改革背景下的公益事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)

王國豪

公益事業(yè)單位承擔社會公益職能，享受國家財政支持，并在一定程度上由市場提供資源配置。其主要作用是為政府部門履行職能提供保障服務(wù)。為了適應(yīng)政府改革要求，公益事業(yè)單位要加強內(nèi)控制度建設(shè)，提高風(fēng)險防控能力，不斷提高管理水平，為社會提供更好的公益服務(wù)，同時提高經(jīng)營效益。

我國事業(yè)單位改革后按照職能屬性分為三類，一是履行行政職能的行政事業(yè)單位；二是從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的轉(zhuǎn)企經(jīng)營單位；三是完全提供社會公益服務(wù)的且無法獲得市場資源配置的公益一類事業(yè)單位，既提供社會公益服務(wù)又具有市場資源配置的公益二類事業(yè)單位。公益事業(yè)單位有著其自身的特殊性，因此在內(nèi)控建設(shè)時要結(jié)合其業(yè)務(wù)特點和單位的具體情況，不斷優(yōu)化內(nèi)控體系，降低經(jīng)營風(fēng)險，發(fā)揮其應(yīng)有的社會職能。

一、公益事業(yè)單位加強內(nèi)控建設(shè)的意義

（一）是我國事業(yè)單位改革的必然要求

公益事業(yè)單位的經(jīng)營需要圍繞公益性展開，發(fā)揮著一定的政府職能作用，其經(jīng)營管理受國家政策指導(dǎo)和監(jiān)督。公益事業(yè)單位資金全部或大多數(shù)來源于國家財政撥付，我國事業(yè)單位不斷推進深化改革，以期提高財政資源效益，不斷提高政府的治理能力。這就要求加強公益事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的建設(shè)和完善，實施全面預(yù)算管理，提高單位的財務(wù)管理能力和資產(chǎn)的安全性，有效降低財務(wù)風(fēng)險和資產(chǎn)閑置或重復(fù)購置，更好地發(fā)揮資金效益。另外，完善的內(nèi)部控制體系有助于推動單位廉政建設(shè)，內(nèi)控制度的制衡原則和監(jiān)督機制，鏟除了滋生貪腐的土壤，營造了良好的廉政環(huán)境。事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)是遵照國家法律法規(guī)進行的，是我國推進依法治國的具體應(yīng)用?？傊?，公益事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)是自身運營的需要也是國家改革和政策的要求。

（二）是公益事業(yè)單位提高社會效益的重要途徑

無論是公益事業(yè)單位還是其他事業(yè)單位，規(guī)范運營都是其健康發(fā)展的前提，尤其是公益二類事業(yè)單位，隨著其業(yè)務(wù)范圍的不斷擴大和發(fā)展，國家和社會對其運營的規(guī)范性和社會效益都提出了更高的要求。一方面，公益二類事業(yè)單位雖然不以營利為目的，但是其可以通過自身經(jīng)營盈利，不斷發(fā)展壯大。另一方面，公益二類事業(yè)單位肩負著一定的國家公益職能。這兩方面都要求公益事業(yè)單位加強內(nèi)部控制建設(shè)。首先，內(nèi)部控制建設(shè)能夠提高單位的經(jīng)營效率，通過完善的制度對單位的各項經(jīng)營活動從計劃、決策到執(zhí)行、監(jiān)督評價都進行規(guī)范的約束和管理，單位的組織架構(gòu)也持續(xù)優(yōu)化，這都會促進單位的經(jīng)營效率不斷提高。其次，內(nèi)部控制的監(jiān)督考評機制能夠極大地激發(fā)和調(diào)動全員的工作積極性和責(zé)任心，促使人員的業(yè)務(wù)技能持續(xù)提升，是公益單位完成經(jīng)營目標和發(fā)揮社會效益的重要保障；最后，在完善的內(nèi)部控制制度約束下，公益二類事業(yè)單位才能夠更好地平衡社會效益和經(jīng)濟效益，充分履行其公益職能，提高社會效益。

二、公益事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題

（一）內(nèi)控制度不完善

我國公益事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)相對滯后，其能夠管控的范圍和內(nèi)容有限，很多內(nèi)控制度和措施沒有有效執(zhí)行，無法充分發(fā)揮內(nèi)控制度應(yīng)有的作用。首先，由于公益事業(yè)單位享有國家財政資金撥款，其主要職能是為社會提供公益服務(wù)，經(jīng)營壓力較小，缺乏對內(nèi)控建設(shè)需求的迫切性，大多數(shù)公益事業(yè)單位的內(nèi)控制度建設(shè)是應(yīng)上級要求而進行的，因此內(nèi)控建設(shè)是依據(jù)上級下發(fā)的內(nèi)控建設(shè)規(guī)范進行的，并未根據(jù)本單位的實際情況進行調(diào)整，二類公益事業(yè)單位自主經(jīng)營業(yè)務(wù)由于內(nèi)控規(guī)范中未做具體要求，有的單位對其自營業(yè)務(wù)的內(nèi)控建設(shè)也不甚重視。其次，公益事業(yè)單位的內(nèi)控建設(shè)缺乏專業(yè)指導(dǎo)，基本上都是在自我摸索中參考內(nèi)控規(guī)范進行的，這就導(dǎo)致其內(nèi)控建設(shè)制度不完善，缺乏細節(jié)管理，關(guān)鍵環(huán)節(jié)把控不嚴。造成這種現(xiàn)象的主要原因是財政廳下發(fā)的內(nèi)控規(guī)范是針對事業(yè)單位而言的，公益一類、二類事業(yè)單位具有其自身的特殊性，其內(nèi)控建設(shè)發(fā)展時間較短，財務(wù)內(nèi)控自主性不強，再加上公益事業(yè)單位缺乏對內(nèi)控制度的深入分析和建設(shè)經(jīng)驗，所以其內(nèi)控制度建設(shè)不全面，內(nèi)控體系需要進一步完善。

（二）風(fēng)險管控意識薄弱

大多數(shù)公益事業(yè)單位未建立符合本單位實際情況的風(fēng)險防控和評估體系，單位的風(fēng)險識別和防控能力較弱。由于公益事業(yè)單位的資金來源和經(jīng)營項目具有天然的優(yōu)勢，所以這類單位往往會忽視風(fēng)險管控，缺乏風(fēng)險管控經(jīng)驗和主動性。很多公益二類事業(yè)單位的風(fēng)險問題是在審計和檢查中發(fā)現(xiàn)的，應(yīng)對風(fēng)險的手段和措施也較為匱乏，事后改善效果也不理想，無法從源頭杜絕風(fēng)險。另外，由于公益二類事業(yè)單位肩負著政府公益職能和企業(yè)經(jīng)營活動的雙重任務(wù)，其業(yè)務(wù)活動更加復(fù)雜，風(fēng)險因素和風(fēng)險管控環(huán)節(jié)都較多，事業(yè)單位性質(zhì)和企業(yè)經(jīng)營業(yè)務(wù)在管理上存在一定的交叉，有時候很難同時兼顧，存在一定的利益沖突，進一步增加了風(fēng)險管控的難度。隨著國家改革的持續(xù)推進，公益二類事業(yè)單位的財政撥款將會有所減少，自營業(yè)務(wù)將會逐步增加，這對其風(fēng)險管控提出了更高的要求。

（三）預(yù)算管理效果不佳

我國財政部門要求事業(yè)單位實行全面預(yù)算管理，但是當前很多公益事業(yè)單位的預(yù)算管理依然具有較大的局限性。有的單位在編制預(yù)算時缺乏嚴肅性，往往以人為主觀代替科學(xué)籌劃，缺乏對社會經(jīng)濟環(huán)境和單位實際情況的分析，對未來經(jīng)濟發(fā)展趨勢缺乏研究，對經(jīng)濟和社會環(huán)境變化考慮甚少，通常以歷史數(shù)據(jù)和經(jīng)驗申報預(yù)算申請，更有甚者為防止突發(fā)情況或備用而選擇能多申報就多申報，導(dǎo)致預(yù)算與單位的實際情況存在一定差異。此外，預(yù)算編制方法選擇也不科學(xué)，通常采用簡單的固定預(yù)算法或增量預(yù)算法，預(yù)算編制缺乏靈活性和針對性，有些自營項目也沒有納入預(yù)算，這就導(dǎo)致有些項目資金不足，有些項目為了避免資金剩余而為花錢發(fā)愁，預(yù)算管理有很大的局限性，這有違二類公益事業(yè)單位的初衷。在預(yù)算執(zhí)行方面，預(yù)算指標分解不夠詳細，各崗位和環(huán)節(jié)缺乏控制依據(jù)，預(yù)算調(diào)整方案也不甚科學(xué)，調(diào)整隨意性較大。預(yù)算考評方面，考核指標定性評價較多，評價結(jié)果易受人為因素影響，最終的獎懲機制也有待完善。

（四）資產(chǎn)管理不規(guī)范

首先，有的公益事業(yè)單位缺乏完善的資產(chǎn)管理制度。資產(chǎn)管理過程中存在一定的漏洞，資產(chǎn)管理制度與實際情況不匹配。其次，資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不明確，管理混亂。例如有的房產(chǎn)缺乏產(chǎn)權(quán)證，存在賬內(nèi)資產(chǎn)和賬外資產(chǎn)并行管理的現(xiàn)象，還有一些資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)存在爭議。有的資產(chǎn)資料不全，大型資產(chǎn)如土地、房產(chǎn)等核算和監(jiān)管不到位，無法準確評估資產(chǎn)價值，不符合國家資產(chǎn)管理要求。再次，資產(chǎn)的處置不規(guī)范。存在有的資產(chǎn)提前處置，資產(chǎn)出租收入沒有上繳國庫的情況。最后，資產(chǎn)配置不合理。資產(chǎn)購置缺乏嚴格的管理流程，導(dǎo)致資產(chǎn)采購不合理，資產(chǎn)利用率不高，更有甚者造成資產(chǎn)閑置或浪費。

（五）內(nèi)部監(jiān)督不到位

內(nèi)控制度的執(zhí)行離不開有效的內(nèi)部監(jiān)督機制，公益事業(yè)單位內(nèi)部監(jiān)督主要存在以下幾個方面的問題，首先，內(nèi)部監(jiān)督人員數(shù)量和素質(zhì)都與理想情況存在差異，無法保障內(nèi)部監(jiān)督制度全面執(zhí)行，監(jiān)督工作無法全面覆蓋其業(yè)務(wù)流程。其次，監(jiān)督人員多為財務(wù)科內(nèi)部人員，監(jiān)督的獨立性和客觀性不足，無法很好地履行其監(jiān)督職責(zé)。有的公益事業(yè)單位內(nèi)部監(jiān)督活動缺乏完整的評價制度，只是為了完成任務(wù)而進行的，缺乏以加強內(nèi)控建設(shè)為目的的監(jiān)督審計工作。同時，公益事業(yè)單位的內(nèi)部控制評價指標設(shè)置具有片面性，無法涵蓋公益服務(wù)和自主經(jīng)營業(yè)務(wù)，導(dǎo)致評價結(jié)果存在一定偏差。

三、公益事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)優(yōu)化的具體措施

（一）健全內(nèi)控制度

公益事業(yè)單位建設(shè)健全的內(nèi)控制度需要從以下幾個方面著手。首先，要致力于改善內(nèi)控環(huán)境。領(lǐng)導(dǎo)層要加強對內(nèi)控建設(shè)的重視程度，不斷地完善內(nèi)部組織架構(gòu)，綜合考慮業(yè)務(wù)和內(nèi)控需求合理設(shè)置內(nèi)部機構(gòu)，確保單位業(yè)務(wù)部門明晰內(nèi)控目標和要求，將內(nèi)控責(zé)任落實到每個部門和人員。其次，完善單位決策機制。為確保決策的合理性和客觀性，應(yīng)當明確每位領(lǐng)導(dǎo)的職責(zé)和權(quán)利，形成集體討論、專家技術(shù)指導(dǎo)論證和領(lǐng)導(dǎo)表決的決策機制，并對決策過程進行詳細記錄，提高決策表決的嚴肅性和責(zé)任感。最后，要根據(jù)國家政策要求和自身發(fā)展需要，聘請內(nèi)控建設(shè)專家親臨指導(dǎo)，加強同行間交流學(xué)習(xí)，在實踐中總結(jié)經(jīng)驗，不斷細化和完善內(nèi)部制度，明確業(yè)務(wù)流程，嚴格把控關(guān)鍵環(huán)節(jié)。此外，要確保內(nèi)控措施有效執(zhí)行。堅持崗位不相容原則，落實問責(zé)機制，形成上下級審批、平行職級責(zé)任明確的縱向和橫向協(xié)同控制。再加上完善的制度保障和嚴格的獎懲措施，確保各項內(nèi)控制度切實執(zhí)行。

（二）強化風(fēng)險管控

由于公益事業(yè)單位的特殊性，公益二類事業(yè)單位企業(yè)和事業(yè)單位的雙重屬性增加了其經(jīng)營的不確定性，導(dǎo)致其面臨的風(fēng)險更為復(fù)雜，因此，公益事業(yè)單位要建立完善的風(fēng)險防控體系，兼顧社會公益服務(wù)和自主經(jīng)營兩個方面的需求，切實做好風(fēng)險管控。首先，要提高對風(fēng)險管控的重視程度，明確風(fēng)險管控目標。其次，要提高風(fēng)險識別能力，組建風(fēng)險評估小組，全面分析單位面臨的內(nèi)外部風(fēng)險因素、經(jīng)營管理各環(huán)節(jié)的潛在風(fēng)險點。最后，要強化日常管理，嚴格規(guī)范業(yè)務(wù)流程，落實日常風(fēng)險監(jiān)測，加強對全員風(fēng)險意識和風(fēng)險知識培訓(xùn)，提高風(fēng)險預(yù)警能力；同時制定風(fēng)險評估標準，對單位在運營過程可能出現(xiàn)的風(fēng)險進行分析，設(shè)定評定指標，根據(jù)發(fā)生風(fēng)險產(chǎn)生后果的危害程度將風(fēng)險分為低、中、高三級，并制定與之相對應(yīng)的防控措施和應(yīng)急預(yù)案?？傊?，公益事業(yè)單位要建立起一套完整的風(fēng)險管控體系，不斷增加自身的風(fēng)險管控能力，確保本單位適應(yīng)改革要求，健康發(fā)展。

（三）嚴格落實全面預(yù)算管理

隨著公益事業(yè)單位改革持續(xù)深化和發(fā)展，公益事業(yè)單位，尤其是公益二類事業(yè)單位應(yīng)當積極實施全面預(yù)算管理，對財政撥付資金和自營資金實行統(tǒng)籌管理，嚴格落實從預(yù)算編制、審核、執(zhí)行調(diào)整和決算考評的全過程管理，嚴格落實預(yù)算工作“二上二下”流程，尤其是自營資金預(yù)算管理。在預(yù)算編制時要對預(yù)算績效進行評估，優(yōu)先采用零基預(yù)算法和滾動預(yù)算法，確保預(yù)算編制科學(xué)精準，實現(xiàn)預(yù)算管理資金，績效管理預(yù)算，全面落實預(yù)算績效管理。預(yù)算執(zhí)行堅持“誰支出、誰負責(zé)”的原則，規(guī)范用款計劃，實現(xiàn)對預(yù)算執(zhí)行和績效目標的同步監(jiān)控，根據(jù)績效目標達成情況和項目進度情況撥款，加大對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)控力度，嚴肅預(yù)算調(diào)整機制，全面推行國庫集中支付，不斷提高預(yù)算執(zhí)行效益。在決算階段要全面落實預(yù)算績效考評，認真分析績效目標達成情況，不斷提高部門的履職能力和服務(wù)質(zhì)量，著重落實重大項目績效評價常態(tài)化，合理設(shè)置評價指標，不斷優(yōu)化評價方法，確保評價結(jié)果公平公正，不斷提高評價結(jié)果的可信度和質(zhì)量。嚴格落實評價結(jié)果反饋制度和績效問責(zé)制度，堅持獎優(yōu)罰劣，優(yōu)先保證績效優(yōu)秀的項目，督促整改績效平庸項目，削減績效差的項目。

（四）提高資產(chǎn)管理水平

資產(chǎn)管理是內(nèi)部控制的一項重要內(nèi)容，公益事業(yè)單位需要不斷提高資產(chǎn)管理水平。首先，要建立完善的資產(chǎn)管理制度，資產(chǎn)的采購、處置、使用和日常管理都要有明確的流程和管理辦法。其次，在設(shè)置資產(chǎn)管理崗位時要堅持不相容原則，實行崗位負責(zé)制，確保在資產(chǎn)管理過程中嚴格落實管理辦法。再次，要充分發(fā)揮審計監(jiān)督對資產(chǎn)管理的規(guī)范作用。同時，不斷完善資產(chǎn)賬務(wù)管理，盡快完成單位資產(chǎn)清查核算工作，定期對資產(chǎn)進行盤點，確保賬實相符。建立資產(chǎn)信息資料庫，完善資產(chǎn)資料，確保資產(chǎn)的完整性。另外，要加強對投資業(yè)務(wù)的管理，及時審查參股和控股企業(yè)的經(jīng)營財報，確保單位資產(chǎn)增值。

（五）強化內(nèi)控監(jiān)督與評價

公益事業(yè)單位應(yīng)當建設(shè)完善的內(nèi)控監(jiān)督體系，積極推行內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督方式，不斷提高監(jiān)督和審計效果，同時不斷優(yōu)化監(jiān)督評價機制，充分發(fā)揮監(jiān)督評價對內(nèi)控制度建設(shè)的保障作用。首先，要建立一個獨立的監(jiān)督審計小組，強化日常監(jiān)督，重點項目落實專項監(jiān)督，采用定期監(jiān)督和不定期審查的方式，切實發(fā)揮監(jiān)督職能。其次，完善和優(yōu)化監(jiān)督流程，科學(xué)合理設(shè)置評價指標，制定詳細的監(jiān)督結(jié)果獎懲措施，不斷提高監(jiān)督審計效果。再次，提高信息透明度，完善信息公開管理制度，發(fā)揮大眾監(jiān)督作用。此外，定期聘請專業(yè)的外部審計機構(gòu)，對內(nèi)控建設(shè)效果進行評估，共同找出內(nèi)控制度建設(shè)和執(zhí)行中存在的問題并進行改進。最后，要注重內(nèi)控監(jiān)督評價結(jié)果的應(yīng)用，嚴格落實獎懲措施，做到獎罰分明。

［作者單位： 廣東省醫(yī)學(xué)學(xué)術(shù)交流中心（廣東省醫(yī)學(xué)情報研究所）］