無(wú)紙化背景下電子檔案單套制歸檔存在問(wèn)題與對(duì)策

李瀚林

(黃河水利委員會(huì)黃河檔案館 河南 鄭州 450003)

引言

在檔案行業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的大背景下,隨著存量檔案數(shù)字化、增量檔案電子化的不斷推進(jìn),電子檔案“單套制”逐漸從理論走向?qū)嵺`。從2015年上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)保稅區(qū)管理局開(kāi)展電子檔案“單套制”試點(diǎn),到如今很多單位已經(jīng)開(kāi)始了電子檔案“單套制”實(shí)踐,電子檔案“單套制”符合檔案治理現(xiàn)代化的要求,順應(yīng)了大數(shù)據(jù)時(shí)代潮流,是檔案管理模式的發(fā)展方向。

1 單套制的優(yōu)勢(shì)

《電子檔案單套管理一般要求》(DA/T92—2022)中定義:電子文件是國(guó)家機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織或個(gè)人在履行其法定職責(zé)或處理事務(wù)過(guò)程中,通過(guò)計(jì)算機(jī)等電子設(shè)備形成、辦理、傳輸和存儲(chǔ)的數(shù)字格式的各種信息記錄。電子檔案是具有憑證、查考和保存價(jià)值并歸檔保存的電子文件。電子檔案單套管理是僅以電子形式歸檔電子文件和管理電子檔案的方式。

1.1 整理移交階段

電子檔案 “單套制”是以電子文件形式歸檔,不再打印歸檔紙質(zhì)文件,檔案整理更加簡(jiǎn)便。紙質(zhì)檔案歸檔時(shí),文件從收集、整理到移交、歸檔,每個(gè)步驟都需要大量人工干預(yù)。文件的收集階段尤其費(fèi)時(shí)費(fèi)力。紙質(zhì)文件的收集需要與工作進(jìn)度同步,隨時(shí)產(chǎn)生隨時(shí)收集,要求兼職檔案員必須有高度的責(zé)任心,才能保證文件收集齊全、完整。文件歸檔工作一般安排在第二年上半年或項(xiàng)目結(jié)束后進(jìn)行,較大的時(shí)間跨度,容易遺失文件,增加文件收集難度,造成文件收集不齊全、不完整。既影響工作效率,又影響檔案的質(zhì)量。而“單套制”避開(kāi)了上述問(wèn)題,電子文件保存在存儲(chǔ)介質(zhì)中,通過(guò)軟硬系統(tǒng)顯示,分門(mén)別類(lèi)、排列有序、條理分明,大大節(jié)省了文件收集的時(shí)間,避免了文件差錯(cuò)和遺失,省略了紙質(zhì)檔案編頁(yè)、裝訂、裝盒、清點(diǎn)、上架等工作環(huán)節(jié),因此節(jié)約了整理時(shí)間,簡(jiǎn)化了移交過(guò)程,節(jié)省了人力物力。

1.2 保管階段

電子檔案“單套制”管理節(jié)省檔案庫(kù)房空間。電子檔案以數(shù)據(jù)的形式儲(chǔ)存,這些存儲(chǔ)介質(zhì)存儲(chǔ)容量大、存儲(chǔ)密度高,信息占用的物理空間小。反觀紙質(zhì)檔案,存儲(chǔ)需要大量的庫(kù)房空間和密集架等存儲(chǔ)設(shè)備。隨著時(shí)間的推移,紙質(zhì)檔案的存儲(chǔ)量將逐年增大,且檔案的鑒定銷(xiāo)毀又是檔案界的一大難題。檔案存量、庫(kù)房空間、檔案存儲(chǔ)設(shè)備數(shù)量與單位建立時(shí)間成正比例關(guān)系,單位需要不斷投資修建庫(kù)房、購(gòu)買(mǎi)設(shè)備,增加更多的檔案管理人員。電子檔案占據(jù)的存儲(chǔ)空間少,意味著少量的人員就能完成電子檔案的管理工作。

1.3 利用階段

電子檔案“單套制”的利用更加便捷。紙質(zhì)檔案具有信息獨(dú)占性,不支持多人同時(shí)閱讀,造成了檔案信息資源的利用率較低。而且紙質(zhì)檔案利用復(fù)制工作煩瑣復(fù)雜,特別是科技檔案中的圖紙利用頻率非常高,經(jīng)常需要一次復(fù)印幾十或上百?gòu)垐D紙,而竣工圖尺寸很大,一般的復(fù)印機(jī)根本無(wú)法完成整張復(fù)印,或多張拼接,或?qū)ふ业谌焦こ虖?fù)印機(jī)復(fù)印,不但影響檔案安全和檔案利用效果,而且降低了工作效率。紙質(zhì)檔案的載體是紙張,紙張的老化損壞主要有兩方面的原因,一個(gè)是庫(kù)房環(huán)境,濕度、溫度的劇烈變化導(dǎo)致紙張老化加劇,紙張變脆、霉變。另外一個(gè)就是利用,紙質(zhì)檔案頻繁的借、還,反復(fù)的觸摸,造成檔案紙張破損和卷邊,從而縮短紙質(zhì)檔案的生命周期。紙張的老化損壞對(duì)檔案,特別是永久保存的重要檔案造成的影響更大,加劇了檔案利用與檔案保護(hù)之間的矛盾。而電子檔案可通過(guò)檔案管理系統(tǒng)方便快捷地完成檔案的檢索、打印等工作。同時(shí)電子檔案具有共享性、開(kāi)放性等特點(diǎn),可同時(shí)為多個(gè)用戶提供檔案利用服務(wù),異地用戶還可以在線利用檔案,不僅大大提高了檔案利用效率,也極大提升了用戶的利用體驗(yàn)。

2 單套制存在的問(wèn)題

2.1 安全性問(wèn)題

紙質(zhì)檔案形成后,文件信息的所有內(nèi)容都固化在紙張上,文件中的內(nèi)容和已形成的原始特征便不會(huì)發(fā)生變化。而電子檔案信息與載體可以分離,因此更強(qiáng)調(diào)保護(hù)檔案的內(nèi)容。電子檔案的保護(hù)需要很多技術(shù)措施,涉及電子檔案的信息安全、數(shù)據(jù)安全、軟件環(huán)境安全、權(quán)限控制安全等等方面。另外,電子檔案硬件環(huán)境要求更高,不僅需要防蟲(chóng),防霉、防潮、防塵等,還要避開(kāi)磁場(chǎng)和電場(chǎng)。由于電子設(shè)備不斷升級(jí)換代,電子文件載體也需要隨之不斷升級(jí),數(shù)據(jù)需要不斷遷移,否則可能出現(xiàn)因載體與設(shè)備不匹配而無(wú)法讀取信息的情況。電子數(shù)據(jù)的壽命受限于存儲(chǔ)載體的壽命,數(shù)據(jù)遷移成為必然。數(shù)據(jù)遷移則可能導(dǎo)致電子數(shù)據(jù)的丟失,增加安全風(fēng)險(xiǎn)。電子檔案依賴(lài)的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境,還要防止黑客的非法入侵,以及病毒對(duì)系統(tǒng)的破壞等諸多因素,每一點(diǎn)出現(xiàn)紕漏都會(huì)影響電子檔案的安全。此外電子檔案從其產(chǎn)生到利用都離不開(kāi)電子設(shè)備,電子檔案必須借助電子設(shè)備才能讀取其內(nèi)容。在相關(guān)設(shè)備出現(xiàn)故障,或者出現(xiàn)停電等極端情況時(shí),電子檔案可能會(huì)損壞或不能讀取。電子檔案對(duì)借閱利用客觀環(huán)境的依賴(lài)性較大,從而降低了其利用的可靠性。如遇自然災(zāi)害導(dǎo)致停電,或者出現(xiàn)戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)電子設(shè)備被電磁干擾等情況,短時(shí)間內(nèi)利用重要的檔案資料就變得困難。

2.2 法律效力問(wèn)題

電子檔案的法律效力是“單套制”推行過(guò)程中一個(gè)繞不開(kāi)的問(wèn)題。憑證價(jià)值是檔案不同于其他文獻(xiàn)的最基本特征。紙質(zhì)檔案是從工作中使用的文件轉(zhuǎn)化而形成的,這種形成的自然性,決定了歷史記錄的客觀真實(shí)性。紙質(zhì)檔案保留了當(dāng)事人的歷史筆跡、簽章信息、修改過(guò)程,是難以偽造和修改的原始憑證。與紙質(zhì)檔案相比之下,“單套制”電子檔案的憑證價(jià)值就存在一定的劣勢(shì)。而電子檔案的效力離不開(kāi)電子簽名,電子簽名的局限性影響著電子檔案的法律效力。電子簽名在電子文件中具有身份認(rèn)證、完整性校驗(yàn)、抗抵賴(lài)的作用。然而電子簽名面臨著認(rèn)證證書(shū)的有效期短、電子簽名文件的適用范圍有限等問(wèn)題,為電子簽名的應(yīng)用帶來(lái)隱患,電子檔案的原始性影響著電子檔案的法律效力。檔案的原始記錄性是檔案的本質(zhì)特性,檔案是人們?cè)谏鐣?huì)活動(dòng)中,直接形成的原始性信息記錄,它的原始記錄性是檔案區(qū)別于其他文獻(xiàn)的根本所在。電子檔案存儲(chǔ)的信息具有虛擬性、流動(dòng)性、系統(tǒng)依賴(lài)性,且載體與信息可相互分離,因此信息更容易被篡改,且不易留下痕跡,這導(dǎo)致司法審判中對(duì)其原始性的認(rèn)定難度極大。雖然電子數(shù)據(jù)已被《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》和《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》列為八種證據(jù)類(lèi)型之一,但是通常只有在紙質(zhì)文件與電子文件相互印證時(shí),電子文件的憑證作用才會(huì)更好地獲得認(rèn)可。

2.3 客觀環(huán)境問(wèn)題

2.3.1 工作環(huán)境影響“單套制”的推進(jìn) 在現(xiàn)實(shí)工作中,國(guó)家機(jī)關(guān)及企事業(yè)單位的文件雖然大部分通過(guò)辦公自動(dòng)化系統(tǒng)進(jìn)行流轉(zhuǎn)的,但仍有紙質(zhì)文件在線下完成流轉(zhuǎn),同時(shí)作為文件的相關(guān)附件以及需歸檔的其他文件,諸如外單位發(fā)來(lái)的文函等很多也是紙質(zhì)文件。目前信息化水平下還無(wú)法實(shí)現(xiàn)不同行業(yè)、不同系統(tǒng)的單位間的辦公自動(dòng)化系統(tǒng)相互聯(lián)通。此外,很多單位或部門(mén)對(duì)一些涉及機(jī)密的重要文件都采用紙質(zhì)文件的方式來(lái)記錄,政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位更是如此?，F(xiàn)實(shí)的工作環(huán)境影響著“單套制”的推進(jìn)。

2.3.2 工作人員檔案意識(shí)薄弱、法治意識(shí)不強(qiáng)、風(fēng)險(xiǎn)保密意識(shí)不足、協(xié)作水平弱 很多負(fù)責(zé)文件保管的人員不是專(zhuān)職檔案員,這些兼職檔案人員有很強(qiáng)的流動(dòng)性。缺乏檔案意識(shí)或檔案意識(shí)不強(qiáng),部門(mén)也沒(méi)有有效的約束機(jī)制,在進(jìn)行文件歸檔工作時(shí)缺乏規(guī)范性,文件歸檔的質(zhì)量難以保障。由于工作慣性等原因,兼職檔案人員工作理念大多停留在紙質(zhì)檔案管理或“雙套制”管理模式上。

2.3.3 檔案人員對(duì)于“單套制”歸檔無(wú)法快速適應(yīng) 檔案人員現(xiàn)有的電子檔案管理理念、風(fēng)險(xiǎn)管理知識(shí)和信息系統(tǒng)操作能力無(wú)法與“單套制”管理要求相適應(yīng),電子檔案因人為因素?fù)p毀或丟失的風(fēng)險(xiǎn)大大增加。檔案人員對(duì)于電子檔案單套制管理存在的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不足的問(wèn)題,且檔案部門(mén)存在風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制缺失、保密措施不完善的現(xiàn)象,使所管理的電子檔案存在被篡改、被泄密的風(fēng)險(xiǎn)?！皢翁字啤彪娮訖n案是檔案專(zhuān)業(yè)和與計(jì)算機(jī)信息專(zhuān)業(yè)相結(jié)合的產(chǎn)物,其管理非常依賴(lài)檔案與計(jì)算機(jī)信息專(zhuān)業(yè)的跨界人才,目前此類(lèi)人才的缺乏導(dǎo)致計(jì)算機(jī)信息技術(shù)人員與檔案人員間的低水平協(xié)作。

3 單套制存在問(wèn)題的對(duì)策

3.1 加強(qiáng)技術(shù)支持

在電子檔案的存儲(chǔ)方面,電子檔案的存儲(chǔ)介質(zhì)是儲(chǔ)存電子檔案及其元數(shù)據(jù)的基礎(chǔ),介質(zhì)的損壞直接導(dǎo)致電子檔案及其元數(shù)據(jù)的丟失。檔案部門(mén)要加強(qiáng)相關(guān)知識(shí)、技術(shù)的培訓(xùn),在電子檔案存儲(chǔ)設(shè)備的選擇上要認(rèn)真比較、謹(jǐn)慎選擇,并建設(shè)安全的現(xiàn)代化設(shè)備庫(kù)房,保障檔案存儲(chǔ)介質(zhì)的存放安全,做好異地、異質(zhì)備份。設(shè)備庫(kù)房應(yīng)符合防盜、防火、防塵、防水、防潮、防高溫、防日光及紫外線照射、防有害生物、防污染等安全管理要求。特別要注重電子設(shè)備的防靜電和防磁措施,積極開(kāi)展電子檔案的云端儲(chǔ)存與備份,利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)應(yīng)對(duì)電子檔案在自然災(zāi)害等特殊狀態(tài)下存儲(chǔ)的安全短板。檔案部門(mén)要聯(lián)合計(jì)算機(jī)信息技術(shù)部門(mén),同時(shí)借助社會(huì)的優(yōu)秀技術(shù)力量,采用安全高效穩(wěn)定的檔案管理系統(tǒng),保障電子檔案在系統(tǒng)內(nèi)部的安全高效,方便利用。要對(duì)涉密檔案進(jìn)行數(shù)據(jù)加密處理,并運(yùn)用安全可靠的網(wǎng)絡(luò)隔離與防護(hù)技術(shù),保障涉密電子檔案及其元數(shù)據(jù)的安全。檔案管理系統(tǒng)要具備安全更新與升級(jí)能力,在技術(shù)高速發(fā)展的背景下,滿足電子檔案管理的新需求,規(guī)避頻繁數(shù)據(jù)遷移可能導(dǎo)致的數(shù)據(jù)丟失風(fēng)險(xiǎn)。

3.2 加強(qiáng)宣傳,轉(zhuǎn)變意識(shí)

要加強(qiáng)涉及電子檔案的法律法規(guī)的宣傳。新修訂《檔案法》明確指出:電子檔案與傳統(tǒng)載體檔案具有同等效力,可以以電子形式作為憑證使用。但由于對(duì)法律法規(guī)的理解不到位、了解不深入,很多人仍對(duì)電子檔案的法律效力抱有懷疑。這需要國(guó)家加大新修訂《檔案法》的宣傳力度,并對(duì)新修訂《檔案法》中涉及電子檔案的內(nèi)容進(jìn)行深入的解讀,提高人們對(duì)電子檔案以及“單套制”相關(guān)法律法規(guī)的理解。同時(shí)要加強(qiáng)電子檔案“單套制”法規(guī)的宣傳,加強(qiáng)檔案人員對(duì)電子檔案“單套制”的理解和認(rèn)識(shí),使檔案人員改變慣性思維,擺脫對(duì)紙質(zhì)檔案的依賴(lài),樹(shù)立電子文件“單套制”歸檔的新意識(shí),破除電子文件“單套制”歸檔的思想阻礙。

3.3 加強(qiáng)人才建設(shè)

電子檔案單套制管理離不開(kāi)人才的保障。第一、各單位要加強(qiáng)檔案人員的信息技術(shù)培訓(xùn),定期開(kāi)展信息技術(shù)培訓(xùn),不定期組織專(zhuān)家講座,提升檔案人員的信息技術(shù)能力。還要提高檔案系統(tǒng)維護(hù)和開(kāi)發(fā)等技術(shù)人員的檔案專(zhuān)業(yè)知識(shí),建立一支既具備檔案知識(shí),又具備信息技術(shù)知識(shí)的復(fù)合型人才隊(duì)伍。第二各單位要積極組織單位內(nèi)部業(yè)務(wù)骨干去檔案信息化水平高的單位進(jìn)行調(diào)研和座談,有條件的單位可以實(shí)施輪崗制度,讓單位人員充分了解部門(mén)各個(gè)崗位的工作,打破業(yè)務(wù)壁壘,提高檔案人員與技術(shù)人員的協(xié)作能力。

3.4 加強(qiáng)制度建設(shè)

檔案部門(mén)要根據(jù)電子文件“單套制”歸檔的具體要求,加強(qiáng)制度建設(shè),建立健全“單套制”相關(guān)的制度。在電子檔案設(shè)備管理、庫(kù)房管理、電子檔案利用等這些涉及電子檔案安全的方面要著重加強(qiáng)制度建設(shè)。建立電子檔案存儲(chǔ)設(shè)備及庫(kù)房的檢查巡查制度,應(yīng)定期對(duì)存儲(chǔ)介質(zhì)中儲(chǔ)存的電子檔案極其元數(shù)據(jù)進(jìn)行抽樣檢查,檢查其完整性,防止誤刪等操作,并對(duì)發(fā)現(xiàn)的數(shù)據(jù)問(wèn)題采取及時(shí)的補(bǔ)救措施。對(duì)保存在光盤(pán)等介質(zhì)中的電子檔案進(jìn)行機(jī)讀檢驗(yàn),保證檔案信息可讀取。對(duì)設(shè)備庫(kù)房進(jìn)行定期的巡查,保證設(shè)備庫(kù)房清潔安全,要建立檢查臺(tái)賬,臺(tái)賬應(yīng)有檢查時(shí)間、檢查人、檢查事項(xiàng)、存在問(wèn)題、整改措施及落實(shí)情況等內(nèi)容,方便監(jiān)督追責(zé)。

4 結(jié)語(yǔ)

隨著電子檔案單套制管理研究的不斷深入,電子文件“單套制”歸檔已成為大勢(shì)所趨,電子檔案單套制管理的過(guò)程中仍會(huì)不斷出現(xiàn)新問(wèn)題,這就要求檔案人員積極投身工作實(shí)踐,結(jié)合工作中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題,提出可行性對(duì)策,為進(jìn)一步推動(dòng)電子檔案單套制管理良性發(fā)展提供理論參考。