我國“專精特新”企業(yè)支持政策的現(xiàn)狀、不足與優(yōu)化建議

謝 菁

（1.中國人民大學(xué)財政金融學(xué)院，北京 100872；2.中國人民大學(xué)信用管理研究中心，北京 100872）

“專精特新”企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展是實(shí)現(xiàn)我國制造強(qiáng)國、科技強(qiáng)國目標(biāo)的重要抓手，也是現(xiàn)階段工作重點(diǎn)。“十四五”規(guī)劃、中央政治局會議等高層文件和會議明確提出，要加快解決“卡脖子”難題，發(fā)展“專精特新”中小企業(yè)。隨著近年來一系列配套支持政策的出臺，我國在扶持和培育“專精特新”企業(yè)方面持續(xù)發(fā)力，取得了階段性成果。但“專精特新”企業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展依然面臨著諸多挑戰(zhàn)，如資金不足、服務(wù)不到位等，亟待解決［1］。尤其是新型冠狀病毒感染疫情負(fù)面影響下，如何加快破解“專精特新”企業(yè)融資難、融資貴等問題，成為了現(xiàn)階段推進(jìn)“專精特新”企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的痛點(diǎn)與難點(diǎn)。

基于以上背景，本研究根據(jù)政策工具理論制定政策分析框架，從供給側(cè)、環(huán)境側(cè)和需求側(cè)3個維度分析和歸納我國“專精特新”企業(yè)支持政策的現(xiàn)狀和不足，并結(jié)合發(fā)達(dá)國家支持和培育中小企業(yè)的先進(jìn)做法和經(jīng)驗(yàn)，尤其是為應(yīng)對新冠病毒感染疫情負(fù)面影響采取的政策措施，嘗試提出有助于我國“專精特新”企業(yè)建設(shè)的優(yōu)化建議，從而達(dá)到豐富中小企業(yè)發(fā)展理論，助推“專精特新”企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的目的。本研究的貢獻(xiàn)包括以下兩點(diǎn)：一是在研究視角上，首次根據(jù)政策工具理論，從供給側(cè)、環(huán)境側(cè)和需求側(cè)對我國“專精特新”企業(yè)支持政策的相關(guān)問題進(jìn)行研究，具有一定的理論價值和現(xiàn)實(shí)意義。二是在研究內(nèi)容上，不僅基于文本分析法對我國“專精特新”企業(yè)支持政策的現(xiàn)狀和不足進(jìn)行剖析，而且考察了國外主要國家支持中小企業(yè)發(fā)展的有益經(jīng)驗(yàn)，并提出了相應(yīng)的政策優(yōu)化建議，有助于更為深入細(xì)致地理解和把握我國“專精特新”企業(yè)發(fā)展問題。

1 我國“專精特新”企業(yè)支持政策的現(xiàn)狀

1.1 “專精特新”企業(yè)支持政策分析框架

政策由理念成為現(xiàn)實(shí)需要依靠各種政策工具［2］。政策工具作為政策制定者實(shí)施的政策干預(yù)，有助于實(shí)現(xiàn)既定的政策目標(biāo)和解決特定的政策問題［3］。同時，通過對政策工具的設(shè)計、組織搭配以及實(shí)踐運(yùn)用等方面的分析與解讀，有助于政策制定者和研究者對政策實(shí)施的現(xiàn)狀、優(yōu)勢和不足等情況進(jìn)行把握。目前理論界和實(shí)務(wù)界對政策工具尚未形成統(tǒng)一的定義和分類。最具經(jīng)典性和操作性的分類方法由Rothwell等［4］提出，其從政府的干預(yù)程度以及政府所運(yùn)用的干預(yù)手段兩個層面出發(fā)，將政策工具劃分為供給側(cè)、環(huán)境側(cè)和需求側(cè)三大維度。之后也有不同的學(xué)者提出了多種分類方法，如Howlett等［5］將政策工具劃分為自愿型、混合型和強(qiáng)制型，Woolthuis等［6］將政策工具分為信息型、組織型和財政型，但這些分類方法要么側(cè)重于政府的干預(yù)程度，要么強(qiáng)調(diào)政府的干預(yù)手段，未能統(tǒng)籌兼顧。

基于此，本研究以Rothwell等［4］政策分析框架為基礎(chǔ)，參考張國強(qiáng)等［7］的政策工具劃分方法，并結(jié)合我國“專精特新”支持政策的實(shí)踐，提出基于政策工具的維度劃分（詳見表1），將其作為后文剖析“專精特新”企業(yè)支持政策現(xiàn)狀、不足等內(nèi)容的理論基礎(chǔ)。其中，供給側(cè)政策工具主要指政府直接投入的資金、人力、技術(shù)等要素，旨在推動企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展；環(huán)境側(cè)政策工具主要指政府間接影響企業(yè)發(fā)展的環(huán)境因素，如稅收制度、法律法規(guī)等；需求側(cè)政策工具則側(cè)重從消費(fèi)端刺激市場需求，對企業(yè)科技創(chuàng)新和新產(chǎn)品研發(fā)具有拉動作用。

表1 政策工具分類及解釋

表1（續(xù)）

1.2 基于文本內(nèi)容的“專精特新”企業(yè)支持政策現(xiàn)狀分析

政策是以文本形式表述和存儲信息的。大多數(shù)政策具有條款多且雜、文本內(nèi)容豐富、字?jǐn)?shù)繁多等特征，單純依靠人為統(tǒng)計和分析任務(wù)量巨大且存在一定主觀性。文本分析法能夠較好地克服政策文本字?jǐn)?shù)繁多、分類困難等問題，相較于人為分析也更具客觀性和公正性，目前已被廣泛應(yīng)用于政策分析研究中。例如，劉云等［8］對我國國家創(chuàng)新體系國家化相關(guān)政策概念、分類和演進(jìn)階段進(jìn)行了界定，并基于政策文本進(jìn)行量化分析，系統(tǒng)回顧和分析了不同階段的政策演進(jìn)特征；張毅等［9］運(yùn)用文本分析法分析了中央“三權(quán)分置”政策中三權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)的主要特征；類似的還有華斌等［10］在收集了我國6 043份高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)政策文本的基礎(chǔ)上，利用文本分析法探究了我國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)政策的層級性特征和演化規(guī)律。據(jù)此，本研究也將文本分析法應(yīng)用于我國“專精特新”企業(yè)支持政策的文本內(nèi)容分析，并由此形成對政策實(shí)施現(xiàn)狀和不足的認(rèn)識與把握。本研究對“專精特新”企業(yè)支持政策文本的檢索和選擇遵循以下過程：在政策范圍方面，由于地方政策通常是在國家政策指導(dǎo)下的細(xì)化或延續(xù)，所以只挑選由中央政府及各直屬機(jī)構(gòu)發(fā)布的國家層面的“專精特新”支持政策；在政策來源方面，通過在中央政府及各直屬機(jī)構(gòu)官方網(wǎng)站、“北大法寶”法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫等渠道，以“專精特新”“小巨人”“隱形冠軍”“單項(xiàng)冠軍”“中小企業(yè)”等為關(guān)鍵詞，檢索正式發(fā)布的公開法律法規(guī)、部門規(guī)章、行業(yè)規(guī)定、團(tuán)體規(guī)定等文件，作為與“專精特新”直接或密切相關(guān)的政策文本。經(jīng)過以上整理與篩選，最終獲得35份國家層面的“專精特新”企業(yè)支持政策文本（詳見表2）。

表2 我國國家層面“專精特新”支持政策概覽

由表2可知，我國“專精特新”企業(yè)支持政策的演進(jìn)大致可分為兩個階段［1］。第一階段是總體布局階段（2011—2018年）。在我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的形勢下，“專精特新”的概念開始出現(xiàn)在《“十二五”中小企業(yè)成長規(guī)劃》這一正式文件當(dāng)中，并經(jīng)歷了由概念提出到指導(dǎo)意見的出臺，再到具體目標(biāo)的確定，政策制定逐漸完善。第二階段是加速推進(jìn)階段（2019年至今）。隨著全球經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化以及中美貿(mào)易摩擦加劇，“專精特新”企業(yè)在國家發(fā)展戰(zhàn)略中的地位不斷提升，“十四五”規(guī)劃、中央政治局會議等高層會議將其與“補(bǔ)鏈強(qiáng)鏈、解決‘卡脖子’問題”等制造強(qiáng)國、科技強(qiáng)國的國家戰(zhàn)略緊密結(jié)合在一起，相關(guān)支持政策的頒布和落實(shí)也更加細(xì)化、支持力度持續(xù)加大。

為了更加全面、深入地剖析“專精特新”企業(yè)支持政策現(xiàn)狀，本研究以政策條款作為政策文本的基本分析單元，將篩選出的35份政策文本按照“政策編號-具體章節(jié)-具體條款”進(jìn)行編碼，由此得到政府支持“專精特新”企業(yè)發(fā)展的政策工具分配比例（詳見表3）。其中，1-3-1表示編號為1的政策文本的第3章的第1個條款；19-9表示編號為19的政策文本的第9個條款；以此類推。

表3 政策工具分配比例

由表3可知，我國“專精特新”企業(yè)的支持政策以供給側(cè)政策工具為主（51.90%），其次是環(huán)境側(cè)政策工具（41.77%），而需求側(cè)政策工具占比最少，僅為6.33%。其中，供給側(cè)政策工具又以金融支持類為主，占供給側(cè)政策工具的41.46%。在具體的政策條款中，金融支持類的政策工具主要表現(xiàn)為采取銀行信貸產(chǎn)品、資本市場上市等多舉措強(qiáng)化支持，反映了我國對中小企業(yè)融資難、融資貴問題的關(guān)注?？萍贾С趾徒逃嘤?xùn)分別占供給側(cè)政策工具的21.95%和19.51%，前者主要關(guān)注“專精特新”企業(yè)與高校、科研院所的合作關(guān)系構(gòu)建；后者則側(cè)重于企業(yè)經(jīng)營管理人才的培訓(xùn)以及高端人才的引進(jìn)。此外，從財政支持方面看，國家強(qiáng)調(diào)對“專精特新”企業(yè)的直接資金支持，即通常一次性給予數(shù)額不等的資金獎補(bǔ)。而在信息支持方面，現(xiàn)有政策旨在促進(jìn)“專精特新”企業(yè)與金融機(jī)構(gòu)的信息對接，降低信息不對稱。

在環(huán)境側(cè)政策工具中，我國以目標(biāo)規(guī)劃和公共服務(wù)為主（均占環(huán)境側(cè)政策工具的39.39%），以法規(guī)管制和稅收優(yōu)惠為輔（分別占環(huán)境側(cè)政策工具的9.09%和12.12%），對“專精特新”企業(yè)發(fā)展施以引導(dǎo)。其中，公共服務(wù)類政策工具主要涉及兩方面：一是鼓勵各類社會服務(wù)機(jī)構(gòu)為“專精特新”企業(yè)提供精準(zhǔn)服務(wù)和專項(xiàng)服務(wù)；二是鼓勵開展“專精特新”企業(yè)的宣傳與培訓(xùn)活動。目標(biāo)規(guī)劃類政策工具主要表現(xiàn)為與“專精特新”直接或間接相關(guān)的政策文件中提及“專精特新”企業(yè)的發(fā)展目標(biāo)，鼓勵大中小企業(yè)協(xié)同創(chuàng)新等。稅收優(yōu)惠具體表現(xiàn)在允許“專精特新”企業(yè)享受高技術(shù)企業(yè)所得稅減免、研發(fā)費(fèi)加計扣除以及科技成果轉(zhuǎn)化稅收優(yōu)惠。法規(guī)管制類政策工具則表現(xiàn)為強(qiáng)調(diào)司法職能在助力中小企業(yè)發(fā)展中的作用，包括營造法治化市場環(huán)境、加強(qiáng)對“專精特新”企業(yè)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等。

在需求側(cè)政策工具中，我國目前主要采取政府采購和貿(mào)易渠道建設(shè)來拉動“專精特新”企業(yè)發(fā)展。為開拓國內(nèi)市場，相關(guān)政策提出政府采購活動要向“專精特新”中小企業(yè)傾斜。為開拓國際市場，政府鼓勵和引導(dǎo)在國際展會上設(shè)立“專精特新”展臺、開展中小企業(yè)跨境撮合活動。

2 我國“專精特新”企業(yè)支持政策的不足

通過上述分析可知，國家提供了一系列支持政策以推動“專精特新”企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，但仍然存在著一些問題。以下分別基于政策工具的供給側(cè)、環(huán)境側(cè)和需求側(cè)維度對“專精特新”企業(yè)支持政策的不足進(jìn)行分析。

2.1 供給側(cè)

一是資金支持體系尚不健全。首先，財政資金獎補(bǔ)效果不佳。政府為培育和支持“專精特新”企業(yè)，通常采取給予企業(yè)不同額度資金獎補(bǔ)等方式進(jìn)行財政補(bǔ)貼。然而這種單一、直接的獎補(bǔ)資金支持手段可能會在一定程度上加重政府負(fù)擔(dān)、限制市場在項(xiàng)目選擇中的作用，實(shí)際激勵作用發(fā)揮有限［11］。其次，間接融資存在困境?！皩＞匦隆倍酁橹行∑髽I(yè)，但目前商業(yè)銀行中小企業(yè)融資產(chǎn)品多為短期貸款，更符合企業(yè)經(jīng)營需要的中長期貸款卻較為匱乏。最后，直接融資渠道作用發(fā)揮不足。從股票市場看，不論是主板，還是新三板或中小板市場，對企業(yè)上市融資均提出許多硬性要求，科創(chuàng)板則強(qiáng)化了退市機(jī)制和信息披露，對公司業(yè)績要求較高。截至2021年12月31日，32 582家“專精特新”企業(yè)中僅有344家在A股上市，占比僅約為1.056%（“專精特新”企業(yè)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來源于Wind數(shù)據(jù)庫）。此外，其他類型的融資渠道也不通暢，如中小企業(yè)種子基金缺乏規(guī)范性和系統(tǒng)性，且投資模式較為單一，整體效果并不理想。

二是科技和信息支持存在不足。在科技方面首先表現(xiàn)為對關(guān)鍵核心技術(shù)以及未來前沿技術(shù)的支持不足，從而導(dǎo)致企業(yè)科技創(chuàng)新能力難以滿足社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求；其次，對企業(yè)的專利服務(wù)和引導(dǎo)尚不完善，企業(yè)創(chuàng)新產(chǎn)品難以推廣應(yīng)用。此外，我國產(chǎn)學(xué)研合作還處于研發(fā)鏈條下游，尚未形成長期可持續(xù)的產(chǎn)學(xué)研融合的協(xié)同創(chuàng)新體系［12］。在信息方面上，突出表現(xiàn)為數(shù)字化體系建設(shè)亟待完善。目前，部分“專精特新”中小企業(yè)囿于較低的數(shù)字資產(chǎn)積累水平和數(shù)字資源應(yīng)用水平，數(shù)字化轉(zhuǎn)型內(nèi)生動力不足，難以與供應(yīng)鏈、產(chǎn)業(yè)鏈上下游共建數(shù)字化發(fā)展體系。加之上下游企業(yè)之間，企業(yè)與金融機(jī)構(gòu)之間信息不對稱問題依舊存在，導(dǎo)致信息數(shù)據(jù)難以獲得有效傳遞和共享，數(shù)字驅(qū)動產(chǎn)業(yè)升級路徑尚未形成。

三是人才培育和保障機(jī)制有待完善。首先，教育方式存在失衡。由于我國高等教育與職業(yè)教育長期發(fā)展不平衡，使得社會各界忽視了職業(yè)教育在技能傳承和人才培養(yǎng)中的重要性。其次，存在結(jié)構(gòu)性矛盾。數(shù)量上，我國科技人才隊伍龐大，是世界第一科技人力資源大國，但在結(jié)構(gòu)上，各領(lǐng)域的領(lǐng)軍型人才、優(yōu)秀技術(shù)工人等高層次人才嚴(yán)重短缺，企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)品轉(zhuǎn)型所需的關(guān)鍵人才普遍不足；最后，人才保障機(jī)制不足。目前，針對“專精特新”企業(yè)人才引進(jìn)后的配套設(shè)施尚不完善，高技能人才及其配偶落戶、就業(yè)以及子女教育、住房等現(xiàn)實(shí)問題的存在，導(dǎo)致人才引得進(jìn)、留不?。?3］。

2.2 環(huán)境側(cè)

一是稅收支持作用有限。一方面，稅收優(yōu)惠政策不夠全面。在優(yōu)惠方式上，現(xiàn)行政策以稅收減免、稅率優(yōu)惠等直接優(yōu)惠為主，而加速折舊、延期納稅、稅收還貸等間接優(yōu)惠方式運(yùn)用較少。在稅收種類上，主要集中于所得稅，對流轉(zhuǎn)稅等稅種涉及不多。另一方面，稅收優(yōu)惠政策針對性不強(qiáng)。“專精特新”企業(yè)多為中小企業(yè)，但其在研發(fā)環(huán)節(jié)享受的稅收優(yōu)惠以及研發(fā)后期享受的科技成果轉(zhuǎn)化優(yōu)惠與其他大中型高技術(shù)企業(yè)相同，這種未對企業(yè)規(guī)模加以區(qū)分的優(yōu)惠政策可能導(dǎo)致規(guī)模越大的企業(yè)越容易從中獲益。此外，稅收優(yōu)惠政策的法律層級較低。當(dāng)前的稅收優(yōu)惠政策多以通知、指導(dǎo)意見的形式頒布，總體上缺乏法律支撐、效力不足。

二是公共服務(wù)體系亟需改進(jìn)。目前，我國中小企業(yè)公共服務(wù)體系建設(shè)仍處于初級階段，主要由政府機(jī)構(gòu)提供資金優(yōu)惠、信息咨詢等服務(wù)，尚未充分調(diào)動中介機(jī)構(gòu)、行業(yè)及商會協(xié)會、大型企業(yè)等社會力量的作用，使得中小企業(yè)的發(fā)展需求難以得到滿足、發(fā)展機(jī)會受到限制。

三是法律保障尚不健全。我國目前的法律體系建設(shè)尚不成熟，特別是關(guān)切中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)體系、保護(hù)中小企業(yè)公平參與市場競爭以及具有較強(qiáng)針對性的區(qū)域性或?qū)I(yè)性的法律法規(guī)還缺乏系統(tǒng)的完善。同時，法律法規(guī)的監(jiān)督執(zhí)行機(jī)制也較為欠缺，導(dǎo)致已有的法律法規(guī)無法有效貫徹執(zhí)行，常常流于形式。

2.3 需求側(cè)

現(xiàn)階段對“專精特新”企業(yè)的支持政策偏重于供給側(cè)的資金和人才投入，但忽視了需求側(cè)的市場支持和管理輔導(dǎo)。這首先表現(xiàn)為政府采購活動缺乏切實(shí)可行的保障機(jī)制。一方面，相關(guān)政策僅從定性角度鼓勵地方政府加大對“專精特新”企業(yè)創(chuàng)新成果的采購力度，卻未做出定量的規(guī)定和引導(dǎo)，政策可行性較差。另一方面，政策條例對于采購方向、評價方法等具體規(guī)定的說明較為模糊，政策落實(shí)存在灰色地帶。此外，相關(guān)政策文件僅為規(guī)范性文件，效力層級較低、規(guī)范效用較小?？傮w而言，我國通過政府采購?fù)貙捴行∑髽I(yè)市場需求仍與發(fā)達(dá)國家有較大差距。

其次，海外市場支撐不足。目前，我國“專精特新”企業(yè)國際化的支持政策尚不完善，開展“專精特新”企業(yè)跨境撮合活動、支持“專精特新”企業(yè)參與國際性展會等措施所發(fā)揮的作用較為有限，而短期出口信貸、出口環(huán)節(jié)的免證、免稅、免擔(dān)保也只是少數(shù)金融機(jī)構(gòu)或地方政府的非典型行為，大多數(shù)“專精特新”出口企業(yè)的資金、信息和銷售渠道依舊較為缺乏。此外，現(xiàn)有政策未能協(xié)助“專精特新”企業(yè)設(shè)立海外分支機(jī)構(gòu)，如建立海外貿(mào)易組織或搭建全球化平臺，從而在一定程度上限制了企業(yè)海外市場拓展，難以形成競爭優(yōu)勢。

3 發(fā)達(dá)國家支持中小企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的做法和經(jīng)驗(yàn)

3.1 供給側(cè)

在為中小企業(yè)提供資金支持方面，各國措施大相徑庭。美國政府較少提供直接貸款，更多的是以間接資金支持的方式為中小企業(yè)向銀行提供貸款擔(dān)保。這種信用擔(dān)保制度以政府信用背書，有助于中小企業(yè)獲得必要的優(yōu)惠貸款［14］。同時，該制度還具有緩解政府負(fù)擔(dān)、保障銀行經(jīng)營的安全性和盈利性、提升資金使用效率等優(yōu)勢。除此之外，美國政府還鼓勵小企業(yè)投資公司資助那些無法以正常渠道獲取資金的初創(chuàng)企業(yè)，以及鼓勵中小企業(yè)根據(jù)自身情況奔赴不同的股票市場進(jìn)行直接融資。不同于美國，日本和德國依托于完善的銀行金融體系為中小企業(yè)提供資金支持。日本以法律形式規(guī)定了銀行需對科技型中小企業(yè)提供長期低息甚至無息貸款。德國一方面允許政策性銀行，即德國復(fù)興信貸銀行推出各類信貸項(xiàng)目，為初創(chuàng)企業(yè)提供長期低息貸款。另一方面，地方社區(qū)擁有的公共儲蓄銀行和合作銀行長期向當(dāng)?shù)仄髽I(yè)提供貸款，并形成了長久穩(wěn)固的關(guān)系型貸款模式。法國和新加坡則設(shè)立了中小企業(yè)風(fēng)險投資基金，并予以稅收、股權(quán)交易等方面優(yōu)惠，鼓勵資金流向富有潛力的中小企業(yè)。而在新冠病毒感染疫情期間，各國更是政策頻出，助力中小企業(yè)發(fā)展（詳見表4）。日本設(shè)有“生產(chǎn)性革命推進(jìn)事業(yè)擴(kuò)充”補(bǔ)助，通過提升中小企業(yè)設(shè)備投資的補(bǔ)助率和補(bǔ)助上限幫助企業(yè)發(fā)展；德國政府于2020年啟動了復(fù)興信貸銀行特殊項(xiàng)目，通過擴(kuò)大范圍、降低利率、簡化風(fēng)險評估等措施方便企業(yè)獲取貸款。美國中小企業(yè)管理局制定了薪酬保障計劃貸款（PPP）和緊急經(jīng)濟(jì)傷害災(zāi)難貸款（EIDL）貸款項(xiàng)目，授權(quán)相關(guān)機(jī)構(gòu)為中小企業(yè)提供額度更高、利率更低以及期限更長的貸款服務(wù)。

表4 發(fā)達(dá)國家在新冠疫情期間出臺有關(guān)政策一覽

中小企業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展離不開來自科技創(chuàng)新與信息服務(wù)的支持。長期以來，德國為支持中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新實(shí)施了一系列行而有效的措施。首先，政府注重對科研組織、科研機(jī)構(gòu)和高校的科技創(chuàng)新投入和資助，并以政策法規(guī)形式加以要求。例如，聯(lián)邦與各州政府于2004年簽署《研究與創(chuàng)新協(xié)議》，承諾對弗勞恩霍夫協(xié)會、馬普學(xué)會、亥姆霍次聯(lián)合會等大型科研組織進(jìn)行資助，且每年增幅不低于3%。其次，政府注重戰(zhàn)略性新興技術(shù)的突破并積極予以資助，重點(diǎn)支持光學(xué)技術(shù)、材料技術(shù)、納米技術(shù)、生物技術(shù)、生產(chǎn)技術(shù)、服務(wù)研究等領(lǐng)域的發(fā)展，以保持自身領(lǐng)先地位。再次，德國以全流程優(yōu)化創(chuàng)新環(huán)境為核心，積極引導(dǎo)社會資源向創(chuàng)新活動流動。最后，政府采取各項(xiàng)措施加速創(chuàng)新成果的產(chǎn)業(yè)化，如升級校園資助項(xiàng)目、促進(jìn)學(xué)術(shù)成果商業(yè)化、支持科研機(jī)構(gòu)與中小企業(yè)申請和應(yīng)用專利以及實(shí)施創(chuàng)新聯(lián)盟等［15］。在信息支持方面，日本提出了一個全新的概念——“互連產(chǎn)業(yè)”，即通過將被分隔在不同企業(yè)和部門的數(shù)據(jù)相互連接，將產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)據(jù)與生產(chǎn)者、服務(wù)者相互連接，以實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)效率的提高和服務(wù)水平的提升。隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代的到來，數(shù)據(jù)互連產(chǎn)業(yè)已成為推動日本中小企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展不可或缺的力量，也成為了提升日本國際競爭力的關(guān)鍵。

發(fā)達(dá)國家完善的教育制度、培訓(xùn)體系和人才保障機(jī)制為中小企業(yè)輸送了許多專業(yè)化人才。最具代表性的是德國“雙元制”職業(yè)教育體系。在“雙元制”下，學(xué)生既在職業(yè)學(xué)校接受教育，又以學(xué)徒身份在企業(yè)實(shí)習(xí)，實(shí)現(xiàn)了理論知識培訓(xùn)和專業(yè)技能培訓(xùn)相結(jié)合的目標(biāo)。許多學(xué)徒在完成職業(yè)培訓(xùn)后被公司雇傭?yàn)檎絾T工，大大減少了企業(yè)使用不熟練工人而帶來的效益損失、降低了企業(yè)成本［16］。日本側(cè)重于經(jīng)驗(yàn)傳承以及人才培訓(xùn)與保障。一方面，通過開發(fā)通用軟件，將員工擁有的生產(chǎn)管理、質(zhì)量管理等技術(shù)予以建檔，以便經(jīng)驗(yàn)傳承。另一方面，出臺各項(xiàng)政策加強(qiáng)人才培訓(xùn)，如“中小企業(yè)海外業(yè)務(wù)人才培養(yǎng)支持計劃”為企業(yè)拓展海外市場提供人才培訓(xùn)。此外，日本還著力優(yōu)化社會保障體系，幫助解決中小企業(yè)高端人才的住房、育兒、照顧老人等困難。

3.2 環(huán)境側(cè)

國外針對中小企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策類型豐富且覆蓋全面。在優(yōu)惠方式上，以加速折舊和加計扣除為主，以稅收減免和降低稅率為輔。提高固定資產(chǎn)折舊率一方面可以加速企業(yè)生產(chǎn)設(shè)備的更新?lián)Q代，另一方面可以抵扣應(yīng)稅額，降低企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)［17］。美國規(guī)定中小企業(yè)用于研發(fā)的生產(chǎn)設(shè)備折舊年限為3年，韓國規(guī)定這類生產(chǎn)設(shè)備可以第一年按照投資額的50%計提折舊或按投資額的5%享受稅收減免。澳大利亞政府對企業(yè)投入的研發(fā)費(fèi)用實(shí)施125%稅前扣除。在優(yōu)惠稅種上，美國通常采用降低投資所得稅率、免征遺產(chǎn)稅等優(yōu)惠政策來減輕中小企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)［7］，韓國則以土地稅和財產(chǎn)稅減免50%的措施扶持中小企業(yè)發(fā)展。在針對性優(yōu)惠政策上，英國政府規(guī)定，研發(fā)環(huán)節(jié)和成果轉(zhuǎn)化環(huán)節(jié)應(yīng)根據(jù)企業(yè)規(guī)模大小給予不同的稅收優(yōu)惠，對中小企業(yè)制定更高的加計扣除比例、更長的虧損結(jié)轉(zhuǎn)年限，從而實(shí)現(xiàn)分類優(yōu)惠、公平競爭的目標(biāo)［18］。

縱觀德日美等中小企業(yè)活躍的國家，均建立了包括政府機(jī)構(gòu)、社會中介機(jī)構(gòu)、中小企業(yè)組織、民間組織等在內(nèi)的全面、完善的中小企業(yè)公共服務(wù)體系。德國形成了以政府部門為龍頭、半官方服務(wù)機(jī)構(gòu)為骨架、各類商會協(xié)會為橋梁、社會服務(wù)中介為依托的全方位社會服務(wù)體系。美國以中小企業(yè)管理局為核心，構(gòu)建了包括退休經(jīng)理服務(wù)團(tuán)、小企業(yè)投資公司和小企業(yè)研究所等多個組織在內(nèi)的小企業(yè)支持系統(tǒng)。政府與社會力量的協(xié)作，為服務(wù)中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新、信息咨詢、人才培養(yǎng)、法律培訓(xùn)、成果轉(zhuǎn)化提供了有力支撐。同時，發(fā)達(dá)國家還十分重視中小企業(yè)的認(rèn)定和宣傳。21世紀(jì)以來，日本實(shí)施了多個優(yōu)質(zhì)企業(yè)的評選項(xiàng)目。一旦中小企業(yè)被評選為優(yōu)質(zhì)企業(yè)，可以獲得免貸款擔(dān)保、吸引人才等優(yōu)惠支持。此外，日本政府還對優(yōu)質(zhì)企業(yè)的成功經(jīng)驗(yàn)加以整理和總結(jié)，以幫助企業(yè)增強(qiáng)社會認(rèn)可度、激發(fā)企業(yè)積極性，并為其他企業(yè)的經(jīng)營和發(fā)展提供指導(dǎo)。

在保障中小企業(yè)發(fā)展方面，歐美、日韓等國家和地區(qū)均構(gòu)建了完備的法律法規(guī)體系（詳見表5）。為維護(hù)市場秩序、保證合同自由，各國有《民法典》《商法典》；為保護(hù)中小企業(yè)公平參與競爭，德國有《反不正當(dāng)競爭法》《反限制競爭法》，韓國有《中小企業(yè)基本法》；為保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)，日本有《專利法》《實(shí)用新型法》《外觀設(shè)計法》等。此外，還有一些具有較強(qiáng)針對性的法律文件，如美國為促進(jìn)中小企業(yè)融資而頒布的《機(jī)會均等法》《公平信貸機(jī)會法》，法國為提升地區(qū)科技水平而制定的《研究與技術(shù)開發(fā)指導(dǎo)與規(guī)則法》。此外，部分國家還建立了專門的中小企業(yè)管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)政策法規(guī)的制定、法律咨詢等。美國和德國的中小企業(yè)管理局、日本的中小企業(yè)廳均是典型代表。

表5 發(fā)達(dá)國家支持中小企業(yè)發(fā)展主要法律體系一覽

3.3 需求側(cè)

政府采購是國外常用的需求側(cè)政策工具。英國出臺了多份政策性文件推動中小企業(yè)參與政府采購，其內(nèi)容不僅涉及鼓勵中小企業(yè)聯(lián)合投標(biāo)、向中小企業(yè)分包等常規(guī)措施，而且關(guān)注透明度、程序規(guī)范、風(fēng)險監(jiān)控等制度建設(shè)，為中小企業(yè)參與政府采購清除障礙。同時，由于英國地方政府充分認(rèn)識到中小企業(yè)參與政府采購對地方供應(yīng)鏈效率和地方實(shí)體經(jīng)濟(jì)的帶動作用，因而在刺激中小企業(yè)市場需求中發(fā)揮了較強(qiáng)的能動性［19］。此外，美國《小企業(yè)法》規(guī)定，政府應(yīng)在各種采購中給予小企業(yè)不少于23%的份額，并通過拆散購買、擱置購買以及頒發(fā)能力證書三大措施幫助中小企業(yè)獲取政府采購合同。

除政府采購?fù)?，發(fā)達(dá)國家還積極支持中小企業(yè)開拓海外市場。德國政府不僅每年撥付費(fèi)用資助出口企業(yè)參與各種展會，而且支持中小企業(yè)設(shè)立海外機(jī)構(gòu)，并給予工資和租房補(bǔ)貼。日本政府針對中小企業(yè)制定了專門的出口鼓勵政策，如設(shè)立“海外發(fā)展資金”、設(shè)置全球運(yùn)營支援體制、搭建海外銷售網(wǎng)絡(luò)、建設(shè)海外工廠等，協(xié)助解決企業(yè)國際化過程中面臨的資金、人才、信息與海外網(wǎng)絡(luò)不足等障礙，降低企業(yè)生產(chǎn)和運(yùn)輸成本。

4 我國“專精特新”企業(yè)支持政策的優(yōu)化建議

4.1 創(chuàng)新財政金融理念，健全人才培育機(jī)制

一是創(chuàng)新資金支持方式，增強(qiáng)資金績效和導(dǎo)向作用。首先，可效仿美國的做法，改直接財政補(bǔ)貼為間接資金支持，由財政出資設(shè)立政策性的貸款擔(dān)保機(jī)構(gòu)或由政府作為企業(yè)與貸款方的中介平臺，通過提供融資擔(dān)保提升中小企業(yè)融資成功率。其次，構(gòu)建適合“專精特新”企業(yè)發(fā)展的融資體系。一方面，可參考日本和德國的間接融資模式，引導(dǎo)各類政策性銀行和商業(yè)銀行開發(fā)具有針對性的金融服務(wù)產(chǎn)品，通過對“專精特新”企業(yè)增加首貸、提供長期低息貸款、推行便利續(xù)貸來增加信貸支持力度；另一方面，鼓勵“專精特新”企業(yè)奔赴資本市場直接融資。以北京證券交易所設(shè)立為契機(jī)，穩(wěn)步推進(jìn)多層次資本市場體系不斷完善，建立“專精特新”企業(yè)上市培育機(jī)制，為業(yè)績良好、主業(yè)突出、運(yùn)作規(guī)范的“專精特新”企業(yè)提供上市便利。此外，還應(yīng)著力完善中小企業(yè)種子基金運(yùn)營機(jī)制。這既要求強(qiáng)化基金申請和評選、企業(yè)運(yùn)行狀況等方面的管理，又要求綜合運(yùn)用股權(quán)、債券等多樣化投資模式，為更多中小企業(yè)提供投融資服務(wù)。

二是強(qiáng)化科技和信息支持。就科技支持而言，應(yīng)在鼓勵和引導(dǎo)“專精特新”企業(yè)與高等院校、科研院所等建立合作關(guān)系的基礎(chǔ)上，加大對實(shí)驗(yàn)室、研究項(xiàng)目、工程等的資助與支持，促進(jìn)科研機(jī)構(gòu)的知識外溢和資源共享。同時，要加強(qiáng)對“專精特新”企業(yè)的專利服務(wù)與引導(dǎo)，加強(qiáng)創(chuàng)新成果開發(fā)、應(yīng)用以及推廣，形成從基礎(chǔ)研究到應(yīng)用基礎(chǔ)研究再到產(chǎn)業(yè)化的良性循環(huán)。在信息支持方面，應(yīng)著力提升“專精特新”企業(yè)的信息化水平。這一方面要求積極引導(dǎo)中小企業(yè)運(yùn)用云計算、大數(shù)據(jù)等新一代信息技術(shù)，推動企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型。另一方面要求建立健全公共信息服務(wù)體系，打造滿足“專精特新”企業(yè)發(fā)展需求的信息服務(wù)平臺，以提高信息采集、處理、傳遞和共享的綜合服務(wù)能力，為企業(yè)提供互聯(lián)互通、及時便捷的綜合服務(wù)信息。例如，引導(dǎo)大企業(yè)、產(chǎn)業(yè)鏈核心企業(yè)依托自身信息優(yōu)勢，構(gòu)建與“專精特新”企業(yè)的信息共享機(jī)制，從而推動建立“專精特新”企業(yè)與供應(yīng)鏈、產(chǎn)業(yè)鏈上下游的數(shù)字化發(fā)展體系。

三是加大企業(yè)人才培育力度，完善人才保障機(jī)制。一方面，要不斷完善現(xiàn)代職業(yè)教育體系。要在推動職業(yè)教育改革，引導(dǎo)公眾形成正確認(rèn)識的同時，圍繞當(dāng)前結(jié)構(gòu)性人才和高素質(zhì)專業(yè)化人才短缺的重點(diǎn)行業(yè)或細(xì)分領(lǐng)域，開展職業(yè)學(xué)校與企業(yè)之間的“定向委培”機(jī)制，更好地為企業(yè)輸送高素質(zhì)專業(yè)化人才；另一方面，要著力優(yōu)化人才扶持政策。在實(shí)施海外人才引進(jìn)政策的同時，也要加大對國內(nèi)高層次人和內(nèi)生型人才的扶持力度，鼓勵中小企業(yè)的優(yōu)秀科技人才和高級管理人員參加相關(guān)的座談會或開展海外研修活動，拓展國際化視野與戰(zhàn)略眼光。此外，還要建立健全高層次人才保障機(jī)制。這不僅要求從落戶、醫(yī)療、教育、薪酬和職業(yè)發(fā)展等生活保障方面給予“專精特新”企業(yè)高層次人才獎補(bǔ)，而且要求加大人才維權(quán)保障力度，通過建立相應(yīng)的法律制度和專門的服務(wù)團(tuán)隊來維護(hù)員工合法權(quán)益。

4.2 完善稅收和公共服務(wù)體系，營造良好營商環(huán)境

一是開發(fā)方式多樣、針對性強(qiáng)的稅收優(yōu)惠政策。除稅收減免、降低稅率外，要鼓勵實(shí)行固定資產(chǎn)加速折舊等間接優(yōu)惠方式，這類優(yōu)惠措施更加符合中小企業(yè)發(fā)展需求，對于減輕中小企業(yè)納稅負(fù)擔(dān)至關(guān)重要。同時，要結(jié)合發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，在法律框架下探索對“專精特新”企業(yè)的特別稅收優(yōu)惠，例如增加優(yōu)惠稅種種類、加大稅收優(yōu)惠力度、實(shí)施稅收優(yōu)惠分類等，以加強(qiáng)稅收政策的針對性和可操作性。

二是動員多種社會力量廣泛參與，完善以“專精特新”企業(yè)為服務(wù)重點(diǎn)的中小企業(yè)公共服務(wù)體系。中小企業(yè)的發(fā)展需求廣泛而多樣，單靠政府力量無法獨(dú)自完成這一復(fù)雜任務(wù)。因此，可效仿發(fā)達(dá)國家做法，在政府機(jī)構(gòu)和政策法規(guī)的引導(dǎo)下，發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會、民間組織及大型企業(yè)等社會力量的作用，形成政府“有形之手”與市場“無形之手”的合力，從投融資、政策咨詢、知識產(chǎn)權(quán)、檢驗(yàn)檢測、權(quán)益維護(hù)、協(xié)同發(fā)展等方面為“專精特新”企業(yè)提供專業(yè)化、精細(xì)化、個性化服務(wù)。此外，還應(yīng)加大企業(yè)宣傳推廣力度。通過歸納成長路徑、總結(jié)有益經(jīng)驗(yàn)、發(fā)布典型案例等方式提高“專精特新”企業(yè)的知名度和商業(yè)價值，弘揚(yáng)企業(yè)家精神和工匠精神，引導(dǎo)更多中小企業(yè)向“專精特新”發(fā)展。

三是構(gòu)建完備的法律體系，提升“專精特新”企業(yè)市場地位。一方面，要完善“專精特新”企業(yè)發(fā)展立法體系，這不僅要求從維護(hù)中小企業(yè)公平參與市場競爭、促進(jìn)大中小企業(yè)融通發(fā)展、保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)等方面對一般法進(jìn)行調(diào)整，同時也要求積極出臺相應(yīng)的專門法。另一方面，應(yīng)強(qiáng)化《反壟斷法》《專利法》等現(xiàn)有法律法規(guī)的落實(shí)，加大重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域的執(zhí)法檢查力度，一旦發(fā)現(xiàn)危害“專精特新”企業(yè)發(fā)展的行為，予以嚴(yán)格查處并向社會公布，以維護(hù)公開、公平、公正的市場秩序。必要時還應(yīng)該建立專門的“專精特新”企業(yè)管理機(jī)構(gòu)，提供法律服務(wù)和咨詢等方面的幫助。

4.3 強(qiáng)化政企良性互動，努力開拓國內(nèi)外市場

一是推進(jìn)政府采購規(guī)范有序發(fā)展。一方面，可以參照英美等發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，采取法律手段對“專精特新”企業(yè)融入政府采購的流程、方式、比例等內(nèi)容進(jìn)行管理和規(guī)范，減少制度障礙；另一方面，應(yīng)充分調(diào)動地方積極性，引導(dǎo)地方政府對“專精特新”企業(yè)參與政府采購的社會經(jīng)濟(jì)效益形成認(rèn)識，打造政企良性互動局面，為企業(yè)開拓市場創(chuàng)造商機(jī)。

二是助力企業(yè)開拓海外市場。目前，“一帶一路”倡議和“互聯(lián)網(wǎng)+”戰(zhàn)略為“專精特新”企業(yè)提供了更多接觸國外市場的機(jī)會，政府應(yīng)積極搭建平臺，從全球生產(chǎn)、全球營銷、全球研發(fā)等方面開展組織建設(shè)、資金支持、市場營銷、支援體制，以推動“專精特新”企業(yè)全球化發(fā)展。同時，還應(yīng)把握國際貿(mào)易格局變化，引導(dǎo)“專精特新”企業(yè)及時調(diào)整出口市場的格局和方向、培養(yǎng)差異化意識，通過探索產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈中的缺口，打造具有競爭優(yōu)勢的產(chǎn)品，強(qiáng)化獨(dú)一無二的市場地位。此外，還可以通過引導(dǎo)“專精特新”中小企業(yè)融入大企業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈體系，生產(chǎn)和出口與大企業(yè)相互依附的產(chǎn)品，從而借助大企業(yè)成熟的出口體系和銷售網(wǎng)絡(luò)來開拓自身的海外市場。

5 結(jié)論

本研究根據(jù)政策工具理論制定政策分析框架，從供給側(cè)、環(huán)境側(cè)和需求側(cè)3個維度對我國“專精特新”企業(yè)支持政策展開研究。首先，通過文本分析法對政策文本內(nèi)容進(jìn)行分析，可以發(fā)現(xiàn)我國“專精特新”企業(yè)的支持政策經(jīng)歷了由總體布局向加速推進(jìn)的演化過程，政策工具基本涵蓋供給側(cè)、環(huán)境側(cè)以及需求側(cè)各個維度。其次，基于文本分析結(jié)果，本研究指出當(dāng)前針對“專精特新”企業(yè)的支持政策存在一定不足，具體表現(xiàn)為供給側(cè)的資金支持體系尚不健全、科技和信息支持有待增強(qiáng)、人才培育和保障機(jī)制亟需完善；環(huán)境側(cè)的稅收支持作用有限、公共服務(wù)體系亟需改進(jìn)、法律保障尚不健全；需求側(cè)的政府采購活動可行性較差且海外市場支撐不足。在此基礎(chǔ)上，通過充分考察英美日德等發(fā)達(dá)國家支持與培育中小企業(yè)的先進(jìn)做法和經(jīng)驗(yàn)，尤其是為應(yīng)對新冠疫情負(fù)面影響采取的政策措施，最終提出針對我國“專精特新”企業(yè)支持政策的優(yōu)化建議，包括創(chuàng)新財政金融理念和健全人才培育機(jī)制、完善稅收和公共服務(wù)體系以及營造良好營商環(huán)境、強(qiáng)化政企良性互動和開拓國內(nèi)外市場，以推動我國“專精特新”企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。