遼寧省小型農(nóng)村水利項(xiàng)目“先建后補(bǔ)”實(shí)踐探索

王俊達(dá)

(遼寧省水利事務(wù)服務(wù)中心,沈陽 110003)

“先建后補(bǔ)”顧名思義是指實(shí)行“先建設(shè)項(xiàng)目、后補(bǔ)助資金”的管理方式。即由村集體、灌區(qū)管理單位、農(nóng)民用水合作組織或其他農(nóng)民專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體作為項(xiàng)目申報(bào)和實(shí)施的主體,按照經(jīng)審批的項(xiàng)目實(shí)施方案,自行籌集資金先行建設(shè)且已完工的項(xiàng)目,經(jīng)第三方中介機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)決算審計(jì)、水利部門竣工驗(yàn)收合格后,由財(cái)政部門對(duì)所建項(xiàng)目進(jìn)行的資金補(bǔ)助措施,其強(qiáng)調(diào)的是“干事業(yè)、搞建設(shè)”,即先建設(shè)后補(bǔ)助。

1 實(shí)施小農(nóng)水項(xiàng)目“先建后補(bǔ)”的背景及現(xiàn)實(shí)意義

2006年起,中央及國家有關(guān)部委先后印發(fā)了《中央財(cái)政小型農(nóng)田水利工程建設(shè)專項(xiàng)補(bǔ)助資金管理辦法(試行)》、《關(guān)于開展農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新運(yùn)行管護(hù)機(jī)制試點(diǎn)工作的通知》、《關(guān)于農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目實(shí)行“先建后補(bǔ)”的意見》、《中央財(cái)政水利發(fā)展資金使用管理辦法》、《關(guān)于創(chuàng)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機(jī)制的指標(biāo)意見》等文件,明確提出要積極探索完善項(xiàng)目補(bǔ)助方式,采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)、先建后補(bǔ)等方式支持農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),加大對(duì)農(nóng)戶、村組集體、農(nóng)民專業(yè)合作組織等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體實(shí)施項(xiàng)目的支持力度,不斷創(chuàng)新資金投入方式,優(yōu)化資金和項(xiàng)目管理程序,進(jìn)一步發(fā)揮政府投資的引導(dǎo)和撬動(dòng)作用,提高財(cái)政資金使用和項(xiàng)目建設(shè)成效。

長期以來,遼寧省各地開展的小型農(nóng)田水利工程項(xiàng)目(以下簡稱“小農(nóng)水項(xiàng)目”)建設(shè),在設(shè)計(jì)文件編制、招投標(biāo)等前期工作準(zhǔn)備階段存在周期長、投入大,招投標(biāo)費(fèi)、監(jiān)理費(fèi)和相關(guān)稅費(fèi)等支出多的問題。小農(nóng)水項(xiàng)目以縣為單位多采取打捆招投標(biāo)的方法,但實(shí)際操作過程非?，嵥?而且實(shí)施招投標(biāo)后,受益群眾很難真正參與進(jìn)來[1]。

鑒于上述原因,遼寧省旨在探索農(nóng)田水利基本建設(shè)新機(jī)制、拓寬農(nóng)田水利建設(shè)投融資渠道、破解農(nóng)田水利設(shè)施運(yùn)行養(yǎng)護(hù)缺位的難題開展小農(nóng)水項(xiàng)目“先建后補(bǔ)”試點(diǎn)改革工作,把小農(nóng)水工程的組織發(fā)動(dòng)及建設(shè)管理的主動(dòng)權(quán)下放到基層,進(jìn)一步調(diào)動(dòng)農(nóng)民群眾參與農(nóng)田水利建設(shè)的積極性,充分發(fā)揮村集體、農(nóng)民用水合作組織和其他農(nóng)民專業(yè)合作組織在小農(nóng)水工程建設(shè)和管護(hù)中的積極作用,具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

2 遼寧省開展“先建后補(bǔ)”改革試點(diǎn)的基本情況

2017年7月,經(jīng)省政府第131次常務(wù)會(huì)議審議通過,省水利廳、省財(cái)政廳、省發(fā)改委、省農(nóng)委聯(lián)合印發(fā)《遼寧省小型農(nóng)田水利項(xiàng)目“先建后補(bǔ)”改革試點(diǎn)工作操作指南(試行)》(遼水合〔2017〕30號(hào)),正式啟動(dòng)小農(nóng)水項(xiàng)目“先建后補(bǔ)”試點(diǎn)改革工作。

2020年3月,省水利廳、省財(cái)政廳、省發(fā)改委、省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳,重新修訂印發(fā)《遼寧省小型農(nóng)村水利項(xiàng)目“先建后補(bǔ)”操作指南》(遼水合〔2020〕9號(hào)),修訂內(nèi)容包括:

1)調(diào)整“先建后補(bǔ)”項(xiàng)目建設(shè)總投資額度控制在20萬元至400萬元人民幣之間,其中重要設(shè)備、材料等貨物的采購,單項(xiàng)合同估算價(jià)不得超過200萬元人民幣;對(duì)實(shí)行“先建后補(bǔ)”的單個(gè)項(xiàng)目,省以上補(bǔ)助資金不得超過實(shí)際總投資的80%。

2)適用范圍增加了灌區(qū)建設(shè)與節(jié)水改造、牧區(qū)水利、雨水集蓄利用等工程。

3)擴(kuò)大申報(bào)主體范圍,增加了灌(澇)區(qū)管理單位。

4)在申報(bào)方案中明確需要制定實(shí)施農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的具體方案、措施。

5)明確實(shí)施方案審批權(quán)限,單個(gè)項(xiàng)目投資額度超過200萬元的,由市級(jí)水行政主管部門出具審查意見后由縣級(jí)水行政主管部門批復(fù);投資額度在200萬元以下的,由縣級(jí)水行政主管部門審查后批復(fù)。六是建立工作績效評(píng)價(jià)制度,明確了責(zé)任追究等具體要求。修訂后的《操作指南》更加貼近基層、適合實(shí)際,通過下放小農(nóng)水項(xiàng)目的組織發(fā)動(dòng)及建設(shè)管理的主動(dòng)權(quán),進(jìn)一步調(diào)動(dòng)農(nóng)民群眾參與農(nóng)田水利建設(shè)的積極性,充分發(fā)揮村集體、農(nóng)民用水合作組織和其他農(nóng)民專業(yè)合作組織在小農(nóng)水項(xiàng)目建設(shè)和管護(hù)中的積極作用,規(guī)范了我省小型農(nóng)村水利項(xiàng)目建設(shè)與管理。

截至2022年,全省共投入各級(jí)資金45084.48萬元用于開展小農(nóng)水項(xiàng)目“先建后補(bǔ)”改革試點(diǎn),其中:中央財(cái)政水利發(fā)展資金750萬元、省財(cái)政水利發(fā)展資金34072萬元,輻射帶動(dòng)受益群眾自籌資金投入10262.48萬元。項(xiàng)目已覆蓋全省12個(gè)市40個(gè)縣(市、區(qū)),累計(jì)實(shí)施試點(diǎn)項(xiàng)目986個(gè)。

在各級(jí)水利、財(cái)政部門的共同努力下,全省小農(nóng)水項(xiàng)目通過采取“先建后補(bǔ)”的建管方式,項(xiàng)目安排更接地氣、實(shí)施進(jìn)度大幅加快、稅費(fèi)成本支出普遍降低、工程資金撥付率顯著提升、建設(shè)管理主體更加明確、公共財(cái)政引導(dǎo)作用充分發(fā)揮,深受基層管理部門、農(nóng)民群眾的歡迎,積累了大量項(xiàng)目儲(chǔ)備。

3 遼寧省小農(nóng)水項(xiàng)目“先建后補(bǔ)”改革成效及主要做法

3.1 自主申報(bào),項(xiàng)目安排更接地氣

項(xiàng)目以村集體、灌區(qū)管理單位、農(nóng)民用水合作組織等為申報(bào)主體,按照“自愿申請(qǐng)、自主建設(shè)、審計(jì)驗(yàn)收、審核補(bǔ)助、自主管理”原則和程序,真正形成自下而上申報(bào)項(xiàng)目、分步實(shí)施、運(yùn)行管理的體制機(jī)制。從項(xiàng)目立項(xiàng)開始就考慮農(nóng)民群眾實(shí)際需求,具有較強(qiáng)的針對(duì)性、時(shí)效性,特別是一些分散、末端項(xiàng)目能夠得到有效實(shí)施,極大解決了農(nóng)田水利工程“最后一公里”問題,深受農(nóng)民群眾歡迎、支持、肯定,極大激發(fā)了廣大農(nóng)民群眾的建設(shè)熱情。

3.2 )簡化審核程序,實(shí)施進(jìn)度明顯加快

按農(nóng)水項(xiàng)目建設(shè)管理程序,從組織項(xiàng)目申報(bào)、審核、匯總、審查至縣級(jí)實(shí)施方案批復(fù),歷時(shí)少則2個(gè)月,多則4～5個(gè)月,加之招投標(biāo)工作至少需要1個(gè)月,直接導(dǎo)致工程建設(shè)進(jìn)度嚴(yán)重滯后。但是,通過實(shí)施“先建后補(bǔ)”的建設(shè)模式,減少了上報(bào)、審核及招投標(biāo)等審批環(huán)節(jié),從項(xiàng)目申報(bào)到進(jìn)場(chǎng)施工最快半個(gè)月即可完成,大大降低時(shí)間成本,加快實(shí)施進(jìn)度。

3.3 減少非工程支出,資金使用率普遍提高

“先建后補(bǔ)”的建設(shè)模式省去了招投標(biāo)和監(jiān)理費(fèi)用,降低了相關(guān)稅費(fèi)支出,讓財(cái)政資金真正用在刀刃上,用在看的見的每一粒沙、每一塊石頭、每一方混凝土上,使項(xiàng)目資金更多的投入到工程建設(shè)之中,項(xiàng)目資金使用率可提高7%～10%左右[2]。

3.4 吸引社會(huì)資本,財(cái)政資金的引導(dǎo)作用充分發(fā)揮

為充分調(diào)動(dòng)受益群眾的建設(shè)熱情和參與程度,實(shí)行“先建后補(bǔ)”的單個(gè)項(xiàng)目省以上補(bǔ)助資金不得超過實(shí)際總投資的80%。五年來,各地項(xiàng)目受益區(qū)群眾累計(jì)籌措資金、投工投勞折資占總投資的22.8%,充分發(fā)揮了公共財(cái)政的引導(dǎo)作用,使政府資金真正起到“四兩撥千斤”的作用。

3.5 受益群眾全程參與,建管主體更加明確

“先建后補(bǔ)”模式使受益群眾真正成為工程的建設(shè)者、所有者、管理者、受益者,他們?cè)谧灾鹘ㄔO(shè)中更注重工程長期發(fā)揮效益,能自覺形成一定的質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)意識(shí),有助于凝聚群眾共識(shí),有效促進(jìn)解決農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)虛置、主體缺位、權(quán)屬不明、效益滑坡的問題,權(quán)責(zé)通過“自主建設(shè)”這個(gè)契合點(diǎn)得到統(tǒng)一。同時(shí),受益群眾承擔(dān)項(xiàng)目的日常運(yùn)行管理,作為工程日常管護(hù)的責(zé)任人,他們的主人翁責(zé)任意識(shí)更強(qiáng),效果事半功倍。

4 存在的主要問題

1)年度投資規(guī)模偏小。當(dāng)前我省每年小型農(nóng)村水利項(xiàng)目“先建后補(bǔ)”資金一般為7918萬元,而項(xiàng)目庫中每年各地申報(bào)項(xiàng)目預(yù)算在4～5億元,一定程度上未能滿足農(nóng)民群眾的現(xiàn)實(shí)需求。近兩年,項(xiàng)目投資重點(diǎn)圍繞保障國家糧食安全,投資方向以灌區(qū)建設(shè)與節(jié)水改造為主,澇區(qū)的泵站、排澇溝渠建設(shè)投入相對(duì)減少。

2)部分地區(qū)資金撥付不及時(shí)。受我省當(dāng)前縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)際狀況影響,有些地區(qū)存在省補(bǔ)助資金到位后不能及時(shí)支付的問題,造成一些經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較為薄弱的村集體、灌區(qū)管理單位或農(nóng)民專業(yè)合作組織等申報(bào)主體,對(duì)實(shí)施“先建后補(bǔ)”后資金能否及時(shí)、足額撥付心有顧慮。

3)部分地區(qū)工程質(zhì)量監(jiān)管尚不規(guī)范,影響效益發(fā)揮。 由于遼寧省小型農(nóng)村水利工程“先建后補(bǔ)”建設(shè)方式仍處于探索完善階段,一些實(shí)施主體對(duì)項(xiàng)目建設(shè)程序不熟悉,工程實(shí)施過程中存在建設(shè)管理、質(zhì)量控制不規(guī)范等問題,且受困于專業(yè)技術(shù)知識(shí)的欠缺,工程建設(shè)質(zhì)量控制受到影響。此外,一些實(shí)施主體對(duì)建設(shè)管理資料收集整理不夠,資料不齊全、不規(guī)范,影響工程建后管護(hù)和效益發(fā)揮[3]。

5 對(duì)策建議

1)“先建后補(bǔ)”重點(diǎn)支持有項(xiàng)目基礎(chǔ)、有資金實(shí)力、帶動(dòng)能力強(qiáng)、想干事能干事的申報(bào)主體。不斷開拓投融資渠道,引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)資本注入,支持農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。同時(shí),結(jié)合《遼寧省澇區(qū)骨干工程治理方案》,指導(dǎo)各地做好澇區(qū)項(xiàng)目申報(bào)和儲(chǔ)備工作。

2)加強(qiáng)宣傳,讓農(nóng)民群眾真正了解“先建后補(bǔ)”建設(shè)模式在省時(shí)、降費(fèi)、增效等方面的優(yōu)勢(shì),進(jìn)一步完善體制機(jī)制建設(shè),結(jié)合農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作,強(qiáng)化建后管護(hù),確保資金和項(xiàng)目長久發(fā)揮效益,實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。在項(xiàng)目完成審計(jì)、驗(yàn)收后要按照審核的實(shí)際投資及時(shí)足額撥付補(bǔ)助資金,消除顧慮。

3)重點(diǎn)圍繞助力實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,強(qiáng)化質(zhì)量控制,提升工程效益,打造不同區(qū)域不同管理方式的標(biāo)準(zhǔn)化灌區(qū)、泵站,達(dá)到典型引路、以點(diǎn)帶面、全面推進(jìn)的目的。同時(shí),以“大禹杯”考核為抓手,對(duì)項(xiàng)目的申報(bào)程序、工程質(zhì)量、建后管理等方面進(jìn)行全面考核評(píng)價(jià),結(jié)果作為下一年度資金項(xiàng)目分配的重要依據(jù),對(duì)考核結(jié)果較好的縣(市、區(qū))給予傾斜支持。