淺議刑事申訴檢察反向?qū)徱暪ぷ髦贫冉ㄔO(shè)

北京市人民檢察院第十檢察部課題組

摘 要：刑事申訴檢察反向?qū)徱暪ぷ饔欣谠鰪姺杀O(jiān)督效能、規(guī)范司法行為和申訴問題的源頭治理，最高檢早在2014年就提出在辦理刑事申訴案件中開展反向?qū)徱暤墓ぷ饕?。實踐中，反向?qū)徱暪ぷ鞅旧泶嬖诔绦虿灰?guī)范、開展工作不到位、效果不突出等問題，特別是反向?qū)徱暪ぷ髦贫鹊娜笔В瑖?yán)重制約了這項工作的開展。應(yīng)該從明確反向?qū)徱晫ο?、?nèi)容、開展方式、結(jié)果運用、確定具體部門等角度細化反向?qū)徱暪ぷ髦贫然ㄔO(shè)。

關(guān)鍵詞：刑事申訴檢察 反向?qū)徱?反向?qū)徱暪ぷ髦贫冉ㄔO(shè)

近年來，隨著全面推進依法治國、深化司法體制改革的不斷深入，司法管理體制和司法權(quán)力運行機制、健全錯案防止糾正責(zé)任追究機制、訴源治理等不斷完善加強，刑事申訴檢察反向?qū)徱?，由于具有程序末端?yōu)勢，對于全面查找案件中存在的問題，系統(tǒng)分析原因，有針對性提出規(guī)范整改意見建議，促進司法辦案質(zhì)量整體提升等方面都發(fā)揮著重要作用，因而也日益受到重視。

一、刑事申訴檢察反向?qū)徱暤膬?nèi)涵與歷史沿革

（一）刑事申訴檢察反向?qū)徱暤母拍?/p>

目前的法律或司法解釋、工作性文件等，均沒有對刑事申訴檢察反向?qū)徱暪ぷ鞲拍钭鞒雒鞔_規(guī)定，一些檢察院在對反向?qū)徱暪ぷ鞯男麄鲌蟮乐?，及在出臺的反向?qū)徱暪ぷ饕庖娭?，提出了刑事申訴檢察反向?qū)徱暤亩x，對反向?qū)徱晫嵤┉h(huán)節(jié)、反向?qū)徱曊咿k理環(huán)節(jié)、反向?qū)徱暪ぷ鞯氖侄蔚冗M行了探索［1］，但這些定義在完整性、準(zhǔn)確性、規(guī)范性等方面還有一些不足，需進一步完善，筆者認(rèn)為，刑事申訴檢察反向?qū)徱?，是指檢察機關(guān)在辦理不服檢察機關(guān)處理決定的刑事申訴案件、不服人民法院生效裁判的刑事申訴案件、國家賠償及賠償監(jiān)督案件中，針對原案存在的錯誤或瑕疵，剖析原因，提出整改意見建議，從源頭上規(guī)范辦案行為，促進司法公正的一項工作機制。

同時，厘清刑事申訴檢察反向?qū)徱暸c案件管理工作的關(guān)系，有助于對這項工作準(zhǔn)確定位、明確責(zé)任、建立銜接、聯(lián)動發(fā)展。辦理刑事申訴、國家賠償案件是反向?qū)徱暤幕A(chǔ)，脫離了辦案，反向?qū)徱暿菬o源之水、無本之木，反向?qū)徱暱朔桶皋k案、單純辦案的習(xí)慣性思維，是辦理刑事申訴案件、賠償案件中的能動履職，職能延伸。刑事申訴檢察反向?qū)徱?，與案件質(zhì)量評查有一定交集，但它們的性質(zhì)不同，在工作主體、工作對象、工作內(nèi)容及標(biāo)準(zhǔn)、工作結(jié)果及結(jié)果運用等方面存在明顯區(qū)別：反向?qū)徱暤墓ぷ髦黧w是控告申訴檢察部門辦理刑事申訴、賠償案件的檢察官，案件質(zhì)量評查是案管部門工作人員；反向?qū)徱暤墓ぷ鲗ο鬄楣?、檢、法等司法機關(guān)，案件質(zhì)量評查僅針對檢察機關(guān)開展；反向?qū)徱暪ぷ鲀?nèi)容是提出整改意見，案件質(zhì)量評查是按照一定標(biāo)準(zhǔn)，對案件質(zhì)量評定等級；反向?qū)徱暃]有復(fù)議等救濟程序，較少使用信息化技術(shù)手段，案件質(zhì)量評查有復(fù)議程序，常使用信息化手段輔助工作等。刑事申訴反向?qū)徱暎c司法責(zé)任認(rèn)定追究既有聯(lián)系，又有區(qū)別：反向?qū)徱曀岢龅囊庖娊ㄗh，可以作為線索移送紀(jì)檢監(jiān)察等單位、部門，后者經(jīng)過調(diào)查作出認(rèn)定后，依法依規(guī)啟動司法責(zé)任追究程序，但反向?qū)徱曇庖娊ㄗh不能直接作為認(rèn)定和追究司法責(zé)任的依據(jù)。

（二）刑事申訴檢察反向?qū)徱暪ぷ鳉v史沿革簡述

2014年，最高檢原刑事申訴檢察廳首次提出延伸刑事申訴檢察職能，發(fā)揮反向?qū)徱曌饔玫囊?，自此每年均作出進一步部署。如，2015年要求將反向?qū)徱曍灤┺k案始終，成為刑事申訴檢察工作的基本內(nèi)容。初步明確反向?qū)徱暤陌讣愋?、審查方式、審查環(huán)節(jié)及目的任務(wù)，強調(diào)重點對不服檢察機關(guān)處理決定的案件開展反向?qū)徱暋?016年進一步將反向?qū)徱暳袨樾淌律暝V檢察“一體四翼”工作格局中的“一翼”，重點要求對國家賠償案件存在的不規(guī)范問題進行審視。2017年提出加強對個案“解剖麻雀式”及冤錯賠償案件“一案一分析”的定期總體類案分析。2018年提出關(guān)注司法辦案中的傾向性、苗頭性問題，建立常態(tài)化分析報告制度。2021年4月最高檢發(fā)布《“十四五”時期檢察工作發(fā)展規(guī)劃》，提出全面推行刑事申訴、國家賠償、無罪判決、撤回起訴、撤回抗訴等案件反向?qū)徱暫头治鰣蟾嬷贫取?021年6月最高檢第十檢察廳印發(fā)《關(guān)于全面推行刑事申訴、國家賠償案件反向?qū)徱暫头治鰣蟾嬷贫鹊耐ㄖ凡渴鹑嫱菩行淌律暝V、國家賠償案件反向?qū)徱暪ぷ鳌?/p>

回顧這項工作發(fā)展歷程，有四個突出轉(zhuǎn)變：一是稱謂由最初的“回頭看”［2］，轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺聪驅(qū)徱暋?。二是從最初僅針對不服檢察機關(guān)處理決定刑事申訴案件開展反向?qū)徱?，發(fā)展為對所有刑事申訴案件、國家賠償案件反向?qū)徱?。三是反向?qū)徱暤穆淠_點從規(guī)范檢察機關(guān)執(zhí)法辦案行為，發(fā)展為提升整體刑事司法辦案水平。四是初步形成了國家賠償案件定期反向?qū)徱暪ぷ鳈C制，相關(guān)工作逐漸規(guī)范。

二、開展刑事申訴檢察反向?qū)徱暪ぷ鞯谋匾院涂尚行?/p>

公正是是法治的生命線，是司法辦案的核心價值，黨的二十大報告中提出了“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”［3］的要求，致力于實現(xiàn)和維護司法公正是司法機關(guān)及工作人員的永恒追求，而司法公正蘊含著豐富的法治理念，是一項系統(tǒng)性、長期性工程，實現(xiàn)和維護司法公正路徑有多個方面，其中，針對案件中存在問題、瑕疵開展的反向?qū)徱?，能夠督促有關(guān)辦案機關(guān)完善制度措施，強化對影響司法公正問題的防范能力，是維護和實現(xiàn)司法公正的一條重要途徑。

（一）開展刑事申訴檢察反向?qū)徱暤谋匾?/p>

1完善檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能的內(nèi)在要求。針對《中共中央關(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》中突出的“檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能作用發(fā)揮還不夠充分”問題，開展反向?qū)徱?，可以促進補齊法律監(jiān)督職能短板。

2.提升司法辦案質(zhì)量的必由之路。針對司法辦案中還存在的責(zé)任心不強、作風(fēng)不端正、群眾工作不到位、案件處理實體上和程序上存在錯誤、瑕疵等影響司法公信力等問題，開展反向?qū)徱?，可以加強對司法活動的監(jiān)督、制約、糾錯，從而堵塞司法辦案質(zhì)量漏洞。

3.提升人民群眾司法滿意度的題中之義。開展反向?qū)徱暎梢圆粩嘁?guī)范司法行為、加強訴源治理，實現(xiàn)監(jiān)督從“治已病”向“治未病”的轉(zhuǎn)化，滿足人民群眾對新時代司法工作的新期待。

（二）開展刑事申訴檢察反向?qū)徱暤目尚行?/p>

1.最高檢發(fā)布的《“十四五”時期檢察工作發(fā)展規(guī)劃》、最高檢第十檢察廳印發(fā)的《關(guān)于全面推行刑事申訴、國家賠償案件反向?qū)徱暫头治鰣蟾嬷贫鹊耐ㄖ返任募?，為開展反向?qū)徱曁峁┝斯ぷ髦笇?dǎo)。

2.《人民檢察院辦理刑事申訴案件規(guī)定》中關(guān)于可以就原案瑕疵向原辦案單位提出檢察建議或者糾正意見的規(guī)定，以及從刑事申訴、賠償辦案末端倒查案件全流程、依法開展調(diào)查核實、采取監(jiān)督糾正措施等實質(zhì)性辦案特點，為開展反向?qū)徱曁峁┝斯ぷ骰A(chǔ)。特別是近年來各地控告申訴檢察部門開展的反向?qū)徱暪ぷ鲗嵺`，為今后開展反向?qū)徱曁峁┝私?jīng)驗積累。

三、刑事申訴檢察反向?qū)徱暼〉玫某尚Ъ按嬖诘膯栴}

以問題為導(dǎo)向，是刑事申訴檢察反向?qū)徱曌钔怀龅奶卣鳎ㄟ^反向?qū)徱?，深挖問題根源，堵漏洞、補短板、強弱項，提升辦案質(zhì)量，是反向?qū)徱暤墓ぷ髂繕?biāo)。

近期，北京市檢察機關(guān)對20件原案存在錯誤、瑕疵案件組織開展了反向?qū)徱?，查找出?dǎo)致辦案質(zhì)量不高的根源問題16項，針對不同辦案環(huán)節(jié)，提出加強和改進工作的意見建議，起到了督促原辦案單位、部門規(guī)范執(zhí)法辦案的作用。在本次反向?qū)徱曋?，發(fā)現(xiàn)相關(guān)辦案環(huán)節(jié)出現(xiàn)辦案問題的原因主要有：（1）在偵查環(huán)節(jié)方面：辦案標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，對應(yīng)當(dāng)立案的未予立案；或者對不應(yīng)當(dāng)立案的予以立案；個別偵查人員證據(jù)意識不強，對于應(yīng)當(dāng)收集的證據(jù)未收集，或者未依法移送與定罪量刑有關(guān)的證據(jù)；執(zhí)法程序不規(guī)范，對事實不清、證據(jù)不足的案件勉強移送審查起訴。（2）在審查起訴環(huán)節(jié)方面：個別檢察人員沒有嚴(yán)把案件事實證據(jù)關(guān)，“帶病起訴”，被法院改判或者宣判無罪；引導(dǎo)補充偵查作用發(fā)揮不到位，對審查逮捕、審查起訴階段補偵提綱完成情況未能及時跟進監(jiān)督；不起訴標(biāo)準(zhǔn)、起訴標(biāo)準(zhǔn)把握不準(zhǔn)確，混淆幾類不起訴適用標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)起訴的作出不起訴，或相反。（3）在審判環(huán)節(jié)方面：沒有嚴(yán)格落實證據(jù)裁判、疑罪從無等原則，導(dǎo)致個別裁判存在錯誤、瑕疵；庭審形式化，沒有嚴(yán)格落實庭前會議、證人出庭作證、非法證據(jù)排除等規(guī)則；不當(dāng)放寬二審不開庭審理程序的適用范圍；個別案件有重實體、輕程序現(xiàn)象。

在組織開展反向?qū)徱暤木唧w工作中，我們發(fā)現(xiàn)反向?qū)徱曔@項工作本身，也存在一些亟待解決的問題：（1）工作規(guī)范性不足。對反向?qū)徱暪ぷ鞯牟渴?、安排，多以媒體報道、會議講話、印發(fā)通知等方式進行，尚無相關(guān)制度，工作缺乏系統(tǒng)性、連貫性。（2）工作開展不到位。個別單位、個別檢察官，對反向?qū)徱暪ぷ髦匾哉J(rèn)識不足，重視辦案，忽視反向?qū)徱暎匾晠f(xié)調(diào)配合，忽視監(jiān)督制約。主動開展反向?qū)徱曇庾R不強，查找問題、分析原因、整改措施等泛化、表面化，深挖細查不足，整改措施針對性不強。（3）工作效果不突出。重視查找問題、分析原因，忽視與問題單位、部門溝通，溝通方式方法比較單一，信息傳遞未做到及時、充分、有效，不重視對整改落實情況的跟進監(jiān)督，形成了影響工作取得實效的“最后一公里”。（4）控申檢察官開展反向?qū)徱暪ぷ鞯哪芰εc工作要求相比還有差距等。

在組織開展反向?qū)徱暤木唧w工作中，我們切身感受到反向?qū)徱暪ぷ髦贫鹊娜笔?，?yán)重制約了這項工作開展，極大影響了工作效果發(fā)揮。目前，反向?qū)徱暪ぷ魃袥]有完整的、系統(tǒng)性的工作制度，以致工作落實不順暢，或是在具體工作中隨意性較大，工作實效沒有得到應(yīng)有發(fā)揮。缺少制度性規(guī)范，導(dǎo)致報道、講話多停留在口頭要求上，浮在表面，無法深入落實下去；通知的內(nèi)容相對比較簡單，也不能要求在通知中像在工作制度中一般，對于反向?qū)徱暤墓ぷ鲗ο蟆⒐ぷ鲀?nèi)容、工作方式、反饋途徑、結(jié)果運用等統(tǒng)統(tǒng)包括在內(nèi)，在具體工作中工作人員缺少工作遵循，工作標(biāo)準(zhǔn)、要求自由發(fā)揮空間較大，工作質(zhì)量、效果難以保證；更有甚者，由于認(rèn)識不統(tǒng)一，所發(fā)的通知之間對于反向?qū)徱暪ぷ鲗ο筮@一基本問題、基礎(chǔ)性規(guī)范還存在認(rèn)識上的矛盾。 因此，加強反向?qū)徱暪ぷ鞯闹贫冉ㄔO(shè)，對于引領(lǐng)這項工作快速推進、高質(zhì)量發(fā)展，迫在眉睫。

四、推進刑事申訴檢察反向?qū)徱曋贫然ㄔO(shè)的思考

（一）明確反向?qū)徱暤膶ο?/p>

對于不服檢察機關(guān)處理決定、不服人民法院生效裁判的刑事申訴案件，應(yīng)對存在錯誤、瑕疵的案件進行反向?qū)徱?。對于決定給予國家賠償?shù)陌讣鸢高M行反向?qū)徱?。反向?qū)徱暤霓k案環(huán)節(jié)，包括偵查、審查逮捕、審查起訴、審判、申訴等全過程。需要強調(diào)的是，檢察機關(guān)要加強對自身辦案的監(jiān)督制約，正如張軍檢察長指出“不少刑事冤錯案件檢察機關(guān)審查起訴把關(guān)不嚴(yán)，承擔(dān)重要責(zé)任”［4］，倒查深挖檢察環(huán)節(jié)上的問題根源，加強自我監(jiān)督，是反向?qū)徱暤氖滓蝿?wù)。

（二）明確反向?qū)徱暤氖马?、?nèi)容

反向?qū)徱暤氖马?，包括原案?zhí)法辦案活動，以及嚴(yán)重影響原案辦案質(zhì)量的其他相關(guān)因素。對原案執(zhí)法辦案活動的反向?qū)徱?，主要是查找原案?zhí)行實體法和程序法、事實認(rèn)定、證據(jù)采信、適用法律、保障當(dāng)事人合法權(quán)利、落實“首辦責(zé)任制”、監(jiān)督糾正辦案、息訴化解等方面存在的問題，及產(chǎn)生問題的原因。對嚴(yán)重影響原案辦案質(zhì)量的其他相關(guān)因素的反向?qū)徱?，主要是查找原案承辦人業(yè)務(wù)能力素質(zhì)、組織開展教育培訓(xùn)、司法辦案人員職權(quán)配置、司法機關(guān)之間協(xié)調(diào)配合和監(jiān)督制約機制落實、辦案管理、司法保障等方面存在的問題，及產(chǎn)生問題的原因。

（三）明確反向?qū)徱暤姆绞?/p>

反向?qū)徱暤姆绞?，可以分為個案反向?qū)徱?、類案反向?qū)徱暫投ㄆ诜聪驅(qū)徱?。個案反向?qū)徱?，是承辦人對屬于反向?qū)徱暦秶陌讣?，在辦案的同時，隨案開展反向?qū)徱?，形成工作意見建議，向有關(guān)單位、部門反饋，督促整改。類案反向?qū)徱暎轻槍σ欢〞r期內(nèi)多發(fā)問題，集中開展反向?qū)徱?，全面、深入查找原因，提出類案監(jiān)督意見建議，督促類案問題集中解決。定期反向?qū)徱暎菍δ骋粫r期辦理刑事案件中存在的突出問題，提出綜合性整改意見建議，通過階段性“問診”，督促辦案整體質(zhì)效提升。

（四）明確反向?qū)徱暤墓ぷ鞒绦?/p>

開展反向?qū)徱?，可以分為調(diào)研分析、歸納總結(jié)、提出意見建議、督促整改等步驟。應(yīng)針對案件中存在的問題進行深入調(diào)研，將導(dǎo)致問題的原因找準(zhǔn)找全。在充分調(diào)研基礎(chǔ)上，撰寫反向?qū)徱晥蟾?、綜合分析報告、定期分析報告等，歸納整理問題原因，提出整改意見建議。對于提出的意見建議，要強化法律監(jiān)督的“最后一公里”，加強與有關(guān)單位、部門溝通，采取多種形式進行通報，督促有關(guān)單位、部門及時整改，使反向?qū)徱暵涞匾娦А?/p>

（五）明確反向?qū)徱暯Y(jié)果多元化運用

對于反向?qū)徱曋邪l(fā)現(xiàn)的違法犯罪線索，應(yīng)按照規(guī)定，移送相關(guān)部門依法依規(guī)處理。針對反向?qū)徱曋邪l(fā)現(xiàn)的亟待解決的刑事司法理論問題，應(yīng)組織開展調(diào)研，加強理論研究，探索理論創(chuàng)新。

（六）明確反向?qū)徱暤呢?zé)任部門

控申部門為反向?qū)徱暤呢?zé)任部門，辦理刑事申訴案件、國家賠償案件的檢察官，對屬于反向?qū)徱暦秶陌讣瑧?yīng)開展反向?qū)徱?。鑒于反向?qū)徱暫w事項廣泛、內(nèi)容多元，一些原因剖析以控申部門一己之力難以完成，可以發(fā)揮司法一體化、檢察一體化機制，建立以控申部門為主，多單位、多部門協(xié)同工作機制，形成工作合力，提升反向?qū)徱曎|(zhì)效。

*本文系北京市人民檢察院2022年度檢察理論課題“關(guān)于刑事申訴檢察反向?qū)徱暪ぷ髦贫冉ㄔO(shè)的思考”（BJ2022B9）階段性成果。

**課題主持人：劉磊，北京市人民檢察院第十檢察部副主任、三級高級檢察官［100005］課題組成員：鐘政，北京市人民檢察院第十檢察部二級檢察官助理［100005］李揚揚，北京市人民檢察院第二檢察分院、二級檢察官助理［100078］楊夢峰，北京市豐臺區(qū)人民檢察院三級檢察官助理［100071］王承軒，北京市東城區(qū)人民檢察院三級檢察官助理［100005］

［1］ 參見胡文星、張詩美、徐紅平：《江西檢察“反向?qū)徱暋弊匪輪栴}根源》，《檢察日報》 2017年12月24日；盧志堅、占東東：《江蘇檢察控申“反向?qū)徱暋币?guī)范司法》，《江蘇法制報》2016年4月22日；《萍鄉(xiāng)市人民檢察院關(guān)于加強控告申訴檢察環(huán)節(jié)反向?qū)徱暪ぷ鞯囊庖姡ㄔ囆校?，江西省人民檢察院客戶端http：//www.jx.jcy.gov.cn/jchd/sssc/201807/t20180703_2264683.shtml，最后訪問日期：2022年12月30日。

［2］ 參見王晉：《發(fā)揮監(jiān)督制約職能 維護公平正義》，《人民檢察》2008年第1期。

［3］ 習(xí)近平 ：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗》，《求是》2022 年第 21 期。

［4］ 張軍：《最高人民檢察院關(guān)于人民檢察院辦理控告申訴案件工作情況的報告》，中國人大網(wǎng)http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202110/4eee1eaf361945f4a43085ddcd1d2f6d.shtml，最后訪問日期：2022年12月20日。