關于公益訴訟檢察維護公共衛(wèi)生安全的思考

張偉　徐曉宇

摘 要：當前，公共衛(wèi)生安全問題逐漸升溫，由此引發(fā)以公益訴訟檢察維護公共衛(wèi)生安全的新思考。黨的二十大報告對完善公益訴訟制度提出了新要求，檢察機關要準確把握公益訴訟檢察職能定位，積極探究公共衛(wèi)生安全領域公益訴訟檢察的可行范圍。通過完善相關配套制度，深化數(shù)字檢察工作，進一步發(fā)揮公益訴訟檢察制度效能，促進健全公共衛(wèi)生安全行政監(jiān)管，回應人民群眾對美好生活的向往。

關鍵詞：公共衛(wèi)生安全 社會公共利益 公益訴訟檢察 數(shù)字檢察

作為與公眾健康和生命安全密切相關的領域，公共衛(wèi)生安全具有涉眾多、范圍大、影響廣等顯著特點。作為公共利益的代表，檢察機關要深刻認識公共衛(wèi)生安全公益保護的現(xiàn)實需要，積極探索公共衛(wèi)生安全保護的案件范圍，多措并舉切實增強公共衛(wèi)生安全公益保護的質效。

一、公共衛(wèi)生安全領域存在的現(xiàn)實問題

從外來物種安全到公共衛(wèi)生安全事件，涉及公共衛(wèi)生安全問題引發(fā)高度關注，在處置公共衛(wèi)生安全事件的具體實踐中也反映出當前公共衛(wèi)生安全立法、公共衛(wèi)生安全履職等方面存在的問題和不足。

（一）規(guī)范體系不健全

從20世紀80年代至今，我國通過不同領域單行立法的模式已經(jīng)構建起公共衛(wèi)生法律保障的框架。但是，這種立法模式在實踐運行中難以避免會出現(xiàn)分散化和碎片化，缺乏具有縱向性、方向性、統(tǒng)領性的總括性適用依據(jù)。［1］在體系協(xié)調和具體執(zhí)行中銜接配合不順暢，在規(guī)定內容上，存在一定滯后性，重結果處置，輕風險預防和有效控制，公共衛(wèi)生安全領域法律規(guī)范待需完善。

（二）職權履行不到位

從公共衛(wèi)生安全維護和處置的實踐中發(fā)現(xiàn)，監(jiān)管部門在依法行政與自由裁量權行使之間處置有所不當，存在怠于履行職責，職權履行不到位，過度執(zhí)法等不同情況。特別是在應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，相關部門履職依據(jù)不具體，監(jiān)管落實不徹底，應急管理處置頓挫。不同級別、不同地域、不同部門之間履職盡責不暢通，甚至出現(xiàn)責任主體相互推諉的情況，難以適用突發(fā)事件有效、及時應對的實際需求。

二、探索開展公益訴訟檢察的必要性和可行性

雖然公共利益范圍難以窮盡列舉，但是應當明確的是公共利益不是個人利益的簡單疊加，其宏觀性、普遍性、整體構建性的特點，決定了其保護主體、保護對象、保護內容、保護路徑與個人利益之間存在明顯區(qū)別，這也是論證在該領域探索公益訴訟工作的前提所在。

一方面，公共衛(wèi)生安全涉及范圍廣，涉及領域和內容具有時間可變性，與不特定主體健康、整體環(huán)境安全以及社會秩序的平穩(wěn)有序有著密不可分的聯(lián)系。同時，公共衛(wèi)生安全風險或者公共利益受損情況呈現(xiàn)出不易被發(fā)現(xiàn)，且較難被評估的特性，相關主體提起訴訟的積極性不強。另一方面，作為負有監(jiān)管職責的行政機關，其是否履職盡責，對預防安全風險、消滅安全隱患、防止受損公共利益擴大、恢復受損公共利益等有著至關重要的影響。

檢察機關是代表國家維護公益的法律監(jiān)督機關，具有法律監(jiān)督和公益代表的雙重屬性、雙重角色和雙重責任。［2］探索開展公共衛(wèi)生安全領域公益訴訟檢察，通過“建議+訴訟”的工作模式，有助于深化大眾公共衛(wèi)生安全意識，進一步強化公共衛(wèi)生法治保障，實現(xiàn)公共利益保護和公共衛(wèi)生行政管理的良性關系，共同推進公共衛(wèi)生治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

三、公共衛(wèi)生安全領域公益訴訟檢察的案件范圍

明確公共衛(wèi)生安全的范圍，是探索開展公益訴訟檢察、實現(xiàn)公共利益有效保護的基礎。雖然當前無法對公共衛(wèi)生的范圍進行明確界定和完整概括，但是通過將公共衛(wèi)生安全與社會公共利益進行疊加映射，我們大致從以下幾個方面進行考慮：

（一）應急處置職責履行

應急處置職責是在突發(fā)性公共衛(wèi)生安全事件中，公共衛(wèi)生行政監(jiān)管主體應當依法履行的法定監(jiān)管職責和應急處理責任，強調履行的及時性和有效應對性。是否依法、全面、及時、有效履職，與維護公共衛(wèi)生安全正常秩序、防止受損公益程度擴大、修復受損的社會公共利益密切相關。在此類緊急情形下，依據(jù)行政訴訟法規(guī)定可以縮短檢察建議的書面回復期限，督促被建議單位及時、有效履行職責，避免受損范圍和程度擴大。對于經(jīng)過檢察建議后仍不依法履行職責的，可以通過提起訴訟的方式，切實實現(xiàn)對公共衛(wèi)生安全的法律監(jiān)督。

（二）公共場所衛(wèi)生安全

公共場所服務對象不特定、人員覆蓋范圍廣、人員流動性強?；谕瑫r空性，場所的不安全因素極容易對不特定多數(shù)人的人身健康和安全產(chǎn)生影響。從責任主體角度具體可以分為兩個維度予以考慮，一個是監(jiān)管主體的責任，另一個是公共場所經(jīng)營者的責任。

與應急性公共衛(wèi)生安全監(jiān)管內容不同，公共衛(wèi)生場所監(jiān)管主要突出監(jiān)管工作的日常性、持續(xù)性、廣覆蓋性。通過履行監(jiān)管職責，降低公共衛(wèi)生安全事件風險，消滅公共衛(wèi)生安全隱患，實現(xiàn)公共衛(wèi)生安全有效的日常監(jiān)督。在實踐中，尤其需要關注分布廣泛且數(shù)量較大的“四小場所”。［3］涉及特殊群體活動的主要場所，例如幼兒托育機構、養(yǎng)老機構等。涉及公共衛(wèi)生安全風險較高的場所，例如健身房、游泳館、減肥中心等。

公共場所經(jīng)營者責任是作為場所的經(jīng)營者對公共場所衛(wèi)生安全負有的責任，即應當保障其經(jīng)營場所涉眾環(huán)境、公共用具、公共設施符合公共衛(wèi)生安全標準。對于因故意或者重大過失產(chǎn)生公共衛(wèi)生安全隱患或者造成公益受損的公共場所經(jīng)營者，應當對該行為造成的公共利益損失承擔相應的法律責任。

（三）境內外動物防疫安全

動物防疫安全不僅涉及動物飼養(yǎng)環(huán)境安全及正常行業(yè)生產(chǎn)秩序，同時做好動物防疫對實現(xiàn)公共衛(wèi)生源頭治理具有十分重要的意義。

在動物防疫安全方面可以再具體細分為兩個層面。一是國內本土動物防疫安全的問題。例如，動物疫病病原微生物擴散對周邊環(huán)境和公共衛(wèi)生安全造成的危險。農(nóng)貿(mào)市場畜禽活體交易中，防疫監(jiān)管漏洞缺口造成疫病傳播。再就是，目前家養(yǎng)寵物防疫監(jiān)管不到位，家養(yǎng)寵物疫苗接種不及時、不全面，家養(yǎng)寵物管理不規(guī)范，容易造成人畜共患病傳播。

另一個是非貿(mào)易渠道入境物種形成的防疫挑戰(zhàn)。近些年來，境外“異寵”風潮引起的購買熱情經(jīng)久不衰。這些“新奇”往往攜帶著多種甚至未知的病原微生物，極易造成疫病傳播的風險。有些“異寵”飼養(yǎng)者失去飼養(yǎng)熱情后，私自將“異寵”放生或者丟棄至戶外，這些未經(jīng)檢疫防疫的“異寵”極易產(chǎn)生區(qū)域內公共衛(wèi)生安全風險，造成一定安全隱患。

（四）公共衛(wèi)生用品安全

公共衛(wèi)生用品可以從“入”和“出”兩個端口予以考量。所謂“入口”，即指涉公共衛(wèi)生安全用品進入大眾使用范圍。近幾年，在“入口”監(jiān)管職責履行方面逐步收緊、趨于完善，有效阻止不合格衛(wèi)生用品對公共衛(wèi)生安全形成的挑戰(zhàn)。

相反，相對于逐步趨緊的“入口”“出口”監(jiān)管實有不足，特別是對使用完畢的公共衛(wèi)生用品的處置上。以公眾（非醫(yī)療人員）日常生活中使用的口罩等防護用品為例，當前沒有明確的處置途徑，沒有完善的行政監(jiān)管。使用過后的口罩等防護用品極有可能攜帶微生物和致病菌，收集不規(guī)范、處置不到位極易產(chǎn)生疫情傳播的風險。［4］在垃圾分類尚未完全到位的區(qū)域，大量廢棄的口罩混同于其他日常生活垃圾，甚至進入土壤、水體中，一方面造成環(huán)境的污染，另一方面對公共衛(wèi)生安全產(chǎn)生一定風險隱患。

（五）妨害傳染病防治的民事公益責任

根據(jù)刑法第330條之規(guī)定，對違反《中華人民共和國傳染病防治法》的規(guī)定，妨害傳染病防治，造成疫病傳播或者傳播嚴重危險，危害公共衛(wèi)生安全的，依法應當承擔相應的刑事責任。

上述行為是否應當追究其民事責任，實踐中仍存在較大的爭議。從構成要件分析，如若行為主體具有主觀上的故意或者重大過失，其實施的行為擾亂正常的防疫秩序，已經(jīng)對公共衛(wèi)生安全造成實際損害或者產(chǎn)生嚴重風險。該行為除應當承擔刑事責任外，也應當考慮承擔相應的民事責任。針對該行為對社會公共利益的損害（或危險），可以提起民事公益訴訟（附帶民事公益訴訟），遏止損害公共衛(wèi)生安全的違法行為，要求行為人承擔相應的法律責任，以實現(xiàn)保護社會公共利益或者恢復受損的公共利益。

四、公共衛(wèi)生安全領域公益訴訟檢察重點問題及完善

（一）新領域公益訴訟檢察重點問題

1.行政機關履職的判定標準不一。行政機關履職情況是檢察建議的重要內容，也與訴訟請求的確認緊密相關。判斷行政機關是否依法履行職責，應當以行政機關的法定職責為依據(jù)。同時，要對照權力清單和責任清單對是否采取了有效措施、行政監(jiān)管手段是否全面運用得當、社會公共利益是否得到有效保護等進行理性、科學、全面、系統(tǒng)的評估。

實務中，行政機關依法履職的認定適用行為標準還是結果標準的爭議尚未停休。［5］此外，行政機關履行職責的實質性判斷與行政機關自由裁量權之間亦需要衡量判斷。公益訴訟檢察旨在促進行政機關依法盡職履責，但也充分尊重行政機關的自由裁量權。由于公共衛(wèi)生安全領域以及社會公共利益需要專業(yè)性判斷，行政機關職責的履行與公共利益恢復或保護之間關系，行政機關自由裁量權與行政機關實質性履行職責的判斷等缺乏衡量和評估的大致標準，在認定行政機關履職方面存在一定分歧。

2.公共利益受損程度認定模糊。公共衛(wèi)生安全領域公益訴訟與當前開展公益訴訟有所不同，公益受損往往是抽象的，常常不具有直觀印象，甚至是存在公益受損的風險。因此，該領域大部分案件可劃歸至預防性公益訴訟的范疇。此類案件重在事前預防和隱患消除。

此外，公共衛(wèi)生安全是極需專業(yè)判斷性的領域。一方面，受制于專業(yè)知識的限制，檢察人員在涉及公共衛(wèi)生安全的專業(yè)研析，調查取證等方面存在短板。另一方面，公共衛(wèi)生安全的廣涉眾性、廣覆蓋性、廣地域性決定了公益保護的緊迫性，在受損程度、整改效果的判斷上亦需要極強的時效性?；谏鲜觯诠怖媸軗p程度的認定上，很難全面、細致、準確的予以認定，一定程度上影響辦案實際效果。

3.案件范圍交叉選擇分歧。實踐中，公共衛(wèi)生安全公益訴訟可能同時涉及多方面、多維度公共利益保護問題。例如，經(jīng)營場所公共衛(wèi)生安全中，既涉及公共衛(wèi)生安全，同時可能涉及不特定消費者權益保護。在這種多面涉及的情況下，要根據(jù)不同案件案情，對受損的公共利益進行評判與評估，合理確定案件范圍歸類，根據(jù)不同情況，作出具體處理決定，切實實現(xiàn)對公共利益的有效保護。

（二）完善公共衛(wèi)生安全領域公益訴訟檢察的方法

1.拓展案件來源渠道。探索公益訴訟檢察辦案新領域，要充分拓展公益訴訟案件線索的來源渠道。要根據(jù)公共衛(wèi)生安全的特點，立足當前工作的基礎，充分挖掘《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第24條規(guī)定的線索來源途徑。充分發(fā)揮行政執(zhí)法信息共享平臺、APP反饋渠道、新聞媒體、社會輿論等不同通道的各自優(yōu)勢，全面、及時、有效地實現(xiàn)線索篩選和研判工作。

2.強化數(shù)字檢察工作。利用大數(shù)據(jù)賦能，將數(shù)字檢察充實到公益訴訟工作中，充分發(fā)揮融合思維在公益訴訟檢察中的效能，推動大數(shù)據(jù)運用與公益訴訟工作的深度融合。要注重加強與信息中心等單位的溝通，推動構建信息共享平臺。通過信息共享機制，進一步實現(xiàn)涉案信息的有效抓取，及時發(fā)現(xiàn)行政機關履職存在的問題，有效實現(xiàn)公益訴訟效果的評價。通過數(shù)據(jù)賦能，幫助實現(xiàn)公共衛(wèi)生安全風險監(jiān)測、隱患分析，輔助實現(xiàn)公共利益范圍、程度損害、止損、恢復的全方位、全階段的數(shù)據(jù)助力。

3.拓展檢察公開聽證效能。針對公益是否受到侵害或者侵害的程度，被監(jiān)督行政機關是否負有監(jiān)管職責以及是否依法全面履職，整改方案的可行性及整改效果等事實認定及法律適用問題，聽取人大代表、專家學者等聽證員的意見。通過檢察聽證起到“辦理一件、警示一片、教育影響社會面”的辦案效果，提升公共衛(wèi)生安全意識和監(jiān)管履職的積極性。

4.發(fā)揮特邀檢察官助理智慧輔助作用。在探索公共衛(wèi)生安全公益訴訟檢察實踐中，要特邀檢察官助理深度參與輔助辦案。聘任具有公共衛(wèi)生專業(yè)知識的專家、學者或者涉公共衛(wèi)生行政監(jiān)管部門的工作人員，參與到線索研判、證據(jù)調取、專業(yè)咨詢、整改實效評估等具體工作中，發(fā)揮特邀檢察官助理的專業(yè)特長和智慧輔助，從而提高辦案人員調查取證能力和專業(yè)化辦案水平，共同構筑公共衛(wèi)生安全保障體系。

*山東省五蓮縣人民檢察院黨組書記、檢察長、三級高級檢察官［262300］

**山東省五蓮縣人民檢察院第二檢察部四級檢察官助理［262300］

［1］ 參見任穎：《中國公共衛(wèi)生統(tǒng)合式立法的法理與策略》，《法學評論》2021年第3期。

［2］ 參見謝鵬程：《論法律監(jiān)督與公益代表——兼論檢察機關在公益訴訟中的主體地位》，《國家檢察官學院學報》2021年第1期。

［3］ 參見劉業(yè)銘、闞晶、徐軍英：《公共場所衛(wèi)生狀況依法監(jiān)管三十二年成效的分析與思考》，《職業(yè)與健康》 2020年12月第24期。

［4］ 參見周小莉等：《重大疫情期間醫(yī)療廢物應急處置中的問題及建議》，《環(huán)境工程學報》2020第7期。

［5］ 參見李瑰華：《行政公益訴訟中行政機關“依法履職”的認定》，《行政法學研究》2021年第5期。