更好發(fā)揮憲法在治國理政中的重要作用

沈春耀

人民日報(bào)圖文數(shù)據(jù)庫

憲法是國家的根本法，是全面依法治國的根本依據(jù)。黨的二十大報(bào)告對我國憲法作出重要論述，對做好憲法工作提出明確要求，強(qiáng)調(diào)更好發(fā)揮憲法在治國理政中的重要作用。這對于堅(jiān)持全面依法治國，推進(jìn)法治中國建設(shè)，在法治軌道上全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家，具有十分重要的意義。

我國憲法是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民長期奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)在國家法治上的最高體現(xiàn)

中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)中國人民進(jìn)行新民主主義革命的偉大斗爭中，就開始對人民民主政權(quán)的總章程進(jìn)行探索和實(shí)踐。具有代表性的制度文獻(xiàn)是《中華蘇維埃共和國憲法大綱》（1931）、《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》（1946）等，在局部地區(qū)取得了寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)；具有代表性的理論文獻(xiàn)是毛澤東的《新民主主義論》（1940）和《論人民民主專政》（1949）。這些重要實(shí)踐和思想理論成果，對新中國國家制度、憲法制度的創(chuàng)建和發(fā)展，產(chǎn)生了重大而深遠(yuǎn)的影響。

中華人民共和國的成立，開辟了中國人民當(dāng)家作主的歷史新紀(jì)元。1949年9月，中國人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議執(zhí)行全國人民代表大會(huì)的職權(quán)，通過了具有臨時(shí)憲法性質(zhì)的《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》。1954年9月，第一屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過了《中華人民共和國憲法》。這些憲法性文獻(xiàn)，確認(rèn)了近代100多年來中國人民為反對內(nèi)外敵人、爭取民族獨(dú)立和人民自由幸福進(jìn)行的英勇斗爭和中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民奪取新民主主義革命勝利、掌握國家權(quán)力的偉大歷史變革，確立了新型國家制度和憲法制度的基本架構(gòu)、根本原則和活動(dòng)準(zhǔn)則，為新中國一切發(fā)展進(jìn)步奠定了根本政治前提和制度基礎(chǔ)。

《人民日報(bào)》2022年12月27日第9版

1978年12月，黨的十一屆三中全會(huì)實(shí)現(xiàn)歷史性轉(zhuǎn)折，開啟了改革開放歷史新時(shí)期，確立了發(fā)展社會(huì)主義民主、健全社會(huì)主義法制的基本方針。我國現(xiàn)行憲法，是根據(jù)黨的十一屆三中全會(huì)的路線方針政策，適應(yīng)改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)歷史新時(shí)期的需要，于1982年12月4日由第五屆全國人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過并公布施行的。1982年憲法確立的許多重要制度、原則和規(guī)則，都源于1954年憲法和1949年共同綱領(lǐng)，是在新的歷史條件下對它們的繼承、完善和發(fā)展。1982年憲法公布施行后，根據(jù)改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的實(shí)踐和發(fā)展，在黨中央領(lǐng)導(dǎo)下，全國人大分別于1988年、1993年、1999年、2004年和2018年，先后五次對1982年憲法的個(gè)別條款和部分內(nèi)容作出必要的修正。五次憲法修改，體現(xiàn)和反映了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全國各族人民進(jìn)行改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)，體現(xiàn)和反映了中國特色社會(huì)主義道路、理論、制度、文化的發(fā)展成果。通過憲法修改，我國憲法在中國特色社會(huì)主義偉大實(shí)踐中緊跟時(shí)代步伐，不斷與時(shí)俱進(jìn)、完善發(fā)展。

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)在國家法治上的最高體現(xiàn)就是憲法。只有緊密結(jié)合我們黨團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)人民長期奮斗的光輝歷史和輝煌成就，才能深刻認(rèn)識(shí)我國憲法形成和發(fā)展的政治基礎(chǔ)、社會(huì)條件、制度原理、重大原則和實(shí)踐內(nèi)涵。新中國成立70多年特別是改革開放40多年的歷程充分證明，我國憲法有力堅(jiān)持了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，有力保障了人民當(dāng)家作主，有力促進(jìn)了改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，有力推動(dòng)了社會(huì)主義法治國家建設(shè)進(jìn)程，有力促進(jìn)了人權(quán)事業(yè)發(fā)展，有力維護(hù)了國家統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)和諧穩(wěn)定，是符合國情、符合實(shí)際、符合時(shí)代發(fā)展要求的好憲法。

黨的十八大以來我國憲法制度的創(chuàng)新發(fā)展

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把憲法擺在全面依法治國戰(zhàn)略布局的突出位置，高度重視發(fā)揮憲法的國家根本法作用，推動(dòng)憲法制度實(shí)踐創(chuàng)新和與時(shí)俱進(jìn)，取得一系列新成效新經(jīng)驗(yàn)。

一是通過完備的法律保證憲法實(shí)施。完善法律制度體系，是憲法實(shí)施的內(nèi)在要求和重要任務(wù)，也是保證憲法實(shí)施的基本途徑和重要方式。例如，2020年通過的民法典，既以憲法為立法依據(jù)，又將憲法有關(guān)所有權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、繼承權(quán)、平等權(quán)、人身自由、人格尊嚴(yán)、婚姻家庭等規(guī)定通過立法予以實(shí)施。

三是設(shè)立國家憲法日。為增強(qiáng)全社會(huì)憲法意識(shí)，弘揚(yáng)憲法精神，全國人大常委會(huì)2014年作出決定，將12月4日設(shè)立為國家憲法日。通過國家憲法日，集中開展憲法宣傳教育，使憲法精神深入人心，以憲法精神凝心聚力，推動(dòng)憲法全面貫徹實(shí)施。

四是實(shí)行憲法宣誓制度。全國人大常委會(huì)2015年作出相關(guān)決定，2018年進(jìn)行修訂并在修憲時(shí)寫入憲法，規(guī)定國家工作人員就職時(shí)應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定公開進(jìn)行憲法宣誓。憲法宣誓誓詞，集中體現(xiàn)了國家工作人員對祖國對人民應(yīng)有的忠誠、擔(dān)當(dāng)和莊嚴(yán)承諾，具有重要教育和激勵(lì)意義。

五是實(shí)施憲法規(guī)定的有關(guān)制度。憲法中有一些規(guī)定具有直接實(shí)施、直接適用的性質(zhì)。例如，我國憲法規(guī)定了特赦制度，全國人大常委會(huì)于2015年、2019年先后兩次依據(jù)憲法有關(guān)規(guī)定作出關(guān)于對部分服刑罪犯實(shí)施特赦的決定，國家主席發(fā)布特赦令。

六是根據(jù)憲法精神作出創(chuàng)制性安排。例如，2016年，全國人大常委會(huì)根據(jù)憲法精神和有關(guān)法律原則，對以前未曾遇到過的新情況新問題進(jìn)行研究，采取創(chuàng)制性辦法，及時(shí)妥善處理拉票賄選案，保證有關(guān)地方人大及其常委會(huì)正常運(yùn)行和履職。

七是通過憲法修正案。2018年，全國人大修改憲法，把黨的十九大確定的重大理論觀點(diǎn)和重大方針政策特別是習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想載入國家根本法，推動(dòng)我國憲法與時(shí)俱進(jìn)、完善發(fā)展，為新時(shí)代黨和國家事業(yè)發(fā)展提供憲法保障。

八是運(yùn)用憲法精神凝聚立法共識(shí)。例如，2018年，在全國人大常委會(huì)審議英雄烈士保護(hù)法草案過程中，對如何理解和把握“英雄烈士”的含義有不同意見，有關(guān)法制工作機(jī)構(gòu)根據(jù)憲法序言和人民英雄紀(jì)念碑碑文的精神提出研究意見，后來取得廣泛共識(shí)。

九是開展合憲性審查工作。貫徹黨的十九大精神，全國人大及其常委會(huì)在履行相關(guān)職責(zé)中注重加強(qiáng)合憲性審查工作。如制定監(jiān)察法，修改刑事訴訟法，修訂人民法院組織法和人民檢察院組織法，修改人口與計(jì)劃生育法，通過關(guān)于設(shè)立上海金融法院、關(guān)于憲法和法律委員會(huì)職責(zé)問題、關(guān)于國家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)、關(guān)于中國人民解放軍現(xiàn)役士兵銜級制度等決定時(shí)，有關(guān)方面都進(jìn)行了合憲性審查，遵循憲法規(guī)定和憲法原則作出適當(dāng)處理。

骨折創(chuàng)傷后骨缺損是創(chuàng)傷骨科常遇到的棘手問題。對于較小的缺損（＜5 cm），自體松質(zhì)骨移植效果良好，但對于較大的缺損（＞5 cm），骨重建過程中易發(fā)生骨吸收和骨化不全，導(dǎo)致再骨折。Ilizarov技術(shù)、帶血管的骨移植是治療較大骨缺損的經(jīng)典方法。但I(xiàn)lizarov技術(shù)治療周期長，操作繁復(fù)，患者在治療期間佩戴外固定架，生活不便。帶血管骨移植需要顯微縫合血管，手術(shù)操作要求高，且移植骨骨化、塑形慢，并存在手術(shù)失敗的風(fēng)險(xiǎn)。

十是在備案審查工作中認(rèn)真研究和妥善處理合憲性、涉憲性問題。例如，2018年，有全國政協(xié)委員提出提案，建議對收容教育制度進(jìn)行合憲性審查。有關(guān)法制工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行了認(rèn)真研究，提出了適時(shí)廢止收容教育制度的意見。又如，2021年，國務(wù)院有關(guān)部門對有的民族自治地方民族教育條例等法規(guī)提出合憲性審查建議，有關(guān)法制工作機(jī)構(gòu)審查后提出了處理意見。上述問題都得到妥善解決。

十一是創(chuàng)制性運(yùn)用憲法制度和憲法規(guī)定應(yīng)對治國理政中遇到的重大風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。例如，2020年和2021年，在黨中央堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，全國人大先后通過關(guān)于建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制的決定、關(guān)于完善香港特別行政區(qū)選舉制度的決定，全國人大常委會(huì)先后制定香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全法、通過關(guān)于香港特別行政區(qū)第六屆立法會(huì)繼續(xù)履行職責(zé)的決定和關(guān)于香港特別行政區(qū)立法會(huì)議員資格問題的決定、修訂香港特別行政區(qū)基本法附件一和附件二。這些都是全面準(zhǔn)確、堅(jiān)定不移貫徹“一國兩制”方針的重大舉措，也是根據(jù)憲法和香港基本法作出的具有重要憲制意義的新制度安排，推動(dòng)香港局勢實(shí)現(xiàn)由亂到治的重大轉(zhuǎn)折。

十二是對憲法有關(guān)規(guī)定的含義提出解釋性研究意見。例如，2019年，在全國人大及其常委會(huì)審議外商投資法草案過程中，開展立法合憲性問題研究，認(rèn)為憲法第十八條規(guī)定的含義已發(fā)生演進(jìn)和延伸，并已成為普遍適用的法治原則；改革開放以來我國外商投資立法，是憲法有效實(shí)施的內(nèi)在要求和重要體現(xiàn)，符合憲法規(guī)定和精神。又如，2021年，在全國人大常委會(huì)審議人口與計(jì)劃生育法修正草案過程中，開展修法合憲性問題研究，憲法和法律委員會(huì)在關(guān)于修正草案的審議結(jié)果報(bào)告中提出，我國憲法有關(guān)計(jì)劃生育的規(guī)定體現(xiàn)了問題導(dǎo)向與目標(biāo)導(dǎo)向相統(tǒng)一、指向性與方向性相統(tǒng)一，具有相當(dāng)?shù)陌菪院瓦m應(yīng)性，可以涵蓋不同時(shí)期實(shí)行的生育政策；修改人口與計(jì)劃生育法，落實(shí)新生育政策，符合憲法規(guī)定和精神。

深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于憲法的重要論述精神

全面貫徹黨的二十大精神，堅(jiān)持全面依法治國，更好發(fā)揮憲法作用，必須深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于憲法的重要論述精神。需要著重把握以下幾點(diǎn)。

——我國憲法同黨和人民進(jìn)行的艱苦奮斗和創(chuàng)造的輝煌成就緊密相連，同黨和人民開辟的前進(jìn)道路和積累的寶貴經(jīng)驗(yàn)緊密相連。憲法同黨和國家前途命運(yùn)息息相關(guān)。時(shí)間越久遠(yuǎn)，事業(yè)越發(fā)展，我們就越加感受到憲法的力量。

——我國憲法是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在深刻總結(jié)我國社會(huì)主義革命、建設(shè)、改革的成功經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上制定和不斷完善的，實(shí)現(xiàn)了黨的主張和人民意志的高度統(tǒng)一，是我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民長期奮斗歷史邏輯、理論邏輯、實(shí)踐邏輯的必然結(jié)果。

——憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程。堅(jiān)持依法治國首先要堅(jiān)持依憲治國，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政。制定和實(shí)施憲法，推進(jìn)依法治國，建設(shè)法治國家，是實(shí)現(xiàn)國家富強(qiáng)、民族復(fù)興、社會(huì)進(jìn)步、人民幸福的必然要求。

——憲法是國家意志的最高表現(xiàn)形式，具有最高的法律地位、法律權(quán)威、法律效力。維護(hù)憲法權(quán)威，就是維護(hù)黨和人民共同意志的權(quán)威；捍衛(wèi)憲法尊嚴(yán)，就是捍衛(wèi)黨和人民共同意志的尊嚴(yán)；保證憲法實(shí)施，就是保證人民根本利益的實(shí)現(xiàn)。

——我們講依憲治國、依憲執(zhí)政，同西方所謂“憲政”有著本質(zhì)區(qū)別，不能把二者混為一談。要從中國國情和實(shí)際出發(fā)，走適合自己的法治道路，決不能照搬別國模式和做法，決不能走西方所謂“憲政”“三權(quán)鼎立”“司法獨(dú)立”的路子。

——全面貫徹實(shí)施憲法是建設(shè)社會(huì)主義法治國家的首要任務(wù)和基礎(chǔ)性工作。全國各族人民，一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量，各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，都負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)。

——憲法是全面依法治國的根本依據(jù)，是我們黨長期執(zhí)政的根本法律依據(jù)。黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法法律，領(lǐng)導(dǎo)人民實(shí)施憲法法律，黨自身要在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)。黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定和完善憲法，就是要發(fā)揮憲法在治國理政中的重要作用。

習(xí)近平總書記關(guān)于憲法的重要論述是我國憲法制度發(fā)展和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的科學(xué)總結(jié)，也是我們必須長期堅(jiān)持和貫徹的重要原則，具有重大指導(dǎo)意義。

更好發(fā)揮憲法作用的任務(wù)要求

全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家，對依法治國、依憲治國提出了新的更高要求。我們要堅(jiān)定不移走中國特色社會(huì)主義法治道路，以習(xí)近平法治思想為引領(lǐng)，堅(jiān)定憲法自信，增強(qiáng)憲法自覺，把憲法作為全面依法治國的總依據(jù)，總結(jié)我國憲法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，形成具有中國特色和時(shí)代特點(diǎn)的憲法性慣例、憲制性做法，更好發(fā)揮憲法在治國理政中的重要作用。

（一）堅(jiān)持憲法確定的中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)地位不動(dòng)搖，堅(jiān)持憲法確定的人民民主專政的國體和人民代表大會(huì)制度的政體不動(dòng)搖。2018年憲法修正案將“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”寫入憲法總綱第一條，充分體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的根本性、全面性、時(shí)代性。更好發(fā)揮憲法作用，必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一，堅(jiān)持人民主體地位，發(fā)展全過程人民民主，支持和保證人民通過人民代表大會(huì)行使國家權(quán)力。黨和國家各機(jī)關(guān)各組織都要牢固樹立憲法意識(shí)，加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，積極履行憲法職責(zé)。堅(jiān)持正確地做事和做正確的事相統(tǒng)一，按照憲法的規(guī)定做憲法所要求做的事情，把黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方同人大、政府、政協(xié)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法依章程履行職能、開展工作統(tǒng)一起來，把黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定和實(shí)施憲法法律同黨堅(jiān)持在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)統(tǒng)一起來。

（二）完善以憲法為核心的中國特色社會(huì)主義法律體系，健全保證憲法全面實(shí)施的制度體系。習(xí)近平總書記指出：“時(shí)代在進(jìn)步，實(shí)踐在發(fā)展，不斷對法律體系建設(shè)提出新需求，法律體系必須與時(shí)俱進(jìn)加以完善?！备冒l(fā)揮憲法作用，必須不斷完善法律體系，通過完備的法律保證和推動(dòng)憲法全面實(shí)施、有效實(shí)施。要加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域、新興領(lǐng)域、涉外領(lǐng)域立法，統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治。適時(shí)推動(dòng)條件成熟的立法領(lǐng)域法典編纂工作。深入貫徹全過程人民民主重大理念，推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，建設(shè)好基層立法聯(lián)系點(diǎn)；堅(jiān)持立改廢釋纂并舉，豐富立法形式；提高立法質(zhì)量和效率，增強(qiáng)立法系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時(shí)效性，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治。

（三）加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，維護(hù)憲法權(quán)威。國家各級權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)要自覺履行憲法使命，認(rèn)真行使憲法法律賦予的職權(quán)。一是堅(jiān)持憲法法律至上，切實(shí)維護(hù)國家法治統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威，任何組織和個(gè)人都不得有超越憲法法律的特權(quán)，一切違反憲法法律的行為都必須予以追究。二是落實(shí)憲法解釋程序機(jī)制，采取務(wù)實(shí)管用方式方法積極回應(yīng)涉及憲法有關(guān)問題的關(guān)切，說明有關(guān)情況，提出研究意見，努力實(shí)現(xiàn)憲法的穩(wěn)定性和適應(yīng)性的統(tǒng)一。三是推進(jìn)合憲性審查工作。有關(guān)方面擬出臺(tái)的法規(guī)規(guī)章、重要政策和重大舉措，凡涉及憲法有關(guān)規(guī)定如何理解、如何實(shí)施、如何適用的，都應(yīng)當(dāng)事先經(jīng)過全國人大常委會(huì)合憲性審查，確保同憲法規(guī)定、憲法精神相符合。四是完善和加強(qiáng)備案審查制度。所有法規(guī)規(guī)章、司法解釋和其他規(guī)范性文件出臺(tái)后都要依法依規(guī)納入備案審查范圍，建立健全黨委、人大、政府、軍隊(duì)間備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)行有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾。有關(guān)機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件可能存在合憲性問題的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向全國人大常委會(huì)報(bào)告或者依法提請全國人大常委會(huì)審查。五是地方各級人大及其常委會(huì)應(yīng)當(dāng)依法行使職權(quán)，保證憲法、法律、行政法規(guī)等在本行政區(qū)域內(nèi)得到遵守和執(zhí)行。

（四）維護(hù)憲法和基本法確定的特別行政區(qū)憲制秩序，完善特別行政區(qū)同憲法和基本法實(shí)施相關(guān)的制度機(jī)制。黨的二十大報(bào)告明確提出：“堅(jiān)持依法治港治澳，維護(hù)憲法和基本法確定的特別行政區(qū)憲制秩序”。憲法是國家的根本法、最高法，基本法是根據(jù)憲法制定的基本法律，憲法和基本法共同構(gòu)成、共同確定、共同實(shí)施，是我國特別行政區(qū)制度的本質(zhì)特征。全面準(zhǔn)確、堅(jiān)定不移貫徹“一國兩制”方針，必須鞏固憲法和基本法共同構(gòu)成的特別行政區(qū)憲制基礎(chǔ)，堅(jiān)持和完善“一國兩制”制度體系，落實(shí)中央全面管治權(quán)，落實(shí)“愛國者治港”“愛國者治澳”原則，落實(shí)特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制；堅(jiān)持中央全面管治權(quán)和保障特別行政區(qū)高度自治權(quán)相統(tǒng)一，堅(jiān)持行政主導(dǎo)，支持行政長官和特別行政區(qū)政府依法施政，提升全面治理能力和管治水平，完善特別行政區(qū)司法制度和法律體系。