縣級政府社會矛盾化解效能流失的成因及治理
——基于系統(tǒng)集成的視角

侯丹丹 黃 嫣

(1.湖南財政經(jīng)濟學院 法學與公共管理學院，湖南 長沙 410205；2.湖南農(nóng)業(yè)大學 公共管理與法學學院，湖南 長沙 410125)

一、引言

黨的二十大報告提出：“健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能?！盵1]隨著我國改革進入攻堅期和深水區(qū)，相關的改革任務和內(nèi)容涉及的制約因素更加復雜、所觸動的利益結構相對固化，進而造成社會矛盾尖銳化，引發(fā)社會矛盾的根源問題也從政治訴求轉(zhuǎn)為民生需求。[2]縣級政府作為上級政府政策的單向執(zhí)行者存在于我國的行政體系結構中，在面對利益群體的多元化訴求時，容易直觀地將復雜的因果關系轉(zhuǎn)換為單純的線性關系，忽視了協(xié)調(diào)各方利益而引發(fā)新的矛盾和沖突?？梢?，縣級政府社會矛盾化解能力高低直接與民眾福祉掛鉤，更關系到國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設。

當前，學界針對地方政府化解社會矛盾的研究，涉及基層治理、社會治理、沖突管理等諸多領域，主要圍繞矛盾化解主體、化解方式、化解機制等方面，既有規(guī)范研究也有實證研究，不僅有國家-社會視角下的制度建構研究，還有主體-行為視角下的協(xié)同互動研究，然而隨著社會矛盾聯(lián)動性加強、復雜性加深、分散性突顯，已有的單一化路徑已經(jīng)無法有效應對。20世紀90年代，英國學者安德魯·鄧西爾提出了“整體性治理”(holistic governance)的概念，對旨在改善“官僚制”的中國而言，有著較為契合的治理邏輯。[3]整體性治理是社會公共事務日益復雜化、關聯(lián)化與政府管理模式碎片化之間矛盾的衍生品，通過突破主體條塊分割的界限，彌補了價值、資源、對象及部門等碎片化的缺陷，將社會作為一個整體對矛盾進行化解，積極回應社會公眾的現(xiàn)實需求，在一定程度上避免了縱橫交錯的層級、部門、機構、群體間因?qū)だ斐傻馁Y源浪費和無效無序競爭，成為當前社會治理新范式?？梢哉f，整體性治理的新范式是一個具有強大解釋力的理論分析工具，兼具理論創(chuàng)新性和現(xiàn)實可行性。

然而，縣域本質(zhì)上是一個由政治、經(jīng)濟、文化、社會等多元要素構成的系統(tǒng)，與之對應的縣域社會治理更是一項龐大而復雜的系統(tǒng)工程，為使系統(tǒng)趨于完整、保持平衡，在決策時，必須重點協(xié)調(diào)縣域社會治理相關子系統(tǒng)間關系。將特征分明的各個子系統(tǒng)集合成一個有機體進行權衡，以全系統(tǒng)的目標協(xié)調(diào)各子系統(tǒng)的目標，創(chuàng)新縣級政府系統(tǒng)集成路徑，提升矛盾化解子系統(tǒng)在治理現(xiàn)代化建設中的比重，[4]以系統(tǒng)集成的路徑激活社會治理中不同子系統(tǒng)的內(nèi)在動力，拓展社會治理的廣度和深度，化解縣域社會矛盾，促進縣域治理系統(tǒng)的不斷自省與更新。作為我國的基層政府，縣級政府應如何從根本上滿足民生需求，進而化解社會矛盾并維持地方經(jīng)濟社會穩(wěn)定發(fā)展，使不同子系統(tǒng)間相互作用，形成具有特定功能的有機整體？換言之，本文關注的問題是縣級政府如何以整體性治理為出發(fā)點，通過系統(tǒng)集成路徑的自我革命，提升行為能動性，降低制度運行成本，增強制度回應能力以達到整體功能倍增，將社會矛盾化解在基層，優(yōu)化縣域治理系統(tǒng)，以達到維持社會穩(wěn)定和維護人民利益的根本目標。

二、縣級政府社會矛盾化解效能流失困境

中國的郡縣制自秦開端，作為一級行政組織和政權管理機構，縣級政府一直是中國社會、經(jīng)濟生活最穩(wěn)定的層級?？h級政府擔負著社會穩(wěn)定最重要的主體責任，所以自古以來就有“郡縣治，天下治；郡縣安，天下安”之說。縣級政府處在我國城鄉(xiāng)結構的交匯點、“上下分治”治理體系的交叉點，必須直接面對基層老百姓的喜怒哀樂，若對老百姓的訴求置之不理或以粗暴簡單的方式壓制，都將使由此產(chǎn)生的社會矛盾疊加、聚合。在當前經(jīng)濟面臨“三期疊加”、改革進入“深水區(qū)”的大背景下，縣域利益機制也悄然發(fā)生了改變，原有的系統(tǒng)結構、功能及子系統(tǒng)之間的互動關系均發(fā)生了相應變化，治理系統(tǒng)秩序無法適應變化了的規(guī)則要求，不同子系統(tǒng)之間的平衡關系被重塑，系統(tǒng)也必然重構。這種動態(tài)的變化不僅體現(xiàn)在各個子系統(tǒng)之間競爭合作關系的重塑，還表現(xiàn)為系統(tǒng)整體的發(fā)展變化和穩(wěn)定性重建。顯然，過去的單項突破或局部突進的方式已無法適應當下縣域社會矛盾化解要求，加上對行政手段過分依賴等問題，使縣級政府社會矛盾化解效能不斷流失，也因此給縣域經(jīng)濟社會發(fā)展帶來了巨大壓力。

(一)目標差異化：化解目標設定偏移

縣級政府社會矛盾化解目標差異化是指縣級政府在應對社會矛盾的過程中遵循“不出事”邏輯[5]，以策略型或消極化方式進行化解，以“剛性穩(wěn)定”為治理目標，以政府壓制來回應民眾訴求。由于縣級政府處在行政體制倒金字塔的末端，基層維穩(wěn)往往還面臨“政治任務”的壓力，上級部門一般以剛性指標來督促縣級政府向當?shù)厝嗣褙撠?，因此導致縣級政府干部在重壓下改變社會矛盾化解目標：不期望從根本上解決實際問題，而是通過“嚴防死守”管控化的社會管理方式，盡量避免“生事”，盡量“擺平”矛盾，為實現(xiàn)“矛盾不上交”的硬指標，甚至作出不該有的妥協(xié)。當前我國的社會矛盾以利益沖突型社會矛盾為主，絕大多數(shù)社會矛盾的產(chǎn)生是因為利益分配不協(xié)調(diào)，在縣域范圍內(nèi)主要表現(xiàn)為征地、拆遷、勞工權益等問題以及這些問題經(jīng)過交織疊加而形成的新型社會矛盾。與政治矛盾有所區(qū)別的是，利益矛盾原本是政府可以通過理性的方式有效解決的，而縣級政府在維穩(wěn)的道路上，屏蔽了許多人民群眾合理合法的利益訴求，讓他們被迫走上維權道路，甚至進一步將原本的利益沖突激化為群體性事件。

改革開放后這種“不出事”的邏輯是在特殊經(jīng)濟社會環(huán)境及我國央地體制下形成的，是縣級政府作為理性人的利益最大化選擇，簡單的褒貶評價并不合適。事實上，縣級政府在這種“不出事”的維穩(wěn)邏輯下，本身承載了外界難以想象的巨大壓力，愈到基層愈發(fā)明顯，如何在維持社會穩(wěn)定和滿足人民需要二者之間保持有機平衡，需要縣級政府不斷探索。

(二)力量碎片化：化解主體聯(lián)動困難

縣級政府社會矛盾化解力量碎片化是指社會矛盾化解過程中多元主體溝通困難、縱向部門“條塊分割”嚴重、橫向機構職責沖突、整合力較弱的情況?？v向上，過分強調(diào)與上級政府部門的條條對接，造成部門分割、效率低下，來自上級政府的壓力傳導遞減，造成的“上熱下冷”現(xiàn)象。橫向上，部門機構之間缺乏彈性機制，管理系統(tǒng)單位之間、部門之間協(xié)調(diào)溝通不暢，從而導致部門應急聯(lián)動性較差。力量碎片化給縣級政府社會矛盾化解帶來了巨大挑戰(zhàn)，既造成了政府運行成本的負擔，也限制了治理主體行動能力的提升，在矛盾沖突爆發(fā)后很難達成默契的協(xié)調(diào)配合，決策部門無法縱觀全局并對突發(fā)事件的后續(xù)發(fā)展進行合理推斷，更難以進行有效聯(lián)動，因此可能錯過最優(yōu)化解時間和造成決策失誤。

十九屆三中全會指出推動黨和國家機構改革，不能因為行政體制上的機構重疊、職責交叉而出現(xiàn)權責脫節(jié)。[6]縣級政府作為國家治理的基礎，不能完全依靠政府來解決群眾的利益訴求，必須形成社會治理創(chuàng)新多元主體的互動合作，需要來自政府、群團、社會、公眾等多部門多主體的廣泛參與，增加一種高效的協(xié)同，推動總體應對，形成化解合力。

(三)資源分散化：化解資源配置受阻

縣級政府社會矛盾化解資源分散化是指縣域內(nèi)的人力、財力、治理資源過于分散?，F(xiàn)代社會的不確定性使得社會治理越發(fā)傾向于尋求穩(wěn)定的社會秩序，而秩序的建構則往往依賴于資源整合的程度。因此，社會治理創(chuàng)新的邏輯起點在于資源的開發(fā)與整合。當前，縣域內(nèi)社會矛盾化解的各種資源以縣級政府為中心的一元化較為嚴重，社會組織、群眾力量弱化，造成了資源投入力度不夠，分散情況較嚴重。由于縣域內(nèi)社會矛盾存在問題根源在上、矛盾爆發(fā)在下的問題，社會矛盾涉及面廣導致管理存在著盲點和真空，因而，資源能否保質(zhì)保量地下沉是社會矛盾能否化解的關鍵所在。在技術手段落后、有效資源限制的情況下，開展的縣域治理始終是“無效的”創(chuàng)新，最終無法落到解決人民現(xiàn)實需求的目標上。因此，資源下沉的力度和強度決定著社會矛盾化解工作的進程，通過合力互動的矛盾化解網(wǎng)絡，有效地開發(fā)人民調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解等多重解紛資源，推進各類資源下沉并進行有效配置，實現(xiàn)社會矛盾化解從單純依靠縣級政府到尋求多元主體的互動合作，最終達到托起人民至上的目標。

目標差異化、力量碎片化、資源分散化三重困境相互交錯，導致縣級政府社會矛盾化解能力效能流失，甚至采取“運動式”化解方式追求“剛性穩(wěn)定”，呈現(xiàn)非規(guī)則化傾向，導致社會矛盾化解目標、方式和重心異化，出現(xiàn)一種“越解越難”的怪圈。因此，縣級政府必須以目標一致為前提、力量聚合為關鍵、資源整合為基礎，擺脫剛性維穩(wěn)模式的實然困境，探索適應新形勢滿足人民需求并維護社會繁榮穩(wěn)定模式的應然向度，將縣域社會矛盾作為一個整體系統(tǒng)進行治理，以縣級政府為治理主體，通過系統(tǒng)集成的路徑創(chuàng)新社會矛盾化解模式。

三、縣級政府社會矛盾化解系統(tǒng)集成路徑的內(nèi)涵與結構

(一)縣級政府社會矛盾化解系統(tǒng)集成路徑的內(nèi)涵

系統(tǒng)集成的概念是基于系統(tǒng)論和集成論提出的，但當前國內(nèi)外并沒有一個準確的定論。路德維?！ゑT·貝塔朗菲認為系統(tǒng)就是多部分構成的、兼具多樣性與統(tǒng)一性的復雜有機體。隨著科技的不斷進步，系統(tǒng)論開始廣泛應用于各類交叉學科，并在復雜問題的處理上表現(xiàn)出高度契合性，整體性、協(xié)同性和系統(tǒng)性思維共同構成了當前的主流系統(tǒng)論方法。貝塔朗菲曾指出，“我們被迫在一切知識領域中運用‘整體’或 ‘系統(tǒng)’概念來處理復雜性問題”[7]?？梢?，系統(tǒng)科學和系統(tǒng)哲學自誕生起，就旨在為人類認識和處理世界復雜性問題提供一種新的、整體的系統(tǒng)思維方式。

集成論最早由三要素構成，逐步拓展為五要素、七要素，即集成主體為實現(xiàn)特定的目標，創(chuàng)造性地優(yōu)化集成要素，并以集成關系為基礎建構一個有機的集成體，促使整體不斷適應環(huán)境變化，有效提升效能，以實現(xiàn)特定功能目標的過程。學界對于集成的理解相同之處在于肯定集成是要素的集合[8]，圍繞“整合增效”的基本思想和內(nèi)在動機，通過整合要素的手段達到最終的系統(tǒng)增效目的。雖然“集成”本身具有融合之意，但在具體實踐中將集成簡單理解為機械組合并不可取，管理學中的“系統(tǒng)集成”以管理的思想為出發(fā)點，運用系統(tǒng)集成的方法論，摒棄技術萬能的謬誤，提倡通過轉(zhuǎn)換思想觀念、重組組織機構、優(yōu)化流程、構建開放互聯(lián)的信息系統(tǒng)，使機構能夠協(xié)調(diào)工作，實現(xiàn)整體效應最大化，體現(xiàn)以人為本、多元主體參與和網(wǎng)絡化治理的原則[9]。因此，系統(tǒng)集成的本意是整合資源、衍生創(chuàng)新、分散風險、降低成本、加快發(fā)展、提高效益。

系統(tǒng)集成通過多個集成子系統(tǒng)進行優(yōu)化綜合和系統(tǒng)再造，形成一個新的有機體。由于社會矛盾包含經(jīng)濟、政治、文化、環(huán)境等多重子系統(tǒng)，各子系統(tǒng)矛盾融合各方利益相互交織、不斷發(fā)展，影響著整個社會系統(tǒng)整體運行?；诖耍疚奶岢龅南到y(tǒng)集成是指縣級政府在化解社會矛盾過程中，堅持全局意識，通過優(yōu)化外部環(huán)境，協(xié)同多元主體進行風險聯(lián)動，整合化解資源、創(chuàng)新化解工具、降低化解成本，以實現(xiàn)提升人民滿意度的最終目標。

作為一種主動尋優(yōu)的過程，系統(tǒng)集成不是一般的匯聚和集中，而是兼有主體行為性、工具創(chuàng)新性、動態(tài)開放性、整體優(yōu)化性的特征。主體行為性(核心要素)，是指集成主體為實現(xiàn)特定目標主動選擇的目的明確的干預行為。工具創(chuàng)新性，是指在進行集成過程中所采取的新工具和新手段，隨著信息技術的發(fā)展和科技水平的提高，集成工具發(fā)展越發(fā)趨于“無形”的物理技術、信息技術和制度等。動態(tài)開放性，是指系統(tǒng)集成并不是獨立靜止的，而是一個開放的、與外部有著密切信息交互的動態(tài)格局，在其相應的周期時間內(nèi)，必須不斷與外部環(huán)境進行交換和作用，以更新自身的要素構成動態(tài)匹配這些變化，延長系統(tǒng)生命周期，同樣的，外部環(huán)境也會反作用于集成要素從而發(fā)生量變，甚至質(zhì)變，從而改變集成主體的功能和作用。整體優(yōu)化性，是指集成主體通過分析來確定分工與集成的效率邊界，對集成要素進行有意識的整合優(yōu)化，并根據(jù)外部環(huán)境進行實時更新、重組，為其增加新的功能，從而使其一改往常的線性變化，帶來非線性動態(tài)作用，實現(xiàn)整體的功能倍增或功能涌現(xiàn)，達到“績優(yōu)集成”[10]。

(二)縣級政府社會矛盾化解系統(tǒng)集成的邏輯構成

現(xiàn)有研究多遵循基層治理研究范式來歸納現(xiàn)階段中國基層矛盾的特征，并指出社會矛盾治理必須依循矛盾化解的路徑進行。因此，許多地區(qū)紛紛探索基層矛盾化解機制多元化路徑，例如“楓橋經(jīng)驗”，結合本地實際建立了社會矛盾糾紛調(diào)處化解中心。由于社會矛盾樣態(tài)繁雜，多數(shù)地區(qū)的探索還處于空間整合向機制集成的過渡階段，仍存在改善空間。社會矛盾化解系統(tǒng)集成路徑要求縣級政府更加側(cè)重于縣域治理體系的完善，運用系統(tǒng)化思維、集成化方法，在小切口、大問題上加強統(tǒng)籌和配套。在國家與社會關系邁入雙向調(diào)適新階段，結合系統(tǒng)集成主體行為性、工具創(chuàng)新性、動態(tài)開放性和整體優(yōu)化性的特征，縣級政府應遵循培育協(xié)同多元的集成主體(object)、優(yōu)化協(xié)調(diào)配套的集成工具(tool)、打造格局統(tǒng)一的集成環(huán)境(environment)三位一體的邏輯構成，形成相互借力、共同深化的社會矛盾化解體系，從而推進整體效能轉(zhuǎn)化，形成縣域治理新常態(tài)。

1.協(xié)同多元的集成主體

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和利益結構的愈加復雜，任何一個政府都無法成為“全能政府”，做到面面俱到，民眾在某些領域可能會感受到政府職能的缺失，從而極大損害民眾對政府的信任感?；诖?，公共治理層面需要一個數(shù)據(jù)、管理職能向外圍分布的多中心化集成主體。傳統(tǒng)的社會管理模式主要借助于政府的行政管理，依賴行政權力的層級化路徑來實現(xiàn)社會管理的目的，這種“中心-邊緣”式的線性格局無法容納多元主體的共同參與。伴隨著人民群眾在參與社會事務方面的利益訴求張力更加明顯，社會法治更加健全、專門化社會組織不斷發(fā)展、自組織不斷涌現(xiàn)、網(wǎng)絡空間不斷延伸，為社會治理多元化發(fā)展奠定了一定基礎。

集成主體應該是擁有一定資源、知識與能力的黨委、政府、司法、社會組織及個人。首先，始終堅持黨的領導是應對社會矛盾的根本法寶。黨的十九大提出：“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的?！盵11]我國政治信任呈現(xiàn)不均衡分布的特征[12]，人們對基層的信任遠不如高層。人們對基層不信任大概與基層工作人員知識水平欠缺以及由此導致的工作作風問題有關，基層黨委負責人必須做到明責、履責、問責，提升共情能力，站在人民的角度對矛盾進行研判。其次，縣級政府是人民利益訴求的“集散地”，應主動擔責，行使“責任政府”職能?？h級政府應樹立“責任政府”理念，在進行社會矛盾化解的過程中，積極履責。再次，司法行政相關數(shù)據(jù)信息應準確反映社情民意，充分納入政府決策參考。重視社會矛盾排查工作，動態(tài)把握基層矛盾發(fā)展和變化情況，重點研究分析基層矛盾的新特點、新規(guī)律、新變化。鼓勵和引導律師、基層法務工作者以法律顧問的形式加入調(diào)解委員會，到矛盾糾紛的一線參與調(diào)解，提供專業(yè)的法律意見和建議，讓人民調(diào)解在法律的準繩下更加公平、公正和公開，不斷提高政府在群眾中的公信力。與此同時，充分發(fā)揮社會組織的橋梁作用，讓社會組織成為縣級政府社會治理的配合者。社會組織以組織化的行為，聚價值取向相同或利益需求相同的民眾，集個人力量為團體力量，讓零散的訴求轉(zhuǎn)變?yōu)楦佑杏绊懥Φ陌l(fā)聲，并從中提煉總結民眾對政府的意愿和建議，為普通民眾提供一個合理對話公權力的途徑，充分發(fā)揮社會組織在維護社會穩(wěn)定中“第一道防線”的作用。最后，十九屆四中全會提出“建設社會治理共同體”，[13]人民群眾擔負著共同建設、共同治理的責任，擁有著共同享有的權利。當人民群眾在共同建設、共同治理、共同享有過程中發(fā)生沖突與矛盾之時，縣級黨組織應該總攬全局、協(xié)調(diào)各方，組織發(fā)動人民群眾做好人民群眾的工作，使人民群眾成為共同建設、共同治理、共同享有的重要主體。由此，建立黨委主導、政府負責、司法保障、社會聯(lián)通、民眾協(xié)同的多元系統(tǒng)集成主體。

2.協(xié)調(diào)配套的集成工具

由于縣域社會矛盾紛繁復雜，集成工具的創(chuàng)新性體現(xiàn)在由合法化、正當化的行政執(zhí)法，前移至更為民主化、科學化的行政決策，從傳統(tǒng)的“滅火式”管理轉(zhuǎn)為新型的“防火式”治理。因此，縣級政府在進行社會矛盾化解時，應通過創(chuàng)新化解手段與化解方法，多措并舉，探尋最優(yōu)解，促進集成工具“無形”化?？h級政府對合情合理、政策沒有明確規(guī)定禁止的群體訴求，可運用現(xiàn)有的廉租房、低保、醫(yī)保、養(yǎng)老保險、民政救濟等政策穩(wěn)妥解決，疏導民眾的不符合法律規(guī)定的、不合情理的訴求。按照新時代新要求，縣級政府應創(chuàng)新化解社會矛盾工具應用，在機制創(chuàng)新和科技運用的有機結合上下功夫：一是完善刑事和解機制，以“和平執(zhí)法”化解社會矛盾；二是建立涉檢信訪化解機制，以“理性執(zhí)法”化解社會矛盾；三是轉(zhuǎn)變?nèi)罕娚显L為領導下訪，暢通民眾的利益訴求表達渠道，讓社情民意能夠通過多樣化的渠道走進政府視野；四是更新管理技術和管理理念，在處在化解矛盾各節(jié)點上的職能部門之間建立有效信息傳遞和網(wǎng)絡技術聯(lián)系通道，通過可視化系統(tǒng)或程序全面控制和縮短訴求響應時間，提高民眾滿意度。通過創(chuàng)新集成工具的使用，始終保持與人民群眾近距離對話、博弈、妥協(xié)，以凝聚共識，最大化滿足社會需求，實現(xiàn)“最大公約數(shù)”的治理。

3.格局統(tǒng)一的集成環(huán)境

集成環(huán)境主要包括主體環(huán)境、資源環(huán)境、技術環(huán)境、輿情環(huán)境。集成環(huán)境的變動、政策的調(diào)整和社會的動蕩，都會影響縣域資源獲取和治理結構穩(wěn)定，從而帶來治理系統(tǒng)集成主體、集成要素之間的變化。首先，隨著市場經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展，經(jīng)濟成分、組織形式、就業(yè)方式等多樣化發(fā)展趨勢日益明顯，并由此產(chǎn)生了新的階層和利益群體，各階層雖整體的根本利益一致，但彼此之間也存在著具體利益差異甚至矛盾沖突。如中庸之道之類的傳統(tǒng)文化的浸潤，使得群眾間缺乏積極主動溝通的氛圍，信息傳遞反饋存在問題，不同階層之間利益分配不均、分享不協(xié)調(diào)，直接影響了群眾之間利益分配的相互認同?；诖?，縣級政府應用多元化治理模式替代一元化治理模式，推動社會矛盾化解的社會化發(fā)展，營造非線型的組織系統(tǒng)主體環(huán)境。其次，基層政府管轄面積較大，需開展矛盾識別工作的地域范圍廣，但基層人力資源十分有限，造成了縣級政府矛盾識別工作的覆蓋面積不夠，很容易存在空白點、盲點。針對“資源倒掛”情況，必須配合行政體制領域的改革，讓處在治理末梢的基層政府決策自由，用人民的滿意度代替上級政府的“硬指標”。再次，部分縣域技術發(fā)展較為滯后，信息收集困難，縣級政府必須將新一輪的技術革命成果應用于社會矛盾排查和化解工作中，以便縣級政府干部及時捕捉當?shù)厝罕娝枷肟赡馨l(fā)生偏差的情況，盡可能地發(fā)現(xiàn)一些較為隱蔽的矛盾沖突點。最后，隨著社會開放程度的提高，網(wǎng)絡社交媒體的興起，信息傳播交互更加自由，越來越多的群眾通過網(wǎng)絡空間參與政治生活，社會熱點問題、突發(fā)性事件也更加容易在網(wǎng)絡上形成輿論氛圍，線上平臺逐漸成為各階層利益表達、思想交匯的平臺，由此造就了一個全新的輿論環(huán)境——網(wǎng)絡輿情環(huán)境，縣級政府必須加強對網(wǎng)絡輿情的監(jiān)測、研判和引導，實現(xiàn)輿論的正效應。

四、縣級政府社會矛盾化解的系統(tǒng)集成路徑

由于當前縣級政府社會矛盾化解面臨著“三重困境”交叉的情況，單純解決其中某一方面的困境不足以解決這種復雜的情況。因此，縣級政府應以提升人民群眾滿意度為目標，以目標集成化解目標差異化困境；集成目標的確定決定了集成工具的選擇，隨著集成工具趨于“無形”，從技術集成過渡到制度集成也就成為了必經(jīng)之路，應以制度集成化解資源分散化、力量碎片化的困境；通過制度集成，將各項制度法規(guī)從“空中”落到“地面”、走進群眾“心中”，達到最終的效果集成，從而最大限度激發(fā)系統(tǒng)集成化解社會矛盾的效能轉(zhuǎn)化。

(一)目標集成

縣級政府化解社會矛盾以“一大一小”目標集成為指導，旨在實現(xiàn)人民滿意程度最大化，社會治理成本最小化，將人民對美好生活的向往作為奮斗目標?？h級政府化解社會矛盾的出發(fā)點應與人民的需求保持高度統(tǒng)一，樹立保障群眾利益是工作目標、群眾滿意是評價標準的工作理念，全力提升群眾滿意率，通過持之以恒地不斷提升治理績效來滿足人民的需求，用日新月異的發(fā)展績效取信于民。在保證政府目標與人民目標一致的前提下，盡量節(jié)省社會治理成本，提高縣級政府的整體柔性。在當下中國社會大改革的背景下，單純的由政府包攬所有事務已經(jīng)十分困難，社會利益分配與社會權利分配的不均導致社會階層矛盾加劇，也使得社會內(nèi)部缺乏聚合力，社會治理成本、溝通協(xié)調(diào)成本、資源整合成本剛性上升。縣級政府應該以合作治理理論(collaborative governance)為邏輯起點，通過系統(tǒng)集成的路徑化解社會矛盾，充分調(diào)動社會組織和群眾自身的主觀能動性，完善成本評估機制以協(xié)調(diào)各方利益分配，整合多樣化訴求以達成共識，以群眾的需求為根本驅(qū)動，填補政府治理的空白。

(二)制度集成

制度作為一種規(guī)則能夠通過約束主體行為形成較為穩(wěn)定的社會秩序，而制度建構的關鍵則在于制度集成。縱橫交錯的制度體系的整體效能代表著國家治理的現(xiàn)代化水平?？h級政府應該在動態(tài)的制度演進優(yōu)化中，更好地發(fā)揮制度執(zhí)行主體的主觀自覺努力，注重把握各項制度之間的內(nèi)在聯(lián)系和辯證關系，以頂層設計創(chuàng)新推動制度完善，彌補“碎片化”“分散化”的制度缺陷，不斷推進制度優(yōu)勢與治理效能的協(xié)同提升。制度集成并非各項制度的簡單累加，而是一種更為注重頂層設計和內(nèi)部協(xié)同，把已有的各種政策制度有機地組合起來，促進創(chuàng)新要素在內(nèi)部的融合和激蕩，以構成新的涉及面廣、系統(tǒng)性強的制度體系，使體制機制煥發(fā)出更多活力的創(chuàng)新，也是最能徹底解決紛繁的社會矛盾問題、達成制度初衷的一種創(chuàng)新，兼具系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。探尋具有共性的矛盾問題，并以此完善政策決策，推進各項改革措施協(xié)同配套，將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，做好各項矛盾化解措施的銜接與統(tǒng)籌。中共中央印發(fā)的《法治中國建設規(guī)劃(2020—2025年)》，對“完善群眾參與基層社會治理的制度化渠道”“完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動工作體系”“整合基層矛盾糾紛化解資源和力量，充分發(fā)揮非訴訟糾紛解決機制作用”等作出具體部署，[14]為縣級政府如何構建法制化、專業(yè)化、科學化的矛盾化解制度集成指明了方向。

(三)效果集成

堅持以“矛盾不上交”作為縣域治理水平的重要衡量標準，形成法律效果、政治效果、社會效果的綜合考評機制。[15]促進基層社會矛盾化解從“化訟止爭”向“少訟無訟”轉(zhuǎn)變，推動建立源頭預防、非訴化解、多元解紛等矛盾解決鏈，實現(xiàn)矛盾“終端”與訴訟“前端”無縫對接，讓大量糾紛通過前端防控體系止于未發(fā)，化于萌芽。2021年，最高人民法院院長周強在作最高人民法院工作報告時提到，全國法院受理案件數(shù)量出現(xiàn)2004年以來的首次下降，特別是民事案件以年均10%的速度增長15年后首次下降。[16]在數(shù)量下降的同時，2019年民事案件訴前調(diào)解成功共計145.5萬件，2020年民事案件訴前調(diào)解成功增長至424萬件。截至2020年底，3502家法院全部實現(xiàn)與人民法院調(diào)解平臺對接，調(diào)解平臺應用率達100%。平臺入駐調(diào)解組織3萬余個，調(diào)解員16萬余人，覆蓋了金融、勞動爭議、知識產(chǎn)權等專業(yè)程度較高的糾紛領域，形成了類型多樣的解紛資源庫，累計調(diào)解案件超過1360萬件[17]。上述數(shù)據(jù)表明，以系統(tǒng)集成路徑為依托的“一站式”多元矛盾化解機制日益發(fā)揮作用，十九屆五中全會提出“構建社會矛盾系統(tǒng)綜合治理機制”，[18]資源不斷整合形成了資源共享的格局，訴前調(diào)解成功案件數(shù)量和效率都得到了提升，大量訴前調(diào)解成功案例能夠得到主動履行，矛盾在基層得到有效化解，大大減輕了人民群眾的訴累，充分緩和了社會矛盾沖突，有力促進了社會和諧穩(wěn)定，做到了真正的“定紛止爭”。

五、結語

社會矛盾是社會發(fā)展中不可避免的一種社會常態(tài)，無法完全消除，不斷堆積的社會矛盾容易最終形成矛盾沖突事件?？梢?，預防和化解各種社會矛盾的能力是縣域執(zhí)政能力建設的關鍵所在，作為化解主體的縣級政府，應盡可能地使各種矛盾發(fā)現(xiàn)在基層，解決在萌芽，有效防止矛盾激化和事態(tài)擴大，盡可能減輕社會矛盾的負功效，增強其社會安全閥的正功效。

縣域社會矛盾化解系統(tǒng)集成是多層次、多維度、多領域子系統(tǒng)的再調(diào)適和再融合，應該遵循兩條邏輯進路。一方面在謀劃上突出系統(tǒng)集成?？h級政府必須堅持以人民為中心的發(fā)展理念，樹立以滿足人民需求為導向的化解理念，奉行以實現(xiàn)人民期望為目標的奮斗理念，構建黨領導下的政府、社會組織、民眾等多元主體的縣域社會矛盾化解共同體，實現(xiàn)資源互補并達成目標共識，在確保政府高效運轉(zhuǎn)的同時降低社會治理成本，形成由分散管理到集成服務的化解方式。無論是思路謀劃還是方案起草上，既要考慮關聯(lián)的鉗制要素，以系統(tǒng)化、協(xié)同化思維作集成式推進，強化頂層設計的作用，又要融入其他已有的政策，強化政策集成，努力構建集社會、司法、調(diào)解、仲裁、信訪等多主體多方式有效銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化預防和化解矛盾的政策體系。另一方面在操作上突出系統(tǒng)集成。從縣域?qū)用嫒罕娮铌P心的熱點難點出發(fā)，圍繞問題根源作一攬子解決的方案，強化方案舉措的集成。堅持以點帶面，堅持整體推進與重點突破良性互動，強化領域、層級的集成。在政策取向上相互配合，在實施過程中相互促進，在改革成效上相得益彰，推動各方面制度更加成熟、更加定型，減輕社會震蕩，減少因社會矛盾帶來的資源損耗，最終實現(xiàn)社會矛盾化解效益的全民共享。緊緊圍繞中國特色社會主義矛盾化解體系建設目標，準確把握立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構建新發(fā)展格局要求，不斷完善系統(tǒng)集成矛盾化解路徑。如何使社會矛盾化解的研究不完全局限于基層，需要有整體觀和系統(tǒng)思維，基層治理的責任主要在基層，但基層反映出的問題卻并不都是基層的問題，這也是接下來的研究重點。