貿(mào)易強(qiáng)國(guó)建設(shè)背景下綜合保稅區(qū)創(chuàng)新發(fā)展的困境與突圍
——以蘇州工業(yè)園綜保區(qū)為例

胡克宏 葉 蕓 王立凱 梁思思

2023年7月5日—6日,習(xí)近平總書(shū)記在江蘇調(diào)研蘇州工業(yè)園區(qū)時(shí)指出,要繼續(xù)擴(kuò)大國(guó)際合作,努力打造開(kāi)放創(chuàng)新的世界一流高科技園區(qū)。綜合保稅區(qū)(以下簡(jiǎn)稱“綜保區(qū)”)作為我國(guó)對(duì)外開(kāi)放的重要平臺(tái),在承接國(guó)際制造業(yè)轉(zhuǎn)移、融入全球產(chǎn)業(yè)鏈方面發(fā)揮了重要作用,是建設(shè)高科技園區(qū)的重要載體。蘇州工業(yè)園綜保區(qū)獲批成立于2006年12月,是全國(guó)首家綜合保稅區(qū),近年來(lái)區(qū)內(nèi)保稅研發(fā)、保稅維修、“保稅+”等業(yè)態(tài)持續(xù)發(fā)展壯大,但受國(guó)際經(jīng)貿(mào)競(jìng)爭(zhēng)、地緣政治局勢(shì)持續(xù)緊張等多重因素沖擊,經(jīng)濟(jì)全球化深度調(diào)整、產(chǎn)能外遷等影響,“兩頭在外”的蘇州工業(yè)園綜保區(qū)發(fā)展壓力重重,亟待突圍。

一、綜保區(qū)面臨的發(fā)展形勢(shì)

(一)國(guó)際經(jīng)貿(mào)競(jìng)爭(zhēng)新格局對(duì)綜保區(qū)發(fā)展構(gòu)成較大壓力

綜保區(qū)建立以來(lái),以引進(jìn)外資、“兩頭在外”的生產(chǎn)貿(mào)易模式為主,尤其在我國(guó)電子產(chǎn)品零部件進(jìn)口非零稅率、電子成品進(jìn)口零稅率的情況下,尤其適合發(fā)展電子產(chǎn)品的加工貿(mào)易制造業(yè)。隨著企業(yè)生產(chǎn)成本增加,低端產(chǎn)業(yè)面臨“存量轉(zhuǎn)移”“增量流失”壓力。以手機(jī)、筆記本電腦、集成電路等為代表的電子產(chǎn)品是綜保區(qū)進(jìn)出口的絕對(duì)主力,目前相關(guān)產(chǎn)業(yè)日益遭受東南亞地區(qū)的沖擊。越來(lái)越多的電子制造大廠在越南等地投資建廠,不僅是三星、蘋果、OPPO、VIVO、小米等重要品牌手機(jī),伯恩光學(xué)、藍(lán)思科技等上游零部件廠商也在越南設(shè)廠生產(chǎn)。綜保區(qū)進(jìn)出口業(yè)務(wù)面臨較大競(jìng)爭(zhēng)壓力,2023年1—10月,蘇州工業(yè)園綜保區(qū)集成電路出口231.1億元,同比下降56%。

(二)國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)對(duì)綜保區(qū)定位提出新的命題

一方面,中國(guó)成為世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)引擎,中國(guó)市場(chǎng)、中國(guó)訂單成為全球貿(mào)易的重要組成部分。綜保區(qū)作為訂單式生產(chǎn)基地,需要融入這個(gè)巨大的消費(fèi)市場(chǎng)。另一方面,隨著綜保區(qū)的發(fā)展,“龍頭企業(yè)帶動(dòng)周邊配套”的產(chǎn)業(yè)群日益成熟,綜保區(qū)內(nèi)企業(yè)從以往“兩頭在外”V字型,逐漸變?yōu)椤皟深^內(nèi)外兼有”的X型。綜保區(qū)自身的政策設(shè)計(jì)等需要重新考量功能定位和監(jiān)管模式,由一線進(jìn)出便利的“單向閥門”,向一線二線自由便利的“雙向閥門”轉(zhuǎn)變,實(shí)現(xiàn)功能升級(jí)、效能升級(jí),更好融入國(guó)內(nèi)統(tǒng)一大市場(chǎng)。

(三)新技術(shù)革命對(duì)綜保區(qū)監(jiān)管提供了新的手段

近年來(lái),以新智能技術(shù)、新生物技術(shù)、新材料技術(shù)為代表的第四次工業(yè)革命正加速演進(jìn),各類技術(shù)創(chuàng)新、應(yīng)用創(chuàng)新、模式創(chuàng)新的新型經(jīng)濟(jì)形態(tài)蓬勃發(fā)展,成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新引擎。一方面,對(duì)海關(guān)監(jiān)管模式帶來(lái)了新挑戰(zhàn)。海關(guān)現(xiàn)行的監(jiān)管對(duì)象以大宗的、一般性工業(yè)品為主要考量,通過(guò)限制貿(mào)易商品通關(guān)過(guò)程中的流動(dòng)等舉措,對(duì)進(jìn)出口貿(mào)易進(jìn)行管控,完成海關(guān)監(jiān)管手續(xù)解除限制措施。如具體的項(xiàng)目審批、直接的備案核銷、微觀的單耗管理模式等。此種監(jiān)管方式越來(lái)越難以適應(yīng)小批量、大流量、高科技的商品貿(mào)易。另一方面,數(shù)字技術(shù)、智能技術(shù)的發(fā)展為引入多方數(shù)據(jù),實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上的智能監(jiān)管、自動(dòng)監(jiān)管提供了可能。政府可以通過(guò)構(gòu)建數(shù)字監(jiān)管新模式,在防好風(fēng)險(xiǎn)、嚴(yán)密監(jiān)管的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步優(yōu)化服務(wù)、促進(jìn)發(fā)展。

二、綜保區(qū)發(fā)展存在的問(wèn)題

我國(guó)綜保區(qū)主要源于國(guó)外自由貿(mào)易園區(qū)制度(FTZ),(1)《商務(wù)部、海關(guān)總署關(guān)于規(guī)范“自由貿(mào)易區(qū)”表述的函》(商國(guó)際函[2008]15號(hào)):FTZ為FREE TRADE ZONE縮寫(自由貿(mào)易園區(qū)),指在某一國(guó)家或地區(qū)境內(nèi)設(shè)立的實(shí)行優(yōu)惠稅收和特殊監(jiān)管政策的小塊特定區(qū)域,類似于世界海關(guān)組織的前身——海關(guān)合作理事會(huì)所解釋的“自由區(qū)”?！覈?guó)的經(jīng)濟(jì)特區(qū)、保稅區(qū)、出口加工區(qū)、保稅港、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)等特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)都具有“自由貿(mào)易園區(qū)”(FTZ)的某些特征,但目前我國(guó)尚無(wú)與“自由貿(mào)易園區(qū)”完全對(duì)應(yīng)的區(qū)域。著眼出口導(dǎo)向、兩頭在外、大進(jìn)大出,以稅收優(yōu)惠吸引、承接國(guó)際產(chǎn)業(yè)分工的轉(zhuǎn)移(以簡(jiǎn)單加工、簡(jiǎn)單裝配等制造業(yè)為主)。隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展,世界關(guān)稅水平大幅降低,加之近年來(lái)我國(guó)大力推進(jìn)自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略,與東盟、日韓等國(guó)的關(guān)稅優(yōu)惠力度進(jìn)一步加大,傳統(tǒng)降低關(guān)稅、海關(guān)保稅帶來(lái)的政策效果的邊際效益越來(lái)越小。與此同時(shí),綜保區(qū)純外向型的功能設(shè)計(jì)與企業(yè)多維發(fā)展需求之間的不適應(yīng),使得綜保區(qū)國(guó)內(nèi)貿(mào)易的障礙愈發(fā)凸顯。2019年1月,國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)綜合保稅區(qū)高水平開(kāi)放高質(zhì)量發(fā)展的若干意見(jiàn)》,共計(jì)21條促進(jìn)措施,業(yè)界簡(jiǎn)稱“綜保區(qū)21條”(2)《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)綜合保稅區(qū)高水平開(kāi)放高質(zhì)量發(fā)展的若干意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2019〕3號(hào)),https://www.gov.cn/zhengce/content/2019-01/25/content_5361158.htm。,雖然其相關(guān)措施已著手推動(dòng)相關(guān)制度創(chuàng)新和改革,但仍然集中于具體點(diǎn)上的突破(3)如內(nèi)銷便利,僅明確了綜保區(qū)內(nèi)生產(chǎn)制造的手機(jī)、汽車零部件等重點(diǎn)產(chǎn)品,可從自動(dòng)進(jìn)口許可證管理貨物目錄中剔除。、缺少系統(tǒng)設(shè)計(jì),由于發(fā)展理念、功能定位尚未轉(zhuǎn)變,再制造業(yè)務(wù)等實(shí)施細(xì)則至今尚未落地。

(一)功能定位上,“境內(nèi)關(guān)外”的理念亟待轉(zhuǎn)變

過(guò)去,為追求降低國(guó)際貿(mào)易壁壘,綜保區(qū)提出了“境內(nèi)關(guān)外”的定位,雖然契合了融入國(guó)際市場(chǎng)的要求,但也極大地妨礙了其對(duì)接國(guó)內(nèi)市場(chǎng);而且“境內(nèi)關(guān)外”的程度越高,對(duì)接國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈、融入國(guó)內(nèi)大市場(chǎng)的阻力就越大。

1.“境內(nèi)關(guān)外”導(dǎo)致各部門“依法共管”變?yōu)楹ｊP(guān)“專屬管轄”。政府各部門受“境內(nèi)關(guān)外”理念的影響,認(rèn)為監(jiān)管責(zé)任歸于海關(guān),不愿過(guò)多干預(yù)特殊區(qū)域內(nèi)事務(wù)。事實(shí)上,無(wú)論從特殊區(qū)域相關(guān)法律法規(guī)、文件規(guī)定看,還是從各部門的實(shí)際管理現(xiàn)狀看,特殊區(qū)域都不是海關(guān)“專屬管轄”,而是相關(guān)部門“依法共管”。海關(guān)并不能代替其他政府部門對(duì)綜保區(qū)內(nèi)企業(yè)實(shí)施監(jiān)管,尤其是與國(guó)土、安全等緊密相關(guān)的事項(xiàng),僅依靠海關(guān)自身職責(zé)、專業(yè)能力,容易造成監(jiān)管真空。對(duì)上述事項(xiàng),自然資源、公安、環(huán)保、應(yīng)急管理(消防)、市場(chǎng)監(jiān)管、安全生產(chǎn)等部門負(fù)有當(dāng)然之責(zé)。

2.“境內(nèi)關(guān)外”增加國(guó)內(nèi)監(jiān)管的制度性成本。從促進(jìn)內(nèi)外貿(mào)一體化、減少監(jiān)管難度、降低制度性成本等方面考慮,按照國(guó)內(nèi)企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn),對(duì)綜保區(qū)企業(yè)許可、認(rèn)證、安全等實(shí)施監(jiān)管,更有利于其產(chǎn)品在國(guó)內(nèi)銷售。例如,我國(guó)《食品安全法》規(guī)定由市場(chǎng)監(jiān)管部門對(duì)境內(nèi)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)實(shí)行許可和監(jiān)督管理,綜保區(qū)內(nèi)企業(yè)生產(chǎn)的內(nèi)銷食品,生產(chǎn)和流通環(huán)節(jié)都在境內(nèi),由市場(chǎng)監(jiān)管部門實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)管更為便捷。

(二)區(qū)內(nèi)外優(yōu)惠程度出現(xiàn)“倒掛”

綜保區(qū)是特殊區(qū)域“功能整合、政策疊加”改革的產(chǎn)物,設(shè)立之初被定位為國(guó)內(nèi)政策最優(yōu)、功能最全、通關(guān)最便捷的特殊區(qū)域。但隨著國(guó)內(nèi)貿(mào)易的發(fā)展,其綜合稅收負(fù)擔(dān)和貿(mào)易管制程度反而比區(qū)外更重。

1.稅收負(fù)擔(dān)方面。隨著國(guó)家稅收改革,相比于區(qū)外的國(guó)內(nèi)企業(yè),相關(guān)優(yōu)惠已被“拉平”,甚至在國(guó)內(nèi)貿(mào)易方面出現(xiàn)了一定程度的稅負(fù)倒掛。一是“營(yíng)改增”后,區(qū)外企業(yè)進(jìn)口設(shè)備的增值稅可以抵扣,區(qū)內(nèi)企業(yè)進(jìn)口設(shè)備免稅的優(yōu)惠基本喪失殆盡。二是財(cái)稅部門對(duì)于增值稅一般納稅人資格試點(diǎn),要求企業(yè)需在一般納稅人資格和傳統(tǒng)的區(qū)內(nèi)加工貿(mào)易企業(yè)身份之間二選一,企業(yè)無(wú)法共同享受兩個(gè)政策的優(yōu)勢(shì)。比如傳統(tǒng)的加工貿(mào)易企業(yè)在所得稅方面,被當(dāng)作“境內(nèi)關(guān)內(nèi)”,全部征收所得稅;但區(qū)內(nèi)企業(yè)無(wú)法開(kāi)具國(guó)內(nèi)增值稅發(fā)票,與區(qū)外企業(yè)稅負(fù)不同,有悖公平原則。三是近年來(lái)施行的選擇性征稅措施僅限于關(guān)稅領(lǐng)域,增值稅、消費(fèi)稅等仍需要按照二線出區(qū)的商品和實(shí)際價(jià)格征收,優(yōu)惠度極其有限。相較于國(guó)內(nèi)區(qū)外加工貿(mào)易企業(yè)只按進(jìn)口料件的價(jià)格征稅,區(qū)內(nèi)企業(yè)的綜合稅負(fù)已經(jīng)高于區(qū)外企業(yè)。

2.貿(mào)易管制方面。目前區(qū)內(nèi)企業(yè)進(jìn)口配額和許可證貨物的具體管理項(xiàng)目,和區(qū)外企業(yè)差別不大。但在國(guó)內(nèi)貿(mào)易環(huán)節(jié),綜保區(qū)二線貨物進(jìn)出區(qū)嚴(yán)格實(shí)施進(jìn)出境證件管理,貿(mào)易管制存在落差。如區(qū)內(nèi)企業(yè)從國(guó)內(nèi)采購(gòu)用于零星使用的尿素、柴油等,即使采購(gòu)量不大,也須辦理入?yún)^(qū)柴油出口許可證等證件。

(三)監(jiān)管流程手續(xù)繁瑣

雖然基于“境內(nèi)關(guān)外”“兩頭在外”的理念,“一線放開(kāi)、二線管住、區(qū)內(nèi)自由”是順理成章之事,但綜保區(qū)監(jiān)管至今仍未做到“一線放開(kāi)、區(qū)內(nèi)自由”。

1.“一線沒(méi)有真正放開(kāi)”。海關(guān)對(duì)一線進(jìn)出口仍實(shí)施實(shí)質(zhì)上的報(bào)關(guān)管理,雖然海南自由貿(mào)易港、上海洋山特殊綜合保稅區(qū)探索了取消一線進(jìn)出境報(bào)關(guān)、區(qū)內(nèi)不再設(shè)立海關(guān)賬冊(cè)管理等創(chuàng)新舉措,屬于真正意義上的“一線放開(kāi)、區(qū)內(nèi)自由”,但相關(guān)舉措僅基于海南和上海的特殊地位而實(shí)施,其他綜保區(qū)難以復(fù)制。

2.“二線管住”增加了不必要的繁瑣手續(xù)。綜保區(qū)政策設(shè)計(jì)中,除小額辦公用品、基建物資外,國(guó)內(nèi)其它貨物進(jìn)出區(qū)均應(yīng)辦理報(bào)關(guān)手續(xù),給企業(yè)造成了對(duì)接國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈的兩個(gè)物流“卡點(diǎn)”,增加了不必要的制度性通關(guān)成本、內(nèi)貿(mào)成本。例如,企業(yè)從國(guó)內(nèi)購(gòu)買入?yún)^(qū)的免稅設(shè)備,使用后再出區(qū)時(shí),會(huì)遭遇商品檢驗(yàn)指令,該商品并不是從境外進(jìn)口,已在區(qū)內(nèi)使用多年,出區(qū)時(shí)已經(jīng)不是入境狀態(tài),不應(yīng)按照一般貿(mào)易進(jìn)口貨物實(shí)施商品檢驗(yàn)。

3.監(jiān)管模式呈現(xiàn)強(qiáng)度效率的“內(nèi)外倒掛”。當(dāng)前,海關(guān)對(duì)綜保區(qū)采取“圍網(wǎng)卡口+電子賬冊(cè)”的管理形式,與區(qū)外加工貿(mào)易管理形成了“兩個(gè)倒掛”。一是監(jiān)管強(qiáng)度倒掛,除與區(qū)外加工貿(mào)易同樣實(shí)施賬冊(cè)管理、后續(xù)稽核查之外,區(qū)內(nèi)還存在報(bào)關(guān)單查驗(yàn)、核放單檢查等卡口實(shí)貨監(jiān)管措施;二是通關(guān)效率倒掛,目前卡口管理不具備有效的分類監(jiān)管制度和高效的物流配套系統(tǒng),導(dǎo)致國(guó)內(nèi)貨物入?yún)^(qū)難、物流成本高,相比區(qū)外加工貿(mào)易零通關(guān)效率,劣勢(shì)異常明顯。

4.檢驗(yàn)檢疫尚未納入一體化通關(guān)流程。一方面,有可能導(dǎo)致一線二線漏檢或重復(fù)檢。現(xiàn)有的新一代H2018系統(tǒng)針對(duì)進(jìn)出綜保區(qū)貨物的參數(shù),沒(méi)有區(qū)分一線、二線。新一代風(fēng)控系統(tǒng)、查管系統(tǒng)的指令和檢驗(yàn)檢疫部門,未考慮綜保區(qū)兩線通關(guān)的情況;檢驗(yàn)檢疫的作業(yè)表單也不區(qū)分一線、二線,貨物進(jìn)出區(qū)容易造成漏檢?，F(xiàn)行海關(guān)新一代查驗(yàn)管理系統(tǒng)設(shè)定的邏輯判斷中,入?yún)^(qū)和出區(qū)的貨物無(wú)法通過(guò)報(bào)關(guān)單對(duì)應(yīng)起來(lái),容易造成重復(fù)檢驗(yàn)。另一方面,關(guān)檢兩方面的便利措施也需要整合。機(jī)構(gòu)改革前檢驗(yàn)檢疫探索的“分線監(jiān)督管理制度”,根據(jù)一線進(jìn)出境和二線進(jìn)出區(qū)環(huán)節(jié)的監(jiān)管重點(diǎn),對(duì)貨物實(shí)行不同的檢驗(yàn)檢疫監(jiān)管。除廢物原料、放射性檢測(cè)外,其他貨物免于一線的檢驗(yàn)監(jiān)管,在進(jìn)出區(qū)二線設(shè)計(jì)了“預(yù)檢驗(yàn)及核銷”“登記核銷管理”等,但目前因機(jī)構(gòu)改革后業(yè)務(wù)系統(tǒng)的調(diào)整,該項(xiàng)便利措施的落地實(shí)施受到影響。例如,檢驗(yàn)檢疫指令和報(bào)關(guān)單綁定,只有生成報(bào)關(guān)單后才可能根據(jù)布控條件生成查驗(yàn)指令,實(shí)施抽檢和監(jiān)管。對(duì)于“預(yù)檢驗(yàn)”而言,由于未能生成報(bào)關(guān)單,因而無(wú)法形成查驗(yàn)指令。

5.傳統(tǒng)的貨物監(jiān)管模式對(duì)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)等新業(yè)態(tài)“不友好”。海關(guān)目前對(duì)區(qū)內(nèi)研發(fā)設(shè)計(jì)、檢測(cè)等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的耗料和成品按照貨物貿(mào)易進(jìn)行管理。企業(yè)在開(kāi)展保稅研發(fā)、保稅檢測(cè)的過(guò)程中還要考慮是否符合海關(guān)賬冊(cè)管理要求。由于研發(fā)、檢測(cè)相關(guān)料件批次多、數(shù)量少、時(shí)間要求高,海關(guān)的監(jiān)管要求致使企業(yè)的管理成本較高。企業(yè)寧可多交點(diǎn)稅(研發(fā)用材料的進(jìn)口數(shù)量一般不多、繳稅較少),也要采用一般貿(mào)易方式開(kāi)展相關(guān)業(yè)務(wù),以避開(kāi)綜保區(qū)的制度性成本。此外,生物醫(yī)藥等新興產(chǎn)業(yè)在研發(fā)試劑的進(jìn)口上,也存在按照貨物進(jìn)口要求進(jìn)行管理、需要提供醫(yī)療器械等證明的情況,對(duì)于小批量、多批次的研發(fā)用物料,制度性成本極高,一些證明開(kāi)具往往耗時(shí)數(shù)月。

6.監(jiān)管信息化亟待升級(jí)。海關(guān)方面,信息過(guò)于碎片化,企業(yè)需要切換多個(gè)系統(tǒng)才能完成整個(gè)通關(guān)流程,系統(tǒng)的邏輯和實(shí)際業(yè)務(wù)場(chǎng)景存在差距,且系統(tǒng)間聯(lián)動(dòng)欠佳,影響貨物正常流轉(zhuǎn)。政府部門方面,對(duì)區(qū)內(nèi)企業(yè)缺乏統(tǒng)一的信息監(jiān)管平臺(tái),稅務(wù)、藥食監(jiān)、環(huán)保等部門難以通過(guò)數(shù)據(jù)獲取和數(shù)據(jù)共享,對(duì)區(qū)內(nèi)企業(yè)實(shí)施有效監(jiān)管;企業(yè)辦理進(jìn)出口業(yè)務(wù)、國(guó)內(nèi)業(yè)務(wù)時(shí),各部門缺乏保稅、非保稅貨物基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù),難以開(kāi)展聯(lián)合監(jiān)管。例如,非保稅貨物入?yún)^(qū)后的信息沒(méi)有有效利用,相關(guān)部門未實(shí)施有效的分類監(jiān)管,企業(yè)采購(gòu)國(guó)內(nèi)料件的增值稅部分難以抵扣。

(四)制度體系不夠完善

1.法律制度體系落后于實(shí)際發(fā)展需要。一是現(xiàn)行行政法規(guī)施行時(shí)間較長(zhǎng)?，F(xiàn)行有效的特殊監(jiān)管區(qū)域3部行政法規(guī)(4)1997年實(shí)施的《保稅區(qū)海關(guān)監(jiān)管辦法》、2000年實(shí)施的《海關(guān)對(duì)出口加工區(qū)監(jiān)管的暫行辦法》、2005年實(shí)施的《進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法實(shí)施條例》。是2000年前后開(kāi)始施行的,規(guī)定內(nèi)容已跟不上特殊區(qū)域發(fā)展新形勢(shì);除2022年4月1日實(shí)施的《海關(guān)綜合保稅區(qū)管理辦法》作為綜合性依據(jù)外,缺少綜合性行政法規(guī)。二是特殊監(jiān)管區(qū)域檢驗(yàn)檢疫相關(guān)內(nèi)容的立法滯后?！逗ｊP(guān)綜合保稅區(qū)管理辦法》對(duì)檢疫監(jiān)管僅作了原則性規(guī)定,對(duì)檢驗(yàn)監(jiān)管只作了授權(quán)性規(guī)定。目前,特殊區(qū)域檢驗(yàn)檢疫監(jiān)管的主要依據(jù)是2005年實(shí)施的《保稅區(qū)檢驗(yàn)檢疫監(jiān)督管理辦法》,機(jī)構(gòu)改革后在“關(guān)檢融合”進(jìn)程中,檢驗(yàn)檢疫等職能與傳統(tǒng)監(jiān)管模式仍存在對(duì)接不夠深入的問(wèn)題。三是相關(guān)配套制度尚不完善。《海關(guān)綜合保稅區(qū)管理辦法》出臺(tái)后,配套制度尚未跟上,因涉及海關(guān)與地方政府部門的職責(zé)銜接,后續(xù)如何落實(shí)還需要進(jìn)一步協(xié)調(diào)。此外,涉及檢驗(yàn)檢疫的主要文件,機(jī)構(gòu)改革后未予修訂,相關(guān)內(nèi)容有滯后性,基層執(zhí)法過(guò)程中對(duì)其效力問(wèn)題也存在分歧。

2.部分優(yōu)惠政策缺乏操作細(xì)則導(dǎo)致政策無(wú)法落地。“綜保區(qū)21條”中有12條由海關(guān)總署牽頭,其余則由其他部委牽頭,操作細(xì)則的出臺(tái)速度較慢。目前海關(guān)總署牽頭的政策基本已出臺(tái)操作細(xì)則,大部分可落地實(shí)施;國(guó)家稅務(wù)總局牽頭的推廣增值稅一般納稅人政策進(jìn)展較快,基本實(shí)現(xiàn)一般納稅人試點(diǎn)政策在全國(guó)綜保區(qū)的落地(但仍屬“試點(diǎn)”);其他部委牽頭的措施還沒(méi)有具體的實(shí)施細(xì)則,企業(yè)空有想法無(wú)法落實(shí)。比如,電子醫(yī)療器械生產(chǎn)項(xiàng)目如何落戶綜保區(qū),仍懸而未決。

三、綜保區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的對(duì)策建議

基于綜保區(qū)的歷史開(kāi)放基因以及圍網(wǎng)管理現(xiàn)狀,建議將綜保區(qū)建設(shè)目標(biāo)設(shè)定為適應(yīng)制度型開(kāi)放、推進(jìn)系統(tǒng)性的制度創(chuàng)新、打造對(duì)外開(kāi)放新高地:聚焦建設(shè)具有世界聚合力的雙向開(kāi)放樞紐,從立足于免稅、保稅、退稅等稅收優(yōu)惠的發(fā)展模式,升級(jí)為國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)的改革先行區(qū),按照“只檢一次、前推后移、特例豁免、國(guó)內(nèi)便捷”的原則,探索更加符合當(dāng)前制度型開(kāi)放和產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境的監(jiān)管服務(wù)模式,支持企業(yè)建立既適應(yīng)國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則又適應(yīng)國(guó)內(nèi)監(jiān)管規(guī)范的新型企業(yè)制度,聯(lián)通國(guó)際國(guó)內(nèi)兩個(gè)市場(chǎng),推動(dòng)綜保區(qū)企業(yè)更好地融入國(guó)內(nèi)統(tǒng)一大市場(chǎng)以及世界開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)格局。

(一)功能定位上,建立國(guó)內(nèi)國(guó)際雙向便利的貿(mào)易制度體系

1.發(fā)展理念上,將綜保區(qū)作為新時(shí)代企業(yè)國(guó)際化發(fā)展的改革試驗(yàn)田、特殊功能區(qū)。允許在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下進(jìn)行制度創(chuàng)新和探索,根據(jù)不同產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈、價(jià)值鏈、創(chuàng)新鏈特點(diǎn),精細(xì)化設(shè)計(jì)配套制度體系,分級(jí)、分類、分層釋放制度供給,進(jìn)一步降低制度性交易成本,加快建立適應(yīng)高端制造業(yè)和研發(fā)、維修等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展的政策環(huán)境、營(yíng)商環(huán)境,增強(qiáng)區(qū)內(nèi)外產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng),同步實(shí)現(xiàn)業(yè)態(tài)聚集發(fā)展和改革效應(yīng)溢出,打造具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力和創(chuàng)新力的綜保區(qū)。

2.定位認(rèn)知上,從“境內(nèi)關(guān)外”向“境內(nèi)關(guān)內(nèi)”轉(zhuǎn)變。統(tǒng)籌考慮綜保區(qū)一線二線貨物進(jìn)出、保稅非保稅貨物性質(zhì)等,設(shè)計(jì)出符合監(jiān)管服務(wù)需求的綜合管理制度。治理主體層面上,由海關(guān)專屬管理向以地方政府負(fù)主責(zé)、國(guó)務(wù)院有關(guān)部門協(xié)同共治轉(zhuǎn)變。加強(qiáng)商務(wù)、海關(guān)、稅務(wù)、銀行、外管、安監(jiān)以及地方政府等部門間協(xié)作配合,構(gòu)建部門協(xié)同的聯(lián)合管理機(jī)制,提升綜合治理能力。治理模式層面上,由政府監(jiān)管為主向企業(yè)誠(chéng)信自管為主轉(zhuǎn)變,構(gòu)建以信用管理為基礎(chǔ)、全業(yè)務(wù)領(lǐng)域數(shù)字化監(jiān)管為手段的事中事后監(jiān)管體系,形成協(xié)同監(jiān)管格局,防止部門縫隙帶來(lái)“避管天堂”。

(二)政策供給上,建立適應(yīng)高端產(chǎn)業(yè)和新興業(yè)態(tài)發(fā)展的制度環(huán)境

1.產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施清單化管理。一是建立健全產(chǎn)業(yè)負(fù)面清單,明確“兩高一資”等禁止、不鼓勵(lì)入?yún)^(qū)的產(chǎn)業(yè),負(fù)面清單之外的均可入?yún)^(qū)發(fā)展。二是建立健全產(chǎn)業(yè)正面清單,將招商投資和產(chǎn)業(yè)建設(shè)結(jié)合起來(lái),明確符合國(guó)家發(fā)展方向、鼓勵(lì)入?yún)^(qū)的產(chǎn)業(yè)和業(yè)態(tài),如“綜保區(qū)21條”中提及的航天制造等高端制造業(yè)以及研發(fā)設(shè)計(jì)等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)等,作為推薦綜保區(qū)重點(diǎn)招商目標(biāo)和引入的項(xiàng)目。三是穩(wěn)步調(diào)整中間清單產(chǎn)業(yè),對(duì)介于正面、負(fù)面清單之間的產(chǎn)業(yè),綜合運(yùn)用區(qū)間轉(zhuǎn)移、轉(zhuǎn)到區(qū)外等方式,保住體量、騰籠換鳥(niǎo)。

2.稅收政策在保持外貿(mào)稅收優(yōu)惠度的同時(shí),“拉平”與國(guó)內(nèi)企業(yè)稅負(fù)。圍繞國(guó)內(nèi)稅負(fù)公平、兼顧外貿(mào)優(yōu)惠的目標(biāo),統(tǒng)籌優(yōu)化對(duì)區(qū)內(nèi)企業(yè)的稅收管理政策。在稅收征管方面,實(shí)施企業(yè)選擇性征稅、選擇性退稅模式,企業(yè)進(jìn)口時(shí)自主選擇在一線進(jìn)境或二線出區(qū)繳稅,自主選擇按照料件或成品的狀態(tài)繳納關(guān)稅;企業(yè)出口時(shí)自主選擇在一線離境退稅或二線出境退稅,按照料件或成品的狀態(tài)退稅。在企業(yè)管理方面,在企業(yè)自愿基礎(chǔ)上,全面實(shí)施增值稅一般納稅人資格,視同國(guó)內(nèi)企業(yè)實(shí)施免、抵、退,優(yōu)化現(xiàn)行區(qū)外加工貿(mào)易深加工結(jié)轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)國(guó)內(nèi)采購(gòu)原材料退稅模式。同時(shí),不干涉企業(yè)的經(jīng)營(yíng)自主權(quán),允許開(kāi)設(shè)加工、物流等各類保稅賬冊(cè),支持區(qū)內(nèi)國(guó)內(nèi)國(guó)際貿(mào)易、各類保稅業(yè)態(tài)充分發(fā)展。

3.貿(mào)易管制上便利一線進(jìn)口、二線進(jìn)區(qū)。一線按現(xiàn)行做法,國(guó)內(nèi)貨物二線入?yún)^(qū)貨物免于提交許可證件,一線出境貨物屬許可證件管理的應(yīng)提交許可證件。

(三)海關(guān)監(jiān)管模式上,優(yōu)化賬冊(cè)管理、便利卡口進(jìn)出

1.強(qiáng)化賬冊(cè)管理、卡口便利進(jìn)出。由全天候?qū)崟r(shí)卡口監(jiān)管向強(qiáng)化安全準(zhǔn)入監(jiān)管、提升貿(mào)易便利水平轉(zhuǎn)變。一線“以備代報(bào)”,簡(jiǎn)化備案項(xiàng)目和流程環(huán)節(jié)。區(qū)內(nèi)“以查代銷”,海關(guān)在規(guī)定時(shí)間段進(jìn)行核查盤庫(kù),重點(diǎn)查看實(shí)際庫(kù)存和電子底賬數(shù)據(jù)是否相符。

2.實(shí)施一線檢疫、二線檢驗(yàn)。檢疫方面,對(duì)涉及生態(tài)、環(huán)保的固體廢物、外來(lái)物種、特殊物品等實(shí)施一線檢疫。檢驗(yàn)方面,總體實(shí)施二線檢驗(yàn),對(duì)區(qū)內(nèi)貨物、少數(shù)“安衛(wèi)環(huán)”項(xiàng)目以及區(qū)內(nèi)自用商品實(shí)施一線法檢。

3.建立綜保區(qū)一體化監(jiān)管新模式。業(yè)務(wù)模式上,建立特殊區(qū)域集中作業(yè)中心。參照部分直屬海關(guān)的加貿(mào)集中作業(yè)中心模式,建立全國(guó)海關(guān)統(tǒng)一的特殊區(qū)域監(jiān)管信息化系統(tǒng),對(duì)接全國(guó)通關(guān)一體化,提供“一站式”服務(wù)。信息系統(tǒng)上,建設(shè)特殊區(qū)域監(jiān)管平臺(tái)(或相關(guān)功能模塊)。對(duì)接H2018新一代風(fēng)控系統(tǒng)、查四系統(tǒng)等,管理進(jìn)出區(qū)貨物“進(jìn)出存”。推進(jìn)區(qū)內(nèi)貨物狀態(tài)分類監(jiān)管,實(shí)現(xiàn)報(bào)關(guān)貨物(保稅貨物)和非報(bào)關(guān)貨物(非保稅貨物)分類管理、區(qū)內(nèi)共存。允許企業(yè)設(shè)立非保稅貨物賬冊(cè),對(duì)傳統(tǒng)的保稅加工和原料消耗的保稅研發(fā)、保稅檢測(cè)等,分賬冊(cè)進(jìn)行管理。檢驗(yàn)檢疫參數(shù)上,根據(jù)一線二線、保稅非保稅、各類檢驗(yàn)檢疫商品以及業(yè)務(wù)類型(一日游、轉(zhuǎn)口貿(mào)易等),以備案清單為基礎(chǔ)精準(zhǔn)設(shè)定參數(shù),一線二線相互聯(lián)動(dòng),防止漏檢、重復(fù)檢。

(四)政府聯(lián)合監(jiān)管上,探索信息化聯(lián)合監(jiān)管

依托國(guó)際貿(mào)易“單一窗口”建設(shè)特殊區(qū)域的綜合管理服務(wù)的信息化平臺(tái),將相關(guān)管理部門整合形成一個(gè)整體,建立起特殊區(qū)域監(jiān)管服務(wù)新模式。一是推進(jìn)各部門合理監(jiān)管、協(xié)同治理。匯集綜保區(qū)監(jiān)管職責(zé)的各部門、企業(yè)、第三方運(yùn)營(yíng)方等數(shù)據(jù)信息,建設(shè)全領(lǐng)域全流程的數(shù)據(jù)化管理平臺(tái),實(shí)現(xiàn)各監(jiān)管部門單位的信息互換、監(jiān)管互認(rèn)、執(zhí)法互助。二是強(qiáng)化事中事后監(jiān)管。通過(guò)共享數(shù)據(jù),探索建立大數(shù)據(jù)分析模型進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析,將企業(yè)內(nèi)部管理鏈的上下游部門,產(chǎn)業(yè)鏈的上下游企業(yè)間數(shù)據(jù)進(jìn)行互相印證,一體管理,控制風(fēng)險(xiǎn)。逐步探索完善信用管理機(jī)制,對(duì)區(qū)內(nèi)誠(chéng)信企業(yè)采取企業(yè)自助通關(guān)、自動(dòng)放行、自核自報(bào)等監(jiān)管模式。此外,通過(guò)特殊區(qū)域的綜合管理服務(wù)平臺(tái),可探索將數(shù)字貿(mào)易和無(wú)形商品等納入管理,有利于規(guī)范監(jiān)管,增長(zhǎng)統(tǒng)計(jì)額和財(cái)源,在更大的范圍內(nèi)支持服務(wù)貿(mào)易發(fā)展。

(五)法律體系上,提升依法治理水平

1.完善現(xiàn)有法律法規(guī)體系。以《海關(guān)法》修訂為契機(jī),將《海關(guān)法》第三十四條關(guān)于特殊監(jiān)管區(qū)域由“海關(guān)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定實(shí)施監(jiān)管”修訂為:“海關(guān)會(huì)同有關(guān)部門,按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定實(shí)施管理”,并與《進(jìn)口商品檢驗(yàn)法》及其他幾部法律實(shí)現(xiàn)有效銜接。完善配套行政法規(guī),推動(dòng)出臺(tái)《綜合保稅區(qū)管理?xiàng)l例》,明晰海關(guān)、地方政府及各部門的職責(zé)分工。協(xié)調(diào)國(guó)務(wù)院各部門聯(lián)合出臺(tái)規(guī)章或公告,分階段分類型對(duì)區(qū)內(nèi)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可、產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查、認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)管、安全生產(chǎn)監(jiān)督、環(huán)境保護(hù)等方面的監(jiān)管職能進(jìn)行細(xì)化完善。

2.聚焦需求導(dǎo)向、創(chuàng)新導(dǎo)向,探索改革放權(quán)機(jī)制、創(chuàng)新容錯(cuò)機(jī)制。賦予綜合保稅區(qū)“自動(dòng)創(chuàng)新”模式:對(duì)上級(jí)已經(jīng)明確可以實(shí)施的改革項(xiàng)目或創(chuàng)新措施,一定時(shí)間內(nèi)(如一年內(nèi))相關(guān)部委未出臺(tái)實(shí)施細(xì)則的,或者上級(jí)部門明確授權(quán)的,綜保區(qū)可結(jié)合自身實(shí)際開(kāi)展創(chuàng)新探索,自行制訂細(xì)則上報(bào)備案、同步開(kāi)展試點(diǎn),上下聯(lián)動(dòng)加大創(chuàng)新探索力度。

3.完善綜保區(qū)分區(qū)機(jī)制。美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)的主要功能與我國(guó)特殊區(qū)域相關(guān)功能類似,可在區(qū)內(nèi)開(kāi)展儲(chǔ)存、出售、展示、分割、改包裝、組裝、分銷、分類、分級(jí)、清理、混裝、加工、銷毀等活動(dòng)。設(shè)立分區(qū)(Subzone)是美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)的一大特色,目前美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)分區(qū)數(shù)量超過(guò)500個(gè),經(jīng)濟(jì)活動(dòng)超過(guò)總區(qū)。我國(guó)不少綜保區(qū)實(shí)施片區(qū)制度(如蘇州工業(yè)園綜保區(qū)即分為A區(qū)、B區(qū)),建議在此基礎(chǔ)上,借鑒美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)設(shè)立分區(qū)的制度,完善綜保區(qū)的片區(qū)機(jī)制,對(duì)目前在區(qū)外的產(chǎn)業(yè)聚集區(qū),通過(guò)設(shè)立分區(qū)等方式整體入?yún)^(qū),賦予綜保區(qū)功能。

四、推動(dòng)綜保區(qū)高質(zhì)量發(fā)展綜合改革的具體舉措

2023年8月,海關(guān)總署加快推進(jìn)智慧海關(guān)建設(shè),高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量實(shí)施“智關(guān)強(qiáng)國(guó)”行動(dòng),印發(fā)了《推動(dòng)綜合保稅區(qū)高質(zhì)量發(fā)展綜合改革實(shí)施方案》(以下簡(jiǎn)稱“23條措施”),提出涉及海關(guān)事權(quán)的五方面23條具體改革措施,并呈現(xiàn)出5個(gè)方面的特點(diǎn)。一是定位優(yōu)化。由以往的“一線放開(kāi)、二線管住、區(qū)內(nèi)自由”,轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸粰z一次、前推后移、特例豁免、國(guó)內(nèi)自由”,真正變?yōu)椤半p向閥門”,服務(wù)國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)。二是功能拓展?！氨６?”業(yè)態(tài)由加工制造、研發(fā)設(shè)計(jì)、物流分撥、檢測(cè)維修、銷售服務(wù)“五個(gè)中心”,向支持保稅培訓(xùn)、免稅保稅退稅銜接等新業(yè)態(tài)拓展,同時(shí)明確了定期調(diào)整保稅維修產(chǎn)業(yè)的正面清單。三是監(jiān)管簡(jiǎn)化。明確了設(shè)置報(bào)關(guān)、非報(bào)關(guān)通道,分類通行等措施,進(jìn)一步簡(jiǎn)化進(jìn)出區(qū)管理。四是特區(qū)更特。對(duì)區(qū)內(nèi)貨物優(yōu)化布控查驗(yàn)比例;先行先試AEO企業(yè)擴(kuò)大免擔(dān)保范圍;支持建設(shè)特色型綜保區(qū),如研發(fā)型綜保區(qū)等。五是智慧監(jiān)管。明確了優(yōu)化賬冊(cè)管理,推動(dòng)企業(yè)的倉(cāng)庫(kù)管理系統(tǒng)(WMS)與海關(guān)聯(lián)網(wǎng);優(yōu)化分類貨物監(jiān)管,非保稅貨物轉(zhuǎn)為保稅貨物的,直接核增核減底賬,不再要求貨物進(jìn)出區(qū);推動(dòng)建立公共服務(wù)平臺(tái),推動(dòng)監(jiān)管部門、第三方機(jī)構(gòu)和企業(yè)數(shù)據(jù)匯聚融合、開(kāi)放共享。

蘇州工業(yè)園區(qū)綜保區(qū)在前期研究的基礎(chǔ)上,結(jié)合產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)、企業(yè)需求,有序推動(dòng)落實(shí)23條措施。其中調(diào)整檢驗(yàn)檢疫作業(yè)模式、優(yōu)化賬冊(cè)管理模式、實(shí)施卡口分類分級(jí)管理、擴(kuò)大高級(jí)認(rèn)證企業(yè)(AEO)免除擔(dān)保范圍、優(yōu)化分類監(jiān)管貨物管理、優(yōu)化境外退運(yùn)貨物監(jiān)管、支持保稅維修提質(zhì)升級(jí)、優(yōu)化賬冊(cè)核銷作業(yè)、規(guī)范綜合保稅區(qū)企業(yè)賦碼優(yōu)化統(tǒng)計(jì)規(guī)則、積極推進(jìn)智慧綜合保稅區(qū)建設(shè)、健全運(yùn)行協(xié)調(diào)保障機(jī)制等11條措施已基本落地實(shí)施。優(yōu)化核放單驗(yàn)放邏輯、優(yōu)化“一票多車”貨物進(jìn)出區(qū)流程、保稅培訓(xùn)新業(yè)態(tài)、免稅保稅銜接及設(shè)立生產(chǎn)性配套服務(wù)設(shè)施、調(diào)整重點(diǎn)商品管理措施等6項(xiàng)業(yè)務(wù)也已具備落地條件。下一步建議圍繞6個(gè)方面加快組織推動(dòng)落地。

(一)簡(jiǎn)化生產(chǎn)用設(shè)備解除監(jiān)管手續(xù)

進(jìn)一步簡(jiǎn)化綜合保稅區(qū)內(nèi)設(shè)備解除監(jiān)管出區(qū)手續(xù),優(yōu)化系統(tǒng)設(shè)置,對(duì)于監(jiān)管年限屆滿的,免除企業(yè)申報(bào)手續(xù),由系統(tǒng)自動(dòng)解除監(jiān)管。對(duì)于有出區(qū)使用需求的進(jìn)口設(shè)備,允許設(shè)備由境外進(jìn)入綜合保稅區(qū)時(shí)即完成許可證件驗(yàn)核,待設(shè)備由綜合保稅區(qū)出區(qū)進(jìn)入境內(nèi)區(qū)外時(shí),不再驗(yàn)核許可證件。

(二)實(shí)施差異化風(fēng)險(xiǎn)防控

強(qiáng)化綜合保稅區(qū)以企業(yè)為單元的管理理念,優(yōu)化綜合保稅區(qū)布控查驗(yàn)比例,單獨(dú)設(shè)置查驗(yàn)查獲指標(biāo),強(qiáng)化人工精準(zhǔn)分析,風(fēng)險(xiǎn)防控措施前推后移,減少貨物的卡口攔截,提升監(jiān)管效能和企業(yè)獲得感。

(三)支持跨關(guān)區(qū)保稅展示交易

在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下,支持有需求的企業(yè)開(kāi)展跨關(guān)區(qū)保稅展示交易業(yè)務(wù),進(jìn)一步降低企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本,促進(jìn)區(qū)內(nèi)保稅展示交易業(yè)務(wù)發(fā)展。

(四)支持綜合保稅區(qū)與口岸聯(lián)動(dòng)發(fā)展

積極與毗鄰的無(wú)錫機(jī)場(chǎng)、上海虹橋機(jī)場(chǎng)等溝通聯(lián)系,設(shè)立航空前置貨站,開(kāi)展航空貨物出口前打板、進(jìn)口拆板理貨等業(yè)務(wù),減少作業(yè)環(huán)節(jié)、降低運(yùn)營(yíng)成本,實(shí)現(xiàn)綜合保稅區(qū)與口岸物流功能的高效疊加、拓展功能。

(五)支持建設(shè)特色型綜合保稅區(qū)

鼓勵(lì)地方政府依托區(qū)域資源和區(qū)位優(yōu)勢(shì),打造以生物醫(yī)藥和信息技術(shù)為代表的國(guó)際分撥中心,推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈價(jià)值鏈創(chuàng)新鏈深度融合,促進(jìn)綜合保稅區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和多元化發(fā)展。

(六)完善法規(guī)和規(guī)章制度體系

積極向上反映綜合保稅區(qū)準(zhǔn)入、規(guī)劃調(diào)整、退出、績(jī)效評(píng)估等配套制度的修訂建議,主動(dòng)參與《綜合保稅區(qū)管理?xiàng)l例》制定,重點(diǎn)圍繞降低績(jī)效評(píng)估中規(guī)模效益指標(biāo)權(quán)重、適當(dāng)放寬企業(yè)科技創(chuàng)新加分標(biāo)準(zhǔn)等方面,壓實(shí)地方政府在綜合保稅區(qū)運(yùn)行發(fā)展、安全監(jiān)管中的主體責(zé)任。