論法的行政解釋*

王敬文

法的生命在于實(shí)施。法的實(shí)施過程就是法的解釋過程——法律是具有普遍性、一般性的規(guī)范,把法律適用于社會現(xiàn)實(shí)生活必然涉及對法律的解釋。(1)參見張志銘:《法律解釋學(xué)大有可為》,載《人民日報(bào)》2016年3月28日第16版。在中國,80%的法律是由政府來執(zhí)行的,這就意味著80%的法律是通過行政解釋得以實(shí)施的。但相對于司法解釋、立法解釋而言,行政解釋的理論化和制度化程度均呈嚴(yán)重不足。其中,在理論上,對是否需要行政解釋,需要什么樣的行政解釋,以及對行政解釋主體、對象、效力等基本問題,均缺乏系統(tǒng)研究;在實(shí)踐中,行政系統(tǒng)誰來解釋法律、如何解釋法律、以什么方式解釋法律等問題,亦缺乏必要的規(guī)則。有鑒于此,在學(xué)理上論證行政解釋的內(nèi)在邏輯,在制度上探尋行政解釋的規(guī)范進(jìn)路,是行政執(zhí)法體制改革不可回避的重大議題。

一、行政解釋的現(xiàn)狀檢視

相對于司法解釋、立法解釋而言,行政解釋的系統(tǒng)性研究明顯不足。在實(shí)踐中,也存在規(guī)范依據(jù)不足、解釋主體和解釋對象泛化等問題。

(一)行政解釋的理論觀點(diǎn)

迄今為止,在概念上,行政解釋的概念有“行政法規(guī)范解釋”、(2)參見章志遠(yuǎn)、黃娟:《我國行政法規(guī)范解釋司法審查的反思與重構(gòu)》,載《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2012年第4期?！靶姓ń忉尅?、(3)參見黃竹勝:《論行政法治主義與行政法解釋》,載《內(nèi)蒙古社會科學(xué)(漢文版)》2005年第1期?！靶姓山忉尅?4)參見朱新力:《論行政法律解釋》,載《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會科學(xué)版)》1999年第2期。等不同稱謂;在學(xué)術(shù)觀點(diǎn)上,有個案解釋說、行政立法說、應(yīng)用解釋說等不同觀點(diǎn)。

首先,個案解釋說強(qiáng)調(diào)的是行政法律規(guī)范在具體案件中的運(yùn)用,解釋的主體是行政執(zhí)法人員,解釋的對象是所有行政法律法規(guī)規(guī)章甚至規(guī)范性文件。這顯然不是本文所探討的行政解釋。雖然執(zhí)法人員在執(zhí)法實(shí)踐中,必然涉及到對相關(guān)規(guī)范的解釋,將行政法律規(guī)范適用到法律事實(shí)之中,(5)參見張弘、張剛:《中國現(xiàn)行的行政解釋體制研究》,載《學(xué)術(shù)探索》2007年第2期。但執(zhí)法人員所作的解釋并不是法律和理論意義上的行政解釋。本文所關(guān)注的行政解釋,并非是一種將法律規(guī)范運(yùn)用于具體案件所作出的一次性適用的解釋,而是通過限縮或擴(kuò)張的方式對抽象的不確定的法律條文和術(shù)語進(jìn)行明確化并可以反復(fù)適用的解釋。

其次,行政立法說是將行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律法規(guī)所制定的規(guī)范視為行政解釋,即把國務(wù)院根據(jù)法律的規(guī)定制定行政法規(guī)、地方政府根據(jù)地方性法規(guī)制定地方政府規(guī)章的行為,都視為行政解釋。(6)參見付子堂主編:《法理學(xué)初階》(第4版),法律出版社2013年版,第264頁。這種行為,實(shí)際上屬于特定行政機(jī)關(guān)的行政立法行為,不應(yīng)作為行政解釋來對待,盡管在制定過程中涉及對文本的理解;而且將行政立法與行政解釋相混淆,極易導(dǎo)致行政解釋概念的含混不清,不利于區(qū)別行政解釋與行政立法行為。(7)參見方世榮、董炯:《我國行政法解釋的若干問題》,載《科技與法律》1994年第4期。

再次,應(yīng)用解釋說是指行政機(jī)關(guān)對法律法規(guī)規(guī)章在具體應(yīng)用過程中所作出的規(guī)范性解釋,這種界定得到了國內(nèi)大多數(shù)學(xué)者的認(rèn)可,也被權(quán)威教材所認(rèn)同。而根據(jù)解釋的對象,又分為法律的行政解釋、法規(guī)的行政解釋和規(guī)章的行政解釋。據(jù)此,有學(xué)者認(rèn)為行政解釋在主體層面包括“有權(quán)機(jī)關(guān)、各個層級的機(jī)關(guān)、學(xué)者”的解釋;在對象層面包括對法律、行政法規(guī)、行政規(guī)章和其他規(guī)范性文件的含義、界限所作的說明,對法律概念、法律原則、規(guī)則、立法意圖所作的說明等。(8)參見高秦偉:《行政法規(guī)范解釋論》,中國人民大學(xué)出版社2008年版,第31頁。然而,這種對行政解釋的界定,無論是解釋的主體還是解釋的對象,都過于泛化,不利于行政解釋制度的良性發(fā)展,也不是本文所探討的行政解釋。

(二)行政解釋的規(guī)范依據(jù)

雖然在相關(guān)法律法規(guī)中尚未有明確的行政解釋的概念,但現(xiàn)實(shí)中卻有不少類似于行政解釋的規(guī)范依據(jù),甚至一些規(guī)范性文件也對此類問題作出規(guī)定,在使得行政解釋依據(jù)豐富的同時,也出現(xiàn)了較為龐雜、混亂的現(xiàn)象。

第一,在法律層面,我國較早涉及行政解釋的法律文件是1981年的《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》(以下簡稱《1981年決議》)。該決議除了規(guī)定兩高對法律的司法解釋外,還規(guī)定國務(wù)院及其主管部門對法律適用的解釋,以及省級政府主管部門對地方性法規(guī)的解釋,這應(yīng)當(dāng)是我國行政解釋的主要依據(jù)。(9)該決議規(guī)定:“三、不屬于審判和檢察工作中的其他法律、法令如何具體應(yīng)用的問題,由國務(wù)院及主管部門進(jìn)行解釋。四、凡屬于地方性法規(guī)條文本身需要進(jìn)一步明確界限或作補(bǔ)充規(guī)定的,由制定法規(guī)的省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會常務(wù)委員會進(jìn)行解釋或作出規(guī)定。凡屬于地方性法規(guī)如何具體應(yīng)用的問題,由省、自治區(qū)、直轄市人民政府主管部門進(jìn)行解釋。”《1981年決議》具有積極意義,它明確了相關(guān)行政機(jī)關(guān)可以對法律規(guī)范適用問題作出解釋。然而,后來的憲法和《國務(wù)院組織法》并沒有規(guī)定行政解釋,《立法法》只規(guī)定了立法解釋和司法解釋,也未規(guī)定行政解釋。因此,《1981年決議》實(shí)際上成為法律層面上行政解釋的唯一淵源,盡管學(xué)者對該決議的合法性提出質(zhì)疑。(10)認(rèn)為“決議關(guān)于…國務(wù)院及其主管部門有關(guān)解釋法律的職權(quán)的規(guī)定,屬于超越全國人大常委會職權(quán)范圍的規(guī)定,因而都存在合法性乃至合憲性的問題。”周旺生:《中國現(xiàn)行法律解釋制度研究》,載《現(xiàn)代法學(xué)》2003年第2期。

第二,在行政法規(guī)層面,有類似于行政解釋的規(guī)定。例如,在國務(wù)院的《行政法規(guī)制定程序條例》中,不僅規(guī)定了國務(wù)院對該條例的解釋權(quán),還規(guī)定了國務(wù)院法制機(jī)構(gòu)對應(yīng)用中的問題享有“答復(fù)權(quán)”,實(shí)際上賦予其一定的行政法規(guī)解釋權(quán)。有學(xué)者做過統(tǒng)計(jì),在國務(wù)院的565部行政法規(guī)中,有95部設(shè)置了解釋權(quán)條款。(11)參見邴長策:《行政解釋權(quán)的規(guī)范分析》,載《法學(xué)雜志》2015年第8期。值得注意的是,國務(wù)院辦公廳1999年印發(fā)的《關(guān)于行政法規(guī)解釋權(quán)限和程序問題的通知》中,進(jìn)一步明確了解釋的權(quán)限,即行政法規(guī)條文本身的解釋或補(bǔ)充性規(guī)定,由國務(wù)院解釋;而具體應(yīng)用問題,則由國務(wù)院行政主管部門解釋;國務(wù)院行政規(guī)范性文件的解釋,由國務(wù)院法制工作機(jī)構(gòu)解釋。國務(wù)院的《規(guī)章制定程序條例》也對規(guī)章的解釋問題作出規(guī)定,即由規(guī)章制定機(jī)關(guān)作出解釋。(12)詳見《規(guī)章制定程序條例》第33條的規(guī)定。

第三,在部門規(guī)章層面,不少都涉及行政解釋的內(nèi)容。比如,水利部的《水質(zhì)監(jiān)測質(zhì)量和安全管理辦法》,規(guī)定由水利部水文司負(fù)責(zé)解釋;農(nóng)業(yè)部的《渤海生物資源養(yǎng)護(hù)規(guī)定》,規(guī)定由農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)解釋;財(cái)政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、水利部聯(lián)合制定的《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和水利救災(zāi)資金管理辦法》,規(guī)定由財(cái)政部會同農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、水利部負(fù)責(zé)解釋等。

第四,在地方立法層面,許多賦予了行政機(jī)關(guān)行政解釋權(quán)。例如,《邯鄲市城市規(guī)劃管理?xiàng)l例》規(guī)定,該條例的“具體應(yīng)用問題由市城市規(guī)劃行政主管部門解釋”?！督K省規(guī)章制定程序規(guī)定》中規(guī)定,規(guī)章需要明確含義或新情況需要明確依據(jù)的,由規(guī)章實(shí)施機(jī)構(gòu)或者部門提出解釋意見并經(jīng)政府立法部門審查;對涉及面廣、社會影響大或者專業(yè)性強(qiáng)的規(guī)章,實(shí)施機(jī)構(gòu)或者部門可以會同政府立法部門組織編寫規(guī)章釋義。(13)參見《江蘇省規(guī)章制定程序規(guī)定》第37、38條的規(guī)定。此外,一些行政規(guī)范性文件也規(guī)定了行政解釋問題。

(三)行政解釋的現(xiàn)實(shí)困境

從上述對理論研究的評析和對相關(guān)規(guī)范規(guī)定的梳理中,可以看出當(dāng)下的行政解釋制度至少存在以下明顯不足。

第一,行政解釋的法律依據(jù)存在不足。目前,1981年《決議》是涉及行政解釋的唯一法律層面上的規(guī)范,不僅制定較早,難以適應(yīng)不斷發(fā)展的現(xiàn)實(shí)狀況,而且內(nèi)容比較簡單,不夠明確,存在操作性不強(qiáng)問題,況且其合法性一直受到質(zhì)疑。而一些法規(guī)規(guī)章中對行政解釋的規(guī)定,不僅龐雜,而且也產(chǎn)生不一致的混亂問題,為此,迫切需要高位階的法律規(guī)范對行政解釋作出明確,并進(jìn)行必要的規(guī)范。

第二,行政解釋主體和對象過于泛化。在行政解釋主體方面,1981年《決議》除了規(guī)定國務(wù)院及國務(wù)院部門可以解釋法律外,還規(guī)定了省級人民政府的主管部門可以作為主體解釋地方性法規(guī)。實(shí)踐中,行政解釋的主體更是龐雜,不少無解釋權(quán)的主體也加入其中,包括國務(wù)院部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。(14)參見魏勝強(qiáng):《行政機(jī)關(guān)的法律解釋權(quán)評析》,載《政治與法律》2013年第2期。特別是近年來,隨著一些地方性法規(guī)和規(guī)章對行政解釋的授權(quán),更多的行政機(jī)關(guān)都成為行政解釋的主體,一些設(shè)區(qū)的市政府甚至更低級別的政府,將自己對于新出臺的法律法規(guī)的落實(shí)細(xì)則,也稱之為行政解釋,還存在隨意設(shè)置行政解釋主體以及層層解釋現(xiàn)象。(15)參見彭霞:《走向司法審查:行政解釋的困境與出路》,載《政治與法律》2018年第10期。行政解釋主體過于泛化,曲解了行政解釋的原意,也損害了行政解釋的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。在行政解釋對象方面,除了相關(guān)行政機(jī)關(guān)可以對法律規(guī)范作出應(yīng)用性解釋外,還規(guī)定行政法規(guī)、地方性法規(guī)也作為行政解釋對象。實(shí)踐中,規(guī)章制定主體、規(guī)范性文件制定主體對其所制定的規(guī)章或規(guī)范性文件所作出的解釋也被稱為行政解釋。行政解釋對象過于龐雜,把本來作為實(shí)施法律的法規(guī)規(guī)章甚至規(guī)范性文件也作為行政解釋對象,要對其進(jìn)行再次解釋,不僅對行政解釋有濫用之嫌,還產(chǎn)生了位階、效力等諸多后續(xù)問題。

第三,行政解釋形式較為混亂。目前我國有關(guān)行政解釋包含多種不同名稱、不同類型的文件,如實(shí)施細(xì)則、實(shí)施辦法、辦法、規(guī)定、解釋、命令、指示、通知、批復(fù)、答復(fù)等,有學(xué)者統(tǒng)計(jì),僅我國稅務(wù)機(jī)關(guān)做出的行政解釋形式就多達(dá)12種。(16)參見伍勁松:《我國稅法行政解釋制度之反思》,載《稅務(wù)研究》2010年第3期。然而,對于何種情況下應(yīng)該使用哪種形式,并沒有明確規(guī)定。(17)參見朱國華、謝正珧:《我國行政解釋的立法規(guī)制》,載《菏澤學(xué)院學(xué)報(bào)》2021年第3期。行政解釋是個筐,什么都往里裝,將行政機(jī)關(guān)所制定的規(guī)范都囊括進(jìn)去,顯然不妥。

第四,行政解釋的程序與效力不明確。行政解釋應(yīng)當(dāng)如何作出、遵循何種程序、與行政立法程序有何區(qū)別等,都缺乏明確規(guī)定,出現(xiàn)了行政解釋過程不透明不公開的問題。此外,行政解釋的效力如何、行政解釋與被解釋對象之間在效力上如何界定、與法規(guī)規(guī)章之間是何種關(guān)系等,都有待明確。

二、行政解釋制度的實(shí)踐邏輯

對于行政解釋制度的積極作用,學(xué)界已有較多研究,尤其是法解釋論的許多觀點(diǎn),也同樣適用于行政解釋制度構(gòu)建的理論基礎(chǔ)。(18)例如,行政解釋有利于法律的實(shí)施、有利于法律的適用、有利于法律的具體化和可操作性等。參見朱福惠、劉心宇:《論行政解釋形式的制度邏輯與實(shí)踐圖景》,載《四川師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》2018年第6期。但本文從實(shí)踐邏輯的角度分析重構(gòu)我國行政解釋制度的重要意義。

(一)無解釋即無行政

在現(xiàn)代法治國家里,法律是行政的前提和依據(jù),行政就是要依法行政,即所謂無法律則無行政。然而,單有法律而無解釋,仍難以正確行政。行政執(zhí)法需要法解釋,至少有以下原因:一是法律載體本身的原因。法律的載體是語言,而語言本身具有難以克服的局限性,面對要表達(dá)的客觀世界,即使再豐富的語言,也難以完全表達(dá)出來,“不管我們的詞匯是多么詳盡完善、多么具有識別力,現(xiàn)實(shí)中始終會有一些為嚴(yán)格和明確的語言分類所無能為力的細(xì)微差異與不規(guī)則的情形”,(19)[美]博登海默:《法理學(xué)——法律哲學(xué)與法律方法》,鄧正來譯,中國政法大學(xué)出版社1999年版,第486頁?！罢Z言是無限客體世界之上的有限的符號世界,‘世界上的事物比用來描述它們的詞語要多得多’”。(20)徐國棟:《民法基本原則解釋》,中國政法大學(xué)出版社1992年版,第141頁。因此,行政執(zhí)法面對豐富復(fù)雜的客體世界,進(jìn)行必要的法解釋是基本前提,“在神或人的法律面前,人們的解釋便無窮盡”,(21)[英]洛克:《人類理解論》,吳文運(yùn)譯,商務(wù)印書館2017年版,第504頁。通過法解釋,有效解決語言有限性與客體世界無限性間的矛盾。二是立法者本身的原因。立法是一個對事物認(rèn)識的過程,但由于種種原因,處于一定社會條件下的立法者不可能對立法規(guī)制的對象有完全、徹底、無遺漏的全面認(rèn)識,“立法者不能準(zhǔn)確地說明未來發(fā)生的問題的形成以及預(yù)言如壟斷貿(mào)易的新方式或新的消費(fèi)問題”。(22)Lief Carter &Christine Harrington, Administrative Law Politics, Addison Wesley Longman,Inc.,2000,p.33.法解釋則具有連接立法者意圖與行政執(zhí)法行為的功能,通過法解釋,有效解決立法者認(rèn)識有限性和行政執(zhí)法現(xiàn)實(shí)不斷發(fā)展間的矛盾。三是法律本身的問題?！胺梢云淦毡樾?、確定性、預(yù)告性、強(qiáng)制性等特點(diǎn)贏得了無私、不偏、效率、安全等榮譽(yù)的同時,也暴露出教條、僵化、劃一、公式化的弊端”,(23)董晧:《司法解釋論》,中國政法大學(xué)出版社2007年版,第59頁。而面對執(zhí)法實(shí)踐中的具體的人或事以及千差萬別的行為或社會關(guān)系,只有先進(jìn)行準(zhǔn)確的法解釋,才能將法律規(guī)范準(zhǔn)確地運(yùn)用到具體的執(zhí)法對象中,從而“使法律具體化于每一種特殊情況”。(24)[德]伽達(dá)默爾:《真理與方法—哲學(xué)詮釋學(xué)的基本特征》(上),上海譯文出版社1999年版,第423頁。

當(dāng)下,我國法律體系已比較完備,由全國人大及其常委會制定的法律,基本上覆蓋了我國政治、經(jīng)濟(jì)、社會生活的方方面面,無法可依的局面已一去不復(fù)返。在法律規(guī)范比較健全的背景下法解釋成為實(shí)施法律規(guī)范的重要方式,“在立法逐步完善的情況下,法治工作的重心應(yīng)當(dāng)從立法轉(zhuǎn)向法律解釋。……解釋互動越發(fā)達(dá),成文法的生命力就越長久”。(25)王利明:《法律解釋學(xué)》,中國人民大學(xué)出版社2016年版,第34頁。在我國較為廣泛的法律適用領(lǐng)域中,行政管理領(lǐng)域是一個非常大的領(lǐng)域,特別是隨著國家管理職能的加強(qiáng),越來越多的制定法是直接面向行政機(jī)關(guān)并由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)實(shí)施的,因此,行政機(jī)關(guān)的解釋不僅數(shù)量大,而且也是一種必然趨勢,由特定的行政機(jī)關(guān)對法律規(guī)范作出進(jìn)一步明確和細(xì)化,是在法律體系已經(jīng)比較健全的形勢下,將法律規(guī)范在行政管理領(lǐng)域落實(shí)的最佳方式,也是行政執(zhí)法的前提和基礎(chǔ)。

(二)行政執(zhí)法的過程即是法解釋的過程

行政執(zhí)法是行政主體執(zhí)行法律規(guī)范的活動,行政執(zhí)法過程就是行政主體適用法律的過程,也是一個法解釋的過程。“法律的解釋和法律的適用是不可分離的。行政機(jī)關(guān)只在適用的時候才會解釋法律,不會脫離實(shí)際去解釋法律。法律的解釋包括在法律的適用之中”。(26)王名揚(yáng):《美國行政法》,中國法制出版社1995年版,第701頁。

我國的法解釋有立法解釋和法律適用解釋,相比較而言,法律適用的解釋更為重要。就法律的立法解釋而言,由于全國人大常委會立法任務(wù)繁重,沒有時間和精力進(jìn)行大范圍的立法解釋,實(shí)踐中很少行使立法解釋權(quán),立法解釋權(quán)實(shí)際上早已被虛置;且立法機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法實(shí)踐了解程度不足,很難作出適合執(zhí)法需要的立法解釋,這也是當(dāng)下全國人大常委會雖擁有立法解釋權(quán)卻很少作出立法解釋的重要原因,由此,法律適用解釋的重要性就凸顯出來。在行政執(zhí)法中,由特定的行政機(jī)關(guān)對法律規(guī)范作出應(yīng)用性解釋,及時為行政執(zhí)法活動提供具有可操作性的規(guī)范成為必然選擇,“法律解釋是與法律適用相聯(lián)系的,法律實(shí)施者處于法律實(shí)施的前沿,較之立法者能更經(jīng)常性地、敏銳地、專業(yè)性地針對法律實(shí)施作出具體解釋”。(27)同前注⑧,高秦偉書,第85頁。實(shí)際上,“法律猶如航船,雖由領(lǐng)航者引導(dǎo)出港,但在海上則由船長指揮,循其航線而行駛,應(yīng)不受領(lǐng)航者之支配,否則將無以應(yīng)付驚濤駭浪、風(fēng)云變幻也?！?28)拉德布魯赫語。梁慧星:《民法解釋學(xué)》,中國政法大學(xué)出版社1995年,第209頁。為此,船長必須有自己更為細(xì)化的可操作性的規(guī)則。當(dāng)然,這里船長的解釋應(yīng)當(dāng)是一定層次行政機(jī)關(guān)的行政解釋,而不能是個別領(lǐng)導(dǎo)的解釋。

行政執(zhí)法過程中的法解釋是法律適用,解釋具有自身特點(diǎn)。

第一,法律適用解釋不同于立法解釋。首先,從內(nèi)容上看,立法解釋是為了進(jìn)一步“明確具體含義”或?yàn)樾鲁霈F(xiàn)的情況提供“法律依據(jù)”,以豐富法律的內(nèi)涵、填補(bǔ)法律的漏洞;法律適用解釋則是從具體應(yīng)用角度出發(fā),解決法律在實(shí)踐中的適用問題,使得法律與社會快速發(fā)展同步,是行政機(jī)關(guān)對于立法機(jī)關(guān)未完成或者不擅長完成工作的一種輔助。其次,從實(shí)踐操作看,立法解釋往往遵循誰制定誰解釋的原則,對法律規(guī)范的解釋自然由全國人大常委會作出。但法律適用的解釋是法律適用機(jī)關(guān)必然的行為,只要有法律適用,就必然要對法律規(guī)范作出解釋,而在行政管理領(lǐng)域,為了統(tǒng)一對相關(guān)法律規(guī)范的適用,由特定行政機(jī)關(guān)進(jìn)行法律規(guī)范的解釋,既是情理之中的事,也是一種更好的適用方式。

第二,法律適用解釋更多的是一種方法而不是權(quán)力。關(guān)于解釋權(quán)是權(quán)力還是方法,在我國是有爭議的,甚至在很長時間里,“把法律解釋單獨(dú)列為一種權(quán)力,并在不同的國家機(jī)關(guān)之間對這種權(quán)力進(jìn)行分配,構(gòu)成了當(dāng)代中國的法律解釋體制”,(29)張志銘:《中國的法律解釋體制》,載《中國社會科學(xué)》1997年第2期。但也有人認(rèn)為對法律的解釋,實(shí)際上是一種方法,“是一種在適用過程中的基本方法,具有方法論的價值和功能”,(30)范愉:《法律解釋的理論與實(shí)踐》,載《金陵法律評論》2003秋季卷?！笆且幌盗嘘P(guān)于法律運(yùn)用與操作的技巧”“主要側(cè)重于如何正確地闡述法律規(guī)范(大前提)的科學(xué)含義”。(31)王利明:《法律解釋學(xué)》,中國人民大學(xué)出版社2016年版,第6頁。本文也傾向于將行政解釋作為法律適用的一種方法,而非權(quán)力,是行政機(jī)關(guān)圍繞法律文本的理解,使之更為具體并實(shí)現(xiàn)立法機(jī)關(guān)意圖的一種手段和方法。至于本文對行政解釋的主體作了特定化,限于一定的主體,主要是出于法治統(tǒng)一的考慮,是為了解決解釋主體多元化所帶來的解釋混亂現(xiàn)象而影響法律規(guī)范實(shí)施效果的問題。因此,特定的行政機(jī)關(guān)對法律規(guī)范適用的解釋,無需專門的授權(quán),特定的行政機(jī)關(guān)本身就有適用法律規(guī)范的職責(zé),具有運(yùn)用一定的方法對法律進(jìn)行解釋的責(zé)任。

(三)行政執(zhí)法的統(tǒng)一性內(nèi)在地需要統(tǒng)一的行政解釋

實(shí)踐中,即使不允許行政機(jī)關(guān)對法律規(guī)范進(jìn)行解釋,也絲毫不影響行政機(jī)關(guān)在法律適用過程中作出各種不同的理解和解釋,這是執(zhí)法過程中必然會出現(xiàn)的問題,也是法律適用中無法繞開的問題?，F(xiàn)在不是考慮行政機(jī)關(guān)是否對法律規(guī)范有解釋權(quán)的問題,而是如何保證其解釋更符合法律規(guī)范的本意、保證解釋的統(tǒng)一性、防止解釋中的各種混亂現(xiàn)象,誠如學(xué)者所言,“時常看到行政機(jī)關(guān)面對眾多的法規(guī)范卻束手無策,也時?？吹綌?shù)個行政機(jī)關(guān)對某一法規(guī)范各持己見甚至依法‘打架’,也時?？吹侥承┬姓C(jī)關(guān)越權(quán)解釋法規(guī)范,以‘實(shí)施細(xì)則’之名行‘立法’之實(shí)”。(32)同前注⑧,高秦偉書,第4頁。因此,與其任其作出解釋甚至違法的解釋,還不如將行政解釋的權(quán)力限于特定的行政機(jī)關(guān),并對其進(jìn)行必要的規(guī)范,更有利于法律規(guī)范的實(shí)施?！胺稍趯?shí)施過程中出現(xiàn)各地各部門對法律條文的理解不一致,不斷提出法律解釋的要求,因此為了保障法律的正確實(shí)施,加強(qiáng)社會主義法制建設(shè),需要加強(qiáng)法律解釋工作”。(33)朱?；荨⑿挠?《論行政解釋形式的制度邏輯與實(shí)踐圖景》,載《四川師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》2018年第6期。而統(tǒng)一的行政解釋制度,不要求所有的行政機(jī)關(guān)都進(jìn)行解釋,而是解釋主體特定化,承認(rèn)一定層級行政機(jī)關(guān)的解釋主體資格,承認(rèn)行政解釋的合法地位,使行政解釋成為法律實(shí)施的重要方式,并通過一定的解釋體制機(jī)制,在很大程度上確保法律規(guī)范解釋的統(tǒng)一性,從根本上解決法治不統(tǒng)一問題。

實(shí)際上,統(tǒng)一的行政解釋比制定實(shí)施性的法規(guī)規(guī)章更簡便易行。對于法律的實(shí)施,我國通常采取的方法是,由各層次的立法主體依法制定落實(shí)性立法。例如,一部法律出臺后,往往有國務(wù)院制定相應(yīng)的行政法規(guī)、國務(wù)院部門制定相應(yīng)的部門規(guī)章、地方人大及其常委會制定地方性法規(guī),以及有立法權(quán)的地方政府制定相應(yīng)的地方政府規(guī)章等。這些實(shí)施性的下位法雖然在落實(shí)國家法律方面起到較好作用,但不得不正視其存在的問題:一是立法成本過大。無論是行政法規(guī)還是行政規(guī)章,都有較為嚴(yán)格的立法程序,一部立法的立項(xiàng)、起草、征求意見、討論等程序,都要經(jīng)歷較長時間,無論是經(jīng)濟(jì)成本還是時間、人力成本,都非常大。二是立法往往注重體例結(jié)構(gòu)的完整性。像國家制定法律規(guī)范一樣,各層次的下位法也強(qiáng)調(diào)立法技術(shù)的運(yùn)用,有專門的立法結(jié)構(gòu)體例的要求。實(shí)踐中,這些立法往往過于關(guān)注立法的外在形式,而對核心內(nèi)容則多有忽略,由此,導(dǎo)致各層次的立法數(shù)量、立法條文雖多,但管用的不多,有“隔靴搔癢”之感。三是重復(fù)上位法現(xiàn)象嚴(yán)重。許多下位法尤其是地方立法,比照國家法律重復(fù)選題立項(xiàng),例如,《水污染防治法》《土壤污染防治法》等出臺后,許多地方也出臺相應(yīng)的污染防治條例或管理辦法;而在具體條款方面,往往是對上位法的直接抄襲或重復(fù),或者變個說法,對法律規(guī)范的實(shí)施并無多少益處。四是無法實(shí)現(xiàn)國家法治的統(tǒng)一。影響法治統(tǒng)一的因素有許多,其中,立法主體過多、立法層次復(fù)雜、立法數(shù)量龐大等,是重要的原因。由于下位法的各自立法,且數(shù)量多而雜,造成對法律核心內(nèi)容的偏離,也導(dǎo)致地方立法間沖突不斷,影響國家法治的統(tǒng)一。

而統(tǒng)一的行政解釋則不然,它是由特定行政機(jī)關(guān)針對法律規(guī)范條文作出解釋,不僅可以克服上述立法中的不足,而且還具有自身特有的優(yōu)勢。一是針對性強(qiáng)?？梢灾苯咏忉尵唧w條文,或針對實(shí)踐中遇到的問題進(jìn)行解釋,無需像制定整部立法那樣要考慮體系的完整性,而是從法律適用者的立場出發(fā),需要解釋的就解釋,不需要的,就不必解釋。二是效率高。行政解釋作出的周期短、工作量小,以解決具體問題為導(dǎo)向,不求解釋內(nèi)容的數(shù)量,只求管用,可以大幅度減少立法時間和資源的浪費(fèi)提高法律規(guī)范實(shí)施的效率,也不會出現(xiàn)抄襲上位法、重復(fù)上位法的情形。

三、行政解釋的制度化

行政解釋的制度化應(yīng)當(dāng)以法律規(guī)范的充分適用作為基礎(chǔ)和目標(biāo),從解釋的主體、解釋的對象、解釋的程序、解釋的效力、解釋的形式等方面,構(gòu)建一套適合行政執(zhí)法所需要的規(guī)則體系。

(一)行政解釋權(quán)的相對集中

行政解釋主體的明確,是行政解釋制度化的關(guān)鍵一步。明確誰應(yīng)當(dāng)解釋、誰有權(quán)解釋、誰不應(yīng)當(dāng)解釋等問題,才能保障行政解釋的權(quán)威性和穩(wěn)定性。由于是行政執(zhí)法領(lǐng)域的法律適用問題,因此,解釋的主體必然是行政機(jī)關(guān),而在行政機(jī)關(guān)中,也并非所有行政機(jī)關(guān)都可以進(jìn)行行政解釋的。為了保證行政解釋的統(tǒng)一性并滿足行政解釋的現(xiàn)實(shí)要求,本文建議行政解釋權(quán)的相對集中,即解釋主體以國務(wù)院及其部門為主、省級人民政府為補(bǔ)充的解釋體制,并對其解釋的范圍進(jìn)行必要分工。

第一,國務(wù)院承擔(dān)綜合性法律的行政解釋工作。國務(wù)院作為國家最高行政機(jī)關(guān),針對重要的法律或綜合性的法律作出全局性、覆蓋面廣的解釋,對相關(guān)法律條款進(jìn)行細(xì)化。例如,可以對《行政處罰法》《行政許可法》《行政強(qiáng)制法》等法律進(jìn)行全面解釋,還可以對《公務(wù)員法》中涉及行政機(jī)關(guān)的內(nèi)容作出解釋等;此外,若涉及幾個領(lǐng)域的法律,最好也由國務(wù)院解釋為宜。通過國務(wù)院的行政解釋,達(dá)到對相關(guān)法律的具體化效果,成為各級行政機(jī)關(guān)執(zhí)法的依據(jù),以此來彌補(bǔ)法律的抽象以及操作性不強(qiáng)等問題。

第二,國務(wù)院部門承擔(dān)專業(yè)領(lǐng)域法律的行政解釋工作。根據(jù)管理領(lǐng)域事項(xiàng)的需要,國務(wù)院設(shè)置了相應(yīng)的部門,管理的事項(xiàng)覆蓋了我國行政管理的各類專業(yè)領(lǐng)域,如教育、財(cái)政、人力資源、衛(wèi)生健康、文化旅游、水利、住房等。(34)國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)由于相應(yīng)地管理相關(guān)領(lǐng)域的事項(xiàng),也應(yīng)當(dāng)與國務(wù)院部門一樣,享有行政解釋權(quán)。國務(wù)院部門的行政解釋主要對具有行業(yè)特點(diǎn)的法律作出專業(yè)性、針對性的解釋。例如,教育部對《教育法》等法律條款的具體應(yīng)用問題作出解釋、水利部對《水法》等法律作出應(yīng)用性解釋、生態(tài)環(huán)境主管部對《噪聲污染防治法》等法律作出解釋等。當(dāng)然,如果涉及兩個部門的,也可由兩個部門聯(lián)合對某部專業(yè)性法律作出解釋。相比較國務(wù)院作出的行政解釋,國務(wù)院部門的行政解釋更加專業(yè),能夠針對新興行業(yè)和新問題提供可操作性的規(guī)范。需注意的是,國務(wù)院的行政解釋與其所屬部門的行政解釋,兩者盡量不交叉,即國務(wù)院解釋的,部門就無需再解釋,而部門解釋的,國務(wù)院不再作解釋。分工的合理性,更有利于節(jié)約解釋資源,也避免多主體解釋產(chǎn)生的不一致問題。

第三,省級地方政府承擔(dān)補(bǔ)充性的行政解釋。由于各地具有一定的地方特色,中央行政機(jī)關(guān)的行政解釋有時難以滿足地方需求,因此,需要允許一定地方的行政機(jī)關(guān)從當(dāng)?shù)貙?shí)際情況出發(fā),對法律應(yīng)用中的某些問題作出特色性解釋,以解決地方行政執(zhí)法的特殊需求。為保障解釋主體的權(quán)威性和避免進(jìn)一步泛化,本文認(rèn)為,地方的解釋主體應(yīng)限于省級人民政府,不包含省級政府的主管部門,若涉及專業(yè)領(lǐng)域的問題,可由相關(guān)部門起草文本,然后由該省級政府確認(rèn)和統(tǒng)一發(fā)布,以省級政府的名義作出行政解釋;也不能將行政解釋權(quán)下放到設(shè)區(qū)的市以及以下的行政機(jī)關(guān)。省級政府的行政解釋,既解決了地方的特色性問題,也防止地方多主體解釋而產(chǎn)生的碎片化問題,實(shí)現(xiàn)省級區(qū)域內(nèi)法律規(guī)范適用的統(tǒng)一性。當(dāng)然,省級政府的行政解釋僅作為一種補(bǔ)充,是在中央行政機(jī)關(guān)的行政解釋無法滿足適用要求且確有解釋必要時,才能允許這樣的補(bǔ)充解釋。

除了上述高層次行政機(jī)關(guān)作為解釋主體對法律進(jìn)行集中解釋外,其他行政機(jī)關(guān)和個人都應(yīng)當(dāng)以執(zhí)行法律以及相應(yīng)的行政解釋為其主要任務(wù)。當(dāng)然,如果下級行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中遇到法律適用問題,認(rèn)為需要解釋的,可向上述特定的解釋機(jī)關(guān)提出,由特定機(jī)關(guān)作出統(tǒng)一的行政解釋。行政解釋權(quán)的相對集中,不僅可以解決解釋的統(tǒng)一適用問題,有利于法治的統(tǒng)一,而且也完全可以滿足行政執(zhí)法領(lǐng)域法律的適用問題。

(二)行政解釋對象應(yīng)限于法律

本文所構(gòu)建的行政解釋制度,解釋的對象應(yīng)當(dāng)是全國人大及其常委會制定的法律,而不包括解釋行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章等,因?yàn)榻忉寣ο蟮姆夯?不利于行政解釋制度的良性發(fā)展,這也是對當(dāng)下行政解釋的一種矯正。

之所以不將法律以外的規(guī)范作為行政解釋的對象,原因至少有以下方面。首先,法規(guī)規(guī)章本身就是對法律的落實(shí),再進(jìn)行解釋會導(dǎo)致冗余以及無限延伸:法規(guī)要解釋,根據(jù)法規(guī)制定的規(guī)章又解釋,而根據(jù)規(guī)章制定的規(guī)范性文件再解釋,不僅造成資源浪費(fèi),而且,層層解釋將會造成越來越偏離法律的原意,背離法律實(shí)施的初衷。實(shí)際上,在當(dāng)下法律體系已經(jīng)較完備的情況下,應(yīng)當(dāng)將法律作為行政解釋的唯一對象。換言之,對法律的解釋已經(jīng)足以解決行政機(jī)關(guān)法律適用問題,無需再延伸出對其他規(guī)范的解釋。其次,過多的解釋對象,將產(chǎn)生更為復(fù)雜的位階及效力方面的混亂。比如,省級政府對地方性法規(guī)的解釋到底屬于什么位階的規(guī)范?其效力與其同級政府所制定的規(guī)章之間是什么關(guān)系等,這些都是很難厘清的問題,極易引起更多下位法之間的沖突。而將法律作為解釋對象,意味著所設(shè)計(jì)的解釋主體、解釋權(quán)限、解釋程序等,都是以法律為中心,圍繞法律的適用問題作出進(jìn)一步解釋。再次,將法律以外的規(guī)范排除在行政解釋范圍之外,也不影響那些規(guī)范的適用解釋。因此,實(shí)踐中,對法規(guī)規(guī)章的解釋,無論是哪個行政機(jī)關(guān)所作的解釋,都不能稱之為行政解釋,行政解釋有其特定的含義,即是對法律的應(yīng)用性解釋。

(三)行政解釋程序的規(guī)范化

應(yīng)當(dāng)對行政解釋的程序進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范,避免行政機(jī)關(guān)對解釋權(quán)的濫用。可以借鑒司法解釋的做法,(35)最高人民法院于2006年制定、2021年修訂的《關(guān)于司法解釋工作的規(guī)定》,對司法解釋的具體程序作了規(guī)定,一般包括立項(xiàng)、起草與報(bào)送、討論、審查、發(fā)布、施行與備案等。對行政解釋的程序作出科學(xué)設(shè)計(jì)。

第一,相關(guān)法律出臺后行政解釋的及時立項(xiàng)。行政解釋的立項(xiàng)是為了確保需要解釋的法律條文能及時被建議到相關(guān)行政機(jī)關(guān)面前,也是一種督促相關(guān)主體及時作出行政解釋的方式。行政解釋立項(xiàng)啟動的方式可包括:全國人大常委會向相關(guān)行政機(jī)關(guān)提出行政解釋的要求;相關(guān)行政機(jī)關(guān)主動對有關(guān)法律進(jìn)行解釋;地方各級機(jī)關(guān)對相關(guān)行政機(jī)關(guān)提出行政解釋的建議;有關(guān)單位、社會團(tuán)體組織或公民提出行政解釋的建議等。對全國人大常委會提出的行政解釋的要求,相關(guān)行政機(jī)關(guān)必須作出行政解釋;而其他機(jī)關(guān)或單位提出行政解釋建議的,則由行政機(jī)關(guān)行使裁量權(quán),根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要決定是否進(jìn)行行政解釋。為了提高行政解釋的效率,在作出對某些法律解釋決定之日起,行政解釋完成時間原則上不超過30天,特殊情況可延長至45天,避免行政機(jī)關(guān)在解釋過程中的拖延現(xiàn)象,影響行政解釋的作出和適用。

第二,行政解釋文本的專業(yè)化起草和立法專家的深度參與。由具有解釋權(quán)的行政機(jī)關(guān)的法制工作部門負(fù)責(zé)起草行政解釋的文本。起草時必須嚴(yán)格依照法律的原意進(jìn)行,因?yàn)榻忉尩娜壳疤釛l件都必須存在于法律自身之中,惟其如此,解釋本身才能具備一般性與必然性。(36)[德]薩維尼:《薩維尼法學(xué)方法論講義與格林筆記》,楊代雄譯,法律出版社2008年版,第8頁。在采取的解釋方法中,行政解釋應(yīng)當(dāng)主要以文義解釋為主,(37)法律解釋方法有文義解釋、體系解釋、目的解釋等。參見楊仁壽:《法學(xué)方法論》,中國政法大學(xué)出版社1999年版,第119頁。要忠于法律的原意,不能違背法律的原意,“解釋乃是一種媒介行為,借此,解釋者將他認(rèn)為有疑義文本的意義,變得可以理解”。(38)[德]卡爾·拉倫茨:《法學(xué)方法論》,陳愛娥譯,商務(wù)印書館2003年版,第193頁。在起草行政解釋的文本時,還應(yīng)當(dāng)對該行政解釋作出的理由和意圖解決的具體問題等作出說明。

在行政解釋文本起草的整個過程中,首先,要盡量讓專業(yè)部門的人員和學(xué)者專家充分參加,尤其要征求對法律文本有研究或參與過文本起草、審議的相關(guān)人員的意見,因?yàn)閷Ψ傻慕忉尣煌谕ǔ５牧⒎?理解的精準(zhǔn)性是首要的,“無論是大陸法系國家還是英美法系國家都十分重視學(xué)者們對法規(guī)范解釋問題的參與”“特別是在行政過程中,由于行政法規(guī)范專業(yè)性強(qiáng),參考、吸收專家學(xué)者的解釋”,(39)同前注⑧,高秦偉書,第77-78頁。對于提高行政解釋的質(zhì)量是非常有益。其次,執(zhí)行機(jī)關(guān)的參與也尤為重要,因?yàn)樾姓忉屪罱K是為了解決法律適用中的問題,而處于一線的執(zhí)行機(jī)關(guān)是實(shí)操者,最了解實(shí)際執(zhí)行中遇到的困難和改進(jìn)點(diǎn),而基于行政解釋的規(guī)范性要求,低層級行政機(jī)關(guān)不具有行政解釋權(quán),但應(yīng)當(dāng)將其意見作為參考,避免行政解釋“飄在空中,無法落地”的問題。此外,關(guān)于行政解釋是否需要普通公民參與的問題,本文認(rèn)為,不一定非要像立法那樣讓不具有立法經(jīng)驗(yàn)或理論的公民廣泛參與,因?yàn)樾姓忉尡旧硎且苑晌谋緸橐罁?jù)的,不能偏離法律的文本,而解釋是否到位,與對文本的理解密切相關(guān),而不在于是否遵循公眾參與程序。

第三,行政解釋要獲得國家權(quán)力機(jī)關(guān)的認(rèn)可。行政解釋完成后,相關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提交全國人大常委會認(rèn)可后生效。這里之所以強(qiáng)調(diào)全國人大常委會的認(rèn)可,目的是確保行政解釋忠實(shí)于法律文本,確保不與法律規(guī)范相沖突。如果沒有發(fā)現(xiàn)明顯的違法問題,全國人大常委會就出具相應(yīng)的認(rèn)可意見,在收到相應(yīng)的意見之日起,行政解釋即可正式實(shí)施。而之所以使用“認(rèn)可”而不用“批準(zhǔn)”程序,只是全國人大常委會對行政機(jī)關(guān)不違法的認(rèn)可,而批準(zhǔn)則往往有著嚴(yán)格的表決程序,認(rèn)可的方式更有利于提高所作行政解釋效率,也確保行政解釋不出現(xiàn)明顯的違法問題,同時也為進(jìn)一步提升行政解釋的法律效力奠定基礎(chǔ)。

需要說明的是,無論是國務(wù)院的行政解釋還是國務(wù)院部門的行政解釋以及省級政府所作的補(bǔ)充性行政解釋,都是對法律的解釋,只是分工不同而已,因此,他們對法律所作出的行政解釋,接受認(rèn)可的主體都應(yīng)當(dāng)是全國人大常委會,不能因行政解釋主體的級別而有所不同。為此,全國人大常委會可以成立專門的負(fù)責(zé)行政解釋審查的委員會,對法律適用的行政解釋進(jìn)行初步審查,并擬定審查意見,作為全國人大常委會認(rèn)可的參考。

(四)行政解釋效力的“法律化”

由特定行政機(jī)關(guān)作出的行政解釋,其法律效力是什么?按照傳統(tǒng)的理論,某類規(guī)范的位階、效力與解釋主體法律地位高低有關(guān),解釋主體的法律地位越高,其解釋的效力也就越高,反之亦然。如果按照這個邏輯來對待行政解釋,必然會產(chǎn)生國務(wù)院行政解釋的效力要高于國務(wù)院部門和省級政府行政解釋效力的問題。如果這樣,就失去了行政解釋的價值,也難以實(shí)現(xiàn)本文所構(gòu)建的行政解釋制度的初衷和目標(biāo)。

本文的基本觀點(diǎn)是,所構(gòu)建的新型行政解釋,其效力應(yīng)當(dāng)與被解釋的法律相似,只要行政解釋與所解釋的法律不抵觸,就應(yīng)當(dāng)與法律一樣得到實(shí)施。

首先,行政解釋是對于法律本身的解釋。行政解釋不同于行政機(jī)關(guān)自己制定的規(guī)范,也不同于行政機(jī)關(guān)對自己立法規(guī)范所作的解釋,行政解釋是特定行政機(jī)關(guān)對法律適用問題的解釋,因此,國務(wù)院對法律的行政解釋不是行政法規(guī),國務(wù)院部門對法律的行政解釋不是部門規(guī)章,省級政府對法律的解釋不是地方政府規(guī)章,上述行政機(jī)關(guān)所作的行政解釋的效力應(yīng)當(dāng)不同于相應(yīng)法規(guī)規(guī)章的效力,而是具有近似法律的效力,只要其不與法律相抵觸,就應(yīng)當(dāng)作為法律來執(zhí)行。只有按照解釋對象來確定行政解釋的效力,而不是按照解釋主體地位來確定行政解釋的效力,才能解決行政執(zhí)法實(shí)踐中規(guī)范適用的困境,才能沖破阻礙行政解釋發(fā)揮作用的藩籬。

其次,行政解釋需獲得全國人大常委會認(rèn)可使之具備近似于法律的效力。正如上文所述,行政解釋文本經(jīng)過相關(guān)行政機(jī)關(guān)討論后,要提交全國人大常委會認(rèn)可,以確保行政解釋不出現(xiàn)違法問題。而行政解釋獲得全國人大常委會的認(rèn)可,就具備了類似于法律本身的效力,應(yīng)當(dāng)作為法律一樣予以執(zhí)行。因此,從實(shí)質(zhì)上來說,行政解釋是在法律框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)法律意圖的行為,對法律精神的領(lǐng)會和延續(xù),也是對法律漏洞的彌補(bǔ),行政解釋的效力不是來自于行政解釋的本身,而是來自于法律本身,即是“法律自身,而不是解釋性規(guī)章才是判斷有權(quán)做、必然做、禁止做什么的唯一標(biāo)準(zhǔn)”。(40)[美]伯納德·施瓦茨:《行政法》,徐炳譯,群眾出版社1986年版,第143頁。

因此,當(dāng)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章等規(guī)范與行政解釋發(fā)生沖突時,應(yīng)當(dāng)以行政解釋為準(zhǔn)。

(五)行政解釋形式的特定化

當(dāng)下,立法解釋與司法解釋都具有自己的解釋形式,而行政解釋的形式則較為混亂。因此,應(yīng)將行政解釋限定為特定形式,并將其法定化。

需要注意的是,當(dāng)下相關(guān)行政機(jī)關(guān)制定的法律實(shí)施條例、實(shí)施細(xì)則等,雖然有對相關(guān)法律細(xì)化的傾向,但不是真正意義上的行政解釋,更多的是一種立法活動。而且,實(shí)施條例或?qū)嵤┘?xì)則并沒有完全針對相關(guān)法律作出對應(yīng)性的解釋,它強(qiáng)調(diào)完整的立法體例,是作為下位法予以適用的。

可以借鑒司法解釋的經(jīng)驗(yàn),將行政解釋的形式類型化為如下情形。首先,針對某一部法律作出的行政解釋,在名稱上,可以叫做“《某某法》實(shí)施若干問題的解釋”,對相關(guān)概念作出限定性明確,對法律條款作出適當(dāng)性補(bǔ)充等,這應(yīng)當(dāng)是行政解釋的主要形式。其次,針對某一類法律規(guī)范作出解釋,將不同法律中相同或類似條文在一個行政解釋中作出解釋,可以叫做“關(guān)于某某事項(xiàng)適用法律若干問題的解釋”;還可以針對某部法律中的部分條文作出解釋。再次,針對一些執(zhí)法實(shí)踐出現(xiàn)的疑難問題,由相關(guān)行政解釋主體作出類似于復(fù)函、批復(fù)、建議等形式,及時解決法律規(guī)范與執(zhí)法實(shí)踐不相適應(yīng)的問題,但這種形式不應(yīng)當(dāng)占據(jù)多數(shù)。此外,還可以根據(jù)執(zhí)法實(shí)踐的需要,具有解釋權(quán)的行政機(jī)關(guān)定期發(fā)布指導(dǎo)性案例,為類似的執(zhí)法問題提供指導(dǎo)?？傊?圍繞法律規(guī)范適用問題,根據(jù)現(xiàn)實(shí)的需要,采取不同的行政解釋形式。

結(jié)語

統(tǒng)一的行政解釋制度,既有對現(xiàn)有制度中某些有益經(jīng)驗(yàn)的吸收,但更多的則是一種創(chuàng)新性的內(nèi)容體系。因此,完善相關(guān)法律、為其提供明確的法律依據(jù)是首當(dāng)其沖的工作。只有將行政解釋制度在法律中予以明確規(guī)定,才能促進(jìn)該制度的構(gòu)建和良性發(fā)展。要通過立法方式將重構(gòu)的行政解釋制度予以法治化,可在《立法法》中增加一節(jié)關(guān)于行政解釋的規(guī)定,對于特定行政機(jī)關(guān)的行政解釋職責(zé)、解釋的主體與權(quán)限、解釋的程序、解釋的效力、解釋方法等,作出明確規(guī)定,并協(xié)調(diào)相關(guān)法律的規(guī)定,使得行政解釋成為我國法律適用的重要手段與方式。