橫縱雙向共演框架下社區(qū)治理的發(fā)展路徑
——以上海市H區(qū)市民驛站建設(shè)為例

楊曼曼（華東政法大學(xué)）

一、引言

黨的十九大報(bào)告指出，要加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，打造共建共治共享的治理格局。新時(shí)期要求進(jìn)一步加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心下沉，充分發(fā)揮社會(huì)組織的參與作用，與政府、社會(huì)、企業(yè)共同打造良好的基層社會(huì)治理格局。

上海市作為特大城市，在2019年底的人口普查中全市常住人口總數(shù)為2380.43萬(wàn)人，全市戶籍人口總數(shù)為1426.93萬(wàn)人，在這樣一個(gè)擁有發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)體的特大型城市中，為全市人民提供基本需要的、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，基層社區(qū)在其中發(fā)揮的作用就尤其重要。正如習(xí)近平總書記在2018年視察虹口區(qū)市民驛站嘉興路第一分站時(shí)所說(shuō)：“城市治理的‘最后一公里’就在社區(qū)。社區(qū)是黨委和政府聯(lián)系群眾、服務(wù)群眾的神經(jīng)末梢?！北疚脑噲D以上海市H區(qū)市民驛站的建設(shè)為例，構(gòu)建了地方區(qū)政府——街道——社區(qū)——市民驛站縱向共演的分析框架及政府——市場(chǎng)——社會(huì)橫向共演的分析框架，并由此形成了縱橫雙向共演的分析邏輯，探索出市民驛站由1.0版本向市民驛站2.0版本過(guò)渡的內(nèi)在邏輯及未來(lái)的發(fā)展路徑。

二、文獻(xiàn)回顧

打造共建共治共享的社會(huì)治理格局，需要加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。葛天任和李強(qiáng)曾總結(jié)出政府主導(dǎo)式、市場(chǎng)主導(dǎo)式、社會(huì)自治式和專家參與式四種社區(qū)治理模式[1]。然而，實(shí)行任何一種單獨(dú)的治理模式都不能完全地解決社區(qū)治理存在的問(wèn)題，而是需要結(jié)合多種模式的優(yōu)點(diǎn)，多中心主體協(xié)同合作，相互依賴，共同治理。依靠社區(qū)成員的廣泛參與，同時(shí)結(jié)合有效的制度安排和對(duì)策，凝聚個(gè)人、社區(qū)和機(jī)構(gòu)的力量，有利于推進(jìn)社區(qū)鄰里互助養(yǎng)老模式的發(fā)展[2]。何紹輝認(rèn)為城市社區(qū)治理單元選擇要遵循有利于治理資源激發(fā)、有利于居民群眾美好生活需求滿足、有利于推進(jìn)居民自治的原則[3]。在增強(qiáng)社區(qū)社會(huì)組織獨(dú)立性的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)社區(qū)多元治理主體的合理定位和良性互動(dòng)，有效整合資源、重塑居民社會(huì)價(jià)值應(yīng)是推進(jìn)社區(qū)社會(huì)組織有效參與社區(qū)治理的有效路徑[4]。

對(duì)于社區(qū)治理新模式的創(chuàng)新舉措，嚴(yán)國(guó)萍和吳結(jié)兵認(rèn)為公共空間建設(shè)在社區(qū)治理中不僅可以促進(jìn)居民的日?；?dòng)，塑造社區(qū)共同體，同時(shí)在推動(dòng)基層民主協(xié)商、孵化社會(huì)組織、培育居民公共精神等方面具有基礎(chǔ)性的作用[5]。公共議事廳、市民驛站等社區(qū)治理方式的創(chuàng)新為社區(qū)治理形式豐富化提供了平臺(tái)和載體。在推進(jìn)社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化過(guò)程中，需要把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，整合資源、多方聯(lián)動(dòng)、協(xié)同共治，打造成“管理圈”“服務(wù)圈”“生活圈”等高度統(tǒng)一的社區(qū)治理共同體[6]。

三、從萌芽到完善：市民驛站的發(fā)展歷程

上海市H區(qū)是全市老齡化程度最高的區(qū)，為了滿足全區(qū)老齡化人口的公共服務(wù)需求，讓群眾尤其是老人在步行15分鐘內(nèi)就能享受到高效優(yōu)質(zhì)的社區(qū)服務(wù)，H區(qū)最早于2008年開始在各街道試點(diǎn)建設(shè)市民驛站，經(jīng)過(guò)十多年的建設(shè)，如今已初具規(guī)模。縱觀市民驛站的發(fā)展歷程，大致可分為創(chuàng)新、試點(diǎn)推廣、優(yōu)化升級(jí)、信息智能化四個(gè)階段（見表1）。

創(chuàng)新階段（2008-2016）：H區(qū)市民驛站的設(shè)立始于2008年，原名為“街道網(wǎng)格化綜合管理服務(wù)片區(qū)”，利用原東二居委在玉田路的辦公場(chǎng)地，是街道新建的一個(gè)民生服務(wù)站點(diǎn)。站點(diǎn)建設(shè)之初是為了解決區(qū)內(nèi)嚴(yán)重的人口老齡化問(wèn)題，解決社區(qū)內(nèi)老年人的基本生活需要，如日托項(xiàng)目、老年食堂、衛(wèi)生療診點(diǎn)、服務(wù)大廳等，這也成為上海市第一個(gè)市民驛站。此后，曲陽(yáng)路街道以“居民步行15分鐘內(nèi)可達(dá)”為原則，又先后建了第二、第三個(gè)市民驛站。自2016年開始，H區(qū)開始在各街道試點(diǎn)推進(jìn)市民驛站建設(shè)，致力于打造具有本區(qū)特色的市民驛站品牌。

試點(diǎn)推廣階段（2016-2018）：2017年區(qū)市民驛站建設(shè)在服務(wù)內(nèi)容上圍繞民生服務(wù)、事務(wù)受理、特色項(xiàng)目和黨建群建四個(gè)大類。在運(yùn)作方式上實(shí)現(xiàn)社會(huì)化、市場(chǎng)化、項(xiàng)目化和專業(yè)化。經(jīng)過(guò)兩年的試點(diǎn)推廣，至2018年8月建成覆蓋全區(qū)的35個(gè)市民驛站。市民驛站推出了“一老一小”模式，形成以養(yǎng)老為主的就餐、看病、取藥及助幼功能，成為市民驛站由1.0版本過(guò)渡到2.0版本的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)。

優(yōu)化升級(jí)階段（2019-2020）：2018年后，H區(qū)委和區(qū)政府積極探索市民驛站的2.0版本，建設(shè)成“家門口”服務(wù)站，按照“高標(biāo)準(zhǔn)、深拓展、廣覆蓋”的要求，推動(dòng)2.0版本的建設(shè)。經(jīng)過(guò)一年多的努力，把市民驛站建設(shè)成多主體共同治理的綜合服務(wù)平臺(tái)，建設(shè)成“15分鐘生活服務(wù)圈”“網(wǎng)格管理圈和黨建活力圈”，成為H區(qū)基層社會(huì)治理的品牌。并構(gòu)建成黨建引領(lǐng)、街道牽頭、行政職能部門協(xié)同、社會(huì)力量參與的管理模式。打造出黨建群建、生活服務(wù)、就業(yè)服務(wù)、事務(wù)辦理、心靈港灣、網(wǎng)格管理、特色服務(wù)七類功能，為社區(qū)居民提供了全方位、綜合性的公共服務(wù)。

信息智能化階段（2020-）：打造“線上市民驛站”，探索“區(qū)塊鏈+社區(qū)生活服務(wù)”模式，依托5G等新一代信息技術(shù)，讓群眾在市民驛站便能辦理咨詢各類社區(qū)事務(wù)，在家門口享受“一網(wǎng)通辦”的便利。為市民提供更多全天候、零距離、多渠道的線上服務(wù)。同時(shí)，也將進(jìn)一步深化市民驛站的黨建服務(wù)功能，發(fā)揮黨建引領(lǐng)社區(qū)建設(shè)的功能，更好地推進(jìn)社區(qū)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

四、市民驛站的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制分析

倪星對(duì)于以央地關(guān)系來(lái)分析改革開放以來(lái)深圳市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)因建構(gòu)了縱向共演的理論框架，強(qiáng)調(diào)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是中央與地方共同演進(jìn)的過(guò)程，通過(guò)構(gòu)建中央與地方關(guān)系的互探、互嵌和互惠的縱向共演機(jī)制，來(lái)對(duì)中國(guó)之治進(jìn)行立體性詮釋和統(tǒng)合性分析。而洪源遠(yuǎn)主要從橫向共演的視角出發(fā)，強(qiáng)調(diào)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是政府與市場(chǎng)共同演進(jìn)的過(guò)程，通過(guò)政府與市場(chǎng)的互嵌、互動(dòng)、互塑的共演模式來(lái)解釋中國(guó)的發(fā)展模式。筆者認(rèn)為在我國(guó)基層社區(qū)治理的過(guò)程中，由政府進(jìn)行社區(qū)管理的一枝獨(dú)秀到多元治理的展開，這既是一個(gè)縱向發(fā)展的過(guò)程，也是一個(gè)橫向發(fā)展的過(guò)程，故本文將通過(guò)縱橫雙向共演框架來(lái)解釋上海市H區(qū)市民驛站10年間由產(chǎn)生到發(fā)展的過(guò)程。

表1 H區(qū)市民驛站發(fā)展階段劃分

圖1 縱橫雙向共演過(guò)程

按照?qǐng)D1的邏輯來(lái)說(shuō)明，在政府、社區(qū)和多元社會(huì)組織的縱橫雙向共演過(guò)程中，政府先向下放權(quán)，社區(qū)給予政府治理效能的反饋，獲得好的反響，獲得政府進(jìn)一步的信任及進(jìn)一步授權(quán)，社區(qū)再進(jìn)行治理結(jié)構(gòu)的擴(kuò)大與延伸，與社會(huì)組織、企業(yè)、居民產(chǎn)生多向互動(dòng)反應(yīng)提升治理績(jī)效與治理水平，來(lái)進(jìn)一步推動(dòng)社區(qū)治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，進(jìn)而進(jìn)一步提升治理效能，雖然在此過(guò)程中存在傳統(tǒng)路徑依賴的影響，但經(jīng)過(guò)多次的共演過(guò)程，社區(qū)治理也完成了自身的升級(jí)，并且今后隨著信息社會(huì)的發(fā)展，社區(qū)治理還將獲得更大的發(fā)展機(jī)遇，再次進(jìn)入全面治理轉(zhuǎn)型的新階段。

（一）權(quán)力下放——治理效能的反饋

在市民驛站1.0的發(fā)展當(dāng)中，市民驛站最初是由曲陽(yáng)路街道建立的民生服務(wù)點(diǎn)，目的是為了打造以“為老服務(wù)項(xiàng)目”為重點(diǎn)的市民驛站品牌。街道來(lái)牽頭，以基層社區(qū)為載體，為社區(qū)居民解決基本生活需求，落實(shí)民生項(xiàng)目。這也成為上海市第一個(gè)市民驛站，是H區(qū)探索基層社區(qū)自治的創(chuàng)造性模式。這里設(shè)置了社區(qū)老年食堂、衛(wèi)生療診點(diǎn)、服務(wù)大廳、老年日托等功能，給社區(qū)居民帶來(lái)了極大的生活便利，政府提出曲陽(yáng)路街道市民驛站建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，曲陽(yáng)路街道又以“居民步行15分鐘可達(dá)”為原則，先后建立了第二、第三個(gè)市民驛站，得到了社區(qū)居民較好的反響，產(chǎn)生了極好的治理效能反饋。基于曲陽(yáng)路街道市民驛站的良好發(fā)展及區(qū)政府對(duì)此模式的肯定，自2016年開始，到2018年8月建成覆蓋全區(qū)的35個(gè)市民驛站，H區(qū)還在江灣鎮(zhèn)街道召開了關(guān)于市民驛站的建設(shè)推進(jìn)會(huì)，得到了政府的高度肯定。市民驛站的發(fā)展和經(jīng)驗(yàn)證明在政府與社區(qū)雙向互動(dòng)的過(guò)程中，基層社區(qū)創(chuàng)新型政策試驗(yàn)推動(dòng)治理效能的提升，治理效能提升的反饋同時(shí)又推動(dòng)政策的發(fā)展與完善。

（二）社會(huì)共治——治理績(jī)效的反饋

市民驛站在運(yùn)作上采用了“社會(huì)化、市場(chǎng)化、項(xiàng)目化和專業(yè)化”的模式，充分調(diào)動(dòng)了各類社會(huì)組織參與社區(qū)治理的積極性和主動(dòng)性。在驛站的建設(shè)過(guò)程中，社區(qū)治理和民生服務(wù)需求呈現(xiàn)出復(fù)雜化、多元化和個(gè)性化的基本特點(diǎn)，社區(qū)治理與服務(wù)的新老問(wèn)題深度交織使其復(fù)雜性有所增加，但社區(qū)自身渠道和平臺(tái)較為有限，服務(wù)力量較為薄弱，需要主動(dòng)開放空間，吸引社會(huì)組織和企業(yè)的參與，解決公共服務(wù)缺失的問(wèn)題。

對(duì)此，市民驛站將托老、護(hù)老等服務(wù)外包給洪辰優(yōu)撫、福壽康等企業(yè)，在街道和企業(yè)共同出資的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)托老所的運(yùn)轉(zhuǎn)。在兒童照顧、文化建設(shè)和社區(qū)自治等方面則充分發(fā)揮社會(huì)組織和居民自治的作用。與此同時(shí)，也培育和發(fā)展了社區(qū)社會(huì)組織，促進(jìn)各類社會(huì)組織互聯(lián)互通、能力提升、共同發(fā)展、服務(wù)居民。

（三）居民自治——治理合法性的反饋

居民積極參與社區(qū)公共事務(wù)，建構(gòu)良性的社區(qū)治理關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，有利于促進(jìn)社區(qū)共同體意識(shí)的形成和整體發(fā)展。社區(qū)居民參與社區(qū)治理，共享治理成果，共建宜居家園，引導(dǎo)和激發(fā)居民在社區(qū)發(fā)展治理中的主體意識(shí)、責(zé)任意識(shí)，提升社區(qū)發(fā)展治理的溫度、熱度和幸福度。市民驛站2.0版本，在進(jìn)一步擴(kuò)大市民驛站服務(wù)供給精準(zhǔn)性的基礎(chǔ)之上，逐步顯現(xiàn)個(gè)性化特色。專門設(shè)置了第三驛站來(lái)推動(dòng)居民自治，成立居民自治議事廳，充分調(diào)動(dòng)“兩代表”、雙擁對(duì)象、退休黨員等為社區(qū)事務(wù)獻(xiàn)言獻(xiàn)計(jì)。同時(shí)，在其他驛站當(dāng)中也設(shè)置了各種崗位，幫助大量社區(qū)居民成功就業(yè)，社區(qū)綜合服務(wù)體系引領(lǐng)大量人員成功創(chuàng)業(yè)；許多社區(qū)志愿者也來(lái)參與社區(qū)公共服務(wù)，為居民社區(qū)自治提供了可以借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

（四）基層黨建——貫穿于社區(qū)治理雙向共演過(guò)程中的作用機(jī)制

基層黨組織是城市社區(qū)治理活動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)核心，是完善和提高基層社會(huì)治理體系和治理能力的主體力量。力求通過(guò)黨建在基層的領(lǐng)導(dǎo)和整合作用，發(fā)揮黨員貼近群眾的優(yōu)勢(shì)，把市民驛站打造成更加貼近群眾需求的服務(wù)平臺(tái)。在這一過(guò)程中，H區(qū)街道社區(qū)基層黨組織作為社區(qū)治理雙向共演路徑的軸心，形成了社區(qū)黨委與包括上級(jí)政府在內(nèi)的各治理主體之間“一核多方”的治理格局，有效地動(dòng)員了社區(qū)群眾，以黨建引領(lǐng)整合了各類資源，在黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下將政府、社區(qū)、社會(huì)的管理相結(jié)合，政府提供服務(wù)、社會(huì)提供服務(wù)、居民自我服務(wù)相銜接，使得多元服務(wù)供給與多樣服務(wù)需求相匹配。

五、新形態(tài)下社區(qū)綜合服務(wù)平臺(tái)的優(yōu)化策略

當(dāng)前，市民驛站正試圖在原有的2.0版本的基礎(chǔ)上進(jìn)一步深化市民驛站的建設(shè)，形成制度化、法治化、社會(huì)化、智能化的社區(qū)治理模式，依托新時(shí)期大數(shù)據(jù)和5G智能技術(shù)的應(yīng)用，創(chuàng)新社區(qū)治理手段，為城市社區(qū)治理提供更多經(jīng)驗(yàn)。為此，提出優(yōu)化策略，以期市民驛站建設(shè)的進(jìn)一步發(fā)展完善。

（一）黨建引領(lǐng)下的市民驛站功能再升級(jí)、服務(wù)再優(yōu)化

進(jìn)一步拓展市民驛站作為街道黨建服務(wù)中心延伸點(diǎn)的輻射范圍，構(gòu)建黨建大聯(lián)盟，發(fā)揮社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用，建立社區(qū)網(wǎng)格支部，聘請(qǐng)社區(qū)內(nèi)有威望的老黨員擔(dān)任網(wǎng)格支部書記，同時(shí)，加強(qiáng)與入駐社區(qū)的行政機(jī)關(guān)黨支部的合作，加強(qiáng)黨員所在支部的管理，發(fā)揮他們的積極作用。通過(guò)黨建引領(lǐng)，把市民驛站打造成更貼近群眾需求的服務(wù)品牌。

（二）以社區(qū)居民實(shí)際需求為導(dǎo)向，形成服務(wù)于全體居民的多功能服務(wù)中心

將社區(qū)居民的良好反饋傳遞給政府，形成政策能上能下，有錯(cuò)及時(shí)糾，好的做法及時(shí)在全區(qū)推廣的治理模式。同時(shí)，探索新型物業(yè)管理機(jī)制，發(fā)揮物業(yè)管理中心在各小區(qū)、市民驛站的作用。保障居民在業(yè)主委員會(huì)中的權(quán)利和表達(dá)機(jī)制，定期召開會(huì)議，征集意見，共同處理小區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境改造、物業(yè)收費(fèi)、停車場(chǎng)等問(wèn)題。

（三）拓展服務(wù)范圍，打造“家門口服務(wù)站”

深化“一站一策”策略，因站制宜，以群眾的需求為導(dǎo)向，依托線上平臺(tái)，打造集助老、醫(yī)療、文化、教育、休閑娛樂(lè)于一體的生活服務(wù)圈。

（四）依托新技術(shù)，打造線上線下社區(qū)治理新模式

依托5G技術(shù)，推動(dòng)市民驛站電子政務(wù)的完善，開展線上政務(wù)進(jìn)社區(qū)的活動(dòng)，建立健全供需對(duì)接、受理便捷、資源共享的市民驛站信息化綜合管理云服務(wù)平臺(tái)，讓群眾在市民驛站能辦理咨詢各類社區(qū)事務(wù)，讓居民足不出戶，便可享受“一網(wǎng)通辦”的便利。