結(jié)構(gòu)主義視角下中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系的優(yōu)化

楊 寧

結(jié)構(gòu)主義(structuralism)是認(rèn)知心理學(xué)派的一個分支，強(qiáng)調(diào)從大的系統(tǒng)方面(如文化的各個分支或文學(xué)的各種體裁)來研究它們的結(jié)構(gòu)和規(guī)律性。按照結(jié)構(gòu)主義理論，整體對于部分來說具有邏輯上優(yōu)先的重要性。因?yàn)槿魏问挛锒际且粋€復(fù)雜的統(tǒng)一整體，其中任何一個組成部分的性質(zhì)都不可能孤立地被理解，而只能把它放在一個整體的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，即把它與其他部分聯(lián)系起來才能被理解。

以習(xí)近平總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上的重要講話精神為標(biāo)志，中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)形成初具規(guī)模的獨(dú)立系統(tǒng)。然而，“完善的”黨內(nèi)法規(guī)體系該如何從“比較完善”的黨內(nèi)法規(guī)體系中發(fā)展演變而來，值得進(jìn)一步研究。筆者認(rèn)為，從結(jié)構(gòu)主義視角來看，目前黨內(nèi)法規(guī)體系的主要問題是結(jié)構(gòu)和體系亟待優(yōu)化的問題。

一、中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系的基本結(jié)構(gòu)檢視

經(jīng)過波瀾壯闊的百年發(fā)展歷程，中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制度體系已經(jīng)成為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分。從黨內(nèi)法規(guī)制度體系的成長歷程、不同時期黨的歷史任務(wù)的角度看，黨內(nèi)法規(guī)經(jīng)歷了1921—1949年的“初創(chuàng)時期”、1949—1978年的“曲折探索時期”、1978—2012年的恢復(fù)發(fā)展時期、2012年以后黨內(nèi)法規(guī)的全面發(fā)展時期等幾個重要的階段[1]。目前，黨內(nèi)法規(guī)體系已經(jīng)形成初具規(guī)模的獨(dú)立系統(tǒng)。

(一)“1+4”結(jié)構(gòu)

以2021年12月中共中央審議通過的《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》為標(biāo)志，宏觀層面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系的基本框架基本形成，具體可表述為以“1+4”為基本框架的黨內(nèi)法規(guī)制度體系：“1”指具有最高權(quán)威和最高效力的黨章；“4”分別指黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度、黨的組織法規(guī)制度、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度、黨的自身建設(shè)法規(guī)制度；4個板塊的黨內(nèi)法規(guī)都統(tǒng)合于黨內(nèi)法規(guī)這一根本性的規(guī)范之下，有如憲法與其他國家部門法的關(guān)系。

1.黨章是中國共產(chǎn)黨的總章程和根本規(guī)范。從內(nèi)容來看，黨章是全黨的思想規(guī)范和行動指南，黨章闡明了黨的性質(zhì)和宗旨、黨的指導(dǎo)思想、黨員的義務(wù)與權(quán)利、黨的組織制度、綱領(lǐng)任務(wù)以及紀(jì)律規(guī)范等內(nèi)容。

2.黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度調(diào)整黨組織以外的“執(zhí)政活動”行為。中國特色社會主義最本質(zhì)的特征、中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)，是進(jìn)行社會主義建設(shè)的最核心要素。黨在領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明建設(shè)以及國防和軍隊(duì)建設(shè)方面的工作時，都形成了一系列的黨內(nèi)法規(guī)，具有基本的指引和規(guī)范作用。

3.黨的組織法規(guī)制度是對各級各類黨組織的產(chǎn)生、職責(zé)和運(yùn)行機(jī)制等事宜進(jìn)行調(diào)整的規(guī)范的總和。如《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》對地方的黨組織、黨的委員會、黨組以及黨的工作機(jī)關(guān)和支部等的產(chǎn)生、組成以及職責(zé)進(jìn)行調(diào)整規(guī)范。黨內(nèi)選舉法規(guī)以及黨的組織工作法規(guī)則分別調(diào)整黨內(nèi)的民主選舉工作和組織工作，如《中國共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》和《中國共產(chǎn)黨組織工作條例》等。

4.黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度主要調(diào)整黨內(nèi)監(jiān)督和職責(zé)保障的規(guī)范關(guān)系，包括監(jiān)督、考評、獎懲、黨員權(quán)利、機(jī)關(guān)運(yùn)行、制度建設(shè)等方面的法規(guī)[2]。

5.黨的自身建設(shè)法規(guī)制度。用于調(diào)整中國共產(chǎn)黨各級黨組織、黨員的內(nèi)部關(guān)系和內(nèi)部行為，在長期的革命、建設(shè)和改革的歷史中，黨中央領(lǐng)導(dǎo)各級黨組織對黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)和紀(jì)律建設(shè)進(jìn)行了卓有成效的改革創(chuàng)新，積累了豐富的制度、經(jīng)驗(yàn)，這些也以黨內(nèi)法規(guī)的形式固定下來。如《中共中央政治局關(guān)于加強(qiáng)和維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的若干規(guī)定》《中國共產(chǎn)黨黨委(黨組)理論學(xué)習(xí)中心組學(xué)習(xí)規(guī)則》《十八屆中央政治局關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項(xiàng)規(guī)定》《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》，等等。

(二)“1+1+3”結(jié)構(gòu)

有專家提出，“1+4”結(jié)構(gòu)在一些方面存在缺陷，未能全面反映黨內(nèi)法規(guī)的制度實(shí)踐和結(jié)構(gòu)優(yōu)勢[3]。首先，如“規(guī)定”“辦法”“規(guī)則”“細(xì)則”等四類黨內(nèi)規(guī)范性文件，很難稱得上是主干性的黨內(nèi)法規(guī)，這些規(guī)范缺乏體系性，如果硬要?dú)w入“1+4”體系就會存在融慣性方面的障礙。其次，現(xiàn)行的諸多黨內(nèi)法規(guī)無法在“1+4”體系中進(jìn)行準(zhǔn)確歸類和定位，例如《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃(2018—2022年)》究竟屬于黨的自身建設(shè)法制度還是黨的領(lǐng)導(dǎo)法制度，無法準(zhǔn)確歸類；又如，《中國共產(chǎn)黨黨校(行政學(xué)院)工作條例》《干部教育培訓(xùn)工作條例》等既是黨的自身建設(shè)法規(guī)，也是黨的組織法規(guī)；最后，“1+4”體系下諸多分類存在交叉、重疊。2013年，黨中央頒布的《中央黨內(nèi)法規(guī)工作五年規(guī)劃綱要(2013—2017年)未采用與“1+4”體系相同的分類體系，主要從黨的民主集中制建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、機(jī)關(guān)工作、黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的工作等方面搭建了黨內(nèi)法規(guī)體系的框架。

所謂“1+1+3”，是在黨章之外加入了中央制定的黨內(nèi)法規(guī)制定工作5年規(guī)劃，因?yàn)辄h內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)劃難以納入到黨章和具體的工作規(guī)范當(dāng)中。所以，其中一個“1”是指“黨章”，另一個“1”是黨內(nèi)法規(guī)制定工作5年規(guī)劃，而“3”主要包括“黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度”和“黨的自身建設(shè)法規(guī)制度”“綜合性黨內(nèi)法規(guī)制度”。有專家指出，新體系利于促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度理論研究的深化，突出了黨內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)劃的重要性，在一定程度上解決了黨內(nèi)法規(guī)制度傳統(tǒng)分類中存在交叉重疊的問題[4]。

二、中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系的基本問題分析

無論是“1+4”體系結(jié)構(gòu)還是“1+1+3”體系結(jié)構(gòu)，都對黨內(nèi)法規(guī)體系的制度分類作出了貢獻(xiàn)，深化了對黨內(nèi)法規(guī)體系的類型化認(rèn)知。但二者存在相同的問題，即沒有注重黨內(nèi)法規(guī)的制度實(shí)踐的分類和理論概念的分類，無法做到盡善盡美，如果一味摳字眼，不僅不利于科學(xué)的黨內(nèi)法規(guī)分類體系的形成，也不利于達(dá)成理論共識。

(一)內(nèi)部缺陷

黨內(nèi)規(guī)范性文件缺乏區(qū)分，不利于貫徹落實(shí)。黨的主張、黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)規(guī)范性文件、黨規(guī)、黨的規(guī)矩、黨的紀(jì)律是不相同的概念[4]。這些概念在歷史淵源、內(nèi)容指向、規(guī)范對象、適用程序、制定主體等方面都是截然不同的。比如，“黨的主張”是黨領(lǐng)導(dǎo)全國人民改革建設(shè)的重大建議，可能長期適用，也可能在某一階段發(fā)揮關(guān)鍵作用，比如黨中央提出的修改憲法的建議就屬于黨的主張，并不屬于黨內(nèi)法規(guī)的范疇，但其重要意義不言而喻。又如，一些“黨的規(guī)矩”可能并不以文件或其他成文的形式保存下來，而是黨內(nèi)一些具體的辦事傳統(tǒng)和慣例，具有類似于“先例”的指導(dǎo)作用，是黨內(nèi)優(yōu)良工作作風(fēng)和工作傳統(tǒng)的集中體現(xiàn)，如革命時期的“三大紀(jì)律，八項(xiàng)注意”以及十八大以后的“八項(xiàng)規(guī)定”等都屬于“黨的規(guī)矩”。然而，正因?yàn)樯鲜龈拍畈]有進(jìn)行明確的區(qū)分，黨內(nèi)規(guī)范性文件缺乏形式規(guī)制，與黨內(nèi)法規(guī)或行政公文混淆，導(dǎo)致真正的黨內(nèi)法規(guī)沒有受到更為嚴(yán)密、周整的調(diào)整和規(guī)制[5]。

(二)外部約束

其一，黨內(nèi)法規(guī)的制定、修改和完善需要處理好黨內(nèi)法規(guī)與國家法的關(guān)系。根據(jù)《憲法》第一條第二款的規(guī)定，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義的本質(zhì)特征。黨內(nèi)法規(guī)的地位和性質(zhì)具有獨(dú)立性，它不是正式的國家法，也不宜替代國家法的地位和功能，但是其與國家法在功能上互補(bǔ)并具有耦合性。國家法、社會規(guī)范和黨內(nèi)法規(guī)共同支撐起了中國特色的法治大廈。其二，黨內(nèi)法規(guī)是不同性質(zhì)規(guī)范的有機(jī)集合體，在政治、國家、道德和社會的互動關(guān)系中，需要保持獨(dú)立性，正確處理黨內(nèi)法規(guī)與社會規(guī)范和道德規(guī)范的關(guān)系。實(shí)踐中，有的地方黨組織和黨員要么把黨規(guī)黨紀(jì)等同于普通的道德規(guī)范，認(rèn)為可以憑借自己的偏好選擇性遵守；要么將屬于私人道德領(lǐng)域的問題上綱上線為黨內(nèi)法規(guī)禁止的行為。這兩種傾向都不利于黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的建構(gòu)。黨組織、黨員應(yīng)當(dāng)模范遵守憲法和法律，也要比普通群眾更加模范遵守公序良俗?？赡芷胀ü褚暈樗降碌氖虑椋瑢h員來說就是黨內(nèi)法規(guī)禁止從事的行為和工作。然而，這一點(diǎn)在實(shí)踐中貫徹得不夠好。因此，如何處理好黨內(nèi)法規(guī)與國家法、普通道德的關(guān)系是一個重要的理論問題和實(shí)踐問題。

三、中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系的優(yōu)化路徑

中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系化是黨內(nèi)法規(guī)工作發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，也是深化全面從嚴(yán)治黨的基礎(chǔ)工程，更是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的組織保障[6]。有專家提出，黨內(nèi)法規(guī)體系要做到體系化結(jié)構(gòu)化，就必須內(nèi)部邏輯合理、外部聯(lián)結(jié)合度、運(yùn)行動態(tài)有序[7]。黨內(nèi)法規(guī)的體系要更加優(yōu)化，必須堅(jiān)持正確的思想指引和理論指導(dǎo)，必須在內(nèi)部形成無矛盾、層次分明的內(nèi)容體系，也必須在外部形成協(xié)調(diào)、統(tǒng)一的法規(guī)運(yùn)行環(huán)境。

(一)堅(jiān)持以習(xí)近平法治思想為理論指導(dǎo)

黨內(nèi)法規(guī)是中國特色社會主義法治體系最重要的組成部分。中國特色社會主義法治體系最新、最系統(tǒng)的理論成果和結(jié)晶就是習(xí)近平法治思想。在構(gòu)成習(xí)近平法治思想的“十一個堅(jiān)持”中，完善黨內(nèi)法規(guī)體系是重要內(nèi)容。因此，優(yōu)化黨內(nèi)法規(guī)的體系與結(jié)構(gòu)，必須以習(xí)近平法治思想與習(xí)近平總書記關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的重要論述為指導(dǎo)[8]。

一是要堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對黨內(nèi)法規(guī)制定工作的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。這需要構(gòu)建好黨領(lǐng)導(dǎo)黨內(nèi)法規(guī)制定工作的方式，也需要處理好黨中央與地方各級黨組織在黨內(nèi)法規(guī)制定工作方面積極性的問題，即發(fā)揮中央和地方兩個積極性的問題。黨中央對黨內(nèi)法規(guī)的制定具有絕對領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，在具體實(shí)施機(jī)制上，需要加強(qiáng)立改廢并舉的配套完善措施，配備專門的工作機(jī)制、人員，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的立改廢工作。二是要堅(jiān)持群眾路線，將尊重民意、匯集民智、凝聚民力貫穿于黨內(nèi)法規(guī)制定、實(shí)施和監(jiān)督的各個環(huán)節(jié)。黨和人民的關(guān)系是魚和水的關(guān)系，任何黨內(nèi)法規(guī)的制定都需要建立在深厚的民意基礎(chǔ)上，要加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的民主性和公開性。三是要堅(jiān)持“四個自信”，指引黨內(nèi)法規(guī)的理論創(chuàng)新和實(shí)施機(jī)制創(chuàng)新，培育豐富的黨內(nèi)法規(guī)文化。如同法律一樣，如果黨內(nèi)法規(guī)不被信仰，它將形同虛設(shè)。正是憑借黨內(nèi)法規(guī)這一寶貴的非物質(zhì)財富，我們才能取得一個又一個的重大勝利。

(二)內(nèi)容體系優(yōu)化

一方面，化解黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)部沖突?；恻h內(nèi)法規(guī)不協(xié)調(diào)、不一致甚至沖突的首要工作是規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)概念術(shù)語的使用[9]?！包h內(nèi)法規(guī)”一詞已經(jīng)得到黨中央的認(rèn)可并在實(shí)踐中落地生根，沒有什么爭議的地方。然而，如同法律體系一樣，憲法、法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章并不屬于統(tǒng)一位階的規(guī)范，黨內(nèi)法規(guī)體系內(nèi)部也存在“法規(guī)”“準(zhǔn)則”“條例”“規(guī)定”“辦法”“決定”“細(xì)則”等概念體系?？梢钥隙ǖ氖牵胺ㄒ?guī)”肯定具有較高的位階，黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)秉持規(guī)范性的立場，明確不同用語規(guī)范體系效力位階的不同，形成層次分明的結(jié)構(gòu)體系，避免上位法和下位法的沖突，也要避免統(tǒng)一位階規(guī)范之間的內(nèi)容矛盾。

另一方面，實(shí)體規(guī)范與程序規(guī)范相統(tǒng)一。如前所述，目前已經(jīng)蔚為大觀的黨內(nèi)法規(guī)體系，更為注重授權(quán)性規(guī)范和實(shí)體性規(guī)范的建構(gòu)和布局，忽視了程序性規(guī)范和制裁型規(guī)范。從法理學(xué)的角度看，一個完整的規(guī)范需要包括“假定、制裁、處理”三個基本要素，或者要具備“法律行為、法律后果”兩個要素。如果只是指引性的規(guī)范，而沒有任何輔助實(shí)施的機(jī)制，也沒有對違反一般性規(guī)范的制裁措施，那么黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力就會削弱，形成“破窗效應(yīng)”。因此，在黨內(nèi)法規(guī)的立改廢過程中，要逐漸完善黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行機(jī)制、制裁性規(guī)則和保障措施，從而保障黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力和實(shí)施效果。對于較為原則的黨內(nèi)法規(guī)，應(yīng)當(dāng)制定專門的解釋性文件，并分清解釋主體、解釋程序和解釋范圍等關(guān)鍵性問題。

(三)結(jié)構(gòu)體系優(yōu)化

有專家深刻地指出，完善黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)是新時代中國特色社會主義法治體系的政治保障[10]。從結(jié)構(gòu)主義的視角來看，簡單的文本內(nèi)容印證、內(nèi)容重合并不構(gòu)成“體系”，規(guī)范之間無沖突且相互證立，保持融慣性是黨內(nèi)法規(guī)形成結(jié)構(gòu)化的體系的重要判斷標(biāo)準(zhǔn)[11]。

一是確保黨內(nèi)法規(guī)和國家法良性互動，形成規(guī)范之間的支持與證立。如前所述，黨內(nèi)法規(guī)體系的結(jié)構(gòu)優(yōu)化，面臨著其與國家法的關(guān)系約束。在相對宏觀的領(lǐng)域，區(qū)分國家法和黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對象和作用范圍并不存在太多障礙。然而，在一些交叉領(lǐng)域或者實(shí)務(wù)重合領(lǐng)域，區(qū)分兩者就存在障礙[2]。例如，“黨管干部”“黨管人才”是基本的原則，也是明確規(guī)定在《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》當(dāng)中的，而《公務(wù)員法》的配套法律規(guī)范如《公務(wù)員培訓(xùn)規(guī)定》《公務(wù)員錄用規(guī)定》《公務(wù)員調(diào)任規(guī)定》等，都是以黨內(nèi)法規(guī)的形式出現(xiàn)的。這種規(guī)范配置導(dǎo)致的問題是，難以確定《公務(wù)員法》的配套規(guī)范能否適用于非黨員公務(wù)員的問題。如果這類公務(wù)員發(fā)生糾紛，法院能否受理并作出裁判？如果配套規(guī)范是黨內(nèi)法規(guī)，法院是沒有裁判權(quán)的；如果歸屬于國家法，則法院可以受理并依法作出裁判。對這一點(diǎn)進(jìn)行優(yōu)化完善，只是提出黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整黨務(wù)關(guān)系，而國家法調(diào)整公民、國家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，讓二者各司其職并不夠。應(yīng)當(dāng)說，國家法與黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)“雙向銜接”。一方面，黨內(nèi)法規(guī)需要與國家法相一致，二者不能存在矛盾和沖突；另一方面，為了貫徹“黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)”這一原則，只是在立法中嵌入如“給予公職人員政務(wù)處分，堅(jiān)持黨管干部原則”“堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨對國家生物安全工作的領(lǐng)導(dǎo)”等這些抽象的原則并不夠，還需要在具體的制度機(jī)制上，通過黨內(nèi)法規(guī)的解釋性規(guī)范，對具體的領(lǐng)導(dǎo)體制和機(jī)制進(jìn)行細(xì)化完善。

二是區(qū)分黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的形式、調(diào)整范圍。實(shí)踐中，各地方各級黨組織存在的“文件造規(guī)”現(xiàn)象，就是用黨內(nèi)規(guī)范性文件取代黨內(nèi)法規(guī)的做法。應(yīng)當(dāng)指出的是，這種做法不僅在混淆黨內(nèi)規(guī)范性文件和正式的黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)，而且在架空黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)質(zhì)內(nèi)容和實(shí)質(zhì)要求。如今，黨內(nèi)法規(guī)體系已經(jīng)比較完善，對于一些長期性、重大性的問題具有一般性的規(guī)范效力，在這些問題上，應(yīng)當(dāng)避免使用黨內(nèi)規(guī)范性文件創(chuàng)造臨時性規(guī)范。當(dāng)然，對于那些緊急性的、短期性的、枝節(jié)性的制度安排，如前期試點(diǎn)、突發(fā)事件處置等，可以用規(guī)范性文件進(jìn)行決策部署。