中長期信貸支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的現(xiàn)實困境與政策建議

■謝玲紅 呂開宇 何龍娟 滕晨光

一、引言

加快補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施短板是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要一環(huán)。改變農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施薄弱狀況，離不開信貸資金支持。當(dāng)前，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面推進(jìn)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)加快升級以及鄉(xiāng)村建設(shè)行動的大力實施，農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中長期有效信貸需求被全面激發(fā)。2021年中央一號文件明確提出，要加大對農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資的中長期信貸支持。2021年4月，銀保監(jiān)會辦公廳印發(fā)了《關(guān)于做好2021年銀行業(yè)保險業(yè)高質(zhì)量服務(wù)鄉(xiāng)村振興的通知》，提出各銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)要持續(xù)加大對“三農(nóng)”重點領(lǐng)域的中長期信貸支持，加大對農(nóng)田水利、農(nóng)產(chǎn)品倉儲保鮮冷鏈物流、防災(zāi)減災(zāi)和動植物疫病防控等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的金融支持，服務(wù)鄉(xiāng)村道路交通、物流通信、供水供電、教育衛(wèi)生、清潔能源、人居環(huán)境改造等農(nóng)村現(xiàn)代化重點領(lǐng)域。自2022年以來，受新冠肺炎疫情和俄烏沖突影響，經(jīng)濟(jì)發(fā)展風(fēng)險挑戰(zhàn)增多。農(nóng)業(yè)是經(jīng)濟(jì)民生的基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資的中長期信貸被予以高度重視。2022年3月，中國人民銀行印發(fā)《關(guān)于做好2022年金融支持全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》，要求在不新增地方政府隱性債務(wù)前提下，積極投放農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中長期貸款。2022年6月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳印發(fā)《落實全國穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)大盤電視電話會議精神進(jìn)一步做好擴(kuò)大農(nóng)業(yè)農(nóng)村有效投資工作實施方案》的通知，提出將促進(jìn)各類金融機(jī)構(gòu)探索農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中長期信貸模式。上述一系列政策部署為中長期信貸發(fā)展指明了方向，也提供了前所未有的機(jī)遇。

然而，受農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求規(guī)模大、貸款期限長且回報慢、回報低和高風(fēng)險等因素的影響[1，2]，商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)發(fā)放中長期貸款的積極性不高，政策性銀行中長期信貸額度有限，貸款項目單一且區(qū)域不平衡[3]，中長期信貸支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的力度不足。尤其是隨著國家對地方政府債務(wù)管理日益嚴(yán)格，部分中長期信貸業(yè)務(wù)增速趨緩，與巨額資金需要之間的缺口日益擴(kuò)大。因此，優(yōu)化中長期信貸的頂層設(shè)計，創(chuàng)新中長期信貸產(chǎn)品和模式，調(diào)動金融機(jī)構(gòu)投入的積極性，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中長期信貸穩(wěn)定增長，顯得尤為重要和迫切。本文將立足我國全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、實施鄉(xiāng)村建設(shè)行動的現(xiàn)實背景，厘清當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中長期信貸發(fā)展現(xiàn)狀，剖析發(fā)展過程中存在的突出問題及制約因素，從政府、金融機(jī)構(gòu)、監(jiān)管部門等角度提出有效增加農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中長期信貸的思路和舉措，以期為相關(guān)政策制定提供參考。

二、農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中長期信貸的發(fā)展現(xiàn)狀

本部分以政策性的中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行（以下簡稱“農(nóng)發(fā)行”）和商業(yè)性的中國工商銀行（以下簡稱“工行”）為例，從規(guī)模結(jié)構(gòu)、承貸主體、貸款期限、還款來源等方面對我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中長期信貸現(xiàn)狀特點進(jìn)行分析。總體來看，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中長期信貸供給規(guī)模呈增長態(tài)勢，形成了以政策性為主、商業(yè)性為輔的供給體系，重點支持領(lǐng)域緊跟國家部署不斷調(diào)整優(yōu)化，貸款期限普遍較長，承貸主體以國有企業(yè)為主，并以財政資金作為主要還款來源，在改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)條件、補(bǔ)齊農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)短板中發(fā)揮了重要作用。

（一）中長期信貸供給主體及規(guī)模

1.政策性金融機(jī)構(gòu)是農(nóng)業(yè)農(nóng)村中長期信貸投放的核心主體。2004年以來，政策性金融機(jī)構(gòu)以服務(wù)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略為目標(biāo)，穩(wěn)步推進(jìn)中長期信貸業(yè)務(wù)，在金融支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)揮了骨干和支柱作用。以農(nóng)發(fā)行為例（見圖1），農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中長期信貸業(yè)務(wù)保持了良好發(fā)展勢頭，2020年末貸款余額達(dá)到33179.5億元，是2010年的7.1倍，2020年全年累放貸款7109.9億元，是2010年的3.1倍，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)“補(bǔ)短板，強(qiáng)弱項”提供了穩(wěn)定的資金支持。

圖1 2010—2020年農(nóng)發(fā)行農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中長期信貸業(yè)務(wù)規(guī)模

2.商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的中長期信貸是有益補(bǔ)充?？傮w來說，商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)對農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的參與度不高，發(fā)放的中長期貸款也相對有限，但仍然是農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中長期信貸供給不可缺少的重要組成部分。以工行為例（見表1），截至2020年末，農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款余額為6777.6 億元。其中，中長期貸款為6531.34 億元，占全部農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款的96.37%；2016—2020年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款年均增長率為17.85%，增量主要集中在縣域城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及農(nóng)村電力生產(chǎn)和供應(yīng)兩個領(lǐng)域。

表1 2016—2020年工行農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款情況表（單位：億元）

（二）中長期信貸支持重點與承貸主體

1.中長期信貸重點支持領(lǐng)域緊跟國家農(nóng)業(yè)農(nóng)村投資重點部署不斷調(diào)整優(yōu)化。以農(nóng)發(fā)行為例，2015年之前，新農(nóng)村建設(shè)貸款是其重點支持領(lǐng)域，2011—2014年，新農(nóng)村建設(shè)貸款占全年貸款的平均比重達(dá)63.9%。其中，2014年新增新農(nóng)村建設(shè)貸款2158.47億元，占全年投放總量3353.5 億元的64.4%。“十三五”時期，中長期信貸重點支持領(lǐng)域呈均衡化發(fā)展趨勢，主要圍繞重大水利工程和農(nóng)田水利建設(shè)、“四好農(nóng)村路”建設(shè)、廁所革命、污水垃圾治理等領(lǐng)域，累放水利建設(shè)貸款4496億元，農(nóng)村交通建設(shè)貸款3646億元，人居環(huán)境改造貸款3399 億元，生態(tài)環(huán)境建設(shè)貸款1219億元。2017—2019年，棚戶區(qū)改造貸款成為中長期信貸新的增長點。2019年，棚戶區(qū)改造新增貸款2162.4 億元，占新增中長期貸款6272 億元的34.5%。

商業(yè)性銀行與政策性銀行的中長期信貸投資領(lǐng)域結(jié)構(gòu)不同。如圖2所示，2020年工行農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中長期貸款占全部農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中長期貸款的89.5%。其中，縣域城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款占比44.9%，農(nóng)村電力生產(chǎn)和供應(yīng)貸款占比28.3%，新農(nóng)村（小城鎮(zhèn)）建設(shè)貸款占比6.6%，其他中長期貸款占比9.7%。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資相對較少。

圖2 2020年工行農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中長期貸款投向結(jié)構(gòu)（單位：%）

2.中長期貸款承貸主體以國有企業(yè)為主。在農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中長期貸款客戶結(jié)構(gòu)方面，政策性和商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)均傾向于選擇信用評級較高、資質(zhì)良好的地方政府投融資平臺和國有獨資或國有控股的企業(yè)。相比之下，以其他企業(yè)為承貸主體的中長期貸款規(guī)模較小。2020年，工行農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款承貸主體為國有企業(yè)的貸款占比高達(dá)86.69%，集體企業(yè)貸款占比4.11%，民營和外資企業(yè)貸款占比9.2%。2020年，農(nóng)發(fā)行農(nóng)村路網(wǎng)建設(shè)中長期信貸中，承貸主體為國有企業(yè)的項目占比高達(dá)97.72%，民營企業(yè)為承貸主體的項目僅占2.28%。

（三）中長期貸款期限及還款來源

1.中長期貸款期限普遍較長，且政策性金融機(jī)構(gòu)貸款期限總體高于商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)。2020年，工行農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施中長期貸款中，10～15年的貸款占比為42.9%，5～10年的貸款占比為35.5%，兩者之和占到了78.4%，15年期以上的貸款較少，不到十分之一。政策性銀行的貸款期限總體高于商業(yè)性銀行。據(jù)調(diào)查，農(nóng)發(fā)行某市分行15年期以上的中長期貸款占比接近70%，10年期以下的貸款僅占8.96%。

2.中長期貸款還款來源與項目性質(zhì)、收益狀況相關(guān)。對于本身不產(chǎn)生收益或產(chǎn)生的收益不足以償還貸款本息的公益性、準(zhǔn)公益性項目，貸款客戶主要以財政補(bǔ)貼或政府購買服務(wù)資金作為還款來源。對于完全市場化或市場化運(yùn)營收入占比較高的項目，如風(fēng)電與太陽能發(fā)電項目、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)等項目，還款來源主要是經(jīng)營性收入。而供熱、供水、供氣、醫(yī)療、濕地公園等基礎(chǔ)設(shè)施項目，一般主要收入為商業(yè)運(yùn)營收入，但運(yùn)營收入不高，政府會給予一定的可行性缺口補(bǔ)貼。

三、農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中長期信貸的主要模式及特點

2014年之前，政府購買服務(wù)模式是農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中長期信貸的主流模式[4]。但隨著地方政府債務(wù)管理日趨嚴(yán)格，政府出臺了如下政策規(guī)定：剝離政府融資平臺公司和土地儲備機(jī)構(gòu)融資職能，對政府債務(wù)實行限額管理，地方政府不得以違規(guī)方式舉借債務(wù)和對外擔(dān)保，政府采購項目必須以資金納入財政預(yù)算為前提等。這些政策規(guī)定構(gòu)成了中長期貸款模式設(shè)計的政策邊界，從貸款主體、還款來源、擔(dān)保方案等多個方面對中長期信貸的政府購買服務(wù)模式產(chǎn)生深刻影響[5]。為此，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)加快轉(zhuǎn)型發(fā)展，根據(jù)政策動態(tài)要求，結(jié)合農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求以及資源情況，積極創(chuàng)新中長期信貸業(yè)務(wù)模式。目前，農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中長期信貸模式主要有以下幾種：

（一）基本模式類型

1.政府購買服務(wù)模式。該模式遵循“政府主導(dǎo)、公司承貸、委托建設(shè)、政府購買”原則，以《中華人民共和國政府采購法》和《政府購買服務(wù)管理辦法》為依據(jù)，以公司類客戶為貸款對象，由項目承接人負(fù)責(zé)項目建設(shè)，地方政府與項目承接公司簽訂《政府購買服務(wù)協(xié)議》，并將購買服務(wù)資金分年度納入財政預(yù)算，項目公司以地方政府支付的購買服務(wù)資金作為償債資金來源。過橋貸款模式是政府購買服務(wù)模式中最具代表性的模式，遵循“政府主導(dǎo)、?？顚Ｓ?、風(fēng)險可控、到賬即收”的原則，在國家批準(zhǔn)同意的特定領(lǐng)域，為有明確財政性資金還款來源的項目在中央、省或市縣級政府財政投資資金到位前，提供過渡性資金安排，以保證項目及時啟動和不間斷實施而發(fā)放的政策性貸款[6]。該模式的還款資金主要來源于目前不能及時到位、已納入財政預(yù)算的政府投資資金或財政轉(zhuǎn)移支付資金，第一還款來源有保障。該模式具有不增加政府債務(wù)、無資本金要求、可采用信用貸款方式和易操作等特點，但該模式政策性極強(qiáng)，目前只適用于國家明確規(guī)定的重大水利工程、扶貧和應(yīng)急救災(zāi)等領(lǐng)域。

2.政府和社會資本合作（PPP）模式。PPP 模式主要是政府許以特許經(jīng)營權(quán)或提供收益保障，來吸引民間資本共同參與項目建設(shè)。PPP模式將政府資金和社會資本結(jié)合起來，在不增加政府債務(wù)的前提下，通過財政的制度性安排，在政府和借款人之間形成可行性缺口補(bǔ)助、財政資金獎補(bǔ)等多種利益關(guān)系，從而解決公益性中長期項目的資金缺口問題。當(dāng)前，金融機(jī)構(gòu)對農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中長期信貸的PPP 模式寄予厚望，并積極將其作為未來支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的部署重點，對PPP 模式應(yīng)用于智慧農(nóng)業(yè)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、農(nóng)村人居環(huán)境、倉儲保鮮冷鏈物流等領(lǐng)域進(jìn)行了實踐探索，取得了一定成效。但當(dāng)前推廣運(yùn)用農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中長期信貸的PPP模式還存在不少瓶頸，如：模式條件嚴(yán)格，程序復(fù)雜；社會認(rèn)識不到位，管理水平有限；地方政府難以提供足夠資本金或利息補(bǔ)貼，還款來源存在不確定性；PPP 項目盈利能力和全域功效挖掘不足，可持續(xù)性不強(qiáng)，對社會資本的吸引力不強(qiáng)[7—9]等等。因此，要夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP 項目儲備體系，適度超前謀劃實施一批優(yōu)質(zhì)的PPP 項目，探索創(chuàng)新不同領(lǐng)域PPP運(yùn)行模式，積極開展試點工作，促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中長期信貸的有效提升。

3.公司融資模式。該模式是通過政府注入有效資產(chǎn)、賦予特許經(jīng)營權(quán)，或協(xié)調(diào)配套現(xiàn)金流充沛的經(jīng)營性項目交由投融資主體運(yùn)營等方式，增強(qiáng)其自身造血功能，并約定公司新增收益定向用于公益性項目還款，通過借款人公司現(xiàn)金流綜合平衡實現(xiàn)“以豐補(bǔ)欠”。該模式主要適用于投融資主體財務(wù)狀況好、運(yùn)營能力強(qiáng)且能夠獲得地方政府支持的項目，可以分為經(jīng)營性項目“公司主導(dǎo)、市場運(yùn)作、經(jīng)營收益覆蓋”的企業(yè)自營融資模式和非經(jīng)營性項目“政府主導(dǎo)、公司運(yùn)作、綜合收益覆蓋”的企業(yè)自營模式。前者為經(jīng)營性項目，自身收益良好，經(jīng)營性現(xiàn)金流比較充足，能夠?qū)崿F(xiàn)全部覆蓋項目建設(shè)營運(yùn)總成本，項目經(jīng)營收益是企業(yè)還本付息資金的全部來源或主要來源。后者項目公益性較強(qiáng)，社會效益明顯，自身經(jīng)營收益不能覆蓋項目建設(shè)運(yùn)營總成本，或回收期過長，項目收益不足以還本付息，需要通過借款人其他綜合收益或財政獎補(bǔ)資金等償還貸款本息[6]。

（二）金融機(jī)構(gòu)主要模式做法

金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的投融資模式的基礎(chǔ)上，努力探索新的中長期信貸業(yè)務(wù)模式，目前最具代表性的主要有以下兩種。

一是土地指標(biāo)交易模式。該模式是以補(bǔ)充耕地指標(biāo)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)產(chǎn)生的收入作為還本付息來源，向銀行申請貸款。該模式依托于允許將指標(biāo)交易收益或形成指標(biāo)的“投資成本+合理收益”按照一定程序和要求，全部或部分返還給項目實施主體。

二是資源捆綁模式。該模式是將無經(jīng)營收入或者現(xiàn)金流無法覆蓋投入成本的農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目和項目所在地優(yōu)勢資源結(jié)合起來，通過資源補(bǔ)償解決純公益項目投融資需求，用高收益的資源項目補(bǔ)償公益性項目的投資成本，是有效支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的新路徑。農(nóng)發(fā)行在“四好農(nóng)村路”建設(shè)方面，探索了“公路+產(chǎn)業(yè)”“公路+礦產(chǎn)”“公路+鄉(xiāng)村旅游”捆綁支持模式，撬動當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)資源、旅游和礦產(chǎn)資源參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

四、我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中長期信貸的突出問題及制約因素

當(dāng)前，我國政策性金融機(jī)構(gòu)開展農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中長期信貸的優(yōu)勢減弱、可持續(xù)發(fā)展難度加大，商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)參與積極性不強(qiáng)，中長期信貸供需矛盾突出。究其原因，既與當(dāng)前我國宏觀經(jīng)濟(jì)形勢密切相關(guān)，也受農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目客觀屬性制約，同時還有金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新不足以及體制機(jī)制等原因。

（一）突出問題

1.中長期信貸投入結(jié)構(gòu)不合理，參與度不均衡問題突出。當(dāng)前，中長期信貸以政策性為主，在水利、公路等公益性、準(zhǔn)公益性項目中占主導(dǎo)地位，資金來源主要是各級財政補(bǔ)貼以及國家開發(fā)銀行、農(nóng)發(fā)行的中長期貸款。但是，隨著央行不再提供抵押補(bǔ)充貸款（PSL），加上政策性和開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)存在產(chǎn)品單一、中間產(chǎn)品缺少、投資路徑單一[10]，以及配套產(chǎn)品開發(fā)和創(chuàng)新服務(wù)意識不強(qiáng)，信貸政策不夠靈活、辦理流程煩瑣[11]等問題，政策性銀行開展中長期業(yè)務(wù)優(yōu)勢減弱，可持續(xù)發(fā)展難度加大。而商業(yè)性銀行出于自身流動性和利益考慮，更愿意選擇風(fēng)險相對較低、有一定現(xiàn)金流的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)參與度不高，中長期貸款發(fā)放也相對有限。而且，農(nóng)業(yè)農(nóng)村中長期貸款項目主要以土地作為抵質(zhì)押品和還款來源，同質(zhì)化程度高，易導(dǎo)致銀行間的惡性競爭，不利于信貸資金供給主體間的整體協(xié)同發(fā)展。

2.中長期信貸需求快速增長，供需缺口呈擴(kuò)大之勢。我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)依然繁重，農(nóng)田水利、農(nóng)產(chǎn)品倉儲保鮮冷鏈物流、防災(zāi)減災(zāi)和動植物疫病防控等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，以及鄉(xiāng)村道路交通、物流通信、供水供電、教育衛(wèi)生、清潔能源、人居環(huán)境改造等農(nóng)村現(xiàn)代化重點領(lǐng)域的短板突出，補(bǔ)齊這些短板，將擴(kuò)大中長期信貸的需求總量和領(lǐng)域范圍。但在供給方面，伴隨著2014年國務(wù)院“國發(fā)〔2014〕43 號”、2016年財政部“財綜〔2016〕4 號”和2017年財政部“財預(yù)〔2017〕87 號”等文件的陸續(xù)實施，債務(wù)管理日趨嚴(yán)格，我國中長期貸款增速進(jìn)入明顯放緩階段。以農(nóng)發(fā)行為例，2015—2020年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中長期信貸年均增速僅4.6%，相比2010—2014年24.2%的增速大幅下降。因此，繼續(xù)創(chuàng)新中長期信貸模式，增加中長期信貸支持，滿足日益增長的資金需求。

（二）制約因素

1.中長期信貸承接載體少，貸款需求難以得到有效釋放。主要原因有以下三點：一是地方財力不足，無法提供足夠的項目資金和利息補(bǔ)貼?；A(chǔ)設(shè)施最為落后的地區(qū)，對貸款需求更為迫切，但往往也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后地區(qū)[12]，稅收來源不足、財政實力薄弱、財政自籌資金有限，財政配套資金難以到位，無法提供足夠的資本金或利息補(bǔ)貼，導(dǎo)致項目主管部門承擔(dān)貸款責(zé)任的積極性不強(qiáng)。二是符合政策要求的承貸主體少且能力弱，抑制了融資需求。目前，農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款主要由國有企業(yè)和國有控股的投資公司承貸，但由于公司建立時間晚、注冊資本額度小、融資能力弱、承貸風(fēng)險較大等原因，常會出現(xiàn)授信額度理論值不足和抵押擔(dān)保難等問題，無法滿足金融機(jī)構(gòu)貸款資質(zhì)要求，有效融資需求難以釋放。三是符合業(yè)務(wù)范圍的項目載體較少，中長期信貸難以介入。部分項目的中長期貸款政策不明朗，如：受土地融資規(guī)模及地方政府債務(wù)管理限制，農(nóng)村土地整治中長期貸款在部分地區(qū)處于暫時擱置狀態(tài)。部分新型業(yè)務(wù)（如：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地開發(fā)建設(shè)、高效節(jié)水灌溉建設(shè)、農(nóng)村糧棉油物流市場、農(nóng)機(jī)物流市場、林產(chǎn)品物流市場等項目）缺乏項目載體，金融機(jī)構(gòu)無法支持。同時，不斷增大的政府專項債融資渠道對中長期信貸形成擠出。財政部數(shù)據(jù)顯示，2019—2021年，我國政府專項債累計發(fā)行近10萬億元，重點投向交通設(shè)施、能源項目、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保、民生服務(wù)等領(lǐng)域，與基礎(chǔ)設(shè)施貸款范圍高度重疊，對中長期信貸的擠出效應(yīng)明顯。

2.供需對接渠道不暢通，難以促成項目落地。供需對接渠道不暢通主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目平臺缺乏，融資需求表達(dá)渠道不暢。農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)范圍廣、門類多，涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家鄉(xiāng)村振興局、發(fā)改委、財政部、交通部、商務(wù)部、教育部等多個部門，但當(dāng)前并沒有形成全國層面的、各部門共享的、上下貫通的項目數(shù)據(jù)庫，在較大程度上影響了信貸供需對接和項目落地。二是金融機(jī)構(gòu)營銷及評估人員缺乏，對中長期信貸的營銷力度不夠。目前，各金融機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)中長期項目貸款的人員配備不能滿足業(yè)務(wù)發(fā)展需要，營銷人員較少，而且絕大部分從事中長期貸款的客戶經(jīng)理無法獨立進(jìn)行項目營銷和評估，這已經(jīng)成為制約中長期貸款發(fā)展的重要因素。

3.還款來源渠道單一，且難以得到有效保障。受項目客觀屬性和宏觀經(jīng)濟(jì)形勢影響，中長期信貸的還款來源存在較大不確定性。一是現(xiàn)金流風(fēng)險。農(nóng)業(yè)農(nóng)村類基建項目往往具有公益或準(zhǔn)公益性質(zhì)，多數(shù)項目現(xiàn)金流不多甚至沒有，不能作為經(jīng)營性資產(chǎn)產(chǎn)生穩(wěn)定的現(xiàn)金流，還款來源存在較大不確定性，成為影響借貸雙方建立借貸關(guān)系的突出障礙。二是政策風(fēng)險。受任內(nèi)政績考核、投資回報、財政收支狀況等多種因素影響，地方政府和主管部門多是等待國家和上級財政撥款，還款存在較大不確定性。三是經(jīng)營風(fēng)險。即使對于部分有經(jīng)營收益預(yù)期的建設(shè)項目，也面臨著項目資本金不能到位、發(fā)展后勁不足、難以產(chǎn)生穩(wěn)定現(xiàn)金流等問題。四是監(jiān)測風(fēng)險。銀行方面對貸款資金流向和支付使用的監(jiān)督不夠且缺乏對第二還款來源有效性進(jìn)行的動態(tài)監(jiān)測，企業(yè)使用貸款資金過程中未能按規(guī)程操作，存在挪用貸款的風(fēng)險。

4.貸款缺少有效抵押物，擔(dān)保難以落實。農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中長期貸款擔(dān)保比例較低，主要受以下因素制約：一是缺少有效抵押物。一些辦公資產(chǎn)或劃撥土地，其產(chǎn)權(quán)性質(zhì)不明晰，很難作為有效抵押物，承貸主體可供抵押的資產(chǎn)較少，缺乏必要的抵押擔(dān)保能力。二是難以找到合適的擔(dān)保人。在地方債務(wù)受到嚴(yán)格控制的背景下，原來可用政府信用擔(dān)保并由政府承諾全額貼息的情況已不復(fù)存在，全部依賴承貸主體自身資產(chǎn)抵押，再加上項目期限長、規(guī)模大等性質(zhì)，很難找到合適的擔(dān)保人。另外，存在抵押權(quán)的法律懸空風(fēng)險。如，對農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押與相關(guān)法律中不得以宅基地等集體所有的土地使用權(quán)抵押相沖突；又如，《金融機(jī)構(gòu)服務(wù)鄉(xiāng)村振興考核評估辦法》將林權(quán)抵押貸款納入考核范圍，但實際中部分地區(qū)林業(yè)部門并不受理林權(quán)抵押。

五、推動提升中長期信貸支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)思路及對策

（一）確定主攻方向，瞄準(zhǔn)重點區(qū)域，搭建對接平臺，提升投資效率

圍繞全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興中農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的重點領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)和突出短板，對標(biāo)鄉(xiāng)村建設(shè)行動，并綜合考慮項目輕重緩急、地方建設(shè)需求、風(fēng)險承受強(qiáng)度等因素，確定中長期信貸支持的優(yōu)先次序，提升供需對接精準(zhǔn)性。

一是確定主攻方向。適當(dāng)擴(kuò)大農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中長期貸款范圍，將加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域補(bǔ)短板的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)產(chǎn)品倉儲保鮮冷鏈物流設(shè)施建設(shè)、智慧農(nóng)業(yè)和數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)等11項重大工程項目建設(shè)列為中長期信貸支持的主攻方向。圍繞確定的主攻方向，結(jié)合當(dāng)?shù)卣唧w支持政策和鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展目標(biāo)，找準(zhǔn)業(yè)務(wù)切入點，提供整體化支持方案，由點到面，形成項目串珠成鏈，連線成片，培育和儲備一批優(yōu)質(zhì)項目，形成農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中長期信貸重點支持領(lǐng)域及項目清單，確定中長期信貸支持領(lǐng)域的優(yōu)先序，鼓勵金融機(jī)構(gòu)對優(yōu)先序高、社會影響力大、地方黨政關(guān)注度高的重點項目給予重點支持的同時，開辟綠色通道，簡化流程、優(yōu)先辦理。

二是找準(zhǔn)重點支持地區(qū)。優(yōu)先支持地方積極性高、鄉(xiāng)村建設(shè)任務(wù)重、鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃完善、落地思路清晰的地區(qū)，以及國家政策重點支持的鄉(xiāng)村基建相關(guān)的試點示范地區(qū)。同時，以這些地區(qū)為重點，結(jié)合實際，探索與金融機(jī)構(gòu)聯(lián)合開展試點，選擇具有基礎(chǔ)和優(yōu)勢的試點內(nèi)容，突出特色，大膽探索，先行先試。

三是搭建對接平臺。加快建立全國農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目信息數(shù)據(jù)庫，強(qiáng)化中長期信貸智能政務(wù)功能優(yōu)勢。建議由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家鄉(xiāng)村振興局牽頭，聯(lián)合發(fā)改委、財政部、交通部、商務(wù)部等部門，建立全國層面的農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目數(shù)據(jù)庫，并搭建由地方政府與相關(guān)部門、金融機(jī)構(gòu)及項目承貸主體組成的信貸供需對接平臺，促進(jìn)供需雙方精準(zhǔn)對接。鼓勵金融機(jī)構(gòu)部署開展項目營銷專項行動，集中營銷和儲備項目資源，積極挖掘多元化、市場化的客戶資源。同時，金融機(jī)構(gòu)要建立中長期貸款專業(yè)人才庫，加強(qiáng)專業(yè)隊伍建設(shè)，構(gòu)建與中長期信貸業(yè)務(wù)掛鉤的激勵考核制度。

（二）明確政策性和商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)支持范圍，推動形成優(yōu)勢互補(bǔ)的服務(wù)體系

充分發(fā)揮人民銀行和銀保監(jiān)會在優(yōu)化中長期信貸頂層設(shè)計中的作用，根據(jù)政策性金融機(jī)構(gòu)和商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)在發(fā)展目標(biāo)、資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)、服務(wù)領(lǐng)域等方面的優(yōu)勢和特點，優(yōu)化中長期信貸投放領(lǐng)域和投放比例，加快形成中長期信貸良性發(fā)展的良好氛圍。

一是要夯實政策性金融機(jī)構(gòu)非經(jīng)營項目的責(zé)任。明確政策性金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的政策性中長期貸款的最低比例。對于公益和準(zhǔn)公益性項目，通過發(fā)行金融債券方式籌集中長期資金，緩解資產(chǎn)負(fù)債期限錯配壓力，促進(jìn)中長期信貸業(yè)務(wù)高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展。項目設(shè)計時，依據(jù)地方可支配財力測算區(qū)域貸款額度，確定地方非經(jīng)營性貸款的投放額度。

二是鼓勵商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)為經(jīng)營性農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目提供中長期貸款。開發(fā)經(jīng)營性項目現(xiàn)金流，調(diào)動投入積極性，并通過梳理存款類別性質(zhì)有效解決期限錯配約束。同時，加強(qiáng)承貸主體償債能力評價，提升還款和擔(dān)保能力，優(yōu)先為綜合收益能夠足額覆蓋貸款本息的項目提供中長期貸款。

三是解決好政策性與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)問題。充分利用政策性金融機(jī)構(gòu)資金渠道多、成本低的優(yōu)勢，以及商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)品豐富、營銷手段多樣的優(yōu)勢，實現(xiàn)不同類型金融機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢互補(bǔ)?？山梃b國外先進(jìn)經(jīng)驗，規(guī)定商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)拿出一定比例的資金參股或購買政策性金融機(jī)構(gòu)的債券，有效補(bǔ)充資金缺口，共同推動中長期信貸發(fā)展。

（三）創(chuàng)新中長期信貸產(chǎn)品與模式，加強(qiáng)典型模式總結(jié)與推廣

金融機(jī)構(gòu)要主動適應(yīng)新形勢、新要求，積極開拓新業(yè)務(wù)領(lǐng)域，創(chuàng)新產(chǎn)品服務(wù)方式，探索新的業(yè)務(wù)模式，并加強(qiáng)對典型模式的總結(jié)與推廣。

一是創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)方式。鼓勵金融機(jī)構(gòu)開展農(nóng)田整理及土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)園區(qū)、智慧農(nóng)業(yè)和數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)等新型信貸業(yè)務(wù)。創(chuàng)新?lián)５盅菏侄危貙捫庞脫?dān)保、抵押、質(zhì)押渠道和方式，研究林權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)抵押的具體操作辦法，有效擴(kuò)大抵質(zhì)押物范圍，嘗試推進(jìn)排污權(quán)、用能權(quán)、用水權(quán)、碳排放權(quán)等綠色權(quán)益擔(dān)保方式落地。增強(qiáng)信貸風(fēng)險防控能力，對納入中央及地方財政預(yù)算的項目，在財政資金還未到賬情況下，推動項目早開工和再貸款。

二是探索全產(chǎn)業(yè)鏈和區(qū)域整體的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中長期信貸模式。鼓勵金融機(jī)構(gòu)開發(fā)全產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)和區(qū)域整體開發(fā)的中長期信貸產(chǎn)品，支持包括農(nóng)業(yè)研發(fā)、生產(chǎn)、加工、儲運(yùn)、銷售、品牌、體驗、消費、服務(wù)等環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對統(tǒng)籌鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、集中連片水產(chǎn)健康養(yǎng)殖示范建設(shè)、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展等進(jìn)行整體化中長期信貸支持。同時，積極探索無收益項目與有收益項目捆綁支持，撬動當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)、旅游和礦產(chǎn)等資源參與到鄉(xiāng)村建設(shè)中來，破解基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目缺乏有效還款來源難題。

三是加強(qiáng)成功經(jīng)驗的示范、交流和總結(jié)。金融機(jī)構(gòu)及地方政府要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中長期信貸的成功經(jīng)驗和案例的分類總結(jié)，努力形成更多可復(fù)制、可推廣的項目融資模式?？偨Y(jié)提煉前期行之有效的成功案例，推薦一批不同類別的農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中長期信貸的典型模式，通過示范和交流，為產(chǎn)品創(chuàng)新、模式創(chuàng)新和服務(wù)創(chuàng)新提供思路和借鑒。

（四）加強(qiáng)體制機(jī)制建設(shè)，加大財政支持并完善保障措施

針對當(dāng)前農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中長期信貸支持的體制機(jī)制不完善、支持力度不夠等問題，亟須完善體制機(jī)制，加大支持。

一是完善對金融機(jī)構(gòu)中長期信貸業(yè)務(wù)的考核評估、激勵和督導(dǎo)制度。建立健全金融機(jī)構(gòu)中長期信貸服務(wù)支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的考核評估制度，提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款中用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例。強(qiáng)化對金融機(jī)構(gòu)的激勵，對農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支持力度較大的金融機(jī)構(gòu)，在降低資本風(fēng)險權(quán)重等政策方面加大傾斜力度。強(qiáng)化對中長期信貸投入的激勵和督導(dǎo)，推動地方加大與地方金融機(jī)構(gòu)的溝通合作，激發(fā)地方金融機(jī)構(gòu)發(fā)放中長期信貸的積極性，加強(qiáng)對各地貫徹落實中央一號文件提出的要“加大對農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資的中長期信貸支持”情況的督查。

二是加大對中長期信貸的財政支持。對于公益性項目，實行中央及地方財政貼息政策，解決項目主管部門及承貸單位貸款利息支出無著落的問題。對承貸經(jīng)營性項目的企業(yè)，特別是民營企業(yè)給予政策優(yōu)惠。降低非經(jīng)營性項目準(zhǔn)入門檻和經(jīng)營性項目貸款利息。明確對用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的財政補(bǔ)貼和政府返還專項資金，可以作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的還款來源。由中央財政、地方財政、商業(yè)銀行、融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)按照一定比例出資，從省級層面，建立針對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的風(fēng)險補(bǔ)償基金，對金融支持鄉(xiāng)村基建的中長期信貸投入給予一定比例補(bǔ)貼，對形成的中長期不良貸款按一定比率進(jìn)行風(fēng)險補(bǔ)償。同時，可參照城市基建的做法，設(shè)立省級農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金，基金資金來源主要是地方政府、金融機(jī)構(gòu)或社會組織。

三是完善相關(guān)的法律法規(guī)和政策支持。針對項目存在的用地、建設(shè)手續(xù)不完善、鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證辦理難等問題，建議加快完善落實集體建設(shè)用地相關(guān)政策法規(guī)，以便金融機(jī)構(gòu)能夠合法合規(guī)支持此類項目。完善涉農(nóng)領(lǐng)域地方政府債務(wù)管理政策，根據(jù)國家對土地要素市場化，以及土地出讓收入優(yōu)先用于鄉(xiāng)村振興等改革方向，務(wù)實把握政府投資項目融資模式及還款來源等規(guī)定。對于用途為鄉(xiāng)村基建的項目，在土地出讓收入、地方政府債務(wù)等方面給予一定政策彈性安排，增加農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的合規(guī)資金來源。同時，對于地方政府隱性債務(wù)給予更加清晰的界定，統(tǒng)一各地方監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和尺度，以降低理解不一致導(dǎo)致的金融機(jī)構(gòu)合規(guī)風(fēng)險?！?/p>