大數(shù)據(jù)賦能鄉(xiāng)村治理：實現(xiàn)機制、現(xiàn)實障礙與路徑建構(gòu)

王 波，趙錦瑜

（1.濰坊學(xué)院 北海國際學(xué)院，山東 濰坊 261061；2.山東大學(xué)（威海） 商學(xué)院，山東 威海 264209；3.韓國清州大學(xué)，韓國 清州 28503）

作為一種蘊含巨大價值的新型戰(zhàn)略資源，大數(shù)據(jù)被廣泛應(yīng)用于經(jīng)濟社會發(fā)展的各個領(lǐng)域，顯示出巨大活力，成為時代進步發(fā)展的重要引擎。在社會治理領(lǐng)域，大數(shù)據(jù)正在優(yōu)化國家治理體系，推動國家治理水平和治理能力不斷提升。鄉(xiāng)村治理作為國家治理的最小單元和重點基石，實現(xiàn)“治理有效”目標(biāo)至關(guān)重要。然而，受長期以來城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)以及傳統(tǒng)治理思維、治理模式影響，我國鄉(xiāng)村治理尚存在諸多歷史遺留問題和現(xiàn)實障礙，是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化道路上的最大短板。近年來，隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的完善成熟和推廣應(yīng)用，其在社會治理領(lǐng)域的效能得到充分驗證。鄉(xiāng)村治理作為社會治理的痛點難點和重要環(huán)節(jié)，探索如何將大數(shù)據(jù)技術(shù)嵌入其中，賦能鄉(xiāng)村治理能力提升，創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理模式，提升鄉(xiāng)村善治水平，無論對于鄉(xiāng)村全面振興目標(biāo)的達成，還是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)都具有重要的現(xiàn)實意義。

一、大數(shù)據(jù)賦能鄉(xiāng)村治理的實現(xiàn)機制

在信息化社會，不斷涌現(xiàn)的新變化和新需求要求政府部門能夠比以往更為高效精準(zhǔn)地應(yīng)對社會問題和提供公共服務(wù)。大數(shù)據(jù)技術(shù)的深度數(shù)據(jù)挖掘、廣度信息聚合、扁平網(wǎng)絡(luò)傳遞等特性與改進社會治理方式、提升社會治理效率和精細(xì)度的需求點相契合，重塑鄉(xiāng)村治理體系的同時，推動鄉(xiāng)村治理在治理結(jié)構(gòu)、決策方式、治理理念、治理內(nèi)容等方面變革轉(zhuǎn)型。

（一）治理結(jié)構(gòu)：由一元主導(dǎo)轉(zhuǎn)向多元共治

傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理是由政府一元主導(dǎo)、單一垂直的治理模式，政府是權(quán)力的中心，掌握話語權(quán)和決策權(quán)，其他主體基本被排斥在治理體系之外。大數(shù)據(jù)嵌入鄉(xiāng)村治理，政府雖然憑借其行政權(quán)威與資源優(yōu)勢仍然處于核心地位，但其他主體不再受到排擠，不再單純被動接受政府管理，而是憑借各自掌握的數(shù)據(jù)資源以參與者身份融入其中。多元主體和社會力量的廣泛參與，改變了過去政府主導(dǎo)的單一治理格局，推動鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)由一元主導(dǎo)向多元共治轉(zhuǎn)變。

（二）決策方式：由經(jīng)驗決策轉(zhuǎn)向數(shù)據(jù)決策

受傳統(tǒng)治理思維影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部習(xí)慣于“感知型”“經(jīng)驗型”決策模式，遇到問題時“向后看”，慣于從過往經(jīng)驗中尋找解決問題的思路和辦法。但隨著鄉(xiāng)村環(huán)境的發(fā)展變化，基于經(jīng)驗的決策方式難以適應(yīng)現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理的實際需求。大數(shù)據(jù)技術(shù)的引入，推動鄉(xiāng)村治理決策方式由經(jīng)驗決策轉(zhuǎn)向數(shù)據(jù)決策。區(qū)別于常規(guī)軟件，大數(shù)據(jù)技術(shù)可以通過對相關(guān)涉農(nóng)數(shù)據(jù)進行采集、篩選、分析，從海量數(shù)據(jù)信息中快速提取有價值的信息，為政府相關(guān)決策提供參考，助力現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理精準(zhǔn)高效。

（三）治理理念：由事后治理轉(zhuǎn)向源頭治理

在鄉(xiāng)村事務(wù)日益繁雜的今天，各類風(fēng)險和突發(fā)狀況疊加出現(xiàn)的概率大大增加，過去“亡羊補牢”式的事后治理模式顯然難以滿足鄉(xiāng)村有效治理的現(xiàn)實需要。大數(shù)據(jù)技術(shù)的嵌入，可以借助大數(shù)據(jù)的“預(yù)測”功能輔助鄉(xiāng)村治理主體在鄉(xiāng)村事務(wù)管理中“未雨綢繆”“防患于未然”。通過大數(shù)據(jù)技術(shù)對海量涉農(nóng)信息進行動態(tài)收集、高效處理、相關(guān)性分析，可以發(fā)現(xiàn)看似不相關(guān)事物表象背后的深層次關(guān)聯(lián)，動態(tài)監(jiān)測村民的社交情緒，盡早啟動處置預(yù)案，及時化解潛在風(fēng)險，將治理關(guān)口由事后治理向源頭治理前移，消滅問題隱患于萌芽狀態(tài)，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的前瞻性和有效性。

（四）治理內(nèi)容：由粗放管理轉(zhuǎn)向精準(zhǔn)服務(wù)

傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理中，基層政府牢牢掌握內(nèi)部管理與外部服務(wù)的控制權(quán)，按照既定規(guī)則與程序管理鄉(xiāng)村事務(wù)和提供公共服務(wù)，機制的僵化、程序的繁瑣、方式的單一造成了治理效率的低下和公共服務(wù)供給的同質(zhì)化、低質(zhì)化。大數(shù)據(jù)嵌入鄉(xiāng)村治理，可以及時捕捉鄉(xiāng)村社情民意信息，全面掌握農(nóng)民群眾的思想動態(tài)和生產(chǎn)生活訴求，輔助基層政府科學(xué)決策，優(yōu)化公共服務(wù)產(chǎn)品供給，最大程度上滿足鄉(xiāng)村群眾日益增長的高質(zhì)量、個性化公共服務(wù)需求，助力鄉(xiāng)村治理內(nèi)容由粗放管理向精準(zhǔn)服務(wù)轉(zhuǎn)變。

二、大數(shù)據(jù)賦能鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實障礙

隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的逐漸成熟和應(yīng)用領(lǐng)域的不斷拓展，其在助推鄉(xiāng)村治理模式轉(zhuǎn)型升級方面的價值日益凸顯，但在實踐過程中尚存在諸多現(xiàn)實障礙，亟需認(rèn)真梳理和總結(jié)。

（一）大數(shù)據(jù)思維意識淡薄

受科層管理體制和傳統(tǒng)治理思維束縛影響，作為鄉(xiāng)村治理主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部大數(shù)據(jù)意識較為淡薄，大數(shù)據(jù)思維尚未真正形成。走訪調(diào)研發(fā)現(xiàn)：一方面，他們思想觀念較為保守，對大數(shù)據(jù)認(rèn)識比較膚淺，大多數(shù)認(rèn)為大數(shù)據(jù)主要應(yīng)用于商業(yè)領(lǐng)域，對大數(shù)據(jù)服務(wù)鄉(xiāng)村治理的重要性和迫切性認(rèn)識不到位、不深刻。另一方面，現(xiàn)階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部群體接受過正規(guī)高等教育者比例偏低，缺乏大數(shù)據(jù)相關(guān)知識的系統(tǒng)學(xué)習(xí)，存在駕馭大數(shù)據(jù)技術(shù)的“本領(lǐng)恐慌”，對大數(shù)據(jù)在鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域的應(yīng)用缺乏信心。

（二）數(shù)據(jù)開放共享存在體制機制障礙

課題組調(diào)研發(fā)現(xiàn)，盡管近年來關(guān)于數(shù)據(jù)開放共享的呼聲不斷，但政府部門各自為政、各采數(shù)據(jù)，行政體制內(nèi)“數(shù)據(jù)保護主義”仍然根深蒂固，“數(shù)據(jù)壁壘”普遍存在。部門之間大多缺乏數(shù)據(jù)開放共享的思想認(rèn)識和行動自覺，多元治理主體之間的數(shù)據(jù)共享機制難以建立。另外，截至目前，國家層面的大數(shù)據(jù)相關(guān)立法尚未出臺，制度規(guī)范建設(shè)相對滯后，數(shù)據(jù)開放共享面臨無法可依、無規(guī)可循的問題；多元主體之間數(shù)據(jù)開放共享的范圍和尺度也難以界定和把握，這導(dǎo)致部分鄉(xiāng)村治理主體為規(guī)避風(fēng)險干脆選擇放棄數(shù)據(jù)共享。

（三）農(nóng)村地區(qū)信息化基礎(chǔ)薄弱

受長期以來城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)影響，我國城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問題突出，現(xiàn)階段還有相當(dāng)部分農(nóng)村地區(qū)存在網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施不完善、信息化水平低、農(nóng)民互聯(lián)網(wǎng)素養(yǎng)不高等問題。根據(jù)第51 次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計報告》，截至2022 年底，我國農(nóng)村網(wǎng)民規(guī)模為3.08 億，僅占網(wǎng)民整體的28.9%。城鄉(xiāng)網(wǎng)民規(guī)模較大差異背后的深層次原因是城鄉(xiāng)基建資源投入的不均衡和經(jīng)濟發(fā)展水平的不平衡，而縮短這種城鄉(xiāng)差距是一項長期艱巨的任務(wù)。這對農(nóng)村地區(qū)信息化建設(shè)推進以及農(nóng)民互聯(lián)網(wǎng)素養(yǎng)提升具有較為消極的影響，嚴(yán)重制約大數(shù)據(jù)在鄉(xiāng)村治理中的發(fā)展應(yīng)用。

（四）大數(shù)據(jù)專業(yè)人才匱乏

大數(shù)據(jù)專業(yè)是近年來興起的熱門專業(yè)，大數(shù)據(jù)專業(yè)畢業(yè)生也是當(dāng)前各大城市“人才爭奪戰(zhàn)”競相關(guān)注的重點對象。據(jù)權(quán)威機構(gòu)發(fā)布的相關(guān)數(shù)據(jù)預(yù)測，到2025 年，我國大數(shù)據(jù)核心人才缺口將達230 萬人，而現(xiàn)有的大數(shù)據(jù)專業(yè)人才主要集中在一線城市，就職于政府部門或薪酬豐厚的知名互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)。鑒于當(dāng)前大數(shù)據(jù)專業(yè)人才缺口大和高校人才培養(yǎng)的周期性，大數(shù)據(jù)專業(yè)人才的供需矛盾短期內(nèi)難以徹底解決。加之農(nóng)村地區(qū)由于財力有限，無論在工作平臺、生活環(huán)境還是薪資待遇等方面，相較于城市差距較大，這也直接導(dǎo)致農(nóng)村在大數(shù)據(jù)專業(yè)人才招引方面明顯缺乏競爭力。大數(shù)據(jù)專業(yè)人才匱乏問題愈發(fā)成為制約鄉(xiāng)村大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用的重要瓶頸。

（五）相關(guān)配套不足

一是缺乏法規(guī)制度和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)配套。沒有法律法規(guī)可依，沒有行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)可循，沒有管理制度約束，各治理主體在數(shù)據(jù)采集標(biāo)準(zhǔn)、開放共享尺度等方面不統(tǒng)一。同時，還面臨著數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)歸屬模糊不清，數(shù)據(jù)安全保護權(quán)責(zé)界定不明確等多方面問題，導(dǎo)致大數(shù)據(jù)嵌入鄉(xiāng)村治理的合法性和規(guī)范性難以確保。二是缺少發(fā)展資金配套。發(fā)展鄉(xiāng)村大數(shù)據(jù)，無論基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、相關(guān)技術(shù)研發(fā)，還是專業(yè)人才引進都需要大量資金投入。然而，現(xiàn)階段上級財政給予的配套資金較少，加之鄉(xiāng)村自身財稅來源不足，資金短缺問題制約鄉(xiāng)村大數(shù)據(jù)的發(fā)展應(yīng)用。

三、大數(shù)據(jù)賦能鄉(xiāng)村治理的路徑建構(gòu)

針對上述問題，需要從強化大數(shù)據(jù)思維理念、構(gòu)建數(shù)據(jù)開放共享長效機制、加快農(nóng)村地區(qū)信息化建設(shè)、“內(nèi)培外引”充實大數(shù)據(jù)人才隊伍、完善相關(guān)配套保障措施等方面著力推進，深挖大數(shù)據(jù)嵌入鄉(xiāng)村治理的價值和潛力，推動鄉(xiāng)村治理效能提升和鄉(xiāng)村善治目標(biāo)實現(xiàn)。

（一）強化大數(shù)據(jù)思維理念

培養(yǎng)強化鄉(xiāng)村多元治理主體的總體性思維、相關(guān)性思維和開放合作意識。具體來看，一是要樹立總體性思維，擺脫通過樣本數(shù)據(jù)縱觀整體的思維束縛，培養(yǎng)借助總體數(shù)據(jù)判斷把握全局發(fā)展變化的全新思維方式。二是要樹立相關(guān)性思維，打破執(zhí)念于事物單一因果關(guān)系的慣性思維，通過大數(shù)據(jù)技術(shù)的相關(guān)性分析，由表及里呈現(xiàn)事物表象背后的深層次關(guān)聯(lián)。三是要強化開放合作意識，著力破除體制機制障礙，打破治理主體之間的壁壘，最大程度實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源跨主體自由流動和開放共享。在數(shù)據(jù)共享基礎(chǔ)上，強化各治理主體在技術(shù)、人才、資源等方面優(yōu)勢互補、協(xié)同合作，形成鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域多元主體協(xié)同共治的強大合力。

（二）構(gòu)建數(shù)據(jù)開放共享長效機制

要構(gòu)建數(shù)據(jù)開放共享長效機制，推動鄉(xiāng)村多元治理主體之間數(shù)據(jù)信息自由流動、交互融合，在數(shù)據(jù)融合基礎(chǔ)上，進一步促進更高層次的技術(shù)融合和業(yè)務(wù)融合。要在政府主導(dǎo)下，搭建統(tǒng)一的數(shù)據(jù)資源共享平臺，政府內(nèi)部，依托已有的電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建數(shù)據(jù)交換共享平臺；在政府與其他治理主體之間，搭建涉農(nóng)數(shù)據(jù)交換共享平臺，并將該平臺與政府的政務(wù)信息平臺、企業(yè)的商業(yè)信息平臺和社會組織的公益信息平臺等有效對接。另外，政府相關(guān)部門要牽頭編制數(shù)據(jù)開放計劃，統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，梯次推進數(shù)據(jù)開放共享進程。同時，要探索建立數(shù)據(jù)開放共享考核機制，制定考核標(biāo)準(zhǔn)和考核辦法，對數(shù)據(jù)開放共享過程中的積極作為要獎勵激勵，對不作為、亂作為要追責(zé)問責(zé)。

（三）加快農(nóng)村地區(qū)信息化建設(shè)

完善的基礎(chǔ)設(shè)施和良好的軟環(huán)境是大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用的基礎(chǔ)和前提。針對我國部分農(nóng)村地區(qū)信息化基礎(chǔ)薄弱問題，當(dāng)?shù)卣e極爭取上級財政支持，同時在地方財政預(yù)算分配上加大對農(nóng)村地區(qū)信息化建設(shè)的資金投入。要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政府、市場和社會多方力量，既要充分發(fā)揮政府的政策導(dǎo)向作用，又要重視市場的資源配置功能，還要積極通過政府和社會資本合作等創(chuàng)新方式吸納社會資本加入，加大對農(nóng)村地區(qū)的基建資源投入力度，加快農(nóng)村地區(qū)的信息化建設(shè)進程。另外，要在農(nóng)村地區(qū)深入開展“互聯(lián)網(wǎng)知識”“大數(shù)據(jù)知識”下鄉(xiāng)入戶普及教育，不斷強化農(nóng)民群體的信息化素養(yǎng)，夯實大數(shù)據(jù)發(fā)展的群眾基礎(chǔ)，為大數(shù)據(jù)在鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域的應(yīng)用搞好軟環(huán)境建設(shè)。

（四）“內(nèi)培外引”充實大數(shù)據(jù)人才隊伍

針對農(nóng)村地區(qū)招才引智上的“先天不足”，要采用“內(nèi)培”與“外引”相結(jié)合的方式充實大數(shù)據(jù)人才隊伍?！皟?nèi)培”方面，要擴大對象范圍，除領(lǐng)導(dǎo)干部、基層信息員外，還要將鄉(xiāng)村教師、農(nóng)技人員等納入重點培養(yǎng)對象。采取專家現(xiàn)場教學(xué)和線上遠(yuǎn)程培訓(xùn)相結(jié)合、理論學(xué)習(xí)和實踐應(yīng)用相結(jié)合的方式，提升他們的大數(shù)據(jù)知識水平和應(yīng)用能力?！巴庖狈矫妫皇且獌?yōu)化招才引智機制辦法，對急需的大數(shù)據(jù)專業(yè)人才引進要開辟綠色通道，配備服務(wù)專員，簡化引才程序，要積極為其搭建發(fā)展平臺、集聚要素資源、解決后顧之憂。二是要創(chuàng)新人才引進模式，專職引進擁有大數(shù)據(jù)相關(guān)專業(yè)背景的高校畢業(yè)生，柔性引進大數(shù)據(jù)專業(yè)方向的高端人才，打造多層次的大數(shù)據(jù)人才隊伍。三是要積極引導(dǎo)鄉(xiāng)村本土人才回流，要完善內(nèi)部制度建設(shè)，建立本土人才資源庫，搭建人才引進平臺，積極掌握對接大數(shù)據(jù)相關(guān)專業(yè)人才的現(xiàn)實需求，配套落實相關(guān)政策待遇，不斷提升人才政策的吸引力和競爭力。

（五）完善相關(guān)配套保障措施

主要從標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)、財政扶持、法制保障等方面落實配套措施，為大數(shù)據(jù)賦能鄉(xiāng)村治理提供保障。標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)方面，以“政府主導(dǎo)、多元主體協(xié)同、專家學(xué)者參與”的形式，綜合各方面意見建議，加快大數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，包括數(shù)據(jù)的采集標(biāo)準(zhǔn)、分類儲存標(biāo)準(zhǔn)、開放共享標(biāo)準(zhǔn)以及風(fēng)險等級標(biāo)準(zhǔn)等。財政扶持方面，除積極爭取上級財政支持和提高地方財政預(yù)算分配比重外，還要充分利用相關(guān)政策性銀行優(yōu)勢，為鄉(xiāng)村大數(shù)據(jù)發(fā)展?fàn)幦「鄬ｍ椯Y金。法制保障方面，推動國家層面加快大數(shù)據(jù)立法進程的同時，鼓勵地方政府學(xué)習(xí)借鑒貴州經(jīng)驗，結(jié)合本地實際先行啟動大數(shù)據(jù)立法地區(qū)試點。一是制定相關(guān)制度法規(guī)，厘清數(shù)據(jù)資源的產(chǎn)權(quán)歸屬，明確數(shù)據(jù)開放共享流通交易過程中的權(quán)責(zé)，避免主體糾紛和責(zé)任糾紛。二是強化數(shù)據(jù)安全保護能力，通過數(shù)據(jù)安全立法，劃清數(shù)據(jù)使用的底線紅線，對涉及國家安全利益等關(guān)鍵數(shù)據(jù)資源要重點保護，對危害數(shù)據(jù)安全的違規(guī)違法行為要嚴(yán)厲懲戒。