試論城市鄰避性公共設(shè)施建設(shè)的困境及解決策略

任平

（上海環(huán)境衛(wèi)生工程設(shè)計(jì)院有限公司）

1 城市鄰避困境及其成因分析

1.1 鄰避性設(shè)施

鄰避性設(shè)施是產(chǎn)生鄰避的前提條件，鄰避設(shè)施是對(duì)社會(huì)整體必要，卻對(duì)所在地產(chǎn)生負(fù)效應(yīng)而引發(fā)當(dāng)?shù)乜範(fàn)幍幕A(chǔ)設(shè)施和服務(wù)項(xiàng)目?？偟膩碇v，鄰避設(shè)施是具有負(fù)面外部性效應(yīng)的公共設(shè)施，這些設(shè)施的效用是廣大地區(qū)共享的，但所帶來的負(fù)面外部性效應(yīng)是設(shè)施所在地承受的，如空氣污染、電磁輻射。

1.2 反對(duì)鄰避設(shè)施的類型

盡管居民對(duì)鄰避設(shè)施建設(shè)的必要性十分認(rèn)同，但卻在心理和行為上排斥把鄰避設(shè)施建設(shè)在自己家的附近。他們反對(duì)鄰避設(shè)施的類型主要有以下幾種：①對(duì)鄰避設(shè)施持積極的正面態(tài)度，但是堅(jiān)決拒絕建設(shè)在自己家的附近；②拒絕鄰避設(shè)施的科技，例如核能電廠，從而拒絕將其建設(shè)在任何社區(qū)建設(shè)鄰避設(shè)施；③開始對(duì)鄰避設(shè)施持積極態(tài)度，但在鄰避設(shè)施設(shè)置以后，轉(zhuǎn)變成反對(duì)態(tài)度；④錯(cuò)誤的營建計(jì)劃，即居民反對(duì)的不是科技本身，而是某些本身就是錯(cuò)誤的營建計(jì)劃。

1.3 鄰避事件

在我國的城市鄰避設(shè)施建設(shè)過程中，已經(jīng)發(fā)生了一系列鄰避設(shè)施規(guī)劃沖突事件，較為典型的有2007年上海發(fā)生的春申高壓線建設(shè)、同年發(fā)生在北京的六里屯垃圾焚燒發(fā)電站事件，2008年發(fā)生在廣州的110kV駿景變電站事件、同年發(fā)生在杭州的錢江新城垃圾中轉(zhuǎn)站事件和發(fā)生于上海的磁懸浮事件，2009年北京昌平阿蘇衛(wèi)垃圾焚燒廠事件，2011年大連市PX事件，2012年江蘇省啟東市排海工程等。以上事件都屬于公眾對(duì)污染性設(shè)施和厭惡型設(shè)施的反抗。

1.4 城市鄰避困境形成原因

1.4.1 直接因素

鄰避設(shè)備自身的危害性是引起城市鄰避困境的直接原因。在城市的發(fā)展進(jìn)程中垃圾場、發(fā)電站、殯儀館等設(shè)施發(fā)揮了不容忽視的積極作用。但是，它們?cè)诜?wù)社會(huì)的同時(shí)也會(huì)從客觀層面產(chǎn)生不良的影響，例如：環(huán)境污染、社區(qū)形象影響等等。而以上多種負(fù)面效果都是由周邊的居民承受的，其負(fù)面影響的程度與距離鄰避設(shè)施的遠(yuǎn)近關(guān)系成反比。人們對(duì)這種危害性的鄰避設(shè)施的反抗和厭惡是本能，鄰避設(shè)施自身的危害性是鄰避運(yùn)動(dòng)發(fā)生的心理基礎(chǔ)。

1.4.2 深層原因

①制造業(yè)被認(rèn)為是國民經(jīng)濟(jì)支柱，石化產(chǎn)業(yè)發(fā)展也是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。以我國發(fā)生鄰避事件較多的PX產(chǎn)業(yè)為例，在20世紀(jì)，我國的PX產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢，能夠保持供需相對(duì)平衡，以2000年為例，國內(nèi)自給率達(dá)到了88%。但在2000年至2010年，PX產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能得到飛速發(fā)展，躍居世界第一，這一時(shí)期也是PX項(xiàng)目建設(shè)的密集時(shí)期，PX鄰避活動(dòng)也在這一時(shí)期出現(xiàn)且多發(fā)。

②除了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求以外，城市的城鎮(zhèn)化進(jìn)程發(fā)展也是造成鄰避困境的原因之一。2016年中國214個(gè)大中城市生活垃圾產(chǎn)生量為18850.5萬t，填埋量、焚燒量所占比例依次為60%、35%，普遍出現(xiàn)“垃圾圍城”的情況。隨著城市化進(jìn)程加快，城鎮(zhèn)化的程度不斷提高，城市所容納的人口逐漸增多，對(duì)一些鄰避設(shè)施的需求也會(huì)增加。城市需要建設(shè)更多的垃圾焚燒發(fā)電設(shè)施，在此背景下，垃圾焚燒發(fā)電廠面對(duì)城市“剛需”而增加建設(shè)，“鄰避”活動(dòng)也隨之增加。

③“鄰避”活動(dòng)的出現(xiàn)也源于居民對(duì)居住環(huán)境的高要求和高敏感度。群眾的環(huán)境敏感期出現(xiàn)，在追求物質(zhì)富裕的同時(shí)，群眾也對(duì)環(huán)境權(quán)益、生命健康表現(xiàn)出前所未有的關(guān)注[1]。

2 應(yīng)對(duì)城市鄰避性公共設(shè)施建設(shè)困境的成功經(jīng)驗(yàn)及其啟示

在我國南京市也有較為成功的處理案例。環(huán)境衛(wèi)生專項(xiàng)規(guī)劃是保障固廢處理實(shí)現(xiàn)減量化、資源化和無害化，提升城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生水平，提高人民生活環(huán)境，也能促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，成為國家貫徹環(huán)境保護(hù)國策的重要措施，而高質(zhì)量的城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生對(duì)提高城市綜合競爭力、改善投資環(huán)境、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展也具有重要意義[2]。江蘇省和南京市政府出臺(tái)了一系列政策法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，用于推進(jìn)垃圾分類、固廢“三化”處理、環(huán)衛(wèi)設(shè)施配套等環(huán)衛(wèi)工程建設(shè)。

江寧區(qū)是南京主城向南發(fā)展的重要承托區(qū)域，未來將逐漸融入南京主城，城市建設(shè)速度加快。按照《南京市國土空間總體規(guī)劃（2018-2035年）》（在編）及《江寧區(qū)發(fā)展大綱2035》，未來江寧區(qū)人口將迅速增長，至2035年江寧區(qū)總?cè)丝趯⑦_(dá)到293萬人，城市建設(shè)用地比2018年擴(kuò)大約1.5倍。2011年～2018年，江寧區(qū)生活垃圾量從927.2t/d增加到1692.3t/d，7年來年均增長率超過10%；2018年全區(qū)日均垃圾量上漲至1766.3t/d，較上年增長74t/d。城市用地和人口規(guī)模的擴(kuò)張，環(huán)境壓力也將越來越大，規(guī)模適宜的環(huán)衛(wèi)設(shè)施是保障城市安全運(yùn)行的基本保障，需要編制一部符合未來發(fā)展需要的環(huán)衛(wèi)專項(xiàng)規(guī)劃，用來指導(dǎo)環(huán)衛(wèi)設(shè)施建設(shè)。江寧區(qū)積極對(duì)各類環(huán)衛(wèi)設(shè)施進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃、合理布局。建立了完善的垃圾分類管理體制、嚴(yán)格垃圾分類實(shí)施，提高垃圾的收集、轉(zhuǎn)運(yùn)和處置的效率，改良保潔系統(tǒng)，提高作業(yè)能力等。以景寧區(qū)再生資源處置中心為例，這是一個(gè)先進(jìn)、高效、環(huán)保的固體廢棄物收運(yùn)處置系統(tǒng)，環(huán)衛(wèi)作業(yè)系統(tǒng)和順暢、有序、完善的監(jiān)督管理體系，實(shí)現(xiàn)“低碳生態(tài)、節(jié)約資源”，“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、創(chuàng)新發(fā)展”的環(huán)境衛(wèi)生發(fā)展目標(biāo)。圖1為江寧區(qū)再生資源處置中心的選址，及其對(duì)環(huán)境、交通造成的影響。圖2和圖3為江寧區(qū)再生資源處置中心建設(shè)前、后的對(duì)比圖，體現(xiàn)了以市政綜合體建設(shè)解決鄰避效應(yīng)。

圖1 江寧區(qū)再生資源處置中心的選址，及其對(duì)周邊環(huán)境、交通造成的影響

圖2 江寧區(qū)再生資源處置中心單一功能設(shè)計(jì)

圖3 市政綜合體設(shè)計(jì)圖

3 城市鄰避性公共設(shè)施建設(shè)的困境解決策略

3.1 做好環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)防控

遵循以人民為中心、保障及改善民生等原則，把生態(tài)與社會(huì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)歸納至常態(tài)化管理中，建立全方面、多層次的風(fēng)險(xiǎn)防范體系，破解“鄰避”困局。城市鄰避性公共設(shè)施困境的解決應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持將群眾健康、環(huán)境安全作為首要要求，科學(xué)規(guī)劃，通過先進(jìn)的技術(shù)工藝設(shè)施，加強(qiáng)內(nèi)部管理與安全生產(chǎn)工作，將不良影響合理控制在標(biāo)準(zhǔn)范圍之內(nèi)[3]。完善環(huán)境和安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的防控，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)監(jiān)管執(zhí)法。

3.2 重視依法治理

政府部門要時(shí)刻重視依法行政，嚴(yán)格按照法定程序推動(dòng)項(xiàng)目建設(shè)。項(xiàng)目建設(shè)過程中企業(yè)重視做好風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，堅(jiān)持依法建設(shè)和運(yùn)營。對(duì)鄰避問題進(jìn)行解決時(shí)，具體區(qū)分鄰避活動(dòng)的性質(zhì)，積極正確引導(dǎo)、依法規(guī)范、多管齊下。

3.3 擴(kuò)大公眾參與

城市鄰避性設(shè)施進(jìn)行選址通常按照“最小抵抗路徑的原則”，這一原則也會(huì)導(dǎo)致周邊的居民“被同意”，進(jìn)而演變?yōu)榇笠?guī)模的鄰避抗?fàn)帯Ｒ虼?，城市鄰避性公共設(shè)施的選址也應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大公眾的參與，通過社區(qū)委員會(huì)相關(guān)力量確?；鶎用癖姷臎Q策權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，大大提升公眾的參與度。一方面，重視信息公開，廣泛利用政府文件、媒體宣傳等方法傳播各項(xiàng)信息。在此基礎(chǔ)上，轉(zhuǎn)變決策思維，了解基層民意，收集民眾意見，將民意作為制定項(xiàng)目決策的重要依據(jù)，公示不同階段的決策結(jié)果，反復(fù)進(jìn)行修改，保證決策透明化。另一方面，施工時(shí)期把民眾納入到質(zhì)量監(jiān)督小組，監(jiān)督各種款項(xiàng)的使用及整個(gè)工程的質(zhì)量。重視村民及居民委員會(huì)等基層自治組織的功能，做好投資成本、運(yùn)行效益等信息的發(fā)布和分析工作，鼓勵(lì)廣大居民發(fā)表意見。積極聯(lián)系當(dāng)?shù)厝罕?，成立民意調(diào)查小組，接受群眾咨詢。將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與治理當(dāng)作民主協(xié)商的重要環(huán)節(jié)，依據(jù)群眾和社會(huì)各方意見對(duì)決策進(jìn)行調(diào)整，增強(qiáng)政府和企業(yè)的公信力。

3.4 以制度化方式補(bǔ)償和發(fā)展群眾利益

項(xiàng)目建設(shè)及區(qū)域發(fā)展中要讓大眾受益，真正意義上實(shí)現(xiàn)利益及成果共享。重視做好各方利益的協(xié)調(diào)工作，為所建項(xiàng)目周邊群眾制定利益補(bǔ)償機(jī)制，重視統(tǒng)籌規(guī)劃，一同推動(dòng)項(xiàng)目順利建設(shè)及其綠色發(fā)展。建立有關(guān)部門參與的項(xiàng)目推動(dòng)輿論引導(dǎo)機(jī)制，充分借助自媒體及主流媒體發(fā)布正面的信息，傳遞中央及廣大專家、學(xué)者的聲音。地方政府部門應(yīng)充分發(fā)揮群眾工作優(yōu)勢，組織多方力量做好群眾思想教育工作。重視風(fēng)險(xiǎn)溝通工作，通過有效的溝通減少廣大群眾對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的誤判。

3.5 對(duì)風(fēng)險(xiǎn)采取動(dòng)態(tài)評(píng)估

社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估可作為一項(xiàng)剛性制度與項(xiàng)目一同啟動(dòng)，積極解決風(fēng)險(xiǎn)問題。在此基礎(chǔ)上，將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估貫穿項(xiàng)目的全過程，包含規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營等環(huán)節(jié)。準(zhǔn)確、全面查找風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，深入開展評(píng)估工作，風(fēng)險(xiǎn)防控化解措施要精準(zhǔn)，應(yīng)急處置預(yù)案要完備等。對(duì)項(xiàng)目存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測，重視風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、分析及判定工作，及時(shí)做好預(yù)警防范工作。

4 結(jié)語

綜上，城市鄰避性公共設(shè)施建設(shè)是城市發(fā)展的必然需求。鄰避困境的解決需綜合考量各方因素，尊重群眾的民主意愿，保護(hù)建設(shè)地居民的合法權(quán)益。