數(shù)據(jù)賦權(quán)、網(wǎng)絡(luò)協(xié)同、信任支撐：數(shù)字政府建設(shè)中政企合作的路徑優(yōu)化

文／李 晴 郁俊莉 劉海軍

黨的二十大報告提出“加快建設(shè)數(shù)字中國”等一系列重大戰(zhàn)略部署，對數(shù)字社會和數(shù)字政府建設(shè)提出新要求。在數(shù)字中國整體布局中，“數(shù)字政府”代表著政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的新階段，不僅是推進數(shù)字中國建設(shè)的重要內(nèi)容，更是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然選擇。2022 年6 月發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加強數(shù)字政府建設(shè)的指導意見》提出：“鼓勵和規(guī)范政產(chǎn)學研用等多方力量參與數(shù)字政府建設(shè)?！盵1]這為各類型企業(yè)參與數(shù)字政府建設(shè)指明了方向。數(shù)字政府建設(shè)過程中，政企合作逐步形成一種異質(zhì)性的行動者網(wǎng)絡(luò)，企業(yè)扮演服務(wù)平臺的搭建者、公共事務(wù)的治理者以及公共價值的增益者等三種角色，政企之間圍繞數(shù)據(jù)展開合作。[2]2022 年12 月出臺的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》指出：“鼓勵企業(yè)積極參與數(shù)據(jù)要素市場建設(shè)，推動企業(yè)依法依規(guī)承擔相應責任”，[3]也為構(gòu)建多方參與的行動者網(wǎng)絡(luò)提供了指引。數(shù)據(jù)要素化則對政府與企業(yè)帶來諸多新挑戰(zhàn)，引發(fā)技術(shù)風險、數(shù)據(jù)風險、管理風險和安全風險等新問題。[4]為增進政府與企業(yè)密切合作與信任，需要持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境，不斷創(chuàng)新合作方式，形成新的“核心行動者”及各類“轉(zhuǎn)譯”機制。

一 我國數(shù)字政府建設(shè)中政企合作的主要類型

自2016 年起，我國政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型正式步入了“數(shù)字政府”階段，涌現(xiàn)出一大批可供推廣復制的“模板”。[5]比如“一體規(guī)劃、統(tǒng)籌建設(shè)”的北京模式，“一網(wǎng)通辦、一網(wǎng)統(tǒng)管”的上海模式等，且大有向全國推廣之勢。浙江省杭州市超越平臺的數(shù)字協(xié)同模式，有望成為平臺技術(shù)與協(xié)同共治相結(jié)合的“典范”。[6]大部分數(shù)字政府建設(shè)是政府出資、企業(yè)出力，以信息化項目等形式推動的政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型。其中建設(shè)的“主力軍”仍然是各類企業(yè)，政企合作依然是數(shù)字政府建設(shè)的主流方式，各省市在推進數(shù)字政府建設(shè)過程中，大多沿用工程建設(shè)的思路和方法。依據(jù)行動者網(wǎng)絡(luò)理論“以各行動者在網(wǎng)絡(luò)中的重要程度作為劃分標準”原理，通常按照政府所扮演的角色來劃分政企合作類型。[7]

(一)強制型的政府主導模式

這種模式是圍繞技術(shù)嵌入后的體制機制變革展開的，其中政府的“核心行動者”地位始終沒有改變。政府的權(quán)威性引導和行政強制力是主要的治理工具。黨的十九屆四中全會提出各類新型生產(chǎn)要素要通過市場來評價貢獻，并且根據(jù)各自貢獻量來決定報酬等。此后，數(shù)據(jù)成為政企各方新的“角逐點”，現(xiàn)有政府部門制度規(guī)約和機構(gòu)設(shè)置持續(xù)發(fā)揮至關(guān)重要的作用，問題“分擔”、利益“獨享”、強制“動員”是重要的“轉(zhuǎn)譯”機制。我國廣西、貴州等省之前的數(shù)字政府建設(shè)都是這種模式。以貴州省為例，《貴州省“十四五”數(shù)字政府建設(shè)總體規(guī)劃》側(cè)重部門協(xié)同，重點圍繞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、數(shù)據(jù)共享、技術(shù)應用以及運營管理一體化平臺等，主要由政府有關(guān)部門引領(lǐng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型。各級政府通過對源數(shù)據(jù)的分層管理和使用，有效整合不同部門、不同行業(yè)的數(shù)據(jù)，進一步理順了相關(guān)運行機制，制定了配套的數(shù)據(jù)標準和共享協(xié)議等，實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)的規(guī)范使用與共享開放。在這種“一家獨大”的管理方式下，政府往往通過購買服務(wù)、成立融資平臺等形式完成數(shù)據(jù)存儲與管理。但應用系統(tǒng)建設(shè)與運行維護通常會由不同類型的技術(shù)企業(yè)分別承擔，還沒有形成“人治”與“數(shù)治”相融合的異質(zhì)性網(wǎng)絡(luò)，容易導致數(shù)據(jù)格式不統(tǒng)一、接口不兼容等問題，形成新的“信息孤島”“數(shù)據(jù)壁壘”。

(二)混合型的政企互動模式

實踐證明，政府治理現(xiàn)代化需要利用新興技術(shù)來推進各類治理主體的意見表達和有序參與。數(shù)字政府建設(shè)是政府治理方式的變革，潛藏其后的“按習慣辦事”等問題不容忽視，需要不同角色的行動者一起應對。這種技術(shù)嵌入型互動模式通常都由政府有關(guān)部門牽頭，創(chuàng)新型企業(yè)助力，院校和科研院所、第三方專業(yè)機構(gòu)共同參加，形成了一種數(shù)字政府建設(shè)聯(lián)合體或集體行動者。在多元參與中，盡管突出了政府的主導地位，由相關(guān)部門帶領(lǐng)企業(yè)一起執(zhí)行制度和政策，但實際上大多通過協(xié)同治理的方式完成有關(guān)項目建設(shè)，廣東、浙江和海南等省是該模式的典型代表。比如，在《“數(shù)字政府建設(shè)”總體規(guī)劃(2018—2020 年)》指導下，廣東省依據(jù)整體政府理論開展政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型工作，成立了獨立的數(shù)字政府管理部門，并由國企性質(zhì)的電信運營商和民營性質(zhì)的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)聯(lián)合出資，組建了“數(shù)字廣東網(wǎng)絡(luò)建設(shè)有限公司”，具體承擔與數(shù)字政府有關(guān)的項目建設(shè)和系統(tǒng)運維任務(wù)，匯聚政務(wù)數(shù)據(jù)和公共數(shù)據(jù)，提供集約高效的政務(wù)服務(wù)。新成立的企業(yè)是一種混合所有制，相應的數(shù)據(jù)也沒有“公私之分”，數(shù)據(jù)交互與傳輸相對而言更加“平等”，更加有利于吸納各類參與者參政議政，也便于公眾對政府公權(quán)力實施監(jiān)督。不過，從實際運行情況看，企業(yè)助力下雖然提高了公共服務(wù)水平，但更多只是停留在技術(shù)賦能的表象上，數(shù)據(jù)確權(quán)等問題尚未達成共識，沒有形成問題惠及、利益共享以及成員交流等“轉(zhuǎn)譯”機制，未能觸及數(shù)據(jù)聯(lián)結(jié)等政企合作的“靈魂”。

(三)自愿型的數(shù)據(jù)治理模式

這種自愿型模式更加強調(diào)數(shù)據(jù)要素的地位和作用，非人類行動者得到更多認可，數(shù)據(jù)和技術(shù)作用下政府更加開放包容，企業(yè)參與數(shù)字政府建設(shè)的積極性更高。各級政府有關(guān)部門及時公開和共享政務(wù)數(shù)據(jù)，圍繞數(shù)據(jù)確權(quán)、流轉(zhuǎn)等建立相關(guān)制度，通過轉(zhuǎn)譯機制吸納企業(yè)等其他行動者共同完成治理活動，治理“中心”聚焦在政府治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型上，比如上海等省市。上海市借著智慧城市興起的“東風”，加快建設(shè)跨部門、跨層級的在線服務(wù)平臺，較好地實現(xiàn)了政務(wù)服務(wù)與公共服務(wù)等事項“一指可辦”“一網(wǎng)通辦”。政企各方的數(shù)據(jù)價值通過流通得以釋放，在“云、網(wǎng)、數(shù)、用”一體化技術(shù)體系支撐下，推動資源集約、網(wǎng)絡(luò)高效、數(shù)據(jù)共享的統(tǒng)一應用平臺建設(shè)，為群眾、行業(yè)和企業(yè)等提供豐富的應用服務(wù)。不過，雖然利益共享、成員吸納等轉(zhuǎn)譯機制得以良性運轉(zhuǎn)，但現(xiàn)有的制度規(guī)范還無法實現(xiàn)全覆蓋監(jiān)管，相應的數(shù)據(jù)交易制度和標準規(guī)定沒有及時跟上，需要進一步明晰數(shù)據(jù)定價、隱私保護和行業(yè)監(jiān)管等一系列具體規(guī)則，通過降低制度性交易成本，發(fā)揮人類與非人類行動者的共同作用，并借助各類轉(zhuǎn)譯機制減少政企之間的信息不對稱，確保各類型企業(yè)可以獲得相應權(quán)限，有序融入數(shù)據(jù)治理體系。

二 數(shù)字政府建設(shè)中政企合作的主要困境及反思

《中共中央 國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》進一步提出要加大政府數(shù)據(jù)共享、不斷提升社會數(shù)據(jù)的潛在價值，系統(tǒng)搭建了數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度的“四梁八柱”，為基于數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)推進政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供了制度保障。各級政府和各類型企業(yè)都在搶抓數(shù)據(jù)要素市場化的有利契機。然而，由于數(shù)據(jù)確權(quán)等問題，企業(yè)在助力數(shù)字政府建設(shè)時，面臨信息共享基礎(chǔ)薄弱、責任邊界區(qū)分困難、潛在數(shù)據(jù)濫用或誤用，以及技術(shù)失控風險等現(xiàn)實困境。行動者網(wǎng)絡(luò)理論認為，具有異質(zhì)性的人類與技術(shù)等非人類行動者可以通過轉(zhuǎn)譯實現(xiàn)聚合，轉(zhuǎn)譯是指某類行動者把其他類行動者的問題與利益“用自己的話說出來”的動態(tài)作用方式。在以行動者、網(wǎng)絡(luò)和轉(zhuǎn)譯為主要特征的數(shù)字政府建設(shè)中，包括人為行動者和非人為行動者，技術(shù)、數(shù)據(jù)、制度等非人為行動者都需要積極發(fā)揮作用，共同構(gòu)成異質(zhì)性網(wǎng)絡(luò)。數(shù)據(jù)要素市場化背景下，數(shù)字政府建設(shè)中政企合作在角色定位、協(xié)同方式和信任基礎(chǔ)等方面迎來巨大挑戰(zhàn)，需要針對性地加以回應與思考，可嘗試先從學理上找到可行的破解之道。

(一)角色定位權(quán)責錯配，誰會成為新的“核心行動者”？

行動者網(wǎng)絡(luò)理論探討的是不同行動者如何共同構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)以及如何確保網(wǎng)絡(luò)穩(wěn)定運行的問題，誰是核心行動者誰就擁有更多主導權(quán)和更多的角色分配權(quán)。實踐運行中，價值高的公共數(shù)據(jù)大多掌握在政府部門手中，由于權(quán)力壁壘和利益驅(qū)動長期存在，天然的數(shù)據(jù)優(yōu)勢在制度優(yōu)勢的加持下形成了新的隱形權(quán)力優(yōu)勢。反映在數(shù)字政府建設(shè)項目中，通常做法是政府負責“用”、企業(yè)負責“建”、大家一起“管”，但實際上卻是政府這一單一需求方未經(jīng)科學論證就立即決策、技術(shù)企業(yè)供給側(cè)不假思索便“救火式修復”的權(quán)責錯配格局。實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，數(shù)據(jù)與權(quán)力掛鉤、共享與職責匹配、信息與身份等價等現(xiàn)象還較為普遍，直接后果便是跟哪家企業(yè)合作、企業(yè)有哪些權(quán)限參加數(shù)字政府項目都是政府部門說了算。以項目公開招標為例，作為“甲方”的政府機構(gòu)有極大的自主權(quán)，技術(shù)需求方案、乙方資質(zhì)要求甚至綜合評價標準都可以按照既定“模式”統(tǒng)一設(shè)置，摸不清“門道”的企業(yè)只能默默“陪跑”。應用系統(tǒng)開發(fā)或公共服務(wù)平臺建設(shè)等政企合作中，同樣存在“門難進”“臉難看”“事難辦”等數(shù)字版“中梗阻”問題。

究其原因，在于行動者網(wǎng)絡(luò)中“核心行動者”的地位之爭，政府的主導地位受到數(shù)據(jù)和技術(shù)等因素的“挑戰(zhàn)”。數(shù)據(jù)成為新的生產(chǎn)要素并被市場化，引發(fā)政府與市場關(guān)系的新變化，使得治理主體更加多元化。不少地方政府的數(shù)字政府建設(shè)，都在于要通過提升公共服務(wù)效率來增進政府與群眾之間的相互信任。在圍繞數(shù)據(jù)要素開展的各類合作中，由于網(wǎng)絡(luò)的開放性特征和數(shù)據(jù)獲取的“低門檻”，不同主體的“身份”界限被打破，企業(yè)助力、公眾參政的渠道更加暢通，各類型企業(yè)都可以成為數(shù)字政府建設(shè)的積極行動者。在數(shù)據(jù)要素的引導下，原本在數(shù)據(jù)開放共享方面，政府與企業(yè)都不占有的絕對優(yōu)勢，通過政企合作便能獲得“1+1”大于2 的雙贏。在共同管理項目、開發(fā)系統(tǒng)過程中，不同類型企業(yè)積累的豐富經(jīng)驗和治理方略，也為提高政府治理水平提供了重要參考。數(shù)據(jù)要素市場化更多體現(xiàn)在信息公開、數(shù)據(jù)共享甚至數(shù)據(jù)交易等方面，并推動數(shù)據(jù)逐步成為新的核心行動者，在異質(zhì)網(wǎng)絡(luò)中整合各方力量集體行動，調(diào)動各類優(yōu)勢資源確保網(wǎng)絡(luò)穩(wěn)定運行。比如，“一站式服務(wù)”“一張網(wǎng)辦理”等政務(wù)服務(wù)平臺，就是數(shù)據(jù)要素驅(qū)動數(shù)字政府“共建”格局的成功案例，由數(shù)據(jù)分配角色和職能將成為現(xiàn)實。

(二)路徑依賴積重難返，如何構(gòu)建異質(zhì)性行動者網(wǎng)絡(luò)？

行動者網(wǎng)絡(luò)依托行為主體之間的利益協(xié)調(diào)與整合變動，網(wǎng)絡(luò)的穩(wěn)定與否取決于不同行動者合作模式的選擇。我國數(shù)字政府建設(shè)取得積極進展，離不開互聯(lián)網(wǎng)和高新技術(shù)企業(yè)等各類型行動者的有力支撐，這種“需求—供給”模式較好地解決了現(xiàn)階段政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型難題。[8]實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各種應用系統(tǒng)和數(shù)據(jù)平臺建用脫節(jié)、管用分離等問題仍未得到根本解決，因循守舊和路徑依賴現(xiàn)象較為嚴重，有些政府機構(gòu)某一數(shù)字政府建設(shè)項目常年由同一家企業(yè)負責，有些企業(yè)“壟斷”了相關(guān)領(lǐng)域絕大多數(shù)單位的類似項目，政企合作單一化、簡單化和保守化特征較為明顯。區(qū)塊鏈、生成式人工智能等新一代信息技術(shù)企業(yè)還沒有在相關(guān)領(lǐng)域找到自己的“一席之地”，而投入數(shù)字政府建設(shè)中的許多企業(yè)有些卻是由傳統(tǒng)貿(mào)易公司“數(shù)字化轉(zhuǎn)型”而來。

究其原因，在于行動者網(wǎng)絡(luò)是個不斷變化更新的過程，需要不同類型的行動者相互“支援”、共享資源并無縫連接。政府在數(shù)據(jù)要素的開發(fā)使用方面，與信息技術(shù)企業(yè)尤其是大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)相比存在一定劣勢，需要與企業(yè)開展技術(shù)合作加以彌補，以降低獨自開發(fā)帶來的成本高、風險大等問題。與之相對應，企業(yè)也要借助政府財政和資源進一步拓展業(yè)務(wù)和生產(chǎn)，在與政府的合作過程中不斷使自己增強技術(shù)實力，由此形成一種良性互動、優(yōu)勢互補的政企合作方式。數(shù)字技術(shù)會對政府業(yè)務(wù)流程、政策工具和管理對象等各方面產(chǎn)生影響，形成一種類似于“人機結(jié)合”的虛實一體的工作模式，打破政府與社會、政府與企業(yè)之間的技術(shù)界限。實踐證明，加快數(shù)據(jù)要素在政策制定與實施過程中的運用，可以緩解制度執(zhí)行與政府層級間無法一一對應的矛盾，從而產(chǎn)生一種“理想化”的制度執(zhí)行和落實狀態(tài)。運用大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)打通數(shù)據(jù)鏈，重構(gòu)產(chǎn)業(yè)鏈、優(yōu)化供應鏈，繼而提升價值鏈，還可以實現(xiàn)新興企業(yè)提質(zhì)增效與傳統(tǒng)企業(yè)優(yōu)化升級。數(shù)字政府建設(shè)中的政企合作，實際上匯聚了政府與企業(yè)的共同優(yōu)勢，在區(qū)塊鏈、人工智能等技術(shù)的支持下，智能決策、任務(wù)匹配、個性定制等新功能將成為現(xiàn)實，也會拓展電子政務(wù)和網(wǎng)上辦事范圍。數(shù)字政府將不再局限于行政機關(guān)的單一范疇，而是協(xié)同治理過程中的業(yè)務(wù)匯總與服務(wù)融合。數(shù)據(jù)要素驅(qū)動下，有望形成政府統(tǒng)籌、制度保障和市場化運作為基礎(chǔ)的新的政企合作關(guān)系，促成“競爭性市場”與“有限服務(wù)型政府”二者有機結(jié)合，推動政府與企業(yè)雙向完成資源聯(lián)結(jié)。

(三)集體行動缺乏信任，何種轉(zhuǎn)譯機制更能發(fā)揮作用？

在行動者網(wǎng)絡(luò)中，核心行動者需要識別和分析其他行動者的目標利益，通過各種有力舉措調(diào)動他們的積極性和參與度。這些舉措被稱為“轉(zhuǎn)譯”，通常包括問題呈現(xiàn)、利益統(tǒng)合、成員吸納與行動動員四種主要機制。從實際情況看，數(shù)字政府建設(shè)過程中，政府和企業(yè)“數(shù)據(jù)打架”，爭奪數(shù)據(jù)權(quán)力及相關(guān)利益的現(xiàn)象時有發(fā)生。政府積累的大量數(shù)據(jù)“散落”在各處，且格式不統(tǒng)一、數(shù)據(jù)難共享，為數(shù)字政府項目建設(shè)增加了不少困難，加之有敏感數(shù)據(jù)，要求承建單位有保密資質(zhì)，一些企業(yè)常常望而卻步，沒有將其技術(shù)優(yōu)勢融入政府的制度優(yōu)勢中。實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，數(shù)字政府建設(shè)項目中許多政企合作都存在分包、轉(zhuǎn)包、眾包等行為，同一個項目的方案設(shè)計、系統(tǒng)開發(fā)、運行維護往往由不同企業(yè)完成，很難保證項目建設(shè)的連續(xù)性和穩(wěn)定性，從而影響了政府對企業(yè)的信任。尤其是在涉及數(shù)據(jù)收集與共享的政務(wù)服務(wù)項目中，關(guān)鍵信息泄露、數(shù)據(jù)難以統(tǒng)一、反復重復操作等數(shù)字化困惑，則成為拉大政企之間信任“鴻溝”的直接因素。對于服務(wù)于同一家政府機構(gòu)的不同企業(yè)來講，相互之間也存在數(shù)據(jù)封閉、算法壟斷、同質(zhì)競爭等“割據(jù)”局面，各級政府的利益統(tǒng)合等轉(zhuǎn)譯機制作用發(fā)揮不明顯，新技術(shù)推廣應用的行動動員機制還不健全，政企合作還有較大提升空間。

究其原因，在于不同行動者間的信任基礎(chǔ)還不牢固，尤其是人類對非人類行動者比如數(shù)據(jù)缺乏可靠信任，對各類轉(zhuǎn)譯機制提出了新的更高要求。我國數(shù)字政府建設(shè)沿用的是政府主導、企業(yè)參與的老路子，相應的思想觀念沒有完全跟上，技術(shù)治理與傳統(tǒng)管理的融合機制還存在許多“堵點”，建設(shè)與運維缺乏統(tǒng)籌考慮。在具體的項目實施過程中，也存在資源分配頭重腳輕等現(xiàn)象，比如把更多的資源投入到平臺系統(tǒng)的設(shè)計、優(yōu)化、整合上，而運維資金往往不能及時到位。數(shù)據(jù)要素的及時“進場”，將使技術(shù)和制度等都能成為新的行動者，互動聯(lián)結(jié)之下會生成一種縱橫交織的異質(zhì)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，消除了傳統(tǒng)意義上的時間和空間約束，不同類型企業(yè)或不同成熟度的數(shù)字政府相互兼容將成為可能。在技術(shù)和制度這些非人類行動者的積極參與下，各類行動者之間的信息不對稱問題有所緩解，通過利益統(tǒng)合轉(zhuǎn)譯機制，可以實現(xiàn)各自之間地位平等與愿景分享，從而增進相互信任與集體共識。

三 數(shù)據(jù)要素驅(qū)動下政企合作的現(xiàn)實路徑

數(shù)據(jù)要素基本制度在多個領(lǐng)域落地生效，數(shù)據(jù)在數(shù)字經(jīng)濟、政府治理等方面優(yōu)先成為“核心行動者”，依據(jù)數(shù)據(jù)權(quán)屬分配角色成為可能。雖然各地數(shù)字政府成熟度不同，但都需要多元力量參與，相互作用形成資源聯(lián)結(jié)網(wǎng)絡(luò)，政府資源優(yōu)勢、制度優(yōu)勢與企業(yè)技術(shù)優(yōu)勢、產(chǎn)品優(yōu)勢協(xié)同互換，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置與靈活運用。以往政企合作中不同主體之間、主客體之間信任基礎(chǔ)薄弱，經(jīng)由問題呈現(xiàn)、利益統(tǒng)合與全向動員等“轉(zhuǎn)譯”過程，催生“用數(shù)據(jù)說話”“以數(shù)據(jù)評判”等更加可信的新機制。以行動者網(wǎng)絡(luò)理論為指導，結(jié)合各地數(shù)字政府建設(shè)實際經(jīng)驗，可以嘗試從行動者選擇、網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同與合約化機制等方面切入，努力破解數(shù)字政府建設(shè)中的政企合作難題。

（一）核心行動者的動態(tài)轉(zhuǎn)換

各地數(shù)字政府建設(shè)不斷趨于成熟，政府各部門、各類型企業(yè)、多樣化技術(shù)紛紛“進場”，呈現(xiàn)出多類型行動者共建共治共享的數(shù)字生態(tài)。其中的政企合作活動更加頻繁，公共數(shù)據(jù)與政務(wù)數(shù)據(jù)交織共存，政府規(guī)制與數(shù)據(jù)規(guī)約同時生效，公共權(quán)力與個人權(quán)利相互博弈，如何各司其職做好“分內(nèi)之事”成為新的議題。為此，按照人類與非人類行動者在不同階段的重要程度，重新識別核心行動者與從屬行動者，依據(jù)角色定位分配任務(wù)。數(shù)字政府建設(shè)的初期，仍要突出政府主導，由各地數(shù)據(jù)管理部門牽頭，負責戰(zhàn)略規(guī)劃、技術(shù)需求、標準編制、預算調(diào)控、項目監(jiān)管等重點工作。此時屬于政府與企業(yè)、制度與技術(shù)的“磨合期”，各級政府應當選擇與行業(yè)內(nèi)口碑較好、有豐富經(jīng)驗且已有多個成功案例的企業(yè)合作，工程項目建設(shè)領(lǐng)域融資平臺或政企合營公司的做法，可在一定范圍內(nèi)嘗試，但須預先明確數(shù)據(jù)存儲方式與管理機制，從數(shù)據(jù)“源頭”厘清政府與企業(yè)的權(quán)責關(guān)系。數(shù)字政府建設(shè)中期，大量數(shù)據(jù)涌現(xiàn)需要更為強大的技術(shù)支持，技術(shù)創(chuàng)新型企業(yè)成為“主角”，在系統(tǒng)開發(fā)、平臺建設(shè)、數(shù)據(jù)管理等方面承擔主要工作。此時屬于技術(shù)嵌入政府治理的“轉(zhuǎn)化”期，是各級政府在企業(yè)助力下的數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程，需要由企業(yè)根據(jù)政府意愿制定數(shù)字政府項目建設(shè)方案，政府確認后駐場開發(fā)，再經(jīng)多輪需求“磋商”和上線試運行，最終以系統(tǒng)或平臺等形式實現(xiàn)政府職能的“數(shù)字化”。相對而言，技術(shù)成熟的企業(yè)數(shù)量眾多，但懂政務(wù)流程的較少，需要落實《關(guān)于加強數(shù)字政府建設(shè)的指導意見》中“推動技術(shù)部門參與業(yè)務(wù)運行全過程”等要求，發(fā)揮各級政府信息技術(shù)部門的“轉(zhuǎn)譯”功能?？梢詤⒖悸?lián)席會議、有組織的科研協(xié)作、工程建設(shè)第三方監(jiān)理等制度，因地制宜建立不同地區(qū)、不同層級數(shù)字政府建設(shè)的具體制度，用制度創(chuàng)新彌合技術(shù)創(chuàng)新、模式創(chuàng)新帶來的新“分歧”。數(shù)字政府建設(shè)后期，政府和企業(yè)既是數(shù)據(jù)提供者，又是數(shù)據(jù)使用者與管理者。此時屬于政企合作與數(shù)字化轉(zhuǎn)型的“成熟期”，應當在原有政務(wù)數(shù)據(jù)公開制度、數(shù)據(jù)要素參與方合法權(quán)益保護制度等基礎(chǔ)上，視情況增加更易“落地”的數(shù)據(jù)確權(quán)授權(quán)、依據(jù)數(shù)據(jù)所有權(quán)明確分工等工作機制，注重運用數(shù)據(jù)要素化解決政府與企業(yè)的邊界效用問題，用規(guī)約制度規(guī)定政府、企業(yè)、數(shù)據(jù)、技術(shù)等各類行動者的職能定位。

（二）異質(zhì)性網(wǎng)絡(luò)的互動協(xié)同

數(shù)據(jù)要素具有更多的公共性、開放性和可復用性，這一新型非人類行動者的加入，打破了風險均攤、資源均衡與利益均值的“天平”。實踐證明，只有同時滿足政府、企業(yè)、群眾等不同群體的利益，才能通過數(shù)據(jù)共享優(yōu)化政務(wù)流程，實現(xiàn)技術(shù)與制度的“無縫連接”。為此，需要根據(jù)數(shù)據(jù)“流向”調(diào)整政務(wù)流程，變革政府與企業(yè)的耦合互動方式，重塑政府與企業(yè)之間的相互依賴關(guān)系。一是加大政府內(nèi)部改革。以“三定方案”等形式確立數(shù)字政府建設(shè)的主管單位，處理好各級網(wǎng)信辦、數(shù)據(jù)管理局、信息技術(shù)部門與其他業(yè)務(wù)部門的關(guān)系，按照“統(tǒng)一出口、統(tǒng)一格式、統(tǒng)一標準”基本原則，指定或成立與企業(yè)直接對接的“外聯(lián)”部門。重視各級政府技術(shù)部門能力提升與職能發(fā)揮，提高各級各類人員數(shù)字素養(yǎng)，掌握政企合作中的技術(shù)話語權(quán)和數(shù)據(jù)主導權(quán)。進一步整合政府各部門需求，區(qū)分行政問題與技術(shù)難題、通用需求與個性要求，按需采用政府購買服務(wù)、付費定制開發(fā)、企業(yè)免費提供技術(shù)等政企互動方式。二是降低企業(yè)準入“門檻”。目前來看，數(shù)字政府建設(shè)項目以政府集中采購為主，公開招標是主要采購方式，要及時糾正“套用模板”“定向設(shè)計”“陪標陪跑”等不良現(xiàn)象，鼓勵小微企業(yè)、民營資本參與公平競爭，積極采取“揭榜掛帥”“任務(wù)分解”“模塊拼裝”等方式選定合作企業(yè)。按照數(shù)字政府建設(shè)不同階段，分別選擇不同類型和“專長”企業(yè)參與，比如信息化工程項目可行性研究階段，可吸納多家企業(yè)集體參加，以課題研究小組等形式集智攻關(guān)，后續(xù)可借鑒“賽馬制”等確定項目實施單位等。三是加強政企數(shù)據(jù)流通。數(shù)據(jù)治理成為政府與企業(yè)的共同方向，政務(wù)數(shù)據(jù)、公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)等相互“碰撞”又交叉融合，政府與企業(yè)跨地區(qū)、跨行業(yè)數(shù)據(jù)交換成為新趨勢，必須及時制定數(shù)據(jù)共享目錄清單、權(quán)責清單。推進政企合作協(xié)議認定、政企糾紛解決法治化路徑，在法治保障前提下，通過數(shù)據(jù)交換甚至交易流通，“組建”任務(wù)驅(qū)動下的行動者網(wǎng)絡(luò)。

（三）信任合約化的轉(zhuǎn)譯機制

面對日益龐雜的數(shù)據(jù)增量，以及由數(shù)據(jù)要素化引發(fā)的各類治理難題，政府與企業(yè)應當盡早簽訂“同盟”合約，借助較為成熟的技術(shù)手段，逐步建立信任支撐下的各類轉(zhuǎn)譯機制。一是問題呈現(xiàn)的責任分擔機制。責任分擔機制是把問題分解到不同責任主體的轉(zhuǎn)譯方式，是調(diào)和政府“公益驅(qū)動”與企業(yè)“私益驅(qū)動”的重要紐帶。在共同解決問題過程中，政府與企業(yè)更容易實現(xiàn)整體性治理，相應的問題清單制度、任務(wù)清單制度等要及時跟上，數(shù)字化監(jiān)管、安全性評估、用數(shù)據(jù)評判等手段成為“標配”。還要區(qū)分整體責任與部分責任、外部責任與內(nèi)部責任，用不同層級法律明晰政企合作的權(quán)力與權(quán)利邊界。二是利益統(tǒng)合的優(yōu)勢互補機制。要將項目建設(shè)企業(yè)與系統(tǒng)運維企業(yè)分開，系統(tǒng)開發(fā)單位與數(shù)據(jù)管理單位獨立，避免形成新的數(shù)據(jù)壟斷和數(shù)字鴻溝。企業(yè)免費提供技術(shù)、政府用數(shù)據(jù)換取服務(wù)、政企聯(lián)名開發(fā)“產(chǎn)品”等是政企合作的發(fā)展方向，共同出資成立并運營混合制公司也可在條件成熟地區(qū)試點。三是數(shù)據(jù)征召的整體聯(lián)動機制。通過數(shù)據(jù)吸納更多行動者集體行動，處理好人類與非人類行動者的關(guān)系。優(yōu)先落實各項數(shù)據(jù)要素基本制度，加快構(gòu)建基于數(shù)據(jù)的信用制度，引入公司治理中的管家理論、委托代理制等，實現(xiàn)互動式規(guī)劃、管家式輔助、代理式管理一體推進。在項目競標、系統(tǒng)開發(fā)、平臺建設(shè)和數(shù)據(jù)分析中，以政企合作為“樣本”或?qū)ο笙刃邢仍嚕瑸槠渌麛?shù)字政府建設(shè)項目積累經(jīng)驗。四是全向動員的激勵獎懲機制。動員技術(shù)、制度和數(shù)據(jù)等非人類行動者積極發(fā)揮作用，鼓勵區(qū)塊鏈等信任科技在政務(wù)領(lǐng)域推廣應用。加快現(xiàn)有各類制度執(zhí)行與效能評價，用共同經(jīng)濟利益激勵政府和企業(yè)引入新技術(shù)，用實際應用效果吸引更多人群參與技術(shù)普及。超越系統(tǒng)開發(fā)和平臺搭建的簡單范疇，在市域治理、公共服務(wù)、智庫研究、技術(shù)攻關(guān)等領(lǐng)域拓展政企合作事項和范圍。注重依托政府信用幫助企業(yè)紓困，在集資融資、項目競標等方面提供更多政策支持。在一系列轉(zhuǎn)譯機制綜合作用下，政企之間信任基礎(chǔ)將會更加牢固，政企合作的行動者網(wǎng)絡(luò)也將在數(shù)字政府建設(shè)中發(fā)揮更加重要的作用。

四 結(jié)論與展望

數(shù)據(jù)要素市場化，就是要通過市場“看不見的手”加強數(shù)據(jù)資源調(diào)配，打破利益格局和數(shù)據(jù)壁壘，以更加公平公正的方式進行數(shù)據(jù)交換和信息共享，進一步發(fā)揮數(shù)據(jù)要素的“潤滑劑”“催化劑”“調(diào)和劑”等作用，實現(xiàn)依據(jù)數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)路徑重構(gòu)政府工作流程、優(yōu)化企業(yè)運行機制等目的。行動者網(wǎng)絡(luò)理論認為，行動者可以是人，也可以是“物”，數(shù)據(jù)、技術(shù)和制度都可以躋身其中。數(shù)據(jù)“石油”變成政府治理不可或缺的稀有資源，有望成為數(shù)字時代新的核心行動者，引導和帶領(lǐng)其他行動者共同參與國家治理的“集體行動”。數(shù)據(jù)確權(quán)等有關(guān)制度的逐步建立，有利于更好地促進不同治理主體實現(xiàn)“公私”數(shù)據(jù)共享與優(yōu)勢互補，形成新的“技術(shù)紅利”和“數(shù)據(jù)紅利”，打破異質(zhì)網(wǎng)絡(luò)中的角色區(qū)別與身份識別。從政府治理能力與群眾接受能力兩端入手，通過優(yōu)化合作方式與協(xié)作機制，可以為維護政企合作網(wǎng)絡(luò)穩(wěn)定運行源源不斷注入“活力”。堅持“用數(shù)據(jù)說話”“按數(shù)據(jù)評判”，通過技術(shù)支撐和安全托底增加政企之間信任，可以創(chuàng)造更加包容開放的政企合作模式。不可否認，數(shù)據(jù)確權(quán)問題、隱私保護問題、信息公開問題等，將依然制約政府與企業(yè)深度合作與有機融合。在政府主導型的現(xiàn)有治理體系下，數(shù)據(jù)如何更好發(fā)揮作用、釋放效能面臨諸多現(xiàn)實難題，以政企合作為切入點，旨在為探尋數(shù)字政府建設(shè)模式創(chuàng)新積累素材，為不斷創(chuàng)新政府治理方式手段提供更多可能。[9]

今后，為更好地促進數(shù)字政府建設(shè)中的政企合作，應當在學理分析的基礎(chǔ)上，進一步探尋可操作與可驗證的現(xiàn)實路徑，需要積極采取制度優(yōu)化、政策試點、機制完善和技術(shù)創(chuàng)新等一系列改革舉措。一是加快構(gòu)建數(shù)字政府政企合作的專屬制度體系。在國家數(shù)字政府建設(shè)指導意見、數(shù)據(jù)要素基礎(chǔ)制度和國家“十四五”信息化建設(shè)規(guī)劃等相關(guān)文件指導下，因地制宜建立適合地方實際的具體制度體系，以市域或縣域政府為單位，縮小制度的適用范圍和約束邊界，重點在優(yōu)化營商環(huán)境、技術(shù)交流合作、數(shù)據(jù)交流交易、權(quán)力清單、任務(wù)清單等方面制定“個性化”的具體制度。[10]注重用數(shù)字化手段搭建制度比對平臺和制度文本知識庫，優(yōu)先在政企合作領(lǐng)域使用新技術(shù)工具助力制度執(zhí)行與效能驗證。二是積極鼓勵地方性政策試點與經(jīng)驗交流推廣。各地陸續(xù)出臺了數(shù)字政府建設(shè)規(guī)劃，也涌現(xiàn)出各具特色的地方經(jīng)驗，要及時把這些好做法、好方式及時提煉為新“樣本”，通過智庫研究、案例評比、經(jīng)驗交流等多種途徑，將“特殊性”的政企合作模式歸納為“一般性”的通用模板。適當吸收科研攻關(guān)、工程建設(shè)、社會服務(wù)等領(lǐng)域政企合作出現(xiàn)的新做法，大膽在數(shù)字政府建設(shè)中“試錯”，盡量縮短政策試點向形成制度的轉(zhuǎn)化周期。[11]三是分級分類檢驗機制運行效果并及時完善。配套機制是動態(tài)更新和發(fā)展變化的，數(shù)字政府建設(shè)本身也是不斷升級迭代的過程，相應的運行機制更容易由新的替換舊的，因而必須實時檢驗實際效果并及時適配完善。不同級別、不同地區(qū)政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的階段和水平不盡相同，需要分別設(shè)定發(fā)展目標和實現(xiàn)路徑，政府有關(guān)部門要把政企合作的實際效果作為數(shù)字政府績效評估的重要內(nèi)容，通過群眾監(jiān)督或?qū)I(yè)機構(gòu)評估等舉措，增加相應的監(jiān)督機制和考評機制，最終實現(xiàn)政企合作的全過程全周期監(jiān)管。[12]四是有效發(fā)揮技術(shù)應用的示范引領(lǐng)效應。數(shù)字政府建設(shè)被認為是政府職能轉(zhuǎn)變的“前沿陣地”，具有較為廣泛的影響力，相應的做法會向其他改革領(lǐng)域輻射。新技術(shù)往往會被優(yōu)先用于數(shù)字政府建設(shè)的具體項目中，其中的技術(shù)應用和成果轉(zhuǎn)化需要引起更多重視。各級政府尤其是街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層政府，更要把技術(shù)與制度的相互嵌入與深入融合當作“頭等大事”，解決好技術(shù)應用與數(shù)據(jù)治理的“最先一公里”問題。有需要的街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)可視情設(shè)立專門的技術(shù)管理部門，專職負責與技術(shù)企業(yè)的業(yè)務(wù)交流與項目合作，杜絕以往“外行指導內(nèi)行”等信息化建設(shè)項目中的“弊病”。[13]

總之，數(shù)字政府建設(shè)中的政企合作面臨許多新情況新問題，以往政府職能轉(zhuǎn)變過程中積累的成功經(jīng)驗，可以用來應對這些“疑難雜癥”。除此之外，數(shù)字化轉(zhuǎn)型帶來的一些“個性化”難題，也要以變應變積極采取相應的“定制化”手段來面對，最終實現(xiàn)人類與非人類行動者“和平相處”共同迎接數(shù)字化大潮帶來的新挑戰(zhàn)。