我國減稅降費的理論內(nèi)涵、演進邏輯及基本特征

馬海濤，姚東旻，孫 榕

（中央財經(jīng)大學(xué)中國財政發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心，北京 102206）

一、引 言

現(xiàn)代財稅體制改革是全面深化改革的重要內(nèi)容，在完善社會主義市場經(jīng)濟體制、建立健全現(xiàn)代國家治理結(jié)構(gòu)、實現(xiàn)國家長治久安中發(fā)揮著舉足輕重的作用。近年來，減稅降費作為我國現(xiàn)代財稅體制改革工作的關(guān)鍵詞，在增加微觀經(jīng)濟主體活力、實現(xiàn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級、穩(wěn)定經(jīng)濟增速與提高經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量等方面具有重要意義。

減稅降費中的“減稅”是指通過稅收減免措施降低納稅人負擔(dān)，主要涉及增值稅、企業(yè)所得稅和個人所得稅等稅種；“降費”是指降低費用負擔(dān)，涉及行政事業(yè)性收費收入、政府性基金收入和社會保險基金繳費［1］。2008年的中央經(jīng)濟工作會議首次提出“結(jié)構(gòu)性減稅”的概念，要求加強宏觀調(diào)控并實行積極財政政策，標(biāo)志著我國減稅降費政策新發(fā)展階段的開始。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記就稅收工作發(fā)表系列重要講話并作出多次批示，為減稅降費工作提供根本遵循和基本依據(jù)。2018年，習(xí)近平總書記指出，強化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，進行實體經(jīng)濟減稅降費。隨后習(xí)近平總書記針對減稅降費政策相繼提出“減輕企業(yè)稅費負擔(dān)”“減稅降費政策措施要落地生根，讓企業(yè)輕裝上陣”“繼續(xù)面向市場主體實施新的減稅降費”等重要指示。

從實踐層面看，減稅降費充分體現(xiàn)出我國稅收治理體系的日益完善和治理能力現(xiàn)代化的明顯提高，有利于助力新一輪財稅體制改革的穩(wěn)步推進。從社會影響層面看，減稅降費在保持宏觀經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展、改善民生領(lǐng)域發(fā)揮著重要作用，為新發(fā)展格局的構(gòu)建和經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展注入強勁動力。因此，本文試圖從理論內(nèi)涵、歷史發(fā)展和實踐特征三重維度出發(fā)，梳理分析我國由結(jié)構(gòu)性減稅到定向減稅和普遍性降費，再到組合式稅費的演進邏輯，并總結(jié)我國減稅降費政策的基本特征。

二、減稅降費的理論內(nèi)涵

減稅降費從決策到執(zhí)行，離不開公共權(quán)力的有效配合，體現(xiàn)了公共權(quán)力所秉持的“節(jié)用裕民”“減稅讓利”等理論內(nèi)涵的深刻性。這是馬克思主義政治經(jīng)濟學(xué)的基本原理與中國特色社會主義市場經(jīng)濟具體實踐相結(jié)合的體現(xiàn)，是習(xí)近平經(jīng)濟思想科學(xué)指引的結(jié)果。

（一）傳統(tǒng)供給學(xué)派的減稅理論

20世紀30年代，伴隨壟斷資本主義的發(fā)展，西方資本主義國家出現(xiàn)產(chǎn)能過剩的經(jīng)濟危機。以《就業(yè)、利息與貨幣通論》為標(biāo)志、主張國家采用擴張性經(jīng)濟政策的凱恩斯主義理論應(yīng)運而生。凱恩斯認為，經(jīng)濟危機產(chǎn)生的主要原因是有效需求不足，需求是拉動經(jīng)濟增長的動力之源。因此，減稅降費作為“相機抉擇”財政政策的重要手段，一方面，可以通過降低個人稅負提高邊際消費傾向，從而促進消費需求升級。另一方面，可以通過對企業(yè)進行稅收刺激以促進現(xiàn)金流積累，從而增加社會投資。在減稅降費發(fā)揮“內(nèi)在穩(wěn)定器”效應(yīng)下，消費需求與投資需求的雙重作用刺激了社會有效需求并應(yīng)對經(jīng)濟周期性波動，對經(jīng)濟增長具有持續(xù)促進作用［2-4］。但也有學(xué)者提出質(zhì)疑，認為政府干預(yù)程度過高會導(dǎo)致市場投資呈現(xiàn)過熱態(tài)勢，此時市場主體對短期投資收益率和稅收政策的變動反應(yīng)不敏感，反而會影響稅收激勵效果［5］。

20世紀70年代和80年代初，經(jīng)濟資本和貨幣管制的崩潰使西方國家意識到無法進一步增加稅收負擔(dān)。因而供給學(xué)派經(jīng)濟理論關(guān)于降低個人和公司稅率來鼓勵資本投資和創(chuàng)業(yè)的思想得到推崇，其減稅政策強調(diào)改變政府與市場之間的資源分配格局，以發(fā)揮市場效率優(yōu)勢刺激供給、提高產(chǎn)出。拉弗曲線是供給學(xué)派減稅主張中的核心理論模型，其描繪了政府稅收收入與稅率之間的倒U型關(guān)系［6-7］。根據(jù)供給學(xué)派的觀點，減稅政策具有經(jīng)濟產(chǎn)出效應(yīng)和財政收支效應(yīng)，稅率則是影響減稅效應(yīng)發(fā)揮作用的關(guān)鍵因素。一方面，經(jīng)濟產(chǎn)出效應(yīng)反映在稅收收入對資本和勞動兩大生產(chǎn)要素的作用上。減稅會促進生產(chǎn)要素的供給，有利于生產(chǎn)效率的提高，增加經(jīng)濟和產(chǎn)出水平［7-10］。另一方面，供給學(xué)派認為，減稅通過稅率變化對財政收支產(chǎn)生影響以實現(xiàn)長期預(yù)算收支平衡。一種表現(xiàn)為在稅基不變的條件下，通過降低稅率減少財政收入；另一種表現(xiàn)為降低稅率后對經(jīng)濟增長的刺激和稅基的擴張而帶來的財政收入的增加。

（二）馬克思主義政治經(jīng)濟學(xué)的減稅降費

稅收與國家演化變遷密切相關(guān)，是國家形成和維系的基礎(chǔ)，體現(xiàn)了公共權(quán)力的價值取向。在馬克思主義政治經(jīng)濟學(xué)視角下，“公共權(quán)力”相較于“階級統(tǒng)治工具”這一概念而言，更加貼近于國家本質(zhì)。因此，具有公共權(quán)力價值取向的稅收無疑與國家具有極為密切的聯(lián)系［11-13］，并貫穿于國家公共權(quán)力的誕生和運轉(zhuǎn)的各個環(huán)節(jié)。

在國家公共權(quán)力的誕生方面，恩格斯在《家庭、私有制和國家起源》中談到，財政與國家起源的關(guān)系可以表述為，“為了維持這種公共權(quán)力，就需要公民繳納費用——捐稅”［14］?？梢?，稅收是國家公共權(quán)力誕生和變革的基礎(chǔ)。一方面，從公共權(quán)力誕生的根基來看，“賦稅是政府機器的經(jīng)濟基礎(chǔ)”［15］，國家從創(chuàng)立到維系離不開稅收的籌集、管理與支出。另一方面，從公共權(quán)力誕生的目的來看，國家的產(chǎn)生在一定意義上就是為了調(diào)節(jié)和緩和經(jīng)濟利益對立的階級沖突，并使之保持在一定范圍之內(nèi)，其中財政（稅收）是國家分配經(jīng)濟利益的頂層樞紐［16-17］。在國家公共權(quán)力的運轉(zhuǎn)方面，國家政治目標(biāo)和政治結(jié)構(gòu)決定稅收關(guān)系。稅收結(jié)構(gòu)的形成是國家利益博弈的結(jié)果，且稅收體系的運行受到國家公共權(quán)力的支撐和保障［18］。因此，稅收征收和使用的每一個環(huán)節(jié)都體現(xiàn)著國家公共權(quán)力的意志和目標(biāo)［19］：以征稅權(quán)為代表的權(quán)力劃分體現(xiàn)了政府間財政體制結(jié)構(gòu)的運行模式；稅收資金的使用方式，特別是在政府與國民間的財富分配、中央與地方政府間的事權(quán)劃分以及財政支出結(jié)構(gòu)的側(cè)重方向等，均體現(xiàn)出公共權(quán)力當(dāng)前的價值目標(biāo)和行動策略。

減稅降費是我國公共權(quán)力在國內(nèi)生產(chǎn)總值分配中的一次結(jié)構(gòu)性調(diào)整，是國家為了提升稅收征管效率，緩和社會經(jīng)濟矛盾，實現(xiàn)保障民生、發(fā)展經(jīng)濟的戰(zhàn)略目標(biāo)，將公共權(quán)力在一定程度上作出的分享和一定程度的重新安排，是馬克思主義政治經(jīng)濟學(xué)中國化的重要進展。

（三）中國特色社會主義的減稅降費

習(xí)近平經(jīng)濟思想堅持把馬克思主義政治經(jīng)濟學(xué)基本原理同中國實際和時代特征相結(jié)合，系統(tǒng)且全方位地回答了推進國家社會經(jīng)濟發(fā)展過程中的重大問題。習(xí)近平經(jīng)濟思想對減稅降費的理論指導(dǎo)主要體現(xiàn)在以下三個方面：

一是減稅降費立足國家戰(zhàn)略發(fā)展，助益“五位一體”總體格局。從黨的十八大提出“加快財稅體制改革”，到黨的十八屆三中全會提出“建立現(xiàn)代財政制度和稅收制度”，到黨的十九大對稅制改革提出“深化稅收制度改革，健全地方稅體系”要求，到黨的十九屆五中全會提出“建立現(xiàn)代財稅金融體制”，再到黨的二十大強調(diào)“優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)”，稅收工作在統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局、助力構(gòu)建雙循環(huán)新發(fā)展格局、推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展中起著至關(guān)重要的作用。特別是在經(jīng)濟方面，習(xí)近平總書記提出“完善推動企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的稅收政策”“對小微型企業(yè)、科技型初創(chuàng)企業(yè)可以實施普惠性稅收免除”。例如，調(diào)整研發(fā)費用加計扣除等稅收優(yōu)惠政策引導(dǎo)企業(yè)自主研發(fā)“卡脖子”關(guān)鍵核心技術(shù)，減少無效和低端供給。在生態(tài)文明方面，在習(xí)近平總書記強調(diào)“加快建立綠色生產(chǎn)和消費的法律制度和政策導(dǎo)向”的指導(dǎo)下，我國逐步構(gòu)建以環(huán)保稅為主體的綠色稅收體系，護航“綠色發(fā)展”之路。

二是減稅降費以更大程度滿足社會共同需要為目標(biāo)。社會共同需要論“不是從國家職能出發(fā)研究財政，而是把財政放在社會再生產(chǎn)總體中進行研究，把財政看成是社會再生產(chǎn)的重要組成部分，作為社會自身存在和發(fā)展的需要進行研究”［20］。財政活動是以滿足社會共同需要為目的的分配配置活動［21］，例如，國家稅務(wù)部門的規(guī)模與功能、稅收收入的結(jié)構(gòu)等都是以個體對公共物品的需求、市場條件下的初始分配狀態(tài)以及所需動員的資源狀態(tài)為基本前提［22］。2016年習(xí)近平總書記指出，“完善以稅收、社會保障、轉(zhuǎn)移支付等為主要手段的再分配調(diào)節(jié)機制，維護社會公平正義，解決好收入差距問題，使發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”?；诖耍瑴p稅降費政策針對小微企業(yè)擴大應(yīng)納稅所得額，針對個人提高免征額等稅收優(yōu)惠政策是稅制改革踐行以人民為中心、以社會共同需要為目標(biāo)的具體表現(xiàn)形式。

三是減稅降費以落實稅收中性為原則，更大程度減少了對市場主體的行為扭曲。稅收中性秉承公平競爭的理念，其核心在于減少對市場機制的干預(yù)或扭曲，避免企業(yè)超額負稅［23-25］。減稅降費、簡化征管體制等改革均有降成本的意蘊，低稅率、輕稅負、稽征便利正是稅收中性的要求［25］。以增值稅留抵退稅政策為例，一方面，其通過減少政府對企業(yè)資金的占用，增加企業(yè)可支配現(xiàn)金流和降低制度性交易成本。另一方面，其通過有效避免增值稅返還鏈條中斷導(dǎo)致的稅負沉淀，降低企業(yè)的財務(wù)風(fēng)險和融資成本，并助力企業(yè)積極開展技術(shù)改造，加大對凈現(xiàn)值為正的項目的投資，提高資源配置效率，從而強化稅收中性［26］。

三、減稅降費政策的演進邏輯

隨著我國歷年減稅降費規(guī)模不斷擴大、受惠主體不斷增多，減稅降費政策逐步實現(xiàn)了宏觀減稅負與微觀降成本相統(tǒng)一，并與稅制改革形成聯(lián)動效應(yīng)，以確保政策高效落地。我國根據(jù)不同時期的約束條件逐步推進改革，減稅降費分步驟、分階段實現(xiàn)了目標(biāo)，先后經(jīng)歷了結(jié)構(gòu)性減稅階段（2008—2011年）、定向減稅和普遍性降費階段（2012—2017年）、組合式稅費階段（2018—2022年）三個重要階段。

（一）結(jié)構(gòu)性減稅階段（2008—2011年）

2008年，“結(jié)構(gòu)性減稅”的概念在中央經(jīng)濟工作會議上被首次提出，并在隨后幾年的中央經(jīng)濟工作會議和《政府工作報告》中被頻繁提及。結(jié)構(gòu)性減稅是指在“有增有減，結(jié)構(gòu)性調(diào)整”下，以減稅為重點的稅制改革方案［27］，有別于全方位、大規(guī)模的減稅政策，該階段減稅的目標(biāo)是基于特定稅種、特定群體來削減稅負水平，調(diào)整優(yōu)化稅種及其構(gòu)成要素，做到兼顧“惠民生、調(diào)結(jié)構(gòu)、促增長”。結(jié)構(gòu)性減稅降費相關(guān)工作指示時間軸，如圖1所示。

圖1 結(jié)構(gòu)性減稅降費相關(guān)工作指示時間軸

1.增值稅轉(zhuǎn)型改革，調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)

2009年，我國全面推行增值稅由“生產(chǎn)型”轉(zhuǎn)向“消費型”，準(zhǔn)予抵扣購進固定資產(chǎn)所付出的增值稅進項稅額。針對重點發(fā)展企業(yè)，給予集成電路和軟件產(chǎn)品稅收優(yōu)惠，例如，按17%稅率征收增值稅后，對于增值稅納稅人銷售自行開發(fā)的軟件產(chǎn)品，其實際增值稅稅負高于3%的部分可實行立即退還政策。此外，對于符合規(guī)定的相關(guān)企業(yè)給予企業(yè)所得稅減免、縮短折舊期等稅收優(yōu)惠政策。同時，對國家批準(zhǔn)的相關(guān)重大項目，采取專項措施解決因集中采購而產(chǎn)生的短期內(nèi)難以抵扣增值稅進項稅額占用資金的問題，并對符合條件的進口料件實施保稅政策。

2.降低群眾稅收負擔(dān)，優(yōu)化收入分配促公平

在結(jié)構(gòu)性減稅階段，我國直接面向居民，實施了一系列惠及民生的政策，主要體現(xiàn)在：第一，提高工資、薪金所得減除費用標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)整稅率和級距，擴大低檔稅率的適用范圍。具體將減除費用標(biāo)準(zhǔn)由2 000元/月提高到3 500元/月，并將現(xiàn)行9級超額累進稅率減少為7級。第二，調(diào)整和完善現(xiàn)有就業(yè)以及再就業(yè)稅收優(yōu)惠政策，擴大政策扶持對象。除原定下崗職工范圍外，將促進就業(yè)相關(guān)稅收優(yōu)惠政策范圍擴展至法定勞動年齡內(nèi)全部無業(yè)人員以及未就業(yè)高校畢業(yè)生。此外，具有加工性質(zhì)的小型企業(yè)實體新招用納入該范圍的人員可以在3年內(nèi)依次抵扣營業(yè)稅、城市維護建設(shè)稅、教育費附加和企業(yè)所得稅優(yōu)惠。以上政策的推行可以有效確保政策惠及其他困難群體，切實提高低收入群體的收入水平。

3.“減稅”與“降費”首次結(jié)合，重點涉企行政事業(yè)性收費改革

自2009年起，我國推行“減稅”與“降費”相結(jié)合，大力推動行政事業(yè)性收費改革，真正做到約束政府“攫取之手”，實現(xiàn)“放水養(yǎng)魚”，主要進行了三次大規(guī)模降費：自2009年1月起，我國首次大規(guī)模取消行政事業(yè)性收費，共取消和停征行政事業(yè)性收費100余項［28］；自2011年2月起，全國共取消涉企行政事業(yè)性收費31項［29］；自2012年2月起，取消253項由省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的涉企行政事業(yè)性收費［30］。連續(xù)公布的多項取消和免征涉企行政事業(yè)性收費的做法，有效地減輕了企業(yè)和社會負擔(dān)、矯正了稅費制度對要素配置的扭曲，促進了市場公平競爭和降低了企業(yè)稅費成本，提升了企業(yè)盈利能力，推動了以政府收入“減法”換取企業(yè)效益“加法”進程。

（二）定向減稅和普遍性降費階段（2012—2017年）

自2012年起，我國經(jīng)濟增長進入新常態(tài)，營業(yè)稅與增值稅兩稅并行的稅收制度已無法適應(yīng)我國經(jīng)濟發(fā)展的新狀況。自2012年1月1日起，國家針對交通運輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，在上海開展?fàn)I業(yè)稅改征增值稅試點工作，標(biāo)志著我國“營改增”階段正式開始［31］。到2017年，我國減稅降費總體處于定向減稅和普遍性降費階段。

1.全面進行“營改增”改革，促進減稅和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整

從“營改增”發(fā)展脈絡(luò)來看，2011年，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，財政部、國家稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)布了《營業(yè)稅改征增值稅試點方案》；2012年，以交通運輸、倉儲和郵政行業(yè)為主要對象進行試點；2016年，《營業(yè)稅改征增值稅試點實施辦法》等文件的出臺標(biāo)志著“營改增”工作的實施細則全面實行；同年配套發(fā)布的《全面推開營改增試點后調(diào)整中央與地方增值稅收入劃分過渡方案》進一步明確了過渡期增值稅的劃分方式，形成了中央地方“五五分成”的格局；2017年，國務(wù)院廢止《中華人民共和國營業(yè)稅暫行條例》并修改了《中華人民共和國增值稅暫行條例》，標(biāo)志著增值稅取代營業(yè)稅，“營改增”工作正式完成。本次改革通過解決企業(yè)重復(fù)征稅問題，刺激了企業(yè)固定資產(chǎn)投資行為，降低了企業(yè)在規(guī)模擴大和技術(shù)升級時面臨的成本，對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整優(yōu)化有著積極影響。“營改增”全面推行的發(fā)展脈絡(luò)，如圖2所示。

圖2 “營改增”全面推行的發(fā)展脈絡(luò)圖

2.拓寬小微企業(yè)①本文的“小微企業(yè)”對標(biāo)稅收中的“小型微利企業(yè)”。根據(jù)《企業(yè)所得稅法實施條例》的規(guī)定，自2019年1月1日至2021年12月31日，從事國家非限制和禁止行業(yè)，且同時符合年度應(yīng)納稅所得額不超過300萬元、從業(yè)人數(shù)不超過300人、資產(chǎn)總額不超過5 000萬元等三個條件的企業(yè)為小型微利企業(yè)，下文統(tǒng)稱為“小微企業(yè)”。稅收優(yōu)惠范圍，支持雙創(chuàng)企業(yè)②雙創(chuàng)企業(yè)為符合“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”條件的企業(yè)。發(fā)展

定向減稅和普遍性降費階段重點關(guān)注中小企業(yè)、創(chuàng)新型企業(yè)的健康發(fā)展，主要體現(xiàn)在以下兩個方面：第一，加大對小微企業(yè)的扶持力度。在增值稅方面，主要體現(xiàn)在不斷放寬其免征門檻。小微企業(yè)免征月銷售或營業(yè)額從不超過2萬元擴展至不超過3萬元，并實行分領(lǐng)域計算額度新標(biāo)準(zhǔn)，有針對性地對符合業(yè)務(wù)范圍的銷售額實行免征優(yōu)惠。在企業(yè)所得稅方面，小微企業(yè)應(yīng)納稅所得額上限由50萬元提高至100萬元，其按50%計入應(yīng)納稅所得額，按20%的稅率繳納企業(yè)所得稅［32］。第二，關(guān)注雙創(chuàng)企業(yè)發(fā)展，增強定向調(diào)控。截至2017年5月，我國針對創(chuàng)業(yè)就業(yè)主要環(huán)節(jié)和關(guān)鍵領(lǐng)域陸續(xù)推出了83項稅收優(yōu)惠措施，覆蓋企業(yè)初創(chuàng)期、成長期和成熟期［33］。通過落實創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，為“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”提供政策支撐，具體如圖3所示。

圖3 “大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”稅收優(yōu)惠政策示意圖（2017年及之前）

3.落實降費工作，推動“費改稅”開展

2014—2017年，中央進一步推動落實降費工作，取消和免征多項中央級別以及各省設(shè)立的行政事業(yè)性收費。在養(yǎng)老領(lǐng)域，針對非營利性養(yǎng)老和醫(yī)療機構(gòu)的建設(shè)，實施全額免征行政事業(yè)性收費；針對營利性養(yǎng)老和醫(yī)療機構(gòu)的建設(shè)，實施減半收取行政事業(yè)性收費，以進一步調(diào)動社會力量參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的積極性，保障養(yǎng)老服務(wù)業(yè)更加健康穩(wěn)定發(fā)展。在社會保障領(lǐng)域，通過對社保費率進行減負，提高社保費征收效率，從而確?？傮w上不增加社會主體負擔(dān)。在能源資源領(lǐng)域，資源從“費”到“稅”的改變，是用稅收杠桿來改變社會主體的資源使用行為，建立起以稅收為主，以適量政府收費為輔的政府收入體系，利用稅收調(diào)節(jié)資源級差收入，推進資源的全面節(jié)約和循環(huán)利用。

（三）組合式稅費階段（2018—2022年）

2018年，為了全面實現(xiàn)調(diào)控目標(biāo)、順應(yīng)我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展階段新要求、應(yīng)對經(jīng)濟下行壓力，我國進入組合式減稅降費新階段。2019—2022年，我國稅收工作的重點在于落實新的組合式稅費支持政策，并實施增值稅留抵退稅、提高個稅起征點、降費緩費等措施，呈現(xiàn)出全面發(fā)力、多點突破的態(tài)勢。

1.深化增值稅改革，聚焦企業(yè)發(fā)展

自2018年5月起，深化增值稅改革采取“降稅率”“提起征點”“擴進項”“退留抵”政策，推進增值稅實質(zhì)性減稅，主要體現(xiàn)在：第一，接連降低應(yīng)稅銷售行為或進口貨物的稅率，兩檔稅率在2018年由17%、11%降至16%、10%，2019年進一步降至13%、9%。第二，提高小規(guī)模納稅人的增值稅起征點，由月銷售額3萬元提高到月銷售額10萬元。第三，特別針對制造業(yè)企業(yè)“調(diào)結(jié)構(gòu)”“增效益”“節(jié)能耗”多向發(fā)展，規(guī)定對裝備制造業(yè)等現(xiàn)代制造業(yè)、研發(fā)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和電網(wǎng)企業(yè)增值稅期末留抵稅額予以退還，并擴大制造業(yè)企業(yè)開展研發(fā)活動的增值稅進項扣除［34-36］。

2.推進所得稅改革，落實普惠性原則

在企業(yè)所得稅方面，針對制造業(yè)企業(yè)，將原先適應(yīng)固定資產(chǎn)加速折舊優(yōu)惠的行業(yè)范圍擴大至全部制造業(yè)領(lǐng)域，以支持制造業(yè)企業(yè)加快技術(shù)改造和設(shè)備更新、提高企業(yè)發(fā)展質(zhì)量。針對小微企業(yè)，在已有減稅降費政策的基礎(chǔ)上，對小微企業(yè)年應(yīng)納稅所得額超過100萬元但不超過300萬元的部分，減按25%計入應(yīng)納稅所得額，按20%的稅率繳納企業(yè)所得稅［37］，切實提高小微企業(yè)的抗風(fēng)險能力。在個人所得稅方面，2018年9月，我國逐步建立從正式提出到最終落地歷時25年的綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制，除了將綜合范圍內(nèi)的不同所得項目進行合并后計算納稅外，還將個稅專項附加扣除增加到7項。此項改革充分考慮到特殊人群的稅收異質(zhì)性，較好地體現(xiàn)了個人收入的合理負擔(dān)，使稅負分配更為公平。此外，這一階段個稅起征點的提高和稅率的降低充分考慮了中低收入群體的利益，有效地發(fā)揮了稅收保障民生和調(diào)節(jié)分配的重要作用。所得稅的減稅明細，如表1所示。

表1 所得稅的減稅明細

3.鞏固降費成效，切實降低稅負

在落實減稅政策的同時，我國進一步降低各項費用，包括社會保險費、行政事業(yè)性收費和政府性基金，主要體現(xiàn)在：第一，降低社會保險費。2019年4月1日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《降低社會保險費率綜合方案》，規(guī)定自2019年5月1日起降低城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險（包括企業(yè)和機關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險）單位繳費比例，繼續(xù)階段性降低失業(yè)保險、工傷保險費率，調(diào)整社保繳費基數(shù)政策等［38］。第二，清理規(guī)范行政事業(yè)性收費和政府性基金。按照2019年國務(wù)院常務(wù)會議的部署，具體包括明確減免不動產(chǎn)登記費、減征文化事業(yè)建設(shè)費；將國家重大水利工程建設(shè)基金和航空公司民航發(fā)展征收標(biāo)準(zhǔn)降低一半等。

四、減稅降費的基本特征

我國減稅降費政策演進體現(xiàn)了不同時期的中國特色與時代特征。實施大規(guī)模、實質(zhì)性減稅降費是稅收政策順應(yīng)時代發(fā)展、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型而作出的重要轉(zhuǎn)變，是政府與市場主體之間資源分配方式調(diào)整的必然要求?？v觀我國減稅降費歷程，主要呈現(xiàn)以下三個方面特征：

（一）稅率稅基雙管齊降

我國減稅政策呈現(xiàn)出稅基減小、稅率水平降低的特點。具體而言，在增值稅方面，已實現(xiàn)提高增值稅起征點、擴大進項稅抵扣范圍以及增設(shè)免稅項目等內(nèi)容。針對抵扣范圍，我國對其他行業(yè)中的小微企業(yè)進行多種形式的進項稅額抵扣。伴隨增值稅稅率逐漸下調(diào)，稅率以“快降高檔，緩降中檔，維持低檔”為主要方向，結(jié)構(gòu)發(fā)展走向簡化。在所得稅方面，我國通過下調(diào)稅率、縮窄稅基的方式減輕稅負。就企業(yè)所得稅而言，一方面，針對小微企業(yè)、高新技術(shù)企業(yè)納稅環(huán)節(jié)實施降低稅率、稅率減半征等稅率式優(yōu)惠政策。另一方面，針對企業(yè)抵扣環(huán)節(jié)加大免稅收入和扣除項目等稅基式優(yōu)惠政策。就個人所得稅而言，主要以“降稅率、擴級距”為基調(diào)，通過縮小勞動所得與資本所得的稅率差來兼顧效率和公平。對教育、信息技術(shù)、科學(xué)等重點行業(yè)進行免稅優(yōu)惠，例如，免征粵港澳大灣區(qū)人才引進相關(guān)補貼稅，同時，通過減小稅基有效緩解個人稅負壓力。

（二）稅費紅利惠及各行各業(yè)

減稅降費政策在行業(yè)層面的特征主要體現(xiàn)在行業(yè)法定稅率和行業(yè)減稅降費方法兩個方面：第一，特定行業(yè)法定稅率呈現(xiàn)下調(diào)趨勢，體現(xiàn)出減稅政策重點解決特定行業(yè)、群體和區(qū)域的問題，并賦予重點對象更加優(yōu)惠的稅收待遇。筆者通過統(tǒng)計相關(guān)政策文件中關(guān)于行業(yè)增值稅的稅收優(yōu)惠，歸納出25個重點減稅的行業(yè)，并將增值稅法定稅率的變化與行業(yè)一一對應(yīng)，如圖4所示。圖中分別列示了2016年及以后歷次涵蓋行業(yè)和稅率的增值稅改革，包括2016年全面“營改增”改革、2017年以來增值稅稅率的“并檔”“下調(diào)”變化。以制造業(yè)、交通運輸業(yè)和建筑業(yè)為例，我國將制造業(yè)等行業(yè)的增值稅稅率由16%下調(diào)至13%，將交通運輸業(yè)、建筑業(yè)等行業(yè)的增值稅稅率由10%下調(diào)至9%。第二，行業(yè)減稅與降費方法呈現(xiàn)多樣化、覆蓋廣的特征。當(dāng)前稅費支持政策既有減稅、降費，又有退稅、緩稅；既有普遍適用政策、又有特定領(lǐng)域措施；既有延續(xù)性政策，又有新出臺政策。自2019年《政府工作報告》提出“實施更大規(guī)模的減稅”以來，我國強調(diào)并確保所有行業(yè)稅負只減不增，注重對稅制整體進行“一視同仁”式的減稅。在保證為國家籌集足夠稅收收入的基本前提下，充分考慮不同市場主體的實際困難，對不同行業(yè)針對性地運用稅費支持政策，促進上中下游行業(yè)通力合作。

圖4 2016年后減稅重點行業(yè)增值稅法定稅率變化圖

（三）減稅降費政策行之有效

自2008年結(jié)構(gòu)性減稅以來，我國“減稅”“降費”兩方面合作發(fā)力，取得巨大成效。2009年，我國減稅規(guī)模達5 500億元，減稅效果開始凸顯。自2012年我國實施“營改增”試點以來，截至2018年3月，我國累計減稅規(guī)模超過2萬億元，加之輔以小微企業(yè)稅收優(yōu)惠、清理各種收費等措施，共減輕市場主體負擔(dān)超過3萬億元。國家稅務(wù)總局數(shù)據(jù)顯示，截至2022年11月初，我國新增減稅降費及退稅緩稅緩費超3.70萬億元，新增減稅降費7 896億元。

從宏觀稅負角度來看，本文分別計算大口徑全國財政收入占GDP比重，以及小口徑稅收收入占GDP比重，以衡量宏觀稅負水平變化。由圖5可知，2008—2021年，我國大口徑和小口徑宏觀稅負水平均呈現(xiàn)先升后降的變化趨勢。結(jié)構(gòu)性減稅時期和定向減稅與普遍性降費階段前期，宏觀稅負水平從2008年的19.20%上升到2015年的22.10%。其中，財政收入占GDP比重在2015年達到峰值后，從2016年開始步入下行通道，至2021年我國大口徑宏觀稅負降低至17.70%。從未來經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展對政府財政的長期要求來看，財政支出壓縮空間有限，減稅降費政策應(yīng)在宏觀稅負保持穩(wěn)定的水平下進行。

圖5 2008—2021年大小口徑下宏觀稅負變化情況

五、結(jié)論和政策建議

減稅降費工作要堅持以人民為中心，以發(fā)展為目標(biāo)，以增強企業(yè)獲得感為指引，將推動高質(zhì)量發(fā)展作為檢驗減稅降費成效的標(biāo)準(zhǔn)?？v觀我國減稅降費三個階段，沿循宏觀調(diào)控和稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化兩條路徑，政策導(dǎo)向上具有宏觀普惠性和微觀精準(zhǔn)性，政策目標(biāo)上兼顧稅收效率原則與公平原則，政策方法上具備臨時性、階段性、制度性和組合性?？梢哉f，減稅降費政策順應(yīng)人民群眾對日益增長的美好生活需要，解決不平衡不充分發(fā)展的現(xiàn)實訴求，對實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有深遠意義。

2022年底，全國財政工作會議強調(diào)“完善減稅降費措施，加強財政資源統(tǒng)籌”。這要求我國在未來積極的財政政策中，應(yīng)繼續(xù)實行組合式減稅降費策略，將短期性稅費緩繳和長期性減稅降費有機結(jié)合，強化逆周期與跨周期宏觀調(diào)控作用，實現(xiàn)穩(wěn)增長與防風(fēng)險的動態(tài)平衡?；诖耍P者提出如下政策建議：第一，通過上下游產(chǎn)業(yè)鏈、同行業(yè)企業(yè)競爭等市場機制調(diào)整平衡社會供給需求。在客觀研判與廣泛調(diào)研各行業(yè)的基礎(chǔ)上，考慮降低尚未實施減稅的行業(yè)法定稅率或給予這些行業(yè)更多的稅收優(yōu)惠措施。針對減稅行業(yè)進一步出臺更大力度的配套措施，降低對某一個或者某幾個行業(yè)的過度依賴。第二，持續(xù)聚焦制造業(yè)、小微企業(yè)兩大主體，以科技創(chuàng)新發(fā)展為核心，助力企業(yè)走“專精特新”的發(fā)展道路。在現(xiàn)有政策基礎(chǔ)上，進一步降低制度性交易成本，例如，簡化企業(yè)門檻認證流程和研發(fā)費用扣除相關(guān)認定環(huán)節(jié)，逐步建立以內(nèi)在激勵、自主創(chuàng)新為重點的稅收優(yōu)惠政策，將優(yōu)惠從產(chǎn)品銷售轉(zhuǎn)為產(chǎn)品研發(fā)與基礎(chǔ)研究環(huán)節(jié)，引導(dǎo)企業(yè)將稅費紅利轉(zhuǎn)化為企業(yè)高質(zhì)量資源投入。同時，重點激勵金融機構(gòu)、融資擔(dān)保機構(gòu)等融資服務(wù)主體對符合條件的企業(yè)進行信貸服務(wù)，將減息減租減支政策落到實處。第三，以稅收再分配助力發(fā)展成果全民共享，鋪就“共富之路”。進一步深化個人所得稅改革，通過提高免征扣除項，降低個稅最高邊際稅率，有針對性地減輕中低收入群體納稅負擔(dān)，精準(zhǔn)制定以家庭為單位的納稅申報制度，由現(xiàn)行個人申報制改為家庭申報制和個人申報制雙軌制。逐步推動寬稅基、低稅率、嚴征管的個稅制度體系，通過優(yōu)化微觀收入分配格局，縮小收入差距，以實現(xiàn)共同富裕。