與礦業(yè)投資相關(guān)的尼日利亞社區(qū)發(fā)展制度研究

張榮芳 劉進(jìn)喜

(福州大學(xué)法學(xué)院, 福建福州 350108)

一、尼日利亞社區(qū)發(fā)展制度的產(chǎn)生背景

(一)新自由主義理論下國際投資法正當(dāng)性缺失的補(bǔ)救

經(jīng)歷了從對外資的抵觸到接納,再到鼓勵與促進(jìn)外資的歷程,不難發(fā)現(xiàn),在強(qiáng)調(diào)投資自由化與投資保護(hù)的取向下,國際投資法正面臨著對公共利益與社會價值的忽視、對東道國監(jiān)管權(quán)的嚴(yán)重限制以及對東道國發(fā)展的漠視等弊端。新自由主義理論下的國際投資法欲通過自由開放的經(jīng)濟(jì)發(fā)展從而達(dá)到全面發(fā)展的目的。然而,偏袒性地強(qiáng)調(diào)與保護(hù)私人商業(yè)性利益難以完全帶動整個東道國的發(fā)展,甚至帶來了極端的負(fù)面影響。(1)劉筍:《國際法的人本化趨勢與國際投資法的革新》,《法學(xué)研究》2011年第4期。外國投資者在投資過程中往往只注重自身利益與短期投資利益,對于東道國的長遠(yuǎn)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展以及人本化發(fā)展利益欠缺考量,這使得國際投資法的正當(dāng)性基礎(chǔ)面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)與深刻的危機(jī)。

新自由主義經(jīng)濟(jì)理論的固有缺陷激發(fā)了國際投資法范式的轉(zhuǎn)變,嵌入式自由主義的國際投資法范式正在被各國所提倡。該理論指出,國際投資法在提倡投資自由化與保護(hù)投資者的同時,應(yīng)當(dāng)為東道國規(guī)制權(quán)與社會公共利益預(yù)留必要的空間,適時地將可持續(xù)發(fā)展原則納入國際投資領(lǐng)域,通過對東道國規(guī)制權(quán)的注重、對人本化的重視,重新調(diào)整投資者與東道國之間失衡的利益天平。(2)蔣小紅:《試論國際投資法的新發(fā)展——以國際條約如何促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展為視角》,《河北法學(xué)》2019年第3期。社區(qū)發(fā)展制度設(shè)置的目的在于,通過立法要求投資者保障東道國居民的利益,在獲取投資利益的同時通過積極承擔(dān)社會責(zé)任的方式帶動?xùn)|道國社區(qū)的發(fā)展,從而實(shí)現(xiàn)國際投資中利益分配的公平性。社區(qū)發(fā)展制度順應(yīng)了新自由主義理論下國際投資法的改革呼聲,通過強(qiáng)調(diào)資本對社會的義務(wù)和責(zé)任,將投資者與東道國社區(qū)居民的利益進(jìn)行了重新平衡,彌補(bǔ)了國際投資法忽視東道國社區(qū)發(fā)展的缺陷。

(二)非洲第四代資源治理準(zhǔn)則的出現(xiàn)

從20世紀(jì)80年代末開始,非洲的采掘業(yè)法規(guī)發(fā)展進(jìn)入第三代,發(fā)展趨勢主要圍繞著減少政府監(jiān)管、開放投資政策、優(yōu)惠稅收以及保障外資所有權(quán)等激勵措施吸引外國投資。(3)Hany Besada &Philip Martin, “Mining Codes in Africa: Emergence of a ‘Fourth’ Generation”, Cambridge Review of International Affairs,vol.28,no.2(2015),pp.263-282.越來越多的投資者在非開展采掘業(yè)投資,然而投資擴(kuò)張令資源詛咒、管理不善以及資源分配不當(dāng)?shù)葐栴}加劇。采掘業(yè)經(jīng)營者的經(jīng)濟(jì)收益與社會管理能力存在明顯差距,而第三代礦業(yè)法規(guī)中的資源治理規(guī)則卻未對各公司的不法行為進(jìn)行適當(dāng)?shù)闹撇谩?4)Davis &Rachel, “Protect, Respect and Remedy: Working to Integrate the Rights and Concerns of Indigenous Peoples into a New UN Framework on Business and Human Rights”, Indigenous Law Bulletin,vol.7,no.13(2009),pp.189-212.當(dāng)前,關(guān)于自然資源治理和企業(yè)社會責(zé)任的辯論不再局限于支持或反對采掘業(yè)活動的傳統(tǒng)立場,而是轉(zhuǎn)向監(jiān)管形式和政策制度等更為復(fù)雜的焦點(diǎn)。(5)Canel E., U. Idemudia, L. L. North, “Rethinking Extractive Industry: Regulation, Dispossession, and Emerging Claims”, Canadian Journal of Development Studies,vol.30,no.1-2(2010),p.9.自由化導(dǎo)向的第三代礦業(yè)法規(guī)開始逐漸向第四代資源治理準(zhǔn)則過渡,更多地將視角轉(zhuǎn)向資源治理和可持續(xù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之中。第四代采礦法的興起源自資源民族主義理論,各國通過制定更為公平的礦業(yè)收入分配法規(guī)使之能夠?qū)ψ匀毁Y源施加更為強(qiáng)大的自主權(quán),以便從高昂的資源價格中獲得更豐厚的收入。(6)Kendra E. Dupuy, “Community Development Requirements in Mining Laws”, The Extractive Industries and Society,vol.1,no.2(2014),pp.203-204.

非洲第四代資源治理準(zhǔn)則以承擔(dān)社會責(zé)任為焦點(diǎn),對石油、天然氣和固體礦產(chǎn)資源開發(fā)中的透明度、問責(zé)制和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)資源共享等問題提出了更為嚴(yán)格的要求。(7)Hany Besada &Philip Martin, “Mining Codes in Africa: Emergence of a ‘Fourth’ Generation”, Cambridge Review of International Affairs,vol.28,no.2(2015),pp.263-282.其中最具代表性的文件即為2009年非洲聯(lián)盟首腦會議上通過的《非洲礦業(yè)愿景》,該協(xié)定主張“透明、公平和優(yōu)化開采礦產(chǎn)資源,以支持基礎(chǔ)廣泛的可持續(xù)增長和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展”,并改進(jìn)采礦條例,以反映最高的國際標(biāo)準(zhǔn)。該文件關(guān)鍵的內(nèi)容是要求成員國與跨國礦業(yè)公司達(dá)成必要的合作協(xié)議,鼓勵東道國將收入用于創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會、創(chuàng)業(yè)發(fā)展、技能培訓(xùn)、知識創(chuàng)造和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面,從而為當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的發(fā)展提供有力保障。(8)Africa Mining Vision,http://www.africaminingvision.org/index.htm,2011-12-23.西非經(jīng)濟(jì)共同體自2009年起,也在尋求建立一個共同的采礦和采掘行為守則。近年來,西共體側(cè)重于社區(qū)參與性問題、可持續(xù)發(fā)展、減貧、環(huán)境保護(hù)、善治和捍衛(wèi)人權(quán)等方面的促進(jìn)。其在《關(guān)于協(xié)調(diào)礦業(yè)部門指導(dǎo)原則和政策的指南》中指出,成員國必須滿足一些社區(qū)發(fā)展要求,從而在社區(qū)與企業(yè)間建立互惠關(guān)系,營造融入企業(yè)社會責(zé)任的區(qū)域環(huán)境。綜上所述,在第四代礦業(yè)法規(guī)的影響下,非洲大陸正在陸續(xù)轉(zhuǎn)變其對礦業(yè)投資的監(jiān)管方式與政策導(dǎo)向。(9)Kendra E. Dupuy, “Community Development Requirements in Mining Laws”, The Extractive Industries and Society,vol.1,no.2(2014),p.201.

(三)尼日利亞社區(qū)與跨國公司的沖突日益加劇

在新自由主義與第三代礦業(yè)法規(guī)的雙重影響下,尼日利亞成為奉行“競次”理論(10)“競次”(race to the bottom):以剝奪本國勞動階層的各種勞動保障,人為壓低他們的工資,放任自然環(huán)境的損害為代價,從而贏得競爭中的價格優(yōu)勢,即打到底線的競爭,這一現(xiàn)象也被形象地稱作“向谷底賽跑”。曠乾:《勞動力、環(huán)境競次的制度分析》,《特區(qū)經(jīng)濟(jì)》2018年第1期。以吸引外國直接投資的國家。(11)Dr. Eghosa Osa Ekhator, “Public Regulation of The Oil and Gas Industry in Nigeria: An Evaluation”, Annual Survey of International &Comparative Law,vol.21,no.1(2016),pp.46-47.但是東道國薄弱的監(jiān)管制度將使跨國公司在東道國社區(qū)面臨一系列問題,如劫持石油跨國公司員工、破壞石油設(shè)施、武裝叛亂等。為緩解這一系列問題,自20世紀(jì)90年代末以來,尼日利亞的各大石油公司就開始主張積極承擔(dān)社會責(zé)任,但是效果并不明顯。(12)《殼牌公司將為尼日利亞漏油事件賠償5500萬英鎊》,https://china.huanqiu.com/article/9CaKrnJGzYf,2015年1月12日。跨國石油公司忽視當(dāng)?shù)啬芰ㄔO(shè)與社區(qū)發(fā)展,資源投資被當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)普遍認(rèn)為是“強(qiáng)占土地”的行為。跨國石油公司對于尼日利亞社區(qū)發(fā)展的淡漠,致使尼日利亞陷入了發(fā)展困境。(13)樸英姬:《跨國石油公司社會責(zé)任與尼日利亞的可持續(xù)發(fā)展》,《西亞非洲》2017年第1期。當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)與跨國石油公司的關(guān)系日益緊張,外國石油公司的投資環(huán)境處于極不穩(wěn)定的狀態(tài)。

尼日利亞政府迫于國家內(nèi)部社區(qū)與外資企業(yè)之間沖突加劇的壓力,不得不對過度自由的采掘業(yè)立法作出一些變革,其中通過立法確認(rèn)企業(yè)的社區(qū)發(fā)展義務(wù)成為立法改革內(nèi)容之一。對企業(yè)而言,此種變革將采掘業(yè)立法推向更高的標(biāo)準(zhǔn)。企業(yè)重視尼日利亞社區(qū)發(fā)展,注重建設(shè)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)不僅能夠緩和與社區(qū)的緊張關(guān)系,也能夠通過防范相關(guān)法律風(fēng)險減少非必要的損失。采掘業(yè)立法中的社區(qū)發(fā)展要求不僅為企業(yè)設(shè)置了更高的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn),也能夠通過立法的方式明確企業(yè)對社區(qū)的責(zé)任,這為投資者提供了更為安全和穩(wěn)定的法律環(huán)境。(14)Kendra E. Dupuy, “Community Development Requirements in Mining Laws”, The Extractive Industries and Society,vol.1,no.2(2014),p.201.

二、尼日利亞社區(qū)發(fā)展制度的基本內(nèi)容

當(dāng)前,尼日利亞立法情勢正由營造良好的投資環(huán)境以吸引外資逐漸轉(zhuǎn)向以吸引外資為手段,以追求可持續(xù)發(fā)展、保障社區(qū)權(quán)益為最終目的。與此同時,采掘業(yè)中的社區(qū)發(fā)展法律也正由軟法逐漸向硬法擴(kuò)張。

(一)強(qiáng)化法律規(guī)范的約束力

尼日利亞1999年憲法對1979年憲法中的人權(quán)條款進(jìn)行了完整的承繼,在憲法第二章中規(guī)定了政府有保障公民發(fā)展權(quán)利的義務(wù)(15)Amao &Olufemi O.,“Corporate Social Responsibility, Multinational Corporations and the Law in Nigeria: Controlling Multinationals in Host States”, Journal of African Law,vol.52,no.1(2008),pp.103-104.,相關(guān)條款主要從兩方面進(jìn)行規(guī)定。其一,從國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源利用角度進(jìn)行規(guī)定。其二,從保障公民基本權(quán)利的角度進(jìn)行規(guī)定,內(nèi)容主要有:國家保障公民具有足夠的謀生手段以及適當(dāng)?shù)木蜆I(yè)機(jī)會;保障就業(yè)人員的健康權(quán)和福祉(16)Section 16, Constitution of the Federal Republic of Nigeria 1999.;國家有保護(hù)、保存和促進(jìn)增強(qiáng)人類尊嚴(yán)的義務(wù)(17)Section 20, Constitution of the Federal Republic of Nigeria 1999.。前述規(guī)定為尼日利亞各部門法對社區(qū)發(fā)展制度進(jìn)行具體規(guī)定提供了憲法基礎(chǔ)。必須說明的是,憲法允許政府為了國防、公共安全、公共秩序、公共道德、公共衛(wèi)生或?yàn)榱吮Ｗo(hù)他人的權(quán)利和自由而減免規(guī)定的權(quán)利。(18)Amao &Olufemi O., “Corporate Social Responsibility, Multinational Corporations and the Law in Nigeria: Controlling Multinationals in Host States”, Journal of African Law,vol.52,no.1(2008),pp.103-105.這意味著憲法賦予尼日利亞政府在社區(qū)發(fā)展事項(xiàng)中有較大裁量權(quán)。

(二)創(chuàng)設(shè)全面的環(huán)境影響評估體系

1992年,尼日利亞《環(huán)境影響評估法案》規(guī)定,在項(xiàng)目開始前,聯(lián)邦環(huán)境部門必須對可能產(chǎn)生不利環(huán)境影響的環(huán)境項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境影響評估。聯(lián)邦環(huán)境部門有權(quán)拒絕批準(zhǔn)一項(xiàng)“可能造成重大不利環(huán)境影響,在目前情況下無法減輕影響和證明合理的項(xiàng)目”(19)Odumosu-Ayanu &Ibironke T., “Foreign Direct Investment Catalysts in West Africa: Interactions with Local Content Laws and Industry-Community Agreements”, North Carolina Central Law Review, vol.35,no.1(2012),pp.65-94.。 與《環(huán)境影響評估法案》相比,2007年的《礦產(chǎn)與礦業(yè)法》對環(huán)境和社區(qū)利益的保護(hù)更為嚴(yán)格與全面。(20)Abubakar Bature Lawal, “Enabling Soft Law Initiatives to Regulate the Environmental and Social Impacts of Mining Investments in Sub-Saharan Africa: A Case Study of Nigeria and South Africa”,Doctor of Philosophy Newcastle Law School, November 2018,pp.151-153.該法將環(huán)境影響評估要求擴(kuò)展至小規(guī)模礦權(quán)持有人在內(nèi)的所有礦權(quán)持有人,礦權(quán)持有人必須為環(huán)境保護(hù)、礦山恢復(fù)、復(fù)墾和關(guān)閉建立準(zhǔn)備金,每年應(yīng)當(dāng)從準(zhǔn)備金中撥出一筆款項(xiàng),用于獨(dú)立受托人管理的專用賬戶或信托基金。(21)Section 30, Nigerian Minerals and Mining Act,2007.

“環(huán)境影響”不僅包括了對自然環(huán)境的影響,還應(yīng)當(dāng)考慮居住健康條件和社會經(jīng)濟(jì)條件的影響,這意味著環(huán)境影響評估對于社區(qū)利益的考量將包含多重因素。(22)Section 61, Nigerian Environmental Impact Assessment Act,1992.環(huán)境影響評估制度加強(qiáng)了企業(yè)、政府和社區(qū)等多方主體的信息交流。(23)Section 1, Nigerian Environmental Impact Assessment Act,1992.在此種模式中,讓政府機(jī)構(gòu)、社會公眾、有關(guān)學(xué)科的專家和社會團(tuán)體就該活動的環(huán)境影響評價發(fā)表意見,項(xiàng)目方應(yīng)當(dāng)與社區(qū)進(jìn)行協(xié)商,環(huán)境影響評估員應(yīng)當(dāng)咨詢當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)。(24)Abubakar Bature Lawal, “Enabling Soft Law Initiatives to Regulate the Environmental and Social Impacts of Mining Investments in Sub-Saharan Africa: A Case Study of Nigeria and South Africa”, Doctor of Philosophy Newcastle Law School, November 2018,pp.151-153.社區(qū)有權(quán)就項(xiàng)目對自身的利益影響提出建議,而有關(guān)學(xué)科的專家和社會團(tuán)體的參與也能協(xié)助社區(qū)發(fā)表意見。

(三)將“訂立社區(qū)發(fā)展協(xié)議”作為投資的前置要求

社區(qū)發(fā)展協(xié)議(Community Development Agreement,簡稱“CDA”)(25)這些協(xié)議有時也被稱為“社區(qū)利益協(xié)議”“影響利益協(xié)議”或“社會協(xié)議”。是在“可持續(xù)利益共享模式”推動下產(chǎn)生的一種協(xié)議。(26)Odumosu-Ayanu, Ibironke T., “Foreign Direct Investment Catalysts in West Africa: Interactions with Local Content Laws and Industry-Community Agreements”, North Carolina Central Law Review,vol.35,no.1,2012,pp.79-83.其定義是在企業(yè)與社區(qū)之間達(dá)成的、約定社區(qū)如何獲得發(fā)展計(jì)劃的協(xié)議。(27)Odumosu-Ayanu, Ibironke T., “Foreign Direct Investment Catalysts in West Africa: Interactions with Local Content Laws and Industry-Community Agreements”, North Carolina Central Law Review,vol.35,no.1,2012, pp.79-83.社區(qū)發(fā)展協(xié)議在社區(qū)發(fā)展制度中的盛行是由多種因素共同促成的:一是通過協(xié)議的方式能夠直接回應(yīng)利益相關(guān)者在投資活動中的期望與要求,企業(yè)在項(xiàng)目籌備階段或者投資準(zhǔn)入階段即開始與社區(qū)進(jìn)行交流對話,此種溝通與協(xié)商的方式為企業(yè)直接消除社區(qū)的反對聲音提供了有效的方式和途徑(28)Muthuri &Judy N., “Participation and Accountability in Corporate Community in Volvement Programmes: a Research Agenda”, Community Development Journal, vol.43,no.2(2008),p.177.;二是以協(xié)議的方式確認(rèn)社區(qū)對項(xiàng)目的“許可”,確保企業(yè)“社會許可證”的獲得,如此一來,能夠更有效地預(yù)防社區(qū)沖突帶來的投資活動暫停的情況發(fā)生(29)Akinsulore &Adedoyin, “The Effects of Legislation on Corporate Social Responsibility in the Minerals and Mines Sector of Nigeria”, Journal of Sustainable Development Law and Policy,vol.7,no.1,2016,pp.97-115.;三是從東道國監(jiān)管與治理的角度審視,社區(qū)發(fā)展協(xié)議的產(chǎn)生既能夠通過協(xié)議內(nèi)容的靈活性保障能動性,又能夠?qū)ν顿Y企業(yè)產(chǎn)生比軟法更具約束力的法律效果(30)Ciaran O.’Faircheallaigh, “Social Equity and Large Mining Projects: Voluntary Industry Initiatives, Public Regulation and Community Development Agreements”, Journal of Business Ethics,vol.132,no.1(2015),pp.96-97.。在應(yīng)然要求與實(shí)然需要的共同促使下,社區(qū)發(fā)展協(xié)議成為維護(hù)企業(yè)與社區(qū)之間關(guān)系的寶貴工具,并被視為防止和解決礦產(chǎn)投資領(lǐng)域中企業(yè)與社區(qū)沖突的重要機(jī)制而廣泛存在于采掘業(yè)中。(31)Kristi Disney Bruckner, “Community Development Agreements in Mining Projects”, Journal of International Law and Policy,vol.44,no.3(2016),p.413.在尼日利亞的采掘業(yè)中,社區(qū)發(fā)展協(xié)議主要分為兩種形式,即法定社區(qū)發(fā)展協(xié)議與自愿社區(qū)發(fā)展協(xié)議,前者規(guī)定于《礦產(chǎn)與礦業(yè)法》中,后者則廣泛存在于采掘業(yè)實(shí)踐中。(32)Section 116, Nigerian Minerals and Mining Act,2007.簽訂該協(xié)議的目的是使礦權(quán)持有人和東道國社區(qū)之間能夠建立適當(dāng)?shù)膮f(xié)商和監(jiān)測框架,并讓社區(qū)能夠根據(jù)協(xié)議參與開展活動的規(guī)劃、實(shí)施、管理和檢測。(33)Section 117, Nigerian Minerals and Mining Act,2007.

尼日利亞《礦產(chǎn)與礦業(yè)法》規(guī)定,礦權(quán)持有者在進(jìn)行任何開發(fā)行動之前,須與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)協(xié)商,并在此基礎(chǔ)上簽署一份社區(qū)發(fā)展協(xié)議或者類似的協(xié)議。(34)Section 116, Nigerian Minerals and Mining Act,2007.礦權(quán)持有人包含采石租賃、采礦租賃和小規(guī)模采礦租賃者。協(xié)議需要包括以下所有或部分內(nèi)容:對社區(qū)居民的教育獎學(xué)金、技術(shù)培訓(xùn)和雇傭機(jī)會的授予;為基礎(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療和其他社區(qū)服務(wù)提供的資金和支持;向小微企業(yè)提供的支持;為社區(qū)農(nóng)產(chǎn)品的營銷提供幫助;對環(huán)境保護(hù)、社會經(jīng)濟(jì)管理范式及程序、當(dāng)?shù)卣卫砟芰Φ拇龠M(jìn)作用。社區(qū)發(fā)展協(xié)議還需要就咨詢和監(jiān)督框架、社區(qū)參與監(jiān)管作出明確規(guī)定。這一規(guī)定意味著訂立社區(qū)發(fā)展協(xié)議成為獲得以上三種采礦許可證的前提條件,標(biāo)志著尼日利亞法律正式將訂立社區(qū)發(fā)展協(xié)議規(guī)定為固體采礦企業(yè)的法定義務(wù)。

(四)設(shè)置嚴(yán)格的當(dāng)?shù)爻煞忠?/h3>

當(dāng)?shù)爻煞忠笈c社區(qū)發(fā)展密切相關(guān)。為進(jìn)一步落實(shí)本土化改革,尼日利亞于2010年頒布了《尼日利亞石油和天然氣行業(yè)成分發(fā)展法案》(以下簡稱“NOGICDA”),專門用于規(guī)定油氣行業(yè)的本土化內(nèi)容。該法案在與其他相關(guān)立法沖突時,具有優(yōu)先適用的效力。(35)Jude Okafor &Ernest Aniche, “A Critical Appraisal of Enforcement of Nigerian Oil and Gas Industry Content Development(NOGICD) Act, 2010”, Journal of Law, Policy and Globalization,vol.31,no.1(2014),p.83.法案適用于與尼日利亞運(yùn)營商經(jīng)營或交易有關(guān)的所有協(xié)議、合同或諒解備忘錄。法案在附表中詳細(xì)說明了油氣作業(yè)不同領(lǐng)域中的尼日利亞本土化的最低成分含量;規(guī)定的領(lǐng)域包括了17個類別,并進(jìn)一步分為280個細(xì)目,幾乎涵蓋了行業(yè)的所有領(lǐng)域。(36)Jude Okafor &Ernest Aniche, “A Critical Appraisal of Enforcement of Nigerian Oil and Gas Industry Content Development(NOGICD) Act, 2010”, Journal of Law, Policy and Globalization,vol.31,no.1(2014),p.87.該法案給予尼日利亞本土公司優(yōu)惠待遇(37)Okpe F. O.,“Economic Development and the Utility of Local Content Legislation in the Oil and Gas Industry: Conflicts and Effects of Nigeria's Local Content Act in the Context of International Investment Law”, Pacific Mcgeorge Global Business &Development Law Journal, vol.17,no.5(2014),p.270.,投資機(jī)會與競爭方面,“優(yōu)先考慮”(Preferred Consideration)尼日利亞本土公司(38)Odumosu-Ayanu &Ibironke T., “Foreign Direct Investment Catalysts in West Africa: Interactions with Local Content Laws and Industry-Community Agreements”, North Carolina Central Law Review,vol.35,no.1(2012),pp.65-94,77-78.,甚至在某些情況下給予尼日利亞本土公司“排他性考慮”(Exclusive consideration)(39)Jude Okafor &Ernest Aniche, “A Critical Appraisal of Enforcement of Nigerian Oil and Gas Industry Content Development(NOGICD) Act, 2010”, Journal of Law, Policy and Globalization,vol.31,no.1(2014),p.87.,這使外資企業(yè)在競爭中受到了尼日利亞本國企業(yè)極大的沖擊。欲取得尼日利亞油氣行業(yè)經(jīng)營許可的企業(yè),需要向尼日利亞成分發(fā)展和監(jiān)管局(NCDMB)提交尼日利亞當(dāng)?shù)爻煞职l(fā)展計(jì)劃,保證其能夠遵守法案附件中列舉的尼日利亞當(dāng)?shù)爻煞忠蟆Ｖ挥星笆鲇?jì)劃符合法律規(guī)定,油氣經(jīng)營者才能夠獲得NCDMB頒發(fā)的授權(quán)證書。(40)朱偉東:《尼日利亞本土化立法經(jīng)驗(yàn)》,《投資非洲》2018年第18期。法案規(guī)定了每個項(xiàng)目需要提供的尼日利亞本土成分含量的最低限度要求,如果企業(yè)未能達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn),企業(yè)可被判罰款(罰款金額為合約價值的百分之五)或取消相關(guān)工程項(xiàng)目。(41)Atsegbua L. A., “The nigerian oil and gas industry content development act 2010: an examination of its regulatory framework”, Opec Energy Review,vol.36,no.4(2012),p.490.

當(dāng)?shù)爻煞忠蟮氖┬幸馕吨赓Y企業(yè)需要通過優(yōu)先雇傭尼日利亞人員、提升公司股份中的尼日利亞人的股權(quán)比例、提升項(xiàng)目中尼日利亞人力和物力的占比等方式以獲得許可和投標(biāo)中的競爭力。(42)朱偉東:《尼日利亞本土化立法經(jīng)驗(yàn)》,《投資非洲》2018年第18期。法案對外資企業(yè)的當(dāng)?shù)爻煞忠罂涨皣?yán)格,甚至在一定程度上與尼日利亞在WTO中的義務(wù)相沖突。(43)Ituma &Chibueze Calistus, “Research on Legal Issues Concerning the Nigerian Oil and Gas Industry Content Development Act, 2010”, Doctor of Southwest University of Political Science &Law School, November 2018,pp.100-101.

三、外資在尼日利亞社區(qū)發(fā)展制度中面臨的問題

(一)“社區(qū)”的概念與適用范圍界定不明

在非洲法律觀念中,社區(qū)是個體賴以生存的基本組織。該觀念認(rèn)為,社區(qū)概念的界定與社區(qū)權(quán)利和正義密切相關(guān),人只有通過其與社區(qū)的聯(lián)系,才能感知和理解正義。(44)Ruzicki &Tim, “A Traditional AFrican Concept of Community of Community Related to Ethical Intuitionism”, Macalester Journal of Philosophy,vol.5,no.1(2010),p.10.故而“社區(qū)”一詞在非洲傳統(tǒng)法律觀念中具有較為重要的意義。然而,由于對“社區(qū)”一詞的界定不僅存在理論上的爭議,在實(shí)踐中亦難以遵循理論概念照章劃定,部分立法往往對“社區(qū)”一詞的概念進(jìn)行了回避。(45)Anri Heyns, “Mining Community Development in South Africa: A Critical Consideration of How the Law and Development Approach the Concept of Community”, Law and Development Review,vol.12,no.2(2019),pp.1-3.在各國的采掘業(yè)立法中,“社區(qū)”是企業(yè)在履行社區(qū)發(fā)展義務(wù)中必須考量的因素。相較于東道國,采掘企業(yè)對社區(qū)的范圍劃定更為關(guān)注。(46)Akinsulore &Adedoyin, “The Effects of Legislation on Corporate Social Responsibility in the Minerals and Mines Sector of Nigeria”, Journal of Sustainable Development Law and Policy,vol.7,no.1(2016),pp.106-107.

尼日利亞的石油與天然氣開采法律規(guī)范中未就“社區(qū)”一詞進(jìn)行解釋性的界定,立法的不確定性直接導(dǎo)致了社區(qū)發(fā)展中的利益相關(guān)者難以確定。(47)Akinsulore &Adedoyin, “The Effects of Legislation on Corporate Social Responsibility in the Minerals and Mines Sector of Nigeria”, Journal of Sustainable Development Law and Policy,vol.7,no.1(2016),pp.106-107.目前生效的法律中,僅有2011年的《采礦條例》(2007年《礦產(chǎn)與礦業(yè)法》的附屬立法)對東道社區(qū)(Host community)作出了描述?！恫傻V條例》規(guī)定:任何礦產(chǎn)所有權(quán)相關(guān)的“東道社區(qū)”應(yīng)為“(a)礦權(quán)所在區(qū)域最近的社區(qū)或者離礦權(quán)所在區(qū)域最近的社區(qū)”(48)Section 193(5), Nigerian Minerals and Mining Regulations, 2011.。由此可見,條例中界定的“社區(qū)”僅以地域性為要素,圍繞采礦權(quán)的范圍對社區(qū)進(jìn)行劃定,這一定義顯然不足以準(zhǔn)確描述社區(qū),也無法為礦權(quán)持有人提供確定“東道社區(qū)”的具體方法。由于尼日利亞法律規(guī)范均未對此作出規(guī)定(49)Akinsulore &Adedoyin, “The Effects of Legislation on Corporate Social Responsibility in the Minerals and Mines Sector of Nigeria”, Journal of Sustainable Development Law and Policy,vol.7,no.1(2016),pp.106-107.,因此,過于簡單的法律規(guī)定使得企業(yè)難以應(yīng)對紛繁復(fù)雜的實(shí)踐情況。

但是《采礦條例》規(guī)定了東道社區(qū)無法確定時的解決方式。即企業(yè)與社區(qū)應(yīng)向部長報告,部長應(yīng)與州政府、州礦產(chǎn)資源和環(huán)境管理委員會以及其他相關(guān)州或聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)協(xié)商,確定哪個社區(qū)是東道社區(qū)。這一規(guī)定似乎解決了企業(yè)難以確定“東道社區(qū)”這一難題,賦予了企業(yè)求助政府的權(quán)利。然而,這對礦權(quán)持有者而言又隱含著兩種擔(dān)憂:其一,社區(qū)發(fā)展義務(wù)產(chǎn)生的部分原因在于,通過企業(yè)承擔(dān)起政府的部分社區(qū)發(fā)展責(zé)任。“社區(qū)”的范圍界定越大,企業(yè)履行的社區(qū)發(fā)展義務(wù)越重,意味著企業(yè)分擔(dān)政府發(fā)展社區(qū)的職責(zé)越多。將“社區(qū)”范圍的確定權(quán)交付于行政機(jī)關(guān),行政機(jī)關(guān)可能難以客觀公正界定“社區(qū)”的范圍而罔顧企業(yè)利益。其二,州政府與其轄區(qū)內(nèi)居民的利益密切相關(guān),保障社區(qū)的利益對地方政府執(zhí)政的穩(wěn)定性產(chǎn)生重要作用,因此,尼日利亞政府在劃定“東道社區(qū)”時難免有失公平。綜上所述,求助效率與公正性均飽受詬病的尼日利亞政府部門進(jìn)行“社區(qū)”范圍確權(quán),對企業(yè)而言顯然不是有利的解決方式。

(二)企業(yè)訂立與履行社區(qū)發(fā)展協(xié)議的情況不容樂觀

《礦產(chǎn)與礦業(yè)法》規(guī)定,社區(qū)發(fā)展協(xié)議的條款對合同雙方均有約束力(50)Section 116, Nigerian Minerals and Mining Act,2007.,這一規(guī)定意味著尼日利亞法律承認(rèn)社區(qū)發(fā)展協(xié)議具有約束合同雙方的法律效力是不爭的事實(shí)?！兜V產(chǎn)與礦業(yè)法》中僅對企業(yè)在該協(xié)議中的義務(wù)作出規(guī)定,企業(yè)在協(xié)議中享有何種權(quán)利,或者說社區(qū)在協(xié)議中承擔(dān)何種義務(wù)卻未在法律中得到體現(xiàn),但這并不意味著社區(qū)發(fā)展協(xié)議屬于單務(wù)合同。

傳統(tǒng)的合同形式強(qiáng)調(diào)合同主體的個人自主權(quán)與雙方利益的交換。但作為新型合同形式,社區(qū)發(fā)展協(xié)議的產(chǎn)生不僅包含了私人意愿的表達(dá),還包括了公共權(quán)力對私人行為者的授權(quán)。(51)James Gathii &Ibironke T. Odumosu-Ayanu, “The Turn to Contractual Responsibility in the Global Extractive Industry”, Business and Human Rights Journal,vol.1,no.1(2016),pp.70-71.盡管側(cè)重企業(yè)的義務(wù)承擔(dān)與東道社區(qū)發(fā)展權(quán)的保障,在制度設(shè)置的背景與目的下無可非議,并不代表社區(qū)在協(xié)議中不存在任何的義務(wù),也不改變協(xié)議的對價性與互惠性特征。(52)Ibironke T. Odumosu-Ayanu, “Governments, Investors and Local Communities: Analysis of a Multi-actor Investment Contract Framework”, Melbourne Journal of International Law,vol.15,no.2(2014),pp.26-27.即在社區(qū)發(fā)展協(xié)議中企業(yè)并非僅承擔(dān)義務(wù),社區(qū)也并非僅享有權(quán)利。對企業(yè)而言,訂立社區(qū)發(fā)展協(xié)議的直接目的在于獲得社區(qū)“保障其運(yùn)營環(huán)境穩(wěn)定性”的承諾。

1. 訂約流程復(fù)雜

尼日利亞法律未對社區(qū)發(fā)展協(xié)議的訂立流程作出具體規(guī)定,僅指出協(xié)議的訂立時間應(yīng)當(dāng)在礦業(yè)投資活動開始之前進(jìn)行。(53)Section 116, Nigerian Minerals and Mining Act,2007.顯然,法律忽視了社區(qū)發(fā)展協(xié)議復(fù)雜的訂立流程,在具體實(shí)踐中,協(xié)議的訂立既包括前期協(xié)商,也包含后續(xù)協(xié)議內(nèi)容的確定與執(zhí)行。訂立流程應(yīng)當(dāng)至少包括:明確利益相關(guān)者、幫助社區(qū)選擇參與談判的社區(qū)代表、訂立社區(qū)準(zhǔn)備協(xié)議、協(xié)議構(gòu)建與談判、執(zhí)行協(xié)議、監(jiān)督和檢討協(xié)議等六個過程。(54)6 Major Steps to Reach A Community Development Agreement in Sierraleone, https://oxfamibis.dk/sites/default/files/PDF%20global/Sierra%20Leone%20PDF/6_steps_to_reach_a_com_dev_agree.pdf, 2016-05-26.毋庸置疑的是,協(xié)商的順利與否將決定企業(yè)與社區(qū)間的關(guān)系,并最終影響社區(qū)發(fā)展協(xié)議的內(nèi)容,而缺乏協(xié)議流程規(guī)定的情況加劇了企業(yè)與社區(qū)的協(xié)商難度。如果企業(yè)未采取措施應(yīng)對這一情況,將會使社區(qū)發(fā)展協(xié)議的訂立久拖不決,最終影響投資的進(jìn)程。此外,由于尼日利亞國內(nèi)缺乏協(xié)議范本與協(xié)議制定指南,其政府與社會組織對于協(xié)議的公開亦不重視,這使企業(yè)在擬定具體協(xié)議時困難重重。對于企業(yè)而言,社區(qū)發(fā)展協(xié)議的訂立既能滿足社區(qū)的需求,又不能讓企業(yè)承擔(dān)較大的負(fù)擔(dān)與義務(wù),而東道國在社區(qū)發(fā)展制度中對社區(qū)權(quán)利的傾斜保護(hù)給企業(yè)帶來了一定的難度。如何在籠統(tǒng)的法律規(guī)范中與社區(qū)協(xié)商并充分利用法律規(guī)定的不確定性帶來的可為空間,將成為考驗(yàn)企業(yè)風(fēng)險評估能力的重要關(guān)卡。

2. 履約積極性不高

審視社區(qū)發(fā)展協(xié)議的運(yùn)行實(shí)踐,可以看出,尼日利亞采掘業(yè)中該協(xié)議的執(zhí)行情況并不理想。法律缺乏違反協(xié)議的后果與責(zé)任的規(guī)定,成為履約積極性不高的主要原因。實(shí)踐中,不僅企業(yè)在協(xié)議訂立后便將其置之不理的情況時有發(fā)生,而且尼日利亞社區(qū)違反義務(wù)破壞石油管道,或通過暴力終止項(xiàng)目運(yùn)營的現(xiàn)象也屢見不鮮。顯然,社區(qū)發(fā)展協(xié)議在尼日利亞采掘業(yè)中還未發(fā)揮應(yīng)有的作用。事實(shí)上,一份良好的社區(qū)發(fā)展協(xié)議并非只為企業(yè)創(chuàng)設(shè)義務(wù),更是企業(yè)保證自身權(quán)利的有益工具。

(三)當(dāng)?shù)爻煞忠蟮摹昂戏ㄐ浴蔽C(jī)遏制外資發(fā)展

“尼日利亞成分”是指企業(yè)有意識地利用尼日利亞人力、物力資源,系統(tǒng)地發(fā)展尼日利亞的能力,為尼日利亞經(jīng)濟(jì)增長或創(chuàng)造綜合價值發(fā)揮作用。具體至油氣領(lǐng)域,則指在油氣行業(yè)通過使用尼日利亞商品、服務(wù)和勞動力為尼日利亞經(jīng)濟(jì)發(fā)展增加價值。(55)Ituma &Chibueze Calistus, “Research on Legal Issues Concerning the Nigerian Oil and Gas Industry Content Development Act, 2010”, Doctor of Southwest University of Political Science &Law School,2018,pp.138-139.對于《尼日利亞石油和天然氣行業(yè)成分發(fā)展法案》(Nigerian Oil and Gas Industry Content Development Act, 2010,以下簡稱NOGICDA)的出臺,有學(xué)者認(rèn)為,法案中的內(nèi)容違反了尼日利亞在WTO中的義務(wù)。(56)Odumosu-Ayanu &Ibironke T., “Foreign Direct Investment Catalysts in West Africa: Interactions with Local Content Laws and Industry-Community Agreements”, North Carolina Central Law Review,vol.35,no.1(2012),pp.88-89.美國、歐盟與日本早已對該法案的施行違反尼日利亞在WTO中的條約義務(wù)提出過疑義(57)Odumosu-Ayanu &Ibironke T., “Foreign Direct Investment Catalysts in West Africa: Interactions with Local Content Laws and Industry-Community Agreements”, North Carolina Central Law Review,vol.35,no.1(2012),pp.88-89.,即便如此,當(dāng)?shù)爻煞忠笤谀崛绽麃営蜌庑袠I(yè)中仍然發(fā)揮著甚至比社區(qū)發(fā)展協(xié)議更為關(guān)鍵的作用。滿足嚴(yán)格的當(dāng)?shù)爻煞忠笫悄崛绽麃喥髽I(yè)獲得投標(biāo)資格的重要考量標(biāo)準(zhǔn)。(58)Nigerian Oil and Gas Industry Content Development Act, 2010,https://assets.kpmg/content/dam/kpmg/ng/pdf/tax/nigerian-oil-and-gas-industry-content-development-act.pdf,2022-04-20.油氣行業(yè)的當(dāng)?shù)爻煞忠笾饕幸韵聝蓚€特點(diǎn):

其一,當(dāng)?shù)爻煞忠蟮膶?shí)施范圍具有全面性。其包含了材料采購、就業(yè)和培訓(xùn)、技術(shù)研究和發(fā)展、技術(shù)轉(zhuǎn)移、專業(yè)服務(wù)等一系列內(nèi)容。適當(dāng)?shù)漠?dāng)?shù)爻煞忠蟛粌H有利于東道國社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展,其帶來的經(jīng)營環(huán)境的愈加穩(wěn)定對外資企業(yè)發(fā)展亦能夠產(chǎn)生促進(jìn)效用。尼日利亞的商品、服務(wù)以及勞動力市場均未能夠給企業(yè)執(zhí)行當(dāng)?shù)爻煞忠筇峁┝己玫沫h(huán)境,社區(qū)協(xié)議中由社區(qū)提供的勞動力素質(zhì)并不能滿足外資企業(yè)的要求。因此,《石油和天然氣行業(yè)成分發(fā)展法案》的頒布使外資遭受極大的沖擊。如何提升企業(yè)的當(dāng)?shù)爻煞趾?滿足嚴(yán)苛的當(dāng)?shù)爻煞忠?成為尼日利亞外資企業(yè)必須面對的問題。

其二,當(dāng)?shù)爻煞忠髮ν赓Y企業(yè)與本土企業(yè)存在區(qū)別對待?！妒秃吞烊粴庑袠I(yè)成分發(fā)展法案》將對當(dāng)?shù)爻煞值脑u估滲透于項(xiàng)目的整個過程,而本土企業(yè)的當(dāng)?shù)睾烤哂谕赓Y企業(yè),這是外資企業(yè)無論如何提升當(dāng)?shù)睾恳酂o法改變的現(xiàn)實(shí)情況。尼日利亞政府對能夠證明其擁有本地化設(shè)備、尼日利亞人員和執(zhí)行此類工作能力的尼日利亞本土企業(yè)給予“排他性考慮”,且在授予石油許可證時也優(yōu)先考慮尼日利亞的本土企業(yè)。另外,項(xiàng)目評標(biāo)不再完全基于最低出價原則,在出價未超過最低出價的10%范圍內(nèi),尼日利亞本土企業(yè)仍有可能因其具有較高的當(dāng)?shù)爻煞肢@得合同,而此特權(quán)不授予外資企業(yè)。(59)蘇文:《資源國本土化政策對國際石油公司權(quán)益的影響——基于對尼日利亞油氣工業(yè)本土化法案的解讀》,《中外能源》2011年第16期。因此,外資企業(yè)需要在《石油和天然氣行業(yè)成分發(fā)展法案》的區(qū)別對待下重新定位自身的投資權(quán)利并采取相應(yīng)措施,以保證自身的利益免遭減損。

(四)立法變革的推動致使投資環(huán)境缺乏穩(wěn)定性

在現(xiàn)代投資法理論中,投資環(huán)境的要素分為三種,即政治要素、法律要素和經(jīng)濟(jì)要素。其中,法律作為核心要素在投資的過程中發(fā)揮著規(guī)范和引導(dǎo)的作用。(60)《法律環(huán)境是最重要的投資軟環(huán)境》,https://china.findlaw.cn/lawyers/article/d6431.html,2008年5月8日。尼日利亞采掘業(yè)將社區(qū)發(fā)展協(xié)議引入法律,以及通過專門的法案強(qiáng)化當(dāng)?shù)爻煞忠篌w現(xiàn)了其社區(qū)發(fā)展制度經(jīng)歷了一場激烈的變革。然而,作為一項(xiàng)尚未成熟的制度,社區(qū)發(fā)展制度的立法革新遠(yuǎn)未達(dá)終點(diǎn),甚至仍處于跌宕起伏之中。由于采掘業(yè)投資周期較長,新規(guī)范的出臺對尼日利亞的投資者而言代表了承擔(dān)社區(qū)發(fā)展義務(wù)與責(zé)任的增加。當(dāng)前,尼日利亞石油與天然氣行業(yè)最為重要的一部草案——《石油工業(yè)法案》(The Petroleum Industry Bill,簡稱PIB)已經(jīng)通過眾議院與參議院的表決與總統(tǒng)簽署?！妒凸I(yè)法案》草案的內(nèi)容長達(dá)兩百多頁,內(nèi)容包括財(cái)稅問題、環(huán)境污染、社區(qū)發(fā)展、國家石油公司的機(jī)構(gòu)改革等各個方面,是尼日利亞政府主導(dǎo)的一場自上而下的法律變革。(61)劉華:《尼日利亞石油工業(yè)法案何去何從》,《當(dāng)代石油石化》2015年第12期。此前,由于牽涉利益眾多,法案一直處于懸而未決的狀態(tài)(62)尼日利亞曾在2009年、2012年和2018年試圖通過《石油工業(yè)法案》,但均以失敗告終。2021年7月,尼日利亞國民議會終于通過了《石油工業(yè)法案》。Petroleum Industry Bill (PIB) 2021 A Game Changer? https://home.kpmg/ng/en/home/insights/2021/06/petroleum-industry-bill-pib-2020.html, 2021-08-17。,此次對于該法案的表決通過將在尼日利亞掀起一場激烈的震蕩。

《石油工業(yè)法案》的重要改革內(nèi)容之一是要求油氣公司設(shè)立東道社區(qū)發(fā)展信托基金(The Host Community Development Trust,簡稱HCDT),相關(guān)條款出臺的目標(biāo)包括促進(jìn)東道社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展,保障社區(qū)能夠從石油項(xiàng)目中得到直接的社會和經(jīng)濟(jì)利益,加強(qiáng)油氣公司與東道社區(qū)之間的和諧共處,并創(chuàng)建一個支持東道社區(qū)發(fā)展的框架。相關(guān)內(nèi)容對于尼日利亞的油氣投資具有一定的促進(jìn)意義,也意味著《石油工業(yè)法案》生效后,油氣投資者在尼的社區(qū)發(fā)展義務(wù)將面臨一場新的詮釋。由此可見,《石油工業(yè)法案》對于社區(qū)權(quán)益的保障十分重視,不僅需要考慮投資對社區(qū)的社會、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)影響,還需保障社區(qū)的參與權(quán);在考慮社區(qū)需求的基礎(chǔ)上,還需落實(shí)社區(qū)內(nèi)不同群體的具體需要。在此基礎(chǔ)上制定的社區(qū)發(fā)展計(jì)劃,對于信托機(jī)構(gòu)與信托投資人的后續(xù)執(zhí)行而言均是不小的挑戰(zhàn),油氣企業(yè)在此義務(wù)下的具體操作流程仍然有待具體實(shí)踐加以考察。法案生效后,尼日利亞政府極有可能頒布一系列的法規(guī)與條例以保障法案得以順利施行。故油氣企業(yè)對東道社區(qū)發(fā)展信托基金的設(shè)立與管理還需要進(jìn)行廣泛的咨詢和經(jīng)驗(yàn)借鑒,其權(quán)利與義務(wù)還需要在后續(xù)的具體規(guī)則中予以明晰。

四、社區(qū)發(fā)展制度下中國企業(yè)赴尼投資的法律風(fēng)險防范

(一)綜合確定社區(qū)范圍并加以區(qū)分

社區(qū)的范圍在不同語境與立法中可以是不同的,實(shí)踐中每一次的社區(qū)劃定都是重新的建構(gòu)與規(guī)則的再次解讀。(63)Chilenye Nwapi, “Legal and Institutional Frameworks for Community Development Agreements in The Mining Sector in Africa”, The Extractive Industries and Society, vol.4,no.1(2017),p.204.結(jié)合尼日利亞社區(qū)的實(shí)際情況,同時參考全球范圍內(nèi)采掘業(yè)實(shí)踐中的先進(jìn)做法是劃定社區(qū)范圍的有效方式。筆者認(rèn)為,社區(qū)應(yīng)當(dāng)是在一定空間地域下由具有心理凝聚力與身份聯(lián)系,并因此具有共同權(quán)利或利益,最終適用相同規(guī)范的群體所組成的。社區(qū)是由數(shù)個群體或個體依據(jù)不同要素組成的復(fù)雜群體,僅因“地域性”因素概括“東道社區(qū)”顯然不夠全面,而且采礦租約的范圍往往不止一個,甚至存在跨越轄區(qū)的情況。另外,實(shí)踐中經(jīng)常存在與采礦活動不具直接影響的群體亦可能構(gòu)成“社區(qū)”,例如,與采礦項(xiàng)目所在的土地具有文化、經(jīng)濟(jì)、社會和精神聯(lián)系的土著居民。(64)Ciaran O.’Faircheallaigh, “Social Equity and Large Mining Projects: Voluntary Industry Initiatives, Public Regulation and Community Development Agreements”, Journal of Business Ethics,vol.132,no.1(2015),pp.101-102.因此,筆者建議,可以從兩個維度劃定社區(qū)。第一,指居住在礦山項(xiàng)目附近的特定地理區(qū)域或可能受到項(xiàng)目影響的合理區(qū)域的人。(65)Chilenye Nwapi, “Legal and Institutional Frameworks for Community Development Agreements in The Mining Sector in Africa”, The Extractive Industries and Society, vol.4,no.1(2017),pp.204-205.第二,社區(qū)也指這樣一種土著居民群體,他們雖不居住在同一地理區(qū)域內(nèi),但與該采礦項(xiàng)目的土地具有社會、文化、經(jīng)濟(jì)和精神生活密不可分的聯(lián)系。(66)Chilenye Nwapi, “Legal and Institutional Frameworks for Community Development Agreements in The Mining Sector in Africa”, The Extractive Industries and Society, vol.4,no.1(2017),pp.204-205.以上兩種社區(qū)群體在一般情況下處于重合的狀態(tài),但在個別情況下也可能是交叉的關(guān)系。(67)Ciaran O.’Faircheallaigh, “Community development agreements in the mining industry: an emerging global phenomenon”, Community Development,vol.44,no.2(2013),pp.222-223.在此種區(qū)分方式下,企業(yè)可以兼顧社區(qū)的物理范圍以及土地對尼日利亞土著居民的精神價值,全面考慮項(xiàng)目對不同群體的影響以界定社區(qū)范圍。因?yàn)椴傻V社區(qū)內(nèi)存在多重利益,所以盡管社區(qū)群體有共同的地理位置且對采礦項(xiàng)目的影響有共同的經(jīng)驗(yàn),但并不代表采掘業(yè)投資對他們的利益影響程度相同。即采礦項(xiàng)目周圍可能有許多社區(qū),并且各個社區(qū)之間、各個社區(qū)內(nèi)的群體與個體之間受采掘業(yè)的利益影響程度可能存在不同。(68)Chilenye Nwapi, “Legal and Institutional Frameworks for Community Development Agreements in The Mining Sector in Africa”, The Extractive Industries and Society,vol.4,no.1(2017),pp.204-205.企業(yè)在具體項(xiàng)目中需要結(jié)合地理位置、生產(chǎn)與生活等不同影響對社區(qū)群體加以區(qū)分。

(二)靈活采取措施訂立社區(qū)發(fā)展協(xié)議

1. 開展準(zhǔn)備工作確保談判進(jìn)程的順利推進(jìn)

為解決社區(qū)發(fā)展協(xié)議復(fù)雜的訂立流程帶來的協(xié)商困難,企業(yè)應(yīng)當(dāng)在正式訂立協(xié)議前的可行性評估階段進(jìn)行充分的準(zhǔn)備工作。(69)Kristi Disney Bruckner, “Community Development Agreements in Mining Projects”, Journal of International Law and Policy,vol.44,no.3(2016),pp.424-426.首先,企業(yè)應(yīng)當(dāng)通過有效的方式與社區(qū)進(jìn)行信息交流,并幫助社區(qū)提升談判能力。其次,企業(yè)需與社區(qū)就談判代表的選任達(dá)成一致意見。企業(yè)應(yīng)鼓勵社區(qū)積極選出社區(qū)代表,尊重當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的文化與決策過程以保證代表具有廣泛的代表性與權(quán)威性,并確保不同利益群體的意見均能通過社區(qū)代表進(jìn)行表達(dá)(70)J. Jennifer Loutit &Jacqueline Mandelbaum, “Sam Szoke-Burke, Emerging Practices in Community Development Agreements”, Journal of Sustainable Development Law and Policy,vol.7,no.1(2016),pp.75-76.,這是企業(yè)與社區(qū)協(xié)商能夠順利開展的基石(71)6 Major Steps to Reach A Community Development Agreement in Sierraleone, https://oxfamibis.dk/sites/default/files/PDF%20global/Sierra%20Leone%20PDF/6_steps_to_reach_a_com_dev_agree.pdf, 2016-05-26.。最后,雙方應(yīng)當(dāng)在準(zhǔn)備階段制定準(zhǔn)備協(xié)議,以保障后續(xù)談判的順利開展。準(zhǔn)備協(xié)議的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包含兩個方面:一是正式協(xié)議的推進(jìn)流程與時間框架;二是社區(qū)與企業(yè)的談判要點(diǎn)。

2. 確定社區(qū)在投資過程中的義務(wù)與責(zé)任

企業(yè)因履行社區(qū)發(fā)展義務(wù)而獲得投資準(zhǔn)入與社區(qū)許可,因此,社區(qū)應(yīng)當(dāng)具有保障企業(yè)投資順利進(jìn)行的法律義務(wù)。由于尼日利亞法律未對社區(qū)在投資中的義務(wù)作出規(guī)定,企業(yè)需要在投資過程中通過書面方式確定社區(qū)在投資過程中的具體義務(wù)與違約責(zé)任。在社區(qū)發(fā)展制度中,社區(qū)一般需要讓渡一些基本資源和權(quán)利并承擔(dān)必要的義務(wù)。前者包含了讓渡土地使用權(quán)、生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)(如種植農(nóng)作物、種植樹木、捕魚的權(quán)利)、地表建筑物的所有權(quán)等;后者包含了社區(qū)一系列的積極的配合義務(wù)(配合選出社區(qū)代表、移民、積極與企業(yè)進(jìn)行協(xié)商以及參與)和消極的不破壞義務(wù)(不破壞企業(yè)的勘探與開采設(shè)備、石油管道等)。企業(yè)可以在社區(qū)發(fā)展協(xié)議或者其他書面文件中確認(rèn)社區(qū)的以上義務(wù),從而保障社區(qū)能夠依照約定自覺履行。此外,為社區(qū)違反義務(wù)設(shè)定必要的法律責(zé)任亦不可忽視。對于法律責(zé)任的約定,《石油工業(yè)法案》中的規(guī)定可為企業(yè)提供一定的借鑒?！妒凸I(yè)法案》規(guī)定,因東道社區(qū)故意破壞或內(nèi)亂行為造成石油公司損失的,可以用于抵扣企業(yè)繳納的社區(qū)發(fā)展信托基金。為避免社區(qū)無充足財(cái)產(chǎn)賠償投資企業(yè)的情況,企業(yè)可以與社區(qū)約定類似的抵扣條款,將損失金額用于抵扣企業(yè)義務(wù),從而降低因社區(qū)違反義務(wù)帶來的損失。

(三)遵循更為嚴(yán)格的當(dāng)?shù)爻煞忠?/h3>

1. 合理籌劃并嚴(yán)格履行尼日利亞當(dāng)?shù)爻煞忠?/p>

NOGICDA法案對于尼日利亞當(dāng)?shù)爻煞忠蟮母母飸B(tài)度十分堅(jiān)決,因此,我國企業(yè)在投資決策作出前,應(yīng)當(dāng)進(jìn)行全面的前期籌劃。一方面,我國企業(yè)應(yīng)當(dāng)特別注意對尼日利亞的當(dāng)?shù)爻煞忠筮M(jìn)行透徹的分析,并評估相關(guān)風(fēng)險,汲取其他企業(yè)在尼日利亞投資的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。(72)萬方、鄭曦:《區(qū)域投資法律環(huán)境和風(fēng)險與中國對策——以我國企業(yè)對尼日利亞投資為例》,《法學(xué)研究》2017年第2期。我國企業(yè)還需明確當(dāng)?shù)爻煞忠笙略O(shè)的子要求,在全面評估效益的基礎(chǔ)上作出投資決策,從而防止因違反當(dāng)?shù)爻煞忠蠖斐傻倪`法風(fēng)險。另一方面,我國企業(yè)應(yīng)當(dāng)成立專門的本土化機(jī)構(gòu)或部門來處理與當(dāng)?shù)爻煞忠笙嚓P(guān)的事務(wù)。在后續(xù)的項(xiàng)目運(yùn)營過程中,企業(yè)法務(wù)部門、本土化機(jī)構(gòu)需要時刻關(guān)注自身行為的合規(guī)性,在全面履行當(dāng)?shù)爻煞至x務(wù)的同時及時向相關(guān)部門提交相關(guān)法律文件,并確保與監(jiān)管部門溝通的有效、順暢,提前預(yù)防、化解潛在矛盾。(73)蘇文:《資源國本土化政策對國際石油公司權(quán)益的影響——基于對尼日利亞油氣工業(yè)本土化法案的解讀》,《中外能源》2011年第16期。

2. 尋求與本土企業(yè)合作提升競爭優(yōu)勢

在尼日利亞,大多數(shù)本土企業(yè)缺乏資金、設(shè)備或技術(shù),盡管能夠在資格預(yù)審階段極具競爭力,卻無法在履行過程中順利完成項(xiàng)目,這對于實(shí)力較為雄厚的中國投資者而言無疑是一個契機(jī)。尼日利亞政府對于企業(yè)當(dāng)?shù)爻煞忠蟮暮弦?guī)管控一般集中于資格預(yù)審階段,因此,外國投資者可以通過與尼日利亞本土企業(yè)合作,達(dá)到滿足當(dāng)?shù)爻煞忠蟮哪康摹＝陙?尼日利亞的油氣領(lǐng)域已有此種做法。(74)Jude Okafor &Ernest Aniche, “A Critical Appraisal of Enforcement of Nigerian Oil and Gas Industry Content Development(NOGICD) Act, 2010”, Journal of Law, Policy and Globalization,vol.31,no.1(2014),p.82.總而言之,我國企業(yè)應(yīng)當(dāng)綜合考量自身的風(fēng)險承受能力與項(xiàng)目經(jīng)營收益,在赴尼進(jìn)行油氣投資時選擇適合自身的合作渠道,在合作協(xié)議中盡量約定當(dāng)?shù)爻煞忠蟮南嚓P(guān)條款,以規(guī)避當(dāng)?shù)爻煞至x務(wù)與風(fēng)險。(75)蘇文:《資源國本土化政策對國際石油公司權(quán)益的影響——基于對尼日利亞油氣工業(yè)本土化法案的解讀》,《中外能源》2011年第16期。這不僅能夠保證自身在眾多外資企業(yè)中具有較強(qiáng)的競爭優(yōu)勢,也能夠降低嚴(yán)苛的當(dāng)?shù)爻煞忠蠼o我國企業(yè)帶來的法律風(fēng)險。(76)劉舒考:《中資企業(yè)在尼日利亞油氣合作面臨的挑戰(zhàn)和機(jī)遇》,《國際石油經(jīng)濟(jì)》2016年第5期。

(四)預(yù)防與控制結(jié)合防范法律變動風(fēng)險

1. 在特許協(xié)議中增設(shè)法律穩(wěn)定性條款

采掘業(yè)的相關(guān)項(xiàng)目投資周期性長且規(guī)模較大,投資者一旦決定并獲得投資許可將無法輕易退出。因此,東道國法律環(huán)境的穩(wěn)定性對于投資者而言十分重要,投資者需要采取措施避免因法律或者政策變化帶來的無法預(yù)見的損失。(77)The Law of Economic Sovereignty And Foreign Investment in Nigeria: The Way Forward, https://www.academia.edu/40069349/The_Law_Of_Economic_Sovereignty_And_Foreign_Investment_In_Nigeria_The_Way_Forward, 2019-08-24.尼日利亞《石油工業(yè)法案》與《企業(yè)社會責(zé)任法案》等法律的出現(xiàn)充分顯示出尼日利亞社區(qū)發(fā)展制度還處于極不穩(wěn)定的狀態(tài)。對此,尋求東道國對其國內(nèi)法律穩(wěn)定性的保證不失為一種良好的解決方式。企業(yè)獲得尼日利亞采掘業(yè)部門的批準(zhǔn)后一般須與尼日利亞聯(lián)邦政府的代表機(jī)構(gòu)簽訂特許經(jīng)營協(xié)議,協(xié)議的內(nèi)容一般包含雙方的利益與風(fēng)險分配。因此,企業(yè)可以通過在特許經(jīng)營協(xié)議中訂立穩(wěn)定性條款獲得尼日利亞政府對法律穩(wěn)定性保證的承諾。投資企業(yè)應(yīng)當(dāng)注意,穩(wěn)定條款的內(nèi)容至少須包含以下三個要點(diǎn):(1)對重新談判的環(huán)境變化條件進(jìn)行說明,企業(yè)可以在協(xié)商過程中將與社區(qū)發(fā)展義務(wù)相關(guān)的法律變化情況納入其中。(2)法律環(huán)境變動后雙方需采取的行動。企業(yè)需與政府在協(xié)議中確定與政府重新談判的目標(biāo)和程序,并確定政府的賠償義務(wù)。(3)談判失敗時的具體解決方案,如通過仲裁或外交保護(hù)的方式進(jìn)行爭端解決。投資者需注意的是,應(yīng)當(dāng)在協(xié)議中規(guī)定重新談判的時間限制,以保證爭端解決的方式能夠得到有效觸發(fā)。(78)Nna Emeka, “Anchoring Stabilization Clauses in International Petroleum Contracts”, Journal of International Law, vol.42, no.4(2008), pp.1322-1333.

2. 持續(xù)監(jiān)測和評估法律變動風(fēng)險以及時應(yīng)對

在特許經(jīng)營協(xié)議中引入穩(wěn)定性條款的方式盡管能夠在一定程度上避免投資者面臨的法律變動風(fēng)險,但條款的引入需要依賴尼日利亞政府的同意,此外,合同的遵守也需要尼日利亞政府的誠信與積極的配合。在《石油工業(yè)法案》生效在即的背景下,無論是否在協(xié)議中約定了穩(wěn)定性條款,企業(yè)都需要在投資過程中保持對尼日利亞法律與政策變動的敏感性,企業(yè)法務(wù)部門或者法律顧問單位需要持續(xù)監(jiān)測尼日利亞的法律變動情況。在此基礎(chǔ)上,還應(yīng)當(dāng)深入探究、評估法律規(guī)范的變動對企業(yè)利益的影響,在具有不利影響的情形下,企業(yè)應(yīng)當(dāng)及時調(diào)整投資策略或投資方案,以保障自身行為符合新法的要求。通過近些年在尼投資的實(shí)踐表明,如果新規(guī)則的施行使尼日利亞的既有投資者難以承受,尼日利亞政府將會視實(shí)際情況延緩具體法律規(guī)則生效的時間。(79)Commentaries on Companies Regulations, 2021 Published by CAC,https://www.proshareng.com/news/Doing%20Business%20in%20Nigeria/Commentaries-on-Companies-Regulations-2021-published-by-cac.pdf,2021-08-20.因此,倘若企業(yè)無法及時調(diào)整措施滿足尼日利亞的法律要求,可以聯(lián)合行業(yè)內(nèi)投資者共同向尼日利亞政府申請延遲具體條文的生效期限。

五、結(jié)語

社區(qū)發(fā)展制度已經(jīng)在尼日利亞采掘業(yè)的各項(xiàng)立法中有所體現(xiàn),并發(fā)揮著愈加重要的作用,成為我國企業(yè)赴尼礦業(yè)投資不可忽視的方面。由于尼日利亞社區(qū)發(fā)展制度較新且內(nèi)容的明確性、可執(zhí)行性與穩(wěn)定性均存在一定問題,且我國投資者對該制度了解不足,更遑論能夠充分應(yīng)對風(fēng)險。筆者試圖對尼日利亞社區(qū)發(fā)展制度中的主要問題展開闡釋,從投資者角度對各項(xiàng)問題產(chǎn)生的投資法律風(fēng)險進(jìn)行預(yù)判與說明,并探求對相關(guān)風(fēng)險的防范路徑及對策,以期能夠使我國投資者充分了解尼日利亞社區(qū)發(fā)展制度的法律風(fēng)險,也能夠?qū)μ嵘覈髽I(yè)在尼的競爭力與法律風(fēng)險防范能力有所啟迪。此外,重視尼日利亞社區(qū)發(fā)展制度的具體內(nèi)容并進(jìn)行風(fēng)險預(yù)判,還能避免企業(yè)在具體項(xiàng)目中激起不必要的社區(qū)沖突,對企業(yè)投資的穩(wěn)定性提升亦有所裨益。