地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn):生成機(jī)制與規(guī)制路徑〔*〕

劉 琦

(華東政法大學(xué) 經(jīng)濟(jì)法學(xué)院, 上海 201620 )

地方政府舉債融資是一把“雙刃劍”,伴隨我國城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的極大改善與城市化進(jìn)程的加速推進(jìn),其所蘊(yùn)含的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)同樣潛滋暗長。2021年12月,鶴崗市政府實(shí)施財(cái)政重整計(jì)劃;〔1〕2022年12月,遵義市城投公司發(fā)布債務(wù)重組公告;〔2〕2023年10月,中央決定增發(fā)1萬億元特別國債,通過轉(zhuǎn)移支付方式安排給地方政府?！?〕可以看出,近年來土地供應(yīng)量的銳減與房地產(chǎn)價(jià)格的下跌持續(xù)加劇了地方政府的債務(wù)償還壓力,地方政府債務(wù)融資模式蘊(yùn)含的巨大財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn),已經(jīng)成為我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的“灰犀?！??！?〕黨的二十大報(bào)告提出,“我國發(fā)展進(jìn)入戰(zhàn)略機(jī)遇和風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)并存、不確定難預(yù)料因素增多的時(shí)期,各種‘黑天鵝’、‘灰犀?！录S時(shí)可能發(fā)生”,要求“提高防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)能力,嚴(yán)密防范系統(tǒng)性安全風(fēng)險(xiǎn)”。在此背景下,需要對地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)狀況作出整體研判,深入分析其體制根源與生成機(jī)制,進(jìn)而探尋其風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的有效路徑。

一、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的整體檢視

我國地方政府債務(wù)融資經(jīng)歷了由“堵”到“疏”、由“松”到“緊”、從“關(guān)前門、開后門”到“開前門、堵后門”的發(fā)展歷程,1993年的分稅制改革與2014年的《預(yù)算法》修改均對地方政府的舉債融資行為產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。地方政府債務(wù)融資的基本特征較為鮮明,其試圖在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長與防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)之間尋求動態(tài)平衡。〔5〕筆者分別從定量考察與定性分析兩個(gè)方面整體檢視我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的基本狀況。

(一)地方政府債務(wù)融資的基本特征

首先,地方政府債務(wù)擴(kuò)張受宏觀經(jīng)濟(jì)影響較為明顯。面對宏觀經(jīng)濟(jì)的持續(xù)下行以及保持經(jīng)濟(jì)增長和社會穩(wěn)定的現(xiàn)實(shí)壓力,中央政府通常會適度弱化對于地方政府舉債融資的管理控制,我國地方政府債務(wù)也由此經(jīng)歷了三次政策性增長期。一是1997年亞洲金融危機(jī)時(shí)期,積極的財(cái)政政策之下中央政府實(shí)質(zhì)上默許了地方政府通過融資平臺進(jìn)行舉債融資。二是2008年全球金融危機(jī)時(shí)期,地方政府開展大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的配套資金需求較高,中央政府允許大量銀行貸款涌向融資平臺。三是2014年之后,中國經(jīng)濟(jì)增長進(jìn)入新常態(tài),部分省份財(cái)政收入出現(xiàn)斷崖式下跌,中央政府開始允許省級政府通過債券發(fā)行的方式舉借債務(wù)。

其次,地方政府債務(wù)規(guī)模與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)密切相關(guān)。我國地方政府債務(wù)規(guī)?？焖倥蛎浭加?008年,地方政府以債務(wù)融資手段籌集財(cái)政資金,并以此投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域,通過財(cái)政支出的乘數(shù)效應(yīng)刺激經(jīng)濟(jì)增長。地方政府債務(wù)主要投向市政建設(shè)、交通運(yùn)輸和土地儲備等基本建設(shè)事項(xiàng),用于社會保障支出和民生領(lǐng)域事項(xiàng)相對較少?！?〕可以看出,與西方發(fā)達(dá)國家有所不同,我國地方政府債務(wù)用途主要集中在“地”上,而非“人”上,學(xué)者將其稱之為“化地不化人”的半城市化現(xiàn)象?！?〕由此可見,防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)需要有效控制城市基礎(chǔ)設(shè)施和基本建設(shè)規(guī)模。

再次,地方政府融資渠道明暗交替、舉債方式層出不窮。從地方政府直接舉債到依托地方融資平臺舉債,從向商業(yè)銀行融資到向“影子銀行”貸款,從發(fā)行城投債券到通過政府性基金、PPP和政府購買服務(wù)等方式變相舉債。〔8〕新的債務(wù)舉借方式和法律規(guī)避手段此起彼伏、不斷變化,中央政府只能事后通過一系列“補(bǔ)丁式”規(guī)則努力遏制上述違法違規(guī)舉債渠道,因此需要格外關(guān)注地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的準(zhǔn)確甄別與妥善化解。

最后,地方政府債務(wù)舉借高度依賴“以地融資”。分稅制改革以來,土地出讓金逐漸成為地方政府最為主要的財(cái)政收入形式,地方政府還通過土地儲備中心和各類融資平臺以土地抵押擔(dān)保形式獲取大量銀行貸款,憑借土地要素的發(fā)動引擎與金融機(jī)構(gòu)的杠桿效應(yīng)實(shí)現(xiàn)舉債融資。地方政府債務(wù)是當(dāng)前向未來的信用透支,“以地生財(cái)”和“以地融資”的模式之下,土地出讓的預(yù)期收益構(gòu)成未來債務(wù)償還的主要資金來源,該種發(fā)展模式刺激了經(jīng)濟(jì)上行周期的過度繁榮,也加劇了經(jīng)濟(jì)下行周期的債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn),債務(wù)還本付息的剛性約束與土地市場價(jià)格的波動性構(gòu)成內(nèi)在張力。

(二)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的數(shù)據(jù)分析

根據(jù)國際通行經(jīng)驗(yàn),地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評估通常采用負(fù)債率、債務(wù)率和償債率三大指標(biāo)。負(fù)債率是政府債務(wù)余額和GDP的比值,根據(jù)歐盟《馬斯特里赫特條約》相關(guān)規(guī)定,其警戒線為60%。2022年底我國地方政府債務(wù)余額350651億元,其中包括一般債務(wù)余額143945億元、專項(xiàng)債務(wù)余額206706億元。加上中央政府國債余額258693億元,全國政府債務(wù)總余額為609344億元。2022年我國GDP總額為1210207億元,由此測算的負(fù)債率為50%,尚未達(dá)致風(fēng)險(xiǎn)警戒線?！?〕債務(wù)率是政府債務(wù)余額與該地區(qū)當(dāng)年度綜合財(cái)力的比值,其國際通行的風(fēng)險(xiǎn)警戒線在80%至120%之間。財(cái)政部《關(guān)于提請審議批準(zhǔn)2015年地方政府債務(wù)限額的議案的說明》中指出,“將債務(wù)率不超過100%的水平作為我國地方政府債務(wù)的整體風(fēng)險(xiǎn)警戒線”。據(jù)測算,2022年底我國諸多省份的債務(wù)率均已超過或接近100%,其中,天津、貴州、內(nèi)蒙古、黑龍江、云南等省份的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題較為突出。〔10〕償債率是償還債務(wù)本息額和當(dāng)年綜合財(cái)力的比值,警戒線一般是20%。2022年底我國地方政府債券還本付息額為38969億元,當(dāng)年度地方政府償債率剛剛超過10%,距離風(fēng)險(xiǎn)警戒線尚有一定空間?！?1〕需要指出的是,近年來地方政府債務(wù)到期規(guī)模持續(xù)增長,地方政府償債率整體比例不高,但上升速度較快,因此仍需引起關(guān)注。

(三)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的主要表現(xiàn)

與前述地方政府債務(wù)融資的基本特征密切相關(guān),當(dāng)前我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為以下三個(gè)方面:

第一,地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)不合理。其中一般債務(wù)所占比例仍然較高,對地方政府財(cái)政支出構(gòu)成長期剛性約束;專項(xiàng)債務(wù)還款規(guī)模較大,政府性基金預(yù)算的財(cái)政支出責(zé)任較重。一方面,截至2022年底,我國地方政府一般債務(wù)所占比重仍然高達(dá)41%。其資金流向通常無法產(chǎn)生直接經(jīng)濟(jì)收益,必須以一般公共預(yù)算收入加以償還。另一方面,我國現(xiàn)行政策不允許將新發(fā)行的地方政府專項(xiàng)債券用于債務(wù)置換,〔12〕專項(xiàng)債務(wù)的到期清償和還本付息對于政府性基金預(yù)算將會形成巨大的債務(wù)清償壓力。

第二,地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題突出。地方政府隱性債務(wù)是一種未來可能發(fā)生的財(cái)政支付責(zé)任,是一種事實(shí)上和法律上的或有經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān),其具體表現(xiàn)為地方融資平臺公司債務(wù)、PPP債務(wù)、棚改債務(wù)、政府購買服務(wù)項(xiàng)目債務(wù)、問題金融機(jī)構(gòu)救助以及政策性融資擔(dān)保等方面。隱性債務(wù)通常不易發(fā)現(xiàn)和識別,所以未能納入統(tǒng)一的預(yù)算編制和債務(wù)統(tǒng)計(jì)范圍,進(jìn)而逃逸于相應(yīng)的法律約束和預(yù)算約束。尤需關(guān)注的是,我國融資平臺公司的各類舉債是地方政府隱性債務(wù)的主要來源,商業(yè)銀行是融資平臺公司的主要債權(quán)人。〔13〕地方政府通過融資平臺公司等投融資主體為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行投融資活動,并以政府承擔(dān)財(cái)政擔(dān)保責(zé)任或財(cái)政清償責(zé)任的方式實(shí)質(zhì)性擴(kuò)大了地方政府債務(wù)規(guī)模。融資平臺公司的項(xiàng)目資金集中投向于市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),此類公益性投資通常無法產(chǎn)生經(jīng)營性現(xiàn)金流,且投資周期較長、資金回收速度較慢、債務(wù)償還期限較為集中,一旦出現(xiàn)債務(wù)違約,商業(yè)銀行將遭遇呆賬壞賬損失。事實(shí)上,隱性債務(wù)所占地方政府債務(wù)比重逐年上升,如果充分考慮隱性債務(wù)的實(shí)際規(guī)模,我國地方政府負(fù)債率可能已經(jīng)突破60%的風(fēng)險(xiǎn)警戒線?！?4〕

第三,“以地謀發(fā)展”的模式選擇導(dǎo)致耕地非糧化、房地產(chǎn)泡沫化和產(chǎn)業(yè)發(fā)展空心化。首先是耕地“非糧化”風(fēng)險(xiǎn)。我國地方政府舉債融資高度依賴土地要素,由此導(dǎo)致土地持續(xù)出讓和城市建設(shè)規(guī)模的不斷擴(kuò)張,進(jìn)而引發(fā)優(yōu)質(zhì)耕地占用和資源浪費(fèi)現(xiàn)象,最終危及國家糧食安全。其中,京津冀和江浙滬等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)優(yōu)質(zhì)耕地占用現(xiàn)象較為突出,甚至出現(xiàn)糧食供求版圖的全國性變化?！?5〕其次是房地產(chǎn)泡沫化和產(chǎn)業(yè)發(fā)展空心化風(fēng)險(xiǎn)。地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在高速工業(yè)化與快速城市化兩種不同的模式選擇,快速城市化發(fā)展模式下城市化進(jìn)程不再以實(shí)體產(chǎn)業(yè)發(fā)展和工業(yè)化建設(shè)為必然前提,房地產(chǎn)業(yè)成為其支柱性產(chǎn)業(yè)。近年來我國城市工業(yè)用地所占比重持續(xù)下降,公共用地所占比重不斷上升,支撐城市發(fā)展的基礎(chǔ)正在由工業(yè)發(fā)展變?yōu)榉康禺a(chǎn)開發(fā)?！?6〕伴隨大量金融資金持續(xù)涌向房地產(chǎn)業(yè),其資源配置和資金利用效率較低,由此誘發(fā)房地產(chǎn)泡沫的形成,以不動產(chǎn)為信用基礎(chǔ)的融資模式滋生大量只有信用價(jià)值而無實(shí)際消費(fèi)需求的“鬼樓”和“鬼城”?！?7〕加之房地產(chǎn)業(yè)的畸形擴(kuò)張消耗了可以用于其他發(fā)展項(xiàng)目的寶貴資源,擠占了制造業(yè)產(chǎn)業(yè)的融資空間,反向增加了中小企業(yè)和民營企業(yè)的融資成本,由此削弱了國民經(jīng)濟(jì)的整體流動性。

二、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的生成機(jī)制

前述地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)之生成是多元因素綜合作用的結(jié)果,概言之,其內(nèi)生于地方政府“以地謀發(fā)展”的模式選擇,財(cái)政體制關(guān)系失衡是地方政府舉債融資的制度根源,政府與市場、財(cái)政與金融雙重關(guān)系的錯(cuò)位以及法律約束和預(yù)算約束的缺失共同導(dǎo)致地方政府債務(wù)規(guī)模不斷膨脹。

(一)舉債之根源:財(cái)政體制關(guān)系失衡

有學(xué)者指出,以改革開放和分稅制改革為界限,可以將我國財(cái)政體制關(guān)系變遷劃分為統(tǒng)收統(tǒng)支時(shí)期、財(cái)政包干時(shí)期和分稅制財(cái)政管理體制時(shí)期三個(gè)階段,其分別蘊(yùn)含著“中央財(cái)政集權(quán)—地方財(cái)政分權(quán)—中央財(cái)政集權(quán)”的演進(jìn)邏輯。〔18〕事實(shí)上,上述階段劃分僅僅是較為初步的粗線條勾勒,財(cái)政體制關(guān)系歷史沿革的實(shí)際狀況較為復(fù)雜,中央財(cái)政集權(quán)和地方財(cái)政分權(quán)的交互演進(jìn)在各個(gè)歷史時(shí)期均有所呈現(xiàn)。

統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政管理體制只短暫延續(xù)了一段時(shí)間,國家在全面控制經(jīng)濟(jì)資源的前提下仍然注重通過行政手段調(diào)整國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度,在經(jīng)濟(jì)停滯時(shí)期通過財(cái)政分權(quán)刺激地方政府的積極性,在經(jīng)濟(jì)過熱和管理混亂時(shí)期重新強(qiáng)化中央財(cái)政集權(quán)。事實(shí)上,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期地方政府始終可以保持一部分經(jīng)濟(jì)權(quán)力,尤其在“大躍進(jìn)”和人民公社化時(shí)期出現(xiàn)了較為明顯的財(cái)政分權(quán)實(shí)踐。地方政府官員圍繞鋼鐵產(chǎn)量和糧食產(chǎn)量競相“放衛(wèi)星”,“地方政府公司化”現(xiàn)象在這一時(shí)期已經(jīng)初步顯見。〔19〕

1980年2月,國務(wù)院頒布《關(guān)于實(shí)行“劃分收支、分級包干”的財(cái)政管理體制的暫行規(guī)定》。1988年,國務(wù)院進(jìn)一步頒布《關(guān)于地方實(shí)行財(cái)政包干辦法的決定》,針對不同地區(qū)實(shí)行不同的財(cái)政包干形式。財(cái)政包干時(shí)期地方政府在上交特定額度或特定比例的預(yù)算收入后即可將剩余財(cái)政收入留存,其自主性財(cái)政收支空間乃至政府官員的薪酬?duì)顩r和晉升機(jī)會均與當(dāng)年度財(cái)政收入狀況息息相關(guān),由此極大調(diào)動了地方政府的積極性。〔20〕與此同時(shí),財(cái)政包干制的弊端日益顯見,地方政府留存和控制了更大比例的財(cái)政收入,中央財(cái)政收入大幅下降,只能依賴于地方政府的財(cái)政收入以維持收支平衡。中央政府的財(cái)政汲取能力和宏觀調(diào)控能力受到極大影響,甚至已經(jīng)超過了“分權(quán)的底線”。〔21〕

1993年12月15日,國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》,于1994年正式啟動分稅制改革,其核心在于重新強(qiáng)化中央政府財(cái)政集權(quán)。基于制度改革的迫切需求,分稅制改革制度內(nèi)容僅以國務(wù)院規(guī)范性文件形式呈現(xiàn),其規(guī)范效力層級較低。在財(cái)政收入劃分方面,稅源穩(wěn)定且收入豐厚的稅種基本上都被確定為中央收入來源;收入零星且征管困難的稅種則分配給地方政府。在事權(quán)和支出責(zé)任劃分方面,中央財(cái)政支出范圍相對清晰明確,而地方財(cái)政支出范圍則呈現(xiàn)概括式特征,其支出類型與支出標(biāo)準(zhǔn)均存在較大增長空間,這尤其體現(xiàn)在地方基本建設(shè)投資以及城市維護(hù)和建設(shè)經(jīng)費(fèi)等方面?！?2〕分稅制改革直接引發(fā)了中央政府和地方政府財(cái)政收支的結(jié)構(gòu)性變化,中央政府和地方政府的財(cái)政收入占比幾乎持平,地方政府的事權(quán)和支出責(zé)任卻遠(yuǎn)高于中央政府。此后財(cái)權(quán)逐層上收,事權(quán)和支出責(zé)任逐層下沉,更高層級的行政單位享有制度化的高質(zhì)量稅基,較低層級的地方政府則面臨稅基縮水和不完全問題,財(cái)政體制關(guān)系失衡日益凸顯?！?3〕

伴隨所得稅和增值稅的分享體制改革、“營改增”的全面推行以及國地稅征管機(jī)關(guān)合并,中央政府財(cái)政集權(quán)日漸強(qiáng)化,并且在實(shí)體性稅收收入劃分和程序性稅收征收管理兩個(gè)方面都有所體現(xiàn)。地方政府的自主性稅收收入漸趨減少,更多依賴于中央政府單方面決定的稅收分成比例和轉(zhuǎn)移支付額度。正如學(xué)者指出,分稅制的本質(zhì)是一種稅收分成制度,劃分預(yù)算收入和稅收立法權(quán)力全部集中在中央?！?4〕分稅制改革以來,地方政府承擔(dān)著經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展的重要職能,但自主性財(cái)政收入漸趨萎縮,由此限制了地方政府的行為空間。

申而言之,單一制財(cái)政體制之下“地方政府發(fā)行債務(wù)、中央政府償還債務(wù)”的市場預(yù)期仍然存在,由此引發(fā)利益分享主體與風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)主體的不對稱。我國《預(yù)算法》第3條規(guī)定了“一級政府、一級預(yù)算”的基本精神,〔25〕地方政府作為獨(dú)立的預(yù)算主體,應(yīng)當(dāng)擁有穩(wěn)定的財(cái)政收入來源,自主發(fā)債、自行償債、自負(fù)其責(zé)、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。事實(shí)上,我國地方政府尚不具備上述條件。當(dāng)前我國財(cái)權(quán)與稅權(quán)的生成邏輯都是自上而下的,地方政府缺乏獨(dú)立的主體稅種,稅收分成比例和轉(zhuǎn)移支付規(guī)模均由中央政府單方?jīng)Q定,且收入劃分規(guī)則時(shí)常發(fā)生變動,地方政府在財(cái)政來源上只是中央政府的派出機(jī)構(gòu)。〔26〕與此同時(shí),在教育和醫(yī)療等共同事權(quán)中地方政府承擔(dān)了較高的支出責(zé)任比重,中央政府如果任由地方政府陷入債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)則會引發(fā)更大范圍的公眾恐慌,中央政府信用背書與隱性擔(dān)保的社會預(yù)期在一段時(shí)期內(nèi)仍會存在?！?7〕地方政府大規(guī)模舉債融資,追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè),其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在時(shí)間維度上逐漸向下屆政府傳遞,在空間維度上逐級向上級政府轉(zhuǎn)移,下級政府債務(wù)實(shí)質(zhì)上還是上級政府的“或有債務(wù)”,學(xué)者將其稱之為“風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯”現(xiàn)象。〔28〕利益分享主體與風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)主體的分離弱化了地方政府的責(zé)任約束,并對其舉債融資行為產(chǎn)生負(fù)面激勵(lì)效應(yīng)。

(二)舉債之可能:雙重關(guān)系的錯(cuò)位

財(cái)政體制關(guān)系失衡是地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷積聚的根本原因,政府與市場、財(cái)政與金融雙重關(guān)系的錯(cuò)位則使得地方政府大規(guī)模舉債融資成為可能。

首先是政府與市場關(guān)系的錯(cuò)位。我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)軔于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之中,當(dāng)前市場化改革進(jìn)程尚未完成,尤其是土地和資本等傳統(tǒng)生產(chǎn)要素仍會受到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期政府控制的慣性影響。就土地要素而言,土地用途管制制度以及政府對于土地的計(jì)劃管理均會限制土地的市場化流通,城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)與土地二元結(jié)構(gòu)之下地方政府通常將土地作為其所掌握的重要資源,并藉此獲得財(cái)政收入和開展政府間競爭?！?9〕就資本要素而言,政府仍然對以商業(yè)銀行為核心的現(xiàn)代金融資源實(shí)施較為嚴(yán)格的管理和控制,并深刻影響著轄區(qū)內(nèi)國有商業(yè)銀行的信貸決策,資本自由流動規(guī)則未能得以確立和實(shí)現(xiàn)。城市土地事實(shí)上的地方所有權(quán)與發(fā)展至上主義之下的國有銀行信貸壟斷使得地方政府將其控制的國有土地不斷轉(zhuǎn)化為現(xiàn)金和信貸,由此推動地方政府債務(wù)規(guī)模的不斷膨脹?！?0〕

商業(yè)銀行之所以持續(xù)向融資平臺公司提供資金,主要源于宏觀政策導(dǎo)向和微觀動力機(jī)制兩大因素,本質(zhì)在于地方政府對于金融市場的不當(dāng)干預(yù)以及地方政府和地方融資平臺公司的邊界不夠清晰。就宏觀政策層面而言,融資平臺公司屬于國有企業(yè),可以獲得包括融資支持在內(nèi)的諸多政策性補(bǔ)貼。地方政府對于商業(yè)銀行的貸款方向、融資額度和融資條件均存在行政干預(yù),商業(yè)銀行的市場機(jī)制發(fā)揮受到很大限制。〔31〕就微觀動力機(jī)制而言,地方政府對融資平臺公司的資產(chǎn)延伸和風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)保極大增強(qiáng)了融資平臺公司的資信狀況和融資能力。首先,地方政府充分調(diào)動財(cái)政資源,通過資產(chǎn)劃撥和資金調(diào)度等方式不斷充實(shí)提升融資平臺公司的資本數(shù)量和資產(chǎn)質(zhì)量。其次,由于融資平臺公司的債務(wù)違約將直接影響地方政府的財(cái)政信譽(yù),地方政府與融資平臺公司已經(jīng)成為事實(shí)上的“風(fēng)險(xiǎn)共同體”,地方政府為之提供了承諾函、安慰函和綜合財(cái)力證明文件等市場化支持措施。融資平臺公司由此獲得較高的信用評價(jià),不斷吸引更多金融資金投入其中,學(xué)者將此稱之為地方政府直接賦予的“金融勢能”。〔32〕

其次是財(cái)政與金融關(guān)系的錯(cuò)位。馬寅初先生曾指出,財(cái)政與金融宜分不宜混,分離則財(cái)政可理,金融活潑;混合則財(cái)政混亂,金融破壞?！?3〕當(dāng)前我國金融體制呈現(xiàn)出顯性金融集權(quán)與隱性金融分權(quán)并存的鮮明特征,地方政府通過對當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)和金融資源的影響控制為財(cái)政項(xiàng)目舉債融資,由此引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)向金融風(fēng)險(xiǎn)的傳導(dǎo)。金融市場為財(cái)政與金融的功能結(jié)合提供了實(shí)現(xiàn)渠道,為政府的財(cái)政權(quán)力提供了市場經(jīng)濟(jì)的外衣。政府并非普通的金融市場參與者,其經(jīng)濟(jì)管理職權(quán)深度影響了金融市場的實(shí)際運(yùn)行。此時(shí)金融系統(tǒng)是政府的左手,負(fù)責(zé)提供流動性支持;財(cái)政系統(tǒng)是政府的右手,負(fù)責(zé)從金融市場獲取資金?！?4〕金融市場的交易特征掩蓋了財(cái)政權(quán)力的命令特征,通過金融市場的“白手套”隱藏了財(cái)政資金的真實(shí)來源。

詳而言之,地方政府參股控股地方性金融機(jī)構(gòu)、控制國有商業(yè)銀行的高管任免,并通過小額貸款公司和金融租賃公司等“影子銀行”渠道將金融資源轉(zhuǎn)移到地方政府青睞的項(xiàng)目建設(shè)上。地方政府為推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)長期以“置身事內(nèi)”的姿態(tài)積極參與地方金融資源配置,能夠在很大程度上控制金融資源、引導(dǎo)資金流向和攫取金融利益。其在債務(wù)融資實(shí)踐中主要采用了發(fā)行政府債券、銀行貸款、政府產(chǎn)業(yè)投資基金、融資租賃、資產(chǎn)證券化、PPP模式、信托融資和城投債等金融創(chuàng)新工具,寬松的金融環(huán)境和監(jiān)管規(guī)則的缺失便利了地方政府舉債融資?！?5〕

尤需關(guān)注的是,地方政府借助融資平臺公司使得“土地財(cái)政”向“土地金融”的鏈接成為可能,其舉債融資過程大體包括三個(gè)步驟:其一,我國《土地管理法》中較為嚴(yán)格的土地用途管制制度使得地方政府得以壟斷土地交易的一級市場,地方政府以較低價(jià)格從農(nóng)民手中獲得農(nóng)村集體土地,再以較高價(jià)格在二級市場上出售國有土地,由此獲得巨額土地出讓收入。其二,地方政府成立各類名目的融資平臺公司,專門負(fù)責(zé)城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè),土地出讓金是其最為主要的資本金來源。其三,融資平臺公司以企業(yè)法人的主體形式向政策性銀行和商業(yè)銀行舉債融資,借助地方政府承諾和財(cái)政隱性托底吸收大量銀行資金,并以此投向城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這種“土地、財(cái)政、金融”三位一體的融資模式呈現(xiàn)出財(cái)政關(guān)系與金融關(guān)系的錯(cuò)位,地方政府舉債融資主要通過銀行系統(tǒng)或者影子銀行加以實(shí)現(xiàn),如果無法按期還本付息可能成為引發(fā)金融危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

(三)制度性缺陷:公債法闕如與“預(yù)算軟約束”

當(dāng)前我國財(cái)政體制規(guī)范立法層級較低,政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分不明,涉及地方政府舉債融資的法律約束和預(yù)算約束均較為欠缺,特別是《地方公債法》尚付闕如以及“預(yù)算軟約束”問題突出,這是引發(fā)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要原因?！?6〕理論上來說,政府財(cái)政權(quán)力行使關(guān)涉國民基本權(quán)利,因此應(yīng)當(dāng)貫徹法定主義的管理方式,堅(jiān)持財(cái)政法定原則、稅收法定原則和公債法定原則。就實(shí)際狀況而言,我國財(cái)政收入領(lǐng)域的法治化程度存在一定差異。一方面,稅收收入通常采取強(qiáng)制性征收方式,稅負(fù)過重容易引發(fā)社會爭議。稅收法定主義旨在通過代議機(jī)關(guān)充分反映納稅人意愿,在深入討論與詳細(xì)論證的基礎(chǔ)上凝聚社會共識,近年來全面落實(shí)稅收法定原則的基本要求已經(jīng)得到實(shí)質(zhì)性推進(jìn)?！?7〕另一方面,在政府各項(xiàng)財(cái)政收入中,債務(wù)收入是最難發(fā)現(xiàn)其中交易成本的,民眾痛點(diǎn)普遍不高。地方政府債務(wù)是一項(xiàng)有償?shù)?、需要政府支付相?yīng)對價(jià)的財(cái)政收入,居民既是政府舉債行為的受益人,也是政府債務(wù)負(fù)擔(dān)的最終承擔(dān)者。地方公債的代際性與隱蔽性特征使之不易受到覺察和關(guān)注,雖然政府債務(wù)曾被納入立法規(guī)劃項(xiàng)目,但其立法進(jìn)程始終步履維艱。

事實(shí)上,稅收與公債都是現(xiàn)代國家汲取財(cái)政收入的主要手段,二者在許多方面具有內(nèi)在同一性。〔38〕在全面落實(shí)稅收法定原則的同時(shí),債務(wù)法定原則的貫徹落實(shí)同樣十分重要。雖然《預(yù)算法》中的部分條款初步構(gòu)建了中央政府和省級政府的舉債權(quán)規(guī)范,但其原則性和抽象性較強(qiáng),未能對地方公債的發(fā)行、審批、使用、償還和監(jiān)督等具體問題作出詳細(xì)規(guī)定。當(dāng)前有關(guān)地方政府債務(wù)的大量規(guī)則都零星散見于財(cái)政部、國家稅務(wù)總局和國家發(fā)改委等機(jī)構(gòu)單獨(dú)或聯(lián)合下發(fā)的部門規(guī)章之中,關(guān)于公債規(guī)模和債務(wù)結(jié)構(gòu)缺乏明確規(guī)定,其系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性的欠佳進(jìn)一步加劇了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的潛在可能性?！?9〕

與此同時(shí),地方政府的“預(yù)算外資金”和“制度外資金”長期存在,由此制約了預(yù)算約束的實(shí)際效果。首先,游離于預(yù)算管理體系外的地方政府隱性債務(wù)長期存在。面對財(cái)政收支的結(jié)構(gòu)性失衡,地方政府竭力尋求中央政府無法監(jiān)督、無法控制的財(cái)政收入形式,逐漸拓展預(yù)算外財(cái)政資金來源,甚至形成“預(yù)算內(nèi)收入+預(yù)算外收入”的二元財(cái)政結(jié)構(gòu)。〔40〕尤其是融資平臺公司作為一種特殊類型的國有企業(yè),其持續(xù)承擔(dān)大量的舉債融資和城市建設(shè)職能。地方政府的部分公共職能向融資平臺公司轉(zhuǎn)移,融資平臺公司藉此獲得國家的財(cái)政補(bǔ)貼和財(cái)政救助。地方政府和國有企業(yè)之間存在一種隱性交換關(guān)系,彼此相互依賴、相互制約,這也是匈牙利經(jīng)濟(jì)學(xué)家科爾奈教授所提出的“預(yù)算軟約束”現(xiàn)象。〔41〕其次,地方政府債券發(fā)行并未納入預(yù)算編制管理。根據(jù)《預(yù)算法》第35條規(guī)定,地方政府不得在預(yù)算編制中編列赤字,預(yù)算編制必須遵守收支平衡的編制原則。這就使得地方政府債券發(fā)行未能納入預(yù)算編制管理,事后的預(yù)算調(diào)整替代了事前的預(yù)算編制,地方人大常委會替代地方人大成為地方政府債券發(fā)行的審批主體,由此弱化了預(yù)算監(jiān)督力度和預(yù)算管理效果。

三、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制路徑

由于我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的生成機(jī)制較為復(fù)雜,所以需要更具綜合性和系統(tǒng)性的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制措施。在前述分析的基礎(chǔ)上,筆者從法律約束、預(yù)算約束和市場約束三個(gè)方面提出地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的控制路徑,防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)最終有賴于更深層次的財(cái)稅金融體制改革。

(一)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制的三重路徑

首先是法律約束路徑。需要制定《地方公債法》,并著重完善地方政府債務(wù)責(zé)任追究制度。《地方公債法》需要兼具實(shí)體性規(guī)范和程序性規(guī)則,在內(nèi)容上應(yīng)當(dāng)涵蓋地方公債發(fā)行主體、審批程序、發(fā)行方式、使用范圍、償還方式和債務(wù)管理等各個(gè)方面,從而降低公債融資的潛在風(fēng)險(xiǎn)。尤需明確地方政府債券發(fā)行的信息披露規(guī)則、信用評級規(guī)則、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處置機(jī)制和償債保障機(jī)制?！?2〕事實(shí)上,如果地方政府事后無需承擔(dān)不當(dāng)財(cái)政行為的法律責(zé)任,不負(fù)責(zé)任的借款人就會避開相應(yīng)的規(guī)則約束。應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步落實(shí)《預(yù)算法》第35條所規(guī)定的地方政府債務(wù)責(zé)任追究制度,回歸權(quán)責(zé)統(tǒng)一的制度框架,實(shí)現(xiàn)地方政府舉債權(quán)力與舉債責(zé)任相一致?！?3〕在《地方公債法》中設(shè)計(jì)相應(yīng)的責(zé)任追究機(jī)制,并由國務(wù)院出臺《地方政府債務(wù)問責(zé)管理?xiàng)l例》,明確地方政府及其責(zé)任人員違法違規(guī)舉債的責(zé)任范圍、法律后果、追責(zé)機(jī)關(guān)和追責(zé)程序。針對任期制考核下風(fēng)險(xiǎn)周期與責(zé)任周期的潛在錯(cuò)位,亟需建立地方政府債務(wù)終身問責(zé)和責(zé)任倒查機(jī)制,堅(jiān)持落實(shí)“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”,并將引咎辭職、罷免、公開道歉等政治責(zé)任納入違規(guī)舉債融資的法律責(zé)任制度體系之內(nèi)。還需進(jìn)一步完善與風(fēng)險(xiǎn)防范相對應(yīng)的人大監(jiān)督、政府經(jīng)濟(jì)監(jiān)督、司法監(jiān)督和社會監(jiān)督機(jī)制,著力發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的制約性和建設(shè)性作用。〔44〕

應(yīng)當(dāng)優(yōu)化地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理工具,明確赤字率作為債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理工具的法律地位。債務(wù)率約束作為我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理工具已經(jīng)得到我國立法機(jī)關(guān)的實(shí)際確認(rèn),〔45〕但由于缺乏違反地方政府債務(wù)率的預(yù)算監(jiān)督機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制,其制度運(yùn)行的實(shí)際效果較為有限,當(dāng)前我國諸多省份的政府債務(wù)率早已超過100%。理論上說,地方政府債務(wù)率可以評判債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)際狀態(tài),但無法嵌入預(yù)算編制過程之中;赤字率則具有強(qiáng)烈的收支規(guī)劃色彩和事前規(guī)制特征,可以更好地實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理與預(yù)算監(jiān)督?！?6〕基于債務(wù)率在地方政府債務(wù)管理中的局限性,應(yīng)當(dāng)允許地方政府使用赤字率管理工具。

還需堅(jiān)持推動融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型,嚴(yán)格隔離政府信用與企業(yè)信用。融資平臺公司債務(wù)舉借本質(zhì)上屬于企業(yè)債務(wù),需要遵守《公司法》與《企業(yè)破產(chǎn)法》相關(guān)規(guī)則,遵循有限責(zé)任制度和風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)原則。地方政府債務(wù)本質(zhì)上屬于公共債務(wù),應(yīng)當(dāng)遵循《預(yù)算法》與《地方公債法》的法律調(diào)整,由社會公眾共同承擔(dān)債務(wù)清償責(zé)任。地方政府隱性債務(wù)規(guī)模的管理控制有賴于進(jìn)一步厘清政府和市場的邊界,剝離政府融資職能、打破政府兜底預(yù)期以及分類推進(jìn)融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型?！?7〕其核心在于政府行為與企業(yè)行為相分離、地方政府債券融資與地方融資平臺市場融資相分離以及地方政府的財(cái)政責(zé)任與地方融資平臺的經(jīng)營責(zé)任相分離,防止通過融資平臺公司企業(yè)債務(wù)的形式規(guī)避政府舉債融資的法律約束。

其次是預(yù)算約束路徑。我國財(cái)政收入管理長期堅(jiān)持法定主義管理方式,諸如稅收法定主義同時(shí)涵蓋了具體稅種選擇、課稅要素設(shè)定以及相應(yīng)的稅收征管規(guī)則,可以實(shí)現(xiàn)對稅收收入的實(shí)體約束和程序管理?；趥鶆?wù)融資的地區(qū)差異性和年度變動性,債務(wù)法定主義更加側(cè)重對政府舉債權(quán)的程序性約束,〔48〕地方政府債務(wù)規(guī)模限制與結(jié)構(gòu)管理、具體用途與償債來源等實(shí)體性要素都不可能直接通過法律形式予以明確和固化。正如托馬斯·皮凱蒂教授指出,將公共債務(wù)規(guī)模僅以法律形式固定下來通常是不明智的,歷史經(jīng)驗(yàn)表明在嚴(yán)重危機(jī)之中需要作出緊急的預(yù)算決策?！?9〕由此可知,需要引入預(yù)算約束路徑,將地方政府舉債收入納入當(dāng)年預(yù)算收入范圍、將地方政府償還債務(wù)本息支出納入預(yù)算支出范圍,從而在預(yù)算報(bào)告中完整無誤地反映地方政府債務(wù)的實(shí)體性要素及其年度變動狀況,實(shí)現(xiàn)法律約束與預(yù)算約束的有機(jī)結(jié)合。應(yīng)當(dāng)選擇事前規(guī)制規(guī)則作為因應(yīng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的優(yōu)先選擇,〔50〕地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制需要遵循法定主義與預(yù)算主義并重原則,將地方政府債務(wù)的預(yù)算管理與預(yù)算約束實(shí)質(zhì)性前移。

我國預(yù)算報(bào)告普遍存在所列內(nèi)容過粗和編制說明簡單等問題,強(qiáng)化地方政府債務(wù)融資的預(yù)算約束尤需關(guān)注以下方面:第一,應(yīng)當(dāng)允許地方政府通過舉債方式實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行中的收支平衡,以適當(dāng)方式規(guī)范地方政府在預(yù)算編制中編列符合赤字率授權(quán)要求的財(cái)政赤字。這將有利于把握地方政府財(cái)政收支的真實(shí)狀況,變暗債為明債、變債務(wù)的預(yù)算調(diào)整管理為債務(wù)的預(yù)算編制管理以及變債務(wù)的人大常委會審批為人大審批。第二,需要強(qiáng)化債務(wù)周期管理和債務(wù)結(jié)構(gòu)管理。債務(wù)周期關(guān)乎債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制和債務(wù)代際公平,舉債規(guī)模應(yīng)當(dāng)受到債務(wù)周期的嚴(yán)格約束。需要建立以赤字率管理和負(fù)債率管理為基礎(chǔ)的公共債務(wù)周期管理體系,使舉債規(guī)模與償債能力相匹配,以此遏制地方政府債務(wù)規(guī)模的無序增長。還需要嚴(yán)格控制一般債務(wù)存量、加快一般債務(wù)償還,盡可能削減一般債務(wù)本金規(guī)模,減輕一般債務(wù)對一般公共預(yù)算支出的長期剛性約束。

最后是市場約束路徑。地方政府債券是一種標(biāo)準(zhǔn)化金融產(chǎn)品,應(yīng)當(dāng)受到金融市場規(guī)律的支配和約束,債券市場的利率機(jī)制應(yīng)當(dāng)遵循市場規(guī)律和價(jià)格規(guī)律,以此切實(shí)反映地方政府債務(wù)融資風(fēng)險(xiǎn)?！?1〕其一,應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化我國地方政府債券市場價(jià)格發(fā)現(xiàn)機(jī)制。地方政府通常憑借股東身份或者施加行政干預(yù)要求地方國有商業(yè)銀行購買本地政府債券,由此導(dǎo)致債券市場的價(jià)格發(fā)現(xiàn)功能較弱。而且地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行過程中時(shí)常捆綁優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目和劣質(zhì)項(xiàng)目,其市場利率普遍偏低,市場風(fēng)險(xiǎn)無法在債券發(fā)行價(jià)格中得以反映?！?2〕需要加快地方政府債券發(fā)行的市場化改革,金融機(jī)構(gòu)投資地方政府債券時(shí)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)自律,綜合考量認(rèn)購規(guī)模、風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重和自身資產(chǎn)負(fù)債狀況?！?3〕還需要進(jìn)一步拓寬二級市場的投資者范圍,形塑多元化的地方政府債券持有群體,以此發(fā)揮投資者對于政府融資行為的約束功能。

其二,需要優(yōu)化地方政府債券評級機(jī)制。良好的信用評級制度可以消弭投資者的信息不對稱,諸如美國穆迪、標(biāo)普和惠譽(yù)三大評級機(jī)構(gòu)可以提供相對獨(dú)立和權(quán)威的信用評級結(jié)果,以此約束美國地方政府債券發(fā)行中的機(jī)會主義行為?！?4〕考察我國地方政府債券信用評級結(jié)果,無論一般債券還是專項(xiàng)債券信用評級均為AAA級,不同省份地方政府債券的信用評級結(jié)果幾無差異?！?5〕究其原因,主要源于地方政府是評級服務(wù)的購買者,參與信用評級的中介機(jī)構(gòu)較為集中和固定,并且難以獲得高質(zhì)量的相關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。需要切斷地方政府與評級機(jī)構(gòu)之間的利益關(guān)聯(lián),由中央政府委托獨(dú)立公正的信用評級機(jī)構(gòu),并要求地方政府提供資產(chǎn)負(fù)債表和中長期政府財(cái)務(wù)報(bào)告。申而言之,需要改革政府會計(jì)制度,變預(yù)算會計(jì)為財(cái)務(wù)會計(jì),變收付實(shí)現(xiàn)制為權(quán)責(zé)發(fā)生制,不斷提高地方政府的信息透明度,從而保障政府信用評級機(jī)制發(fā)揮實(shí)質(zhì)性功效。

(二)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)治理的根本之策

盡管中央政府三令五申、不斷強(qiáng)調(diào)防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),但是基于地方政府稅收收入不足和財(cái)政收支失衡的現(xiàn)實(shí)狀況,其舉債融資沖動仍然難以抑制。地方政府出現(xiàn)償債不能將會影響整個(gè)金融體系的資金流動性,關(guān)乎地方政府乃至整個(gè)國家的信用基礎(chǔ)。〔56〕妥善化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)最終有賴于財(cái)政體制關(guān)系優(yōu)化與地方發(fā)展模式轉(zhuǎn)型。

財(cái)政體制關(guān)系對于地方政府行為構(gòu)成制度性激勵(lì),我國財(cái)政體制關(guān)系的結(jié)構(gòu)性失衡主要表現(xiàn)為中央和地方的財(cái)權(quán)分配過于集中、事權(quán)分配過于分散、稅收法律制度結(jié)構(gòu)不合理以及地方政府嚴(yán)重依賴“土地財(cái)政”?！?7〕地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范化解有賴于財(cái)政體制關(guān)系的優(yōu)化。一方面,應(yīng)當(dāng)以制度化、規(guī)范化的形式向地方政府讓渡一部分財(cái)政權(quán)力,以此賦予地方政府相對穩(wěn)定的稅收收入來源和財(cái)政權(quán)力預(yù)期。由此逐漸擺脫對于土地財(cái)政和“以地融資”模式的過度依賴,以規(guī)范化的財(cái)政收入形式替代預(yù)算外財(cái)政收入,引導(dǎo)地方政府轉(zhuǎn)向更加安全、更可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式?！盃I改增”之后對于增值稅收入的分成安排雖然能夠在短期內(nèi)緩解地方政府收入分配問題,但從長期來看仍然需要健全地方稅體系和培育地方主體稅種。對此學(xué)者提出了不同的理論主張,包括開征房地產(chǎn)稅,以及將房產(chǎn)稅、資源稅和消費(fèi)稅等作為地方主體稅種等不同方案,其核心在于通過法治化的分權(quán)方式構(gòu)建稅權(quán)與事權(quán)相匹配的“央地稅權(quán)結(jié)構(gòu)”?！?8〕通過形塑自主償債、自負(fù)其責(zé)、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的財(cái)政責(zé)任主體,可以構(gòu)造各級政府之間債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防火墻。另一方面,應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)事權(quán)劃分憲治化,用憲法來規(guī)范、界定和保障央地事權(quán)的調(diào)整界限及其運(yùn)作過程,明確各級政府在公共服務(wù)中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的任務(wù)和職責(zé),明確規(guī)定中央政府和地方政府的法人地位,使政府行為人格化,實(shí)現(xiàn)事權(quán)與財(cái)政相匹配以及政府權(quán)力與義務(wù)的高度協(xié)調(diào)?！?9〕應(yīng)當(dāng)將重大基礎(chǔ)設(shè)施、宏觀調(diào)控和維護(hù)市場統(tǒng)一等方面的支出責(zé)任上移至中央,中央政府需要承擔(dān)更多的養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、環(huán)保等民生領(lǐng)域事權(quán),以此切實(shí)降低地方政府財(cái)政支出負(fù)擔(dān)。

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的妥善化解還有賴于從“生產(chǎn)型政府”到“服務(wù)型政府”的角色轉(zhuǎn)變。我國地方政府深度介入經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程之中,其所主導(dǎo)的生產(chǎn)要素配置和營商環(huán)境供給極大影響了市場主體的生產(chǎn)經(jīng)營過程。一旦政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力較少受到規(guī)范和約束,便可能對市場機(jī)制造成傷害。晉升考核的競爭壓力下政府官員甚至不惜以犧牲企業(yè)利益和社會利益為代價(jià)換取地區(qū)GDP的短期增長,政府干預(yù)對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的正面促進(jìn)效應(yīng)和負(fù)面促退效果同樣顯見,由此成為公共經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的重要來源?！?0〕需要貫徹“還權(quán)”與“退出”的邏輯,堅(jiān)持推進(jìn)市場化改革,大幅度減少政府對土地、資本等生產(chǎn)要素的直接配置,推動生產(chǎn)要素的自由流動,將更多的生產(chǎn)要素和經(jīng)濟(jì)資源轉(zhuǎn)向市場主體和普通居民手中,為市場機(jī)制的有效運(yùn)轉(zhuǎn)形塑良好的外部秩序。地方政府在降低直接投資支出的同時(shí)還需要加大民生領(lǐng)域事項(xiàng)的支出力度,由生產(chǎn)型財(cái)政逐步轉(zhuǎn)向公共型財(cái)政。有學(xué)者指出,OECD國家對于教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等民生事項(xiàng)的財(cái)政平均支出占到GDP的24%,而我國僅有13%?！?1〕加大民生領(lǐng)域財(cái)政支出力度有利于提升基本公共服務(wù)供給水平,逐步消弭貧富分化現(xiàn)象以及農(nóng)民工群體和本地居民之間的群體性差異,從而進(jìn)一步提升社會整體消費(fèi)能力。

地方政府債務(wù)規(guī)模不斷膨脹內(nèi)生于“以地謀發(fā)展”的模式選擇,土地要素是推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎。這種發(fā)展模式導(dǎo)致對土地要素和自然資源的高度依賴以及對于技術(shù)創(chuàng)新和公共教育投資不足,只能通過不斷增加資源投入的方式維持經(jīng)濟(jì)增長。然而特定地區(qū)可供開發(fā)與利用的土地?cái)?shù)量始終是有限的,城市規(guī)模的發(fā)展和擴(kuò)張亦有其邊界,粗放型發(fā)展模式之下單位資源投入對于推動經(jīng)濟(jì)增長的邊際效應(yīng)趨于遞減。地方政府以經(jīng)營城市為名肆意出讓國有土地、越權(quán)批地、亂占耕地,據(jù)自然資源部披露,目前全國80%的違法用地都是地方政府行為,竭澤而漁的征地模式之下部分城市已經(jīng)出現(xiàn)無地可賣的情況?！?2〕當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)步入新常態(tài),與之相伴隨的是經(jīng)濟(jì)增速的放緩、日益增長的社會挑戰(zhàn)和更加艱難的結(jié)構(gòu)性改革。土地要素對于經(jīng)濟(jì)增長的整體作用將逐漸下降,地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展會更加依托于科研創(chuàng)新和技術(shù)進(jìn)步。尤其是在信息技術(shù)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展的背景下,應(yīng)當(dāng)遵循開放型發(fā)展理念,通過制度調(diào)整與規(guī)則完善推動新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)的包容性發(fā)展?！?3〕

放棄是一種容易的選擇,但找到替代模式絕非易事。〔64〕發(fā)展階段跨越與發(fā)展模式轉(zhuǎn)型是一個(gè)復(fù)雜艱難的過程,地方政府的資源稟賦條件、權(quán)力配置格局與社會心理認(rèn)知等因素都將成為制度變遷的約束條件,也會成為阻礙和延緩轉(zhuǎn)型過程實(shí)現(xiàn)的制度轉(zhuǎn)換成本。伴隨城市用地的日益緊張和房地產(chǎn)市場的持續(xù)低迷,“以地謀發(fā)展”的傳統(tǒng)模式面臨資源性匱乏與市場性疲軟的雙重困境,亟待轉(zhuǎn)型升級和逐步退出。正如學(xué)者指出,公債風(fēng)險(xiǎn)最終需要通過經(jīng)濟(jì)發(fā)展來消除?！?5〕地方政府應(yīng)當(dāng)努力尋求新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn),通過發(fā)展模式轉(zhuǎn)型獲得更加穩(wěn)定的財(cái)政收入來源,逐步降低經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式中的內(nèi)生性風(fēng)險(xiǎn)因素。概言之,需要由債務(wù)融資轉(zhuǎn)向稅源涵養(yǎng),由投資驅(qū)動型發(fā)展轉(zhuǎn)向消費(fèi)驅(qū)動型發(fā)展,由能源密集型行業(yè)轉(zhuǎn)向技術(shù)密集型行業(yè),由發(fā)展建筑業(yè)轉(zhuǎn)向發(fā)展制造業(yè),下述制度要點(diǎn)尤為值得重視。第一,改革土地定價(jià)規(guī)則和土地流轉(zhuǎn)規(guī)則,提高地方政府的土地征用成本。完善房地產(chǎn)市場調(diào)控政策,限制房地產(chǎn)行業(yè)信貸規(guī)模,通過設(shè)定抵押比上限和貸款收入比上限弱化房地產(chǎn)投機(jī)行為。第二,完善對于新能源行業(yè)、人工智能產(chǎn)業(yè)、物聯(lián)網(wǎng)和數(shù)據(jù)中心的稅收優(yōu)惠措施和信貸支持政策,加快建設(shè)以信息網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)、以技術(shù)創(chuàng)新為驅(qū)動的新型基礎(chǔ)設(shè)施,以此塑造數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。第三,由注重招商引資轉(zhuǎn)向注重服務(wù)市場主體,由追求優(yōu)惠政策“洼地”轉(zhuǎn)為打造營商環(huán)境“高地”,以此實(shí)現(xiàn)政策穩(wěn)定、法治透明和長效發(fā)展?！?6〕

注釋:

〔1〕杜濤:《首個(gè)財(cái)政重整地級市 鶴崗債務(wù)再平衡》,《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》2022年1月3日。

〔2〕2022年12月30日,貴州省遵義市最大的城投發(fā)行主體遵義道橋建設(shè)(集團(tuán))有限公司發(fā)布債務(wù)重組公告,宣布155.94億元銀行貸款期限調(diào)整為20年,年利率調(diào)整為3.00%至4.50%,前10年僅付息不還本,后10年分期還本,從而通過債務(wù)展期的方式化解地方政府隱性存量債務(wù)。參見《貴州遵義道橋建設(shè)(集團(tuán))有限公司關(guān)于推進(jìn)銀行貸款重組事項(xiàng)的公告》。

〔3〕參見《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于批準(zhǔn)國務(wù)院增發(fā)國債和2023年中央預(yù)算調(diào)整方案的決議》。

〔4〕〔15〕劉守英:《土地制度與中國發(fā)展》,北京:中國人民大學(xué)出版社,2021年,第313、208頁。

〔5〕中國人民大學(xué)政府債務(wù)治理研究中心:《統(tǒng)籌發(fā)展與安全:中國政府債務(wù)研究》,北京:中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,2021年,第260-262頁。

〔6〕Vivienne Shue and Christine Wong,Paying for Progress in China:Public Finance,Human Welfare and Changing Patterns of InequalityLondon:Routledge,2007,pp.160-161.

〔7〕文貫中、熊金武:《化地不化人的城市化符合中國國情嗎?——人口密集型的“老浦西”和土地資本密集型的“新浦東”的歷史比較》,《城市規(guī)劃》2012年第4期。

〔8〕〔32〕徐軍偉、毛捷、管星華:《地方政府隱性債務(wù)再認(rèn)識——基于融資平臺公司的精準(zhǔn)界定和金融勢能的視角》,《管理世界》2020年第9期。

〔9〕參見《第十四屆全國人民代表大會財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會關(guān)于2022年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2023年中央和地方預(yù)算草案的審查結(jié)果報(bào)告》。

〔10〕〔11〕參見中國地方政府債券信息公開平臺,http://www.celma.org.cn/ndsj/index.jhtml。

〔12〕財(cái)政部《關(guān)于加快地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行使用有關(guān)工作的通知》第5條規(guī)定:“嚴(yán)格新增專項(xiàng)債券使用負(fù)面清單。嚴(yán)禁將新增專項(xiàng)債券資金用于置換存量債務(wù),決不允許搞形象工程、面子工程。”

〔13〕張宇潤:《地方債券化解地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)的法律思考》,《江淮論壇》2016年第1期。

〔14〕毛捷:《警惕兩個(gè)比重持續(xù)上升 深化政府債務(wù)管理改革》,《中國財(cái)政》2021年第3期。

〔16〕〔40〕周飛舟:《以利為利——財(cái)政關(guān)系與地方政府行為》,上海:上海三聯(lián)書店,2012年,第236-239、79-80頁。

〔17〕〔64〕趙燕菁:《大崛起:中國經(jīng)濟(jì)的增長與轉(zhuǎn)型》,北京:中國人民大學(xué)出版社,2023年,第45、61頁。

〔18〕樓繼偉:《中國公共財(cái)政》,北京:人民出版社,2006年,第47頁。

〔19〕〔20〕〔62〕周黎安:《轉(zhuǎn)型中的地方政府:官員激勵(lì)與治理》,上海:格致出版社、上海三聯(lián)書店、上海人民出版社,2016年,第23、35-36、228-232頁。

〔21〕王紹光:《分權(quán)的底限》,北京:中國計(jì)劃出版社,1997年,第49頁。

〔22〕參見《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》(國發(fā)〔1993〕85號)。

〔23〕Loren Brandt and Thomas G.Rawski,China’s Great Economic TransformationNew York:Cambridge University Press,2008,pp.429-460.

〔24〕葉姍:《稅權(quán)集中的形成及其強(qiáng)化:考察近20年的稅收規(guī)范性文件》,《中外法學(xué)》2012年第4期。

〔25〕《預(yù)算法》第3條第1款規(guī)定:“國家實(shí)行一級政府一級預(yù)算,設(shè)立中央,省、自治區(qū)、直轄市,設(shè)區(qū)的市、自治州,縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū),鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)五級預(yù)算?！?/p>

〔26〕熊偉:《地方債券制度中的政府間財(cái)政關(guān)系》,《新視野》2012年第3期。

〔27〕張婉蘇:《中央政府不救助地方政府債務(wù)的糾結(jié)、困惑與解決之道》,《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2016年第5期。

〔28〕劉尚希:《中國財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的制度特征:“風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯”》,《管理世界》2004年第5期。

〔29〕張守文:《要素市場化配置的經(jīng)濟(jì)法調(diào)整》,《當(dāng)代法學(xué)》2022年第5期。

〔30〕〔新〕鄭永年、黃彥杰:《制內(nèi)市場:中國國家主導(dǎo)型政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》,邱道隆譯,杭州:浙江人民出版社,2021年,第325頁。

〔31〕林毅夫:《解讀中國經(jīng)濟(jì):聚焦新時(shí)代的關(guān)鍵問題》,北京:北京大學(xué)出版社,2020年,第170-171頁。

〔33〕馬寅初:《馬寅初全集》第二卷,杭州:浙江人民出版社,1999年,第119-136頁。

〔34〕魯勇睿:《通貨膨脹的貨幣憲法規(guī)制》,北京:中國社會科學(xué)出版社,2016年,第79頁。

〔35〕顧功耘:《金融穩(wěn)定發(fā)展的法治保障》,北京:北京大學(xué)出版社,2019年,第169頁。

〔36〕〔48〕張守文:《債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與舉債權(quán)的法律約束》,《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2016年第3期。

〔37〕現(xiàn)行開征的18個(gè)實(shí)體稅種中已有12個(gè)稅種由實(shí)施條例上升為實(shí)體稅法,《增值稅法》《消費(fèi)稅法》《土地增值稅法》等征求意見稿也已陸續(xù)公布。

〔38〕〔美〕詹姆斯·M.布坎南:《憲政的經(jīng)濟(jì)學(xué)闡釋》,賈文華、任洪生譯,北京:中國社會科學(xué)出版社,2012年,第290頁。

〔39〕張守文:《財(cái)稅法疏議》,北京:北京大學(xué)出版社,2016年,第9頁。

〔41〕Kornai Janos,The Economics of ShortageAmsterdam:North-Holland,1980,pp.295-305.

〔42〕席月民:《我國地方政府債券的發(fā)展及其立法跟進(jìn)》,《中國法律評論》2014年第3期。

〔43〕馮果、羅昕:《我國地方債務(wù)治理的制度檢討與法治化改造》,《證券市場導(dǎo)報(bào)》2019年第6期。

〔44〕程信和、曾曉昀:《經(jīng)濟(jì)法典“分則”論》,《法治社會》2021年第3期。

〔45〕2015年8月,第十二屆全國人大常委會第十六次會議表決通過了全國人大常委會關(guān)于批準(zhǔn)《國務(wù)院關(guān)于提請審議批準(zhǔn)2015年地方政府債務(wù)限額的議案》的決議,議案明確將債務(wù)率不超過100%作為我國地方政府債務(wù)的整體風(fēng)險(xiǎn)警戒線。

〔46〕〔60〕劉琦:《公共風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)法規(guī)制——一個(gè)初步論綱》,《中國礦業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》2023年第4期。

〔47〕曲哲涵:《積極的財(cái)政政策要加力提效——訪財(cái)政部部長劉昆》,《人民日報(bào)》2023年1月4日。

〔49〕〔法〕托馬斯·皮凱蒂:《21世紀(jì)資本論》,巴曙松等譯,北京:中信出版集團(tuán),2014年,第583-584頁。

〔50〕劉琦:《風(fēng)險(xiǎn)社會的挑戰(zhàn)與經(jīng)濟(jì)法應(yīng)對——整體主義視角的解析》,《經(jīng)濟(jì)法論壇》2020年第2期。

〔51〕鐘輝勇、陸銘、李瑞峰:《增長、補(bǔ)貼與債務(wù):統(tǒng)一貨幣區(qū)的空間政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》,《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2022年第6期。

〔52〕〔55〕樊麗明:《中國政府預(yù)算改革發(fā)展年度報(bào)告2020:聚焦地方政府債務(wù)管理》,北京:中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,2021年,第307、308頁。

〔53〕楊松、張建:《中國地方政府債券金融風(fēng)險(xiǎn)的法律防控》,《社會科學(xué)戰(zhàn)線》2020年第3期。

〔54〕張帆、肖詩陽:《美國政府財(cái)政與債務(wù)危機(jī):對中國的借鑒》,北京:北京大學(xué)出版社,2016年,第164-177頁。

〔56〕李蕊、張彩彩:《有限扶助:地方債違約風(fēng)險(xiǎn)處置的制度選擇》,《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2023年第2期。

〔57〕葉姍:《財(cái)政赤字的法律控制》,北京:北京大學(xué)出版社,2013年,第283-284頁。

〔58〕張守文:《稅制結(jié)構(gòu)的優(yōu)化及其價(jià)值引領(lǐng)》,《北京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2021年第5期。

〔59〕單飛躍:《經(jīng)濟(jì)公法理論問題——經(jīng)濟(jì)法的公共觀念與憲治邏輯》,北京:法律出版社,2019年,第222-223頁。

〔61〕蘭小歡:《置身事內(nèi):中國政府與經(jīng)濟(jì)發(fā)展》,上海:上海人民出版社,2021年,第298頁。

〔63〕張守文:《經(jīng)濟(jì)法的立法統(tǒng)合:前提與準(zhǔn)備》,《學(xué)術(shù)界》2020年第6期。

〔65〕熊偉:《財(cái)政法基本問題》,北京:北京大學(xué)出版社,2012年,第47頁。

〔66〕劉琦:《優(yōu)化營商環(huán)境的經(jīng)濟(jì)法解析》,《行政與法》2020年第10期。