探析對基層河長制工作的幾點(diǎn)建議
——以重慶市九龍坡區(qū)為例

重慶市九龍坡區(qū)水利管理站 陳野

2016年11月和2017年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳分別印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長制的意見》（簡稱《意見》）和《關(guān)于在湖泊實(shí)施湖長制的指導(dǎo)意見》（簡稱《指導(dǎo)意見》），對全面推行河長制、湖長制作出了總體部署，提出了目標(biāo)任務(wù)和明確要求。2016年12月，水利部、原環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合印發(fā)《貫徹落實(shí)〈關(guān)于全面推行河長制的意見〉實(shí)施方案》（簡稱《實(shí)施方案》），明確提出：“水利部、環(huán)境保護(hù)部將在2017年底組織對建立河長制工作進(jìn)展情況進(jìn)行中期評估，2018年底組織對全面推行河長制情況進(jìn)行總結(jié)評估?！卑凑铡秾?shí)施方案》要求，2018年11月，水利部辦公廳、生態(tài)環(huán)境部辦公廳印發(fā)《全面推行河長制湖長制總結(jié)評估工作方案》的通知（簡稱《工作方案》），對全面推行河長制、湖長制總結(jié)評估進(jìn)行了全面部署。

依據(jù)《意見》《指導(dǎo)意見》《實(shí)施方案》提出的工作任務(wù)和時(shí)間節(jié)點(diǎn)，各級黨委、政府高度重視，認(rèn)真貫徹落實(shí)。當(dāng)前我國河長組織體系全面建立，全國31個(gè)省區(qū)市（不含港澳臺地區(qū)）均明確省、市、縣、鄉(xiāng)四級河長30多萬名，其中，29個(gè)省份將河長體系延伸至村，設(shè)立村級河長78萬名。各地建立了河長會議制度、信息共享制度、信息報(bào)送制度、工作督察制度、考核問責(zé)與激勵(lì)制度、驗(yàn)收制度等制度，部分地方還出臺了河長巡河、工作督辦等配套制度，形成了黨政負(fù)責(zé)、水利牽頭、部門聯(lián)動、社會參與的工作格局。本文結(jié)合重慶市九龍坡區(qū)全面推行河湖長制情況，分析存在的問題與面臨的困難，并提出相應(yīng)的建議。

一、基層河長制工作中的問題和難點(diǎn)

目前，很多地方對于河長主要職責(zé)界定不一，不利于河長制的考評和衡量，不利于跨行政區(qū)域流域的宏觀治理。河長是地方黨政領(lǐng)導(dǎo)對河流管理保護(hù)的第一責(zé)任人。目前，河長制地方性法規(guī)主要強(qiáng)調(diào)河長的“組織領(lǐng)導(dǎo)”“協(xié)調(diào)”等職責(zé)，河長制把地方黨政領(lǐng)導(dǎo)人放在第一責(zé)任人的位置上，通過其對水環(huán)境治理的各個(gè)部門進(jìn)行組織領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)通過各級河長協(xié)調(diào)各個(gè)部門，有效進(jìn)行管理。如《重慶市河長制條例》規(guī)定各級總河長是本行政區(qū)域內(nèi)河長制工作第一責(zé)任人，負(fù)責(zé)河長制工作的組織領(lǐng)導(dǎo)、決策部署和監(jiān)督檢查，統(tǒng)籌解決河長制實(shí)施和河流管理保護(hù)重大問題。《江蘇河道管理?xiàng)l例》規(guī)定各級總河長負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)解決河長制落實(shí)過程中的重大問題；《河南省全面推行河長制工作方案》規(guī)定省第一總河長、總河長、副總河長負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)全省河湖的管理保護(hù)及河長制工作；《廣東省全面推行河長制工作方案》規(guī)定各級總河長負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)河長制的組織領(lǐng)導(dǎo)、決策部署、考核監(jiān)督以及協(xié)調(diào)解決河長制推行中的重大問題。[1]

河流河長辦所在的河長牽頭單位在管理上無限兜底。有河長就有河長辦公室。很多地方在區(qū)縣級河長辦的基礎(chǔ)上，按照流域包干制，又分別設(shè)置了次級河流河長辦，分別由區(qū)縣級相關(guān)部門或者單位進(jìn)行包干管理。這主要有幾個(gè)難點(diǎn)：

次級河流河長辦跨行業(yè)，協(xié)調(diào)管理難度大。以九龍坡區(qū)為例，九龍坡區(qū)桃花溪彩云湖為城市河湖，該區(qū)就讓負(fù)責(zé)城市管理相關(guān)工作的區(qū)政府分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任該河湖的區(qū)級河長，同時(shí)把城市管理局設(shè)置為桃花溪彩云湖河長辦公室，統(tǒng)籌管理桃花溪彩云湖的相關(guān)事務(wù)。但城市管理局從行業(yè)職責(zé)而言，只是城市管理相關(guān)的牽頭部門，對于河長制涉河綜合性工作并非能面面俱到，所以跨行業(yè)協(xié)調(diào)其他部門還是有一定難度。

涉河建筑物權(quán)屬不清，管理維護(hù)難度大。河流的管理，除了涉水以外，還包括河流沿線所有管網(wǎng)、排污口、橋梁、堤壩、污水處理廠等。隨著城市河流沿河兩岸開發(fā)建設(shè)，新建了很多公園和樓盤，涉河建筑物種類復(fù)雜，數(shù)量繁多。加之歷史原因或者新建工程未及時(shí)辦理移交手續(xù)等，大部分涉河建筑物沒有明確所有權(quán)和管理權(quán)，出了問題無法處置和管理。比如，桃花溪河中間地過水石是歷史遺留下來的，是由于暴雨被沖垮，因?yàn)闄?quán)屬不清，為避免糾紛，最終由該河流河長辦牽頭作為業(yè)主，委托相關(guān)專業(yè)單位來對該河段進(jìn)行修繕。這對于河流治理而言是一件好事，整合“九龍治水”為一家主管，其他部門按職責(zé)行事。但是對于很多職能職責(zé)不清楚的事項(xiàng)或者工作，都是由該河流河長辦所在的區(qū)級主管部門牽頭完成，由于超越其本身的職能職責(zé)，加之很多突發(fā)涉水事件，常常沒有預(yù)算工作經(jīng)費(fèi)，且工作繁重，經(jīng)常費(fèi)力不討好。

二、河流治理中的問題與難點(diǎn)

（一）河道岸線占用成本低，“四亂”問題屢禁不止

根據(jù)《水利部辦公廳關(guān)于明確全國河湖“清四亂”專項(xiàng)行動問題認(rèn)證及清理整治標(biāo)準(zhǔn)的通知》（辦河湖〔2018〕245號）精神，要開展河道“清四亂”專項(xiàng)行動。（一）亂占問題：指種植阻礙行洪的林木及高稈作物，在堤防上種植農(nóng)作物，非法耕作河道灘地，非法利用河道管理范圍內(nèi)土地和水域搞養(yǎng)殖、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，非法填筑侵占河道行洪斷面或水庫水域。（二）亂采問題：指未經(jīng)水行政主管部門許可或不按許可要求在河道管理范圍內(nèi)采砂（含淘金）；未經(jīng)水行政主管部門批準(zhǔn)在河道管理范圍內(nèi)取土、爆破、鉆探，開采地下資源、采掘埋藏物、考古發(fā)掘活動。（三）亂堆問題：指在河道管理范圍內(nèi)傾倒堆放垃圾，傾倒、填埋、貯存、堆放固體廢物，傾倒棄土棄渣，未經(jīng)水行政主管部門批準(zhǔn)同意或不按要求堆放砂石和其他影響行洪的物料。（四）亂建問題：指水域岸線長期（原則3年以上）占而不用、多占少用、濫占濫用，未經(jīng)水行政主管部門許可或不按許可要求建設(shè)涉河項(xiàng)目，河道管理范圍內(nèi)修建阻礙行洪的建筑物、構(gòu)筑物。以上簡稱為河道“四亂”問題，從中央到省市級到區(qū)級層面，開展了百余次專項(xiàng)行動?？伞八膩y”問題屢禁不止，究其原因，就是岸線占用成本太低，甚至很多地方占用河道岸線水域保護(hù)范圍幾乎是零成本。

（二）河湖水保護(hù)涉及領(lǐng)域廣，治理難度大，治理周期長

水是被保護(hù)的對象，治水是治理污染水的一切，包括污水處理廠、管網(wǎng)、排污口、岸坡、底泥、水生動植物、船舶碼頭、油污等。唯水質(zhì)論不合理，但水質(zhì)又避不開。當(dāng)前，河湖水治理的難點(diǎn)主要體現(xiàn)在管網(wǎng)治理和排污口的排放標(biāo)準(zhǔn)問題上。

1.管網(wǎng)治理主要有以下三個(gè)難點(diǎn)：一是管網(wǎng)基礎(chǔ)資料不健全。一是老舊管網(wǎng)沒有基礎(chǔ)竣工資料，資料來源主要靠以前管網(wǎng)建設(shè)的工作人員與現(xiàn)運(yùn)營管理單位的現(xiàn)場指認(rèn)或者口頭描述；二是竣工圖內(nèi)容缺乏，沒有檢查井坐標(biāo)及相關(guān)數(shù)據(jù)；三是現(xiàn)場竣工與原有的設(shè)計(jì)資料數(shù)據(jù)不符，資料的真實(shí)性、可靠性較低；四是城市發(fā)展較快，城市地上地下變化大，就算有之前的管網(wǎng)圖，也很難在新的地貌上精確定位并找到。二是多龍建網(wǎng)，各自為政。當(dāng)前城市的管網(wǎng)規(guī)劃、建設(shè)、管理有很多職能部門都涉及。以九龍坡區(qū)為例，住建部門主要負(fù)責(zé)城市管網(wǎng)的建設(shè)和管理，生態(tài)環(huán)境部門主要負(fù)責(zé)農(nóng)村管網(wǎng)的建設(shè)監(jiān)管，各鎮(zhèn)級人民政府分別負(fù)責(zé)各自轄區(qū)內(nèi)的管網(wǎng)建設(shè)，九龍園區(qū)、西彭園區(qū)等園區(qū)范圍內(nèi)的管網(wǎng)建設(shè)管理與各屬地鎮(zhèn)街、或者住建等部門均是完全獨(dú)立分開的。這對于管網(wǎng)的排查、整改等工作是非常不利的。三是跨界管網(wǎng)建設(shè)信息不對稱。以大九污水處理廠及其配套管網(wǎng)為例，該污水處理廠主要收集重慶市九龍坡區(qū)和大渡口區(qū)的污水。在九龍坡區(qū)境內(nèi)管網(wǎng)為2根1.2米的污水管網(wǎng)，但是在大渡口區(qū)卻只有1根1.2米的污水管網(wǎng)，上下游接通后，汛期存在污水溢流入河現(xiàn)象，值得一提的是，這兩項(xiàng)工程均是由市、區(qū)規(guī)劃部門審核批準(zhǔn)實(shí)施，但由于信息不對稱，導(dǎo)致兩區(qū)管網(wǎng)在規(guī)劃設(shè)計(jì)上不對等。同時(shí)，下游大九污水處理廠處理規(guī)模不夠，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，其原有污水處理能力已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)狀需求，所以大九污水處理廠亟待擴(kuò)容提標(biāo)。

2.排污口排放標(biāo)準(zhǔn)低，排放口排放標(biāo)準(zhǔn)和河流水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)以及納污能力不統(tǒng)一。排放口達(dá)標(biāo)和河流達(dá)標(biāo)沖突，是基層河長工作中較為常見的問題。工業(yè)企業(yè)和污水處理廠的尾水排放標(biāo)準(zhǔn)是按照排入地表水域環(huán)境功能和保護(hù)目標(biāo)，以及污水處理廠的處理工藝，將基本控制項(xiàng)目的常規(guī)污染物標(biāo)準(zhǔn)值分為《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》一級標(biāo)準(zhǔn)、二級標(biāo)準(zhǔn)、三級標(biāo)準(zhǔn)，一級標(biāo)準(zhǔn)分為A標(biāo)準(zhǔn)和B標(biāo)準(zhǔn)。最高等級一級A標(biāo)準(zhǔn)相對于地表水標(biāo)準(zhǔn)而言，也是劣于地表水Ⅴ類水標(biāo)準(zhǔn)。對于大江大河而言影響不大，可對于一些流量較小的支流，自凈能力較弱，工業(yè)企業(yè)和污水處理廠的尾水就是污水。以九龍坡區(qū)金竹溝為例，該河流為長江一級支流，全長4.99km，流域面積4.99km2。河道兩岸有部分工業(yè)企業(yè)，經(jīng)過自身尾水凈化達(dá)到地表水一級B標(biāo)后直排河流，是達(dá)標(biāo)排放。

但金竹溝流量小，河流水質(zhì)受工業(yè)企業(yè)尾水影響大，導(dǎo)致該河流水質(zhì)常年為劣Ⅴ類。因此就有很多人認(rèn)為必須要將相關(guān)尾水排放標(biāo)準(zhǔn)從一級A/B提到地表Ⅳ類水標(biāo)準(zhǔn)。但是CODCr就要從50mg/L提至30mg/L，提高的部分也僅僅是去除少量木質(zhì)素、纖維素等無毒害的難降解有機(jī)物，再加上5倍的成本，實(shí)在無必要。

三、對策與建議

（一）進(jìn)一步規(guī)范明確河長職責(zé)

河長不能替代行政主管部門日常監(jiān)督檢查職責(zé)的制度，而是作為日常監(jiān)督檢查的補(bǔ)充和輔助，推動和幫助部門更好地履行職責(zé)。重慶河長制，是由黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河長，以保護(hù)水資源、管控水域岸線、防治水污染、治理水環(huán)境、修復(fù)水生態(tài)、實(shí)現(xiàn)水安全為主要任務(wù)的一項(xiàng)制度性創(chuàng)新；河長擔(dān)負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，彌補(bǔ)“多頭治水”的弊端，強(qiáng)調(diào)由河長牽頭組織各項(xiàng)規(guī)劃、方案的制定，強(qiáng)化落實(shí)管理職能。河長制是河流治理的制度創(chuàng)新，它并沒有也不會取代原有行政機(jī)關(guān)的職能職責(zé)。相關(guān)工作由河長督導(dǎo)部門或區(qū)縣實(shí)施。

（二）基層河長辦不再無限兜底

具體可從以下幾點(diǎn)進(jìn)行完善：一是理清涉河建筑歷史遺留臺賬，明確各建筑物的所有權(quán)和使用權(quán)，無法明確的，由各鎮(zhèn)街兜底管理。二是強(qiáng)化涉河工程項(xiàng)目的全過程監(jiān)管，從項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工、驗(yàn)收、移交使用等，明確權(quán)屬，方便后續(xù)管理，確保三無設(shè)施動態(tài)清零。三是各級財(cái)政在給區(qū)縣級河長辦預(yù)算河長制工作經(jīng)費(fèi)的基礎(chǔ)上，還要按照“一河一策”規(guī)劃情況，給各級河流河長辦預(yù)算專項(xiàng)的河長制工作經(jīng)費(fèi)，具體費(fèi)用由各河流牽頭單位按照上一年度的河長制工作預(yù)算測評。四是各地區(qū)機(jī)構(gòu)改革要進(jìn)一步細(xì)化職責(zé)分工，對于河長制工作表現(xiàn)出來的三不管問題，要根據(jù)實(shí)際情況，逐漸明確到各級行業(yè)牽頭單位的三定方案中去，優(yōu)化交叉職能職責(zé)，以減輕河流牽頭單位的綜合統(tǒng)籌壓力。

（三）量化岸線占用成本，明確經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

應(yīng)像保護(hù)土地資源一樣去保護(hù)水資源，建議國家或者地方層面能參照土地資源占用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，出臺水域岸線占用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。目前國家征地補(bǔ)償政策為：征收耕地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中旱田平均每畝補(bǔ)償1.3萬元、水田平均每畝補(bǔ)償2萬元、菜田平均每畝補(bǔ)償3萬元。征收基本農(nóng)田補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中旱田平均每畝補(bǔ)償1.76萬元。征收工礦建設(shè)用地、村民住宅、道路等集體建設(shè)用地平均每畝補(bǔ)償0.72萬元，征收空閑地、荒山、荒地、荒灘、荒溝和未利用地平均每畝補(bǔ)償0.16萬元。從上面的一系列數(shù)字可以看出，任何一塊土地資源被占用，就會依法依規(guī)等價(jià)轉(zhuǎn)化成金錢，從賠償補(bǔ)償?shù)慕嵌葋砜矗园傩照湎圩o(hù)土地資源，效果是非常好的。而說到水域岸線，目前為止，還沒有一部法律法規(guī)明確視定占用水域岸線或者是水域紅線管理范圍相應(yīng)的補(bǔ)償政策，這就導(dǎo)致很多涉河工作建設(shè)過程中，建設(shè)施工單位從節(jié)約成本的角度考慮更愿意“無償”占用水域紅線管理范圍，而不愿意去花錢占用耕地、菜地等資源，這并不是說土地資源不重要，而是在我們大家都在呼吁水資源、土地資源很重要的同時(shí)，對水域岸線資源的占用成本非常低，沒有經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，導(dǎo)致河道水源岸線保護(hù)成效不明顯。目前而言，河道“四亂”問題只有依靠水利執(zhí)法等相關(guān)政府部門的行文來管理和清退。

（四）管網(wǎng)治理要全域統(tǒng)籌

“黑臭在水里，源頭在岸上，關(guān)鍵在排口，核心在管網(wǎng)”。城市的雨污管網(wǎng)就像是它的經(jīng)脈一樣，管網(wǎng)修好了，污水自然收集到位，城市才能正常運(yùn)轉(zhuǎn)。目前關(guān)于管網(wǎng)的治理沒有行程全域性。一是加快推進(jìn)管網(wǎng)普查工作。在保證質(zhì)量的前提下，盡快摸清轄區(qū)內(nèi)污水管網(wǎng)走向、口徑、埋深、材質(zhì)等基本情況，以城市為單位，形成較精確的地下管網(wǎng)分布圖，同時(shí)明確各管網(wǎng)主管單位及管護(hù)措施，定期更新維護(hù)。二是建立一套系統(tǒng)專業(yè)的管網(wǎng)規(guī)劃設(shè)計(jì)專班。結(jié)束以前管網(wǎng)規(guī)劃設(shè)計(jì)各自為政的局面，以城市為單位，統(tǒng)一開展規(guī)劃審批，尤其針對跨省、市、區(qū)、鎮(zhèn)、村的管網(wǎng)規(guī)劃設(shè)計(jì)，一定要充分聽取上下游的意見，合理分配上下游雨污量，實(shí)現(xiàn)頂層設(shè)計(jì)一張圖，確保污水應(yīng)收盡收。

（五）污水處理設(shè)施（工業(yè)企業(yè)）提標(biāo)不必整齊劃一

結(jié)合上游管網(wǎng)分布、污水來源、污水量及入河水質(zhì)要求，綜合考慮建設(shè)費(fèi)用和運(yùn)行費(fèi)用、處理效果、占地面積、管理方便等關(guān)鍵問題。因地制宜制定標(biāo)準(zhǔn)。對于九龍坡區(qū)而言，大溪河的生態(tài)補(bǔ)水50%以上來源于污水處理廠的尾水，建議可以單純針對大溪河沿線污水處理設(shè)施總磷的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行提質(zhì)改造，防止水體富營養(yǎng)化。對于金竹溝而言，可針對沿線污水企業(yè)尾水排放標(biāo)準(zhǔn)中總磷和氨氮提標(biāo)改造，改造資金可由當(dāng)?shù)卣推髽I(yè)共同分擔(dān)。

四、結(jié)語

河長制不是掛掛牌子，走走形式的冠名制，而是實(shí)實(shí)在在精耕細(xì)作的責(zé)任田，本文通過基層工作實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，將河長制工作歸納為：一是確保河長各項(xiàng)制度有名有實(shí)；二是確保河庫水域面積只增不減；三是確保流域水質(zhì)只升不降；四是確保專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)逐年預(yù)算。同時(shí)再管好用好河長制社會監(jiān)督員，充分發(fā)揮政協(xié)委員、人大代表的參與監(jiān)督河長制工作的力量，利用大數(shù)據(jù)智能化監(jiān)管平臺，把河湖的信息、河長的職責(zé)、監(jiān)督電話等向大眾公開，更好地調(diào)動群眾參與河湖保護(hù)的積極性，形成全社會共建河長制，共享河湖治理成果。