土地承包經(jīng)營權(quán)退出研究回顧與展望

韓佩松，馮應(yīng)斌，徐夢潔，任弟丹

（1.貴州財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，貴州 貴陽 550025；2. 貴州財經(jīng)大學(xué)管理科學(xué)與工程學(xué)院，貴州 貴陽 550025）

農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移造成的承包地低效利用問題，已經(jīng)成為“三農(nóng)”學(xué)者關(guān)注的重點話題。圍繞該話題，學(xué)術(shù)界提出了兩種解決思路：一是引導(dǎo)進城農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地。二是倡導(dǎo)以退促用，即建立和完善土地承包經(jīng)營權(quán)退出（以下簡稱“土地退出”）機制，引導(dǎo)進城落戶農(nóng)戶自愿有償退出土地承包經(jīng)營權(quán)，并經(jīng)過一系列整治后將退出的承包地交給第三方進行規(guī)?；?jīng)營。顯然，前者在實踐中無法打破小規(guī)模生產(chǎn)格局和承包地低效利用現(xiàn)狀，存在明顯的弊端——“土地流轉(zhuǎn)陷阱”[1]；后者不僅可以優(yōu)化配置土地資源，推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向規(guī)?；同F(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，還可以徹底打破農(nóng)民工“半市民化”困境。近年來，中央連續(xù)出臺一系列重要文件推動農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出改革。在政策支持與引導(dǎo)下，重慶梁平、寧夏平羅、四川成都和內(nèi)江等改革試驗區(qū)對土地承包經(jīng)營權(quán)退出改革作出了有益探索?；诖?，本文通過對中國知網(wǎng)（CNKI）全文數(shù)據(jù)庫收錄的有關(guān)土地退出研究成果進行回顧與總結(jié)，并對未來研究趨勢進行展望，為土地退出后續(xù)研究提供借鑒。

1 土地承包經(jīng)營權(quán)退出的理論研究

1.1 土地承包經(jīng)營權(quán)退出的內(nèi)涵解析

與“土地承包經(jīng)營權(quán)退出”相似的概念有“農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出”“承包地退出”等。曹丹丘（2021）從法學(xué)視角對土地退出作出解釋，認為這是在穩(wěn)定土地承包關(guān)系長久不變的基礎(chǔ)上，賦予進城農(nóng)民自愿有償退出土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利，使其能夠自由決定是否放棄承包地并獲得相應(yīng)的經(jīng)濟補償。他還指出，這種權(quán)利的退出具有主動性、有償性和永久性。王常偉（2018）則定義為在依法、自愿、有償原則下，有條件離農(nóng)農(nóng)戶將承包地退還給集體經(jīng)濟組織，自愿放棄承包經(jīng)營權(quán)，并獲得合理補償?shù)男袨?。然而，有些學(xué)者或地方實踐中把流轉(zhuǎn)第二輪剩余土地承包經(jīng)營權(quán)年限也歸為土地退出的范疇，混淆了二者的概念，使得農(nóng)戶退出土地承包經(jīng)營權(quán)后能否再主張擁有土地承包經(jīng)營權(quán)爭議較大。土地退出的概念界定有待從法律層面作出詮釋。

1.2 土地承包經(jīng)營權(quán)退出的必要性

梳理文獻發(fā)現(xiàn)，土地承包經(jīng)營權(quán)退出的必要性大致可以歸納為：①承包地保障功能弱化。工業(yè)化與城鎮(zhèn)化發(fā)展，加速人口流動，農(nóng)民生存發(fā)展空間不斷拓展，承包地已不再是離農(nóng)農(nóng)戶的“命根子”。②承包地利用效率低。在農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移背景下“離鄉(xiāng)不離土”“棄耕不棄地”“棄農(nóng)不棄權(quán)”等導(dǎo)致承包地的低效利用乃至拋荒。③農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的需求。近年來職業(yè)農(nóng)民、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等規(guī)?；?jīng)營主體逐漸發(fā)展壯大，但細碎、不連片的土地成為規(guī)模流轉(zhuǎn)障礙之一。即便已經(jīng)流轉(zhuǎn)的土地，由于經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的不穩(wěn)定性和投機性使得經(jīng)營者蠶食性開發(fā)農(nóng)地及農(nóng)地的非農(nóng)化與非糧化利用[2]。因此，當(dāng)前不合理的土地流轉(zhuǎn)需要以土地退出為突破口來滿足經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。④現(xiàn)行承包地分配模式的固有弊端?，F(xiàn)行“增人不增地，減人不減地”的土地賦權(quán)違背了法理上的平等、公平要求[3]，尤其是新生代村集體成員沒有土地權(quán)能而已經(jīng)放棄集體成員身份的群體依然享有土地權(quán)能顯得極其不公平。⑤農(nóng)民工市民化需求。理論上，土地依賴性越小或渴望獲得市民身份的進城農(nóng)民有著強烈的土地退出愿望，土地退出通道的缺失捆綁了該群體的市民化步伐[1-2]。此外，從試點效果來看，土地有償退出已經(jīng)被證明是現(xiàn)實可行的。

1.3 土地承包經(jīng)營權(quán)退出方式

基于對土地承包經(jīng)營權(quán)退出概念的不同理解，我國學(xué)者或地方工作者從不同角度對土地退出的方式進行劃分。按照退出程度劃分為永久性退出與長期性退出，又稱為徹底性退出與階段性退出，或不可逆性退出與可逆性退出（圖1）[4]，如四川內(nèi)江、重慶梁平試驗區(qū)就提出了永久退出土地承包經(jīng)營權(quán)與退出第二輪承包期剩余的年限兩種方案。按照退出面積劃分為部分退出與全部退出，如貴州湄潭試驗區(qū)制定了需要全體家庭成員簽字同意的退出全部承包地和僅需戶主簽字的退出部分承包地方案。徹底割斷進城農(nóng)戶與土地的聯(lián)系，必須是永久性的土地承包經(jīng)營權(quán)退出。長期性退出短期內(nèi)看似緩解了承包地的低效利用，這種方式非但不能破解小規(guī)模生產(chǎn)格局和半市民化的困境，反而可能帶來一系列新問題。

1.4 土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制

當(dāng)前土地承包經(jīng)營權(quán)退出尚處于探索階段，普遍存在退出程序不規(guī)范、監(jiān)管不力、社會保障不健全、風(fēng)險防控意識薄弱、農(nóng)戶退地意愿低、補償不合理等問題。針對這些問題，學(xué)者們提出了各種解決措施（圖1）。張學(xué)敏（2014）建議對已退地農(nóng)戶進行經(jīng)濟獎勵，來提高農(nóng)戶土地退出的積極性；同時采取用途管制、撂荒約束、惠農(nóng)補貼約束和退出條件約束等約束性機制，加強對低效土地利用、土地非農(nóng)化的管理，防止承包地的無效占有、濫用和非理性退出。王建友（2012）提出，在構(gòu)建土地退出機制時，要預(yù)留退出緩沖期，保障農(nóng)戶生存方式選擇權(quán)；同時打造引力機制，提升農(nóng)戶市民化能力；同時還需要給予農(nóng)戶就業(yè)、就醫(yī)、入學(xué)、住房等多項聯(lián)動扶持。劉同山（2016）認為，創(chuàng)新土地退出機制需要落實土地轉(zhuǎn)讓權(quán)能，適度打破村集體經(jīng)濟組織邊界和建立退出反悔機制。李莉明（2019）認為，建立完善的土地退出監(jiān)管與救濟機制，可以有效避免強迫性退出、退地補償不合理，以及農(nóng)民合法權(quán)益受到侵害等現(xiàn)象的發(fā)生。劉潤秋等（2018）提出防止工商資本掠奪式經(jīng)營、圈地和破壞承包地及生態(tài)，需要建立退出激勵機制、改造及復(fù)耕機制、退出成本測算機制、信息披露和信譽機制等機制。

圖1 土地承包經(jīng)營權(quán)退出路徑

2 土地承包經(jīng)營權(quán)退出的實證分析

2.1 土地承包經(jīng)營權(quán)退出意愿及影響因素

隨著經(jīng)濟發(fā)展，部分農(nóng)戶退出土地承包經(jīng)營權(quán)已成必然趨勢。戶籍制度試點改革之初，農(nóng)戶對土地承包經(jīng)營權(quán)退出的態(tài)度較為保守、謹慎，農(nóng)戶土地退出意愿偏低[5]。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和家庭綜合條件改善，農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)退出意愿逐漸增強且具有明顯的空間差異[6-7]。農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)退出意愿主要受到稟賦條件、土地權(quán)益和區(qū)域條件等方面的影響。

農(nóng)戶稟賦條件主要集中體現(xiàn)在人口特征、經(jīng)濟特征和資源特征等方面。在特定制度與稟賦條件下，農(nóng)戶是否愿意土地退出是基于尋求家庭生存與發(fā)展而作出的理性選擇。人口特征方面，年齡越大、文化水平越高、家庭缺乏勞動力、對承包地依賴性弱和參加非農(nóng)技能培訓(xùn)的農(nóng)戶越愿意退出土地承包經(jīng)營權(quán)[8-9]。經(jīng)濟特征方面，穩(wěn)定的非農(nóng)就業(yè)與收入、非農(nóng)收入比例及家庭總收入越高的農(nóng)戶，土地退出的可能性更高[9-10]。但非農(nóng)化水平對農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)退出意愿具有門檻效應(yīng)[11]，最符合政策目標的農(nóng)戶群體反而更不愿意放棄承包地[12]。資源特征方面，承包地面積越小、承包地的閑置、撂荒或流轉(zhuǎn)，農(nóng)戶更傾向于選擇退出承包地；而擁有城鎮(zhèn)住房是否強化農(nóng)戶土地退出意愿仍存在爭議[12-13]。

土地權(quán)益涵蓋農(nóng)戶地權(quán)認知、土地財產(chǎn)收益和退地補償?，F(xiàn)實中農(nóng)戶對農(nóng)村土地所有權(quán)歸屬的認知與法律規(guī)定存在較大偏差[14]，但這并不影響農(nóng)戶退出承包地[15-16]，反而是農(nóng)地財產(chǎn)權(quán)與發(fā)展權(quán)認知的強化產(chǎn)生了抑制作用[17-18]。此外，農(nóng)戶對土地退出補償是否滿意也會影響其退出決策[8，19]，相對于平羅模式、溫江模式而言，內(nèi)江模式與梁平模式下農(nóng)戶退出承包地經(jīng)營權(quán)的意愿更高[20]，且不同類型、處于不同生命周期階段的農(nóng)戶在選擇退出方式上也存在差異[21-22]。

區(qū)域條件是農(nóng)戶退出土地承包經(jīng)營權(quán)的推動力，包括區(qū)位自然地理條件、交通狀況、經(jīng)濟發(fā)展水平和到城鎮(zhèn)的距離等。距離城鎮(zhèn)較遠、交通道路通達等級低、村莊整體經(jīng)濟發(fā)展落后的農(nóng)民不愿意退出土地[8，23]。然而他們的子女，尤其是進城大學(xué)生傾向于退出承包地[24]。

2.2 土地承包經(jīng)營權(quán)退出補償

在土地承包經(jīng)營權(quán)退出補償方式上，多數(shù)試驗區(qū)對土地承包經(jīng)營權(quán)退出的補償集中體現(xiàn)在“換”字上[25]，“土地換現(xiàn)金”是普遍采用的方式，少數(shù)試驗區(qū)如溫江市采取“換現(xiàn)金”“換股份”“換社?！钡榷喾N置換方式。事實上，“人動地不動”表達了農(nóng)戶對土地退出多元補償?shù)脑V求。白積洋（2012）調(diào)查得出，農(nóng)戶期望的補償方式有一次性現(xiàn)金補償、房屋置換、浮動計息補償、混合型現(xiàn)金補償?shù)龋煌醭サ萚12]調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一半以上農(nóng)戶傾向于選擇“貨幣+就業(yè)+社保”多元組合型的補償，因而采取動態(tài)的貨幣補償與經(jīng)營補償是相對科學(xué)合理的方式[19]。

合理的退出補償標準應(yīng)當(dāng)兼顧農(nóng)戶的短期利益與長期生活保障。汪曉春等（2016）建議以征地補償和土地流轉(zhuǎn)租金作為土地承包經(jīng)營權(quán)退出補償標準計算依據(jù)，事實上農(nóng)戶更希望采取市場估價的方法[7]。張學(xué)敏（2014）認為，制定土地承包經(jīng)營權(quán)退出補償標準，需要重點考慮農(nóng)戶放棄權(quán)能所遭受的耕地多功能價值損失。諸培新等（2011）基于耕地的經(jīng)濟功能、社會功能和生態(tài)功能構(gòu)建綜合價值補償體系，論證了該補償體系不僅使農(nóng)戶獲得高于現(xiàn)行標準的經(jīng)濟補償，還可以將耕地的外部性問題內(nèi)部化。在測算補償價格時的計算單位有：一是以人口為單位，何盈盈等（2018）基于馬斯洛需求理論，運用層次分析法測算出農(nóng)戶期待的補償標準約為5.3萬元/人。二是以土地面積為單位，張超輝（2010）采用條件價值評估法（CVM）算得成都市農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)退出受償價格區(qū)間為10.73萬~13.96萬元/畝，是現(xiàn)行標準的3.58~4.64倍。此外，土地承包經(jīng)營權(quán)的長期退出等同于土地流轉(zhuǎn)，因而其補償標準是對土地流轉(zhuǎn)價格的計算。穆松林（2010）指出，土地流轉(zhuǎn)后作物種植類型沒有改變的，其流轉(zhuǎn)價格為經(jīng)濟價格與社會保障價格之和；經(jīng)營項目發(fā)生變化后，流轉(zhuǎn)價格應(yīng)等于經(jīng)濟價格、社會價格及修正價格之和。綜上所述，土地承包經(jīng)營權(quán)退出補償標準測算依據(jù)不一致，缺乏統(tǒng)一管理。作為土地承包經(jīng)營權(quán)退出改革的核心與關(guān)鍵，今后應(yīng)進一步厘清耕地價值構(gòu)成，根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平和耕地功能價值確定合理的補償標準，保障退地農(nóng)戶權(quán)益不受損。

2.3 土地承包經(jīng)營權(quán)退出風(fēng)險

近年來我國學(xué)者圍繞土地退出潛在風(fēng)險開展多維度探究。部分學(xué)者指出，土地承包經(jīng)營權(quán)退出渠道的缺失導(dǎo)致糧食安全和生態(tài)安全受到威脅。與不愿意退出土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶相比，愿意卻無法退出的農(nóng)戶耕地利用效率與糧食產(chǎn)量明顯降低[26-27]，同時在糧食生產(chǎn)中施用更多的農(nóng)藥、化肥[28]。大部分學(xué)者更多關(guān)注的是土地退出改革中可能存在的風(fēng)險。例如，張學(xué)敏（2014）指出，可逆性退出存在著自然風(fēng)險、經(jīng)營風(fēng)險、市場風(fēng)險和復(fù)墾風(fēng)險；不可逆退出則面臨著失業(yè)風(fēng)險、法律風(fēng)險、社會風(fēng)險和制度風(fēng)險。劉超（2018）分析發(fā)現(xiàn)，土地承包經(jīng)營權(quán)退出因遭遇工商資本俘獲土地增加收益，導(dǎo)致土地粗放利用和非農(nóng)化使用、地方政府追求政績改變農(nóng)地用途和農(nóng)民追逐短期利益三重邏輯沖擊，導(dǎo)致政策目標發(fā)生偏離。在資金風(fēng)險方面，大多試點區(qū)域補償資金來源主要還是依賴于財政撥款，這已經(jīng)加重地方政府的財產(chǎn)壓力；若土地退出的收益無法超過其成本，將致使政府無法按計劃收回墊支資金。土地承包經(jīng)營權(quán)退出試點改革不可避免地面臨諸多挑戰(zhàn)與風(fēng)險，這就要求在制度設(shè)計上要具有前瞻性，才能保障已取得的改革成果不受影響。因此，今后還需要進一步厘清土地退出中與退出后面臨的各種潛在風(fēng)險，并采取量化方法對風(fēng)險進行評估，為制定風(fēng)險防范機制提供科學(xué)依據(jù)。

3 研究展望

伴隨經(jīng)濟社會的轉(zhuǎn)型發(fā)展，大量農(nóng)村人口脫離鄉(xiāng)村融入城鎮(zhèn)，土地保障功能弱化與財產(chǎn)功能凸顯，探索有償退出土地承包經(jīng)營權(quán)成為進一步深化農(nóng)村土地制度改革的重要環(huán)節(jié)。在中國進入特色社會主義新時代和全面振興鄉(xiāng)村的新的歷史時期，土地承包經(jīng)營權(quán)退出亟須深化研究。

（1）土地承包經(jīng)營權(quán)退出潛力研究。實施土地承包經(jīng)營權(quán)退出改革，首要任務(wù)是摸清退出土地承包經(jīng)營權(quán)的底數(shù)，掌握我國土地可退出的數(shù)量和空間差異，為退出改革的時序安排提供參考。當(dāng)前，農(nóng)戶意愿作為考察土地退出潛力的主要指標，主觀價值判斷因人而異且因主客觀條件的改變而改變。綜合農(nóng)村常住人口、農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率、生計資本、土地閑置率與流轉(zhuǎn)率，以及農(nóng)戶主觀意愿等多種測度指標，更有利于評估土地退出潛力。因此，關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)退出潛力研究的內(nèi)容包括：土地承包經(jīng)營權(quán)退出潛力內(nèi)涵及測算方法研究；土地承包經(jīng)營權(quán)退出潛力評價指標體系構(gòu)建；土地承包經(jīng)營權(quán)退出潛力評估；符合退出土地承包經(jīng)營權(quán)條件的農(nóng)戶群體特征及空間分布研究；不同區(qū)域、不同村莊類型農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)退出潛力比較研究等。

（2）土地承包經(jīng)營權(quán)退出補償研究。多元補償標準和科學(xué)評價指標是實現(xiàn)和維護農(nóng)戶承包地合法用益物權(quán)、增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的重要依據(jù)。顯然，一次性貨幣補償已經(jīng)不能滿足農(nóng)戶的多元需求。同時，對補償標準測算的依據(jù)是土地征地價格、市場交易價格還是土地承包經(jīng)營權(quán)的綜合價值功能，學(xué)術(shù)界依然存在較大爭議。土地承包經(jīng)營權(quán)退出補償?shù)臎Q策過程涉及政府、村集體、農(nóng)戶、受讓者等多個主體，每個主體的行為特征、偏好選擇、博弈過程，對制定土地承包經(jīng)營權(quán)退出補償標準都會產(chǎn)生較大影響。因此，土地承包經(jīng)營權(quán)退出補償研究亟待解決的問題有：基于博弈理論構(gòu)建土地承包經(jīng)營權(quán)退出補償機制的理論框架；基于多元利益主體視角構(gòu)建土地承包經(jīng)營權(quán)退出補償機制；多元利益主體博弈對確定土地承包經(jīng)營權(quán)退出補償標準的影響；開展土地承包經(jīng)營權(quán)價值體系研究，構(gòu)建土地承包經(jīng)營權(quán)退出補償價值評估體系；基于農(nóng)戶異質(zhì)性及偏好選擇構(gòu)建多元土地承包經(jīng)營權(quán)退出補償方式。

（3）土地承包經(jīng)營權(quán)退出的風(fēng)險評估及風(fēng)險防控研究。土地承包經(jīng)營權(quán)退出改革在顯化土地財產(chǎn)價值、加速鄉(xiāng)村人口市民化進程、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模生產(chǎn)、減少承包地撂荒等方面發(fā)揮著重要作用。同時對退出過程中面臨的法律風(fēng)險、經(jīng)濟糾紛、財政風(fēng)險與退出后的承包地非農(nóng)化與非糧化風(fēng)險、農(nóng)民生計與就業(yè)風(fēng)險、社會穩(wěn)定風(fēng)險、城市壓力風(fēng)險等風(fēng)險的預(yù)判、評估及管控也不容忽視。應(yīng)以風(fēng)險管理理論為指導(dǎo)，構(gòu)建完善的風(fēng)險識別、風(fēng)險評估和風(fēng)險防范管理體系，運用改進的風(fēng)險評估矩陣對實地調(diào)研數(shù)據(jù)開展實證研究，探索土地承包經(jīng)營權(quán)退出風(fēng)險防控策略，有效規(guī)避及降低風(fēng)險，讓土地承包經(jīng)營權(quán)退出的效益實現(xiàn)最大化。

（4）多元農(nóng)村權(quán)益聯(lián)動改革機制構(gòu)建研究。當(dāng)前改革實踐中，大部分試點改革為單項退出土地承包經(jīng)營權(quán)，多權(quán)同退的實踐案例鮮有。在現(xiàn)行農(nóng)村土地制度框架下，農(nóng)戶集土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體資產(chǎn)收益分配權(quán)等“多權(quán)”于一身。單項退出土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶與農(nóng)村仍然“藕斷絲連”，沒有徹底離村進城，這既不符合改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性要求，也有悖于以人口市民化為核心的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。因此，構(gòu)建兼顧合理性與徹底性的農(nóng)村多元權(quán)益聯(lián)動改革機制，鼓勵和引導(dǎo)有條件的農(nóng)戶同步退出“一攬子”農(nóng)村權(quán)益，對于進一步完善農(nóng)村土地制度改革和促進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)具有重大戰(zhàn)略意義。