跨域水污染協(xié)同治理SFIC修正模型研究
——來(lái)自太湖流域的證據(jù)*

柴 茂，劉 璇

(湘潭大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖南 湘潭 411105)

水資源的保護(hù)與治理關(guān)系到人民群眾身體健康，關(guān)系到“美麗中國(guó)”建設(shè)。隨著工業(yè)化進(jìn)程加快，水生態(tài)環(huán)境面臨嚴(yán)重挑戰(zhàn)，水污染問(wèn)題備受關(guān)注，特別是長(zhǎng)期實(shí)行的生態(tài)環(huán)境屬地化管理體制，導(dǎo)致跨域水污染治理“碎片化”問(wèn)題仍較為突出。為此，中央出臺(tái)了一系列跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的文件，將聯(lián)防聯(lián)控、跨區(qū)域協(xié)作確立為基本環(huán)境政策，彰顯跨區(qū)域性生態(tài)環(huán)境治理聯(lián)動(dòng)在中國(guó)生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理中的重要戰(zhàn)略地位[1]92-99。但由于各區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與生態(tài)治理能力不一，跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理模式和機(jī)制未能在解決現(xiàn)實(shí)突出環(huán)境問(wèn)題中發(fā)揮重要作用。打破生態(tài)治理“碎片化”困境，構(gòu)建水污染協(xié)同治理框架與治理模式，是生態(tài)環(huán)境保護(hù)和水資源治理的必由之路。太湖流域是中國(guó)經(jīng)濟(jì)最具活力、開(kāi)放程度最高的區(qū)域之一，在跨流域水資源治理中也走在前列，特別是2007年太湖“藍(lán)藻”水污染事件后，地方政府強(qiáng)化了區(qū)域性生態(tài)環(huán)境治理的協(xié)同能力，取得明顯效果，為跨域水污染治理探索提供了可資經(jīng)驗(yàn)。本文聚焦太湖流域水污染治理模式，并放在協(xié)同治理理論框架下進(jìn)行系統(tǒng)研究，充實(shí)了協(xié)同治理理論案例，延展了SFIC分析框架的適用范圍，進(jìn)一步驗(yàn)證了理論的科學(xué)性。SFIC模型作為一種協(xié)同治理模型，其蘊(yùn)含的要素變量與水污染協(xié)同高度契合，能清晰明了地展示出各治理主體間的協(xié)同模式與合作方式，進(jìn)一步開(kāi)發(fā)其在該領(lǐng)域的研究思路和視角。

一、已有的相關(guān)研究

如何破解工業(yè)化和城市化進(jìn)程中的水污染治理困境是一個(gè)全球性的難題。在國(guó)外尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家，因其工業(yè)化進(jìn)程較早，經(jīng)濟(jì)發(fā)展到了一定階段，公眾對(duì)治理水污染、改善生態(tài)環(huán)境的需求較高，目前在跨域水污染治理的理論基礎(chǔ)、治理主體、具體實(shí)踐等方面的研究較為成熟。國(guó)內(nèi)跨域水污染協(xié)同治理領(lǐng)域的研究開(kāi)始較晚，但也在跨域水污染治理影響因素、治理思路和協(xié)同治理方面進(jìn)行了大量研究，具體梳理如下。

(一)跨域水污染治理影響因素的研究

通過(guò)對(duì)國(guó)外治理成功經(jīng)驗(yàn)和國(guó)內(nèi)外學(xué)者重要研究進(jìn)行分析總結(jié)，發(fā)現(xiàn)跨域水污染治理的影響因素包括以下幾點(diǎn)：第一，人口地理因素和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。不少學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)人口密度[2]103-110、工業(yè)化水平[3]116-124和城市化水平[4]2638-2643等因素對(duì)水污染治理效率有影響，但這種影響是正向還是負(fù)向，不同學(xué)者持有不同觀點(diǎn)。第二，資金技術(shù)投入。有學(xué)者的研究表明污染防治投資對(duì)環(huán)境治理效率有正向影響，而環(huán)境科研活動(dòng)投入對(duì)環(huán)境治理效率沒(méi)有明顯影響[5]90-94，但也有學(xué)者認(rèn)為科技的提高有利于環(huán)境污染治理效率的提升[6]113-117，技術(shù)因素對(duì)水污染惡化的抑制作用較大[7]1577-1586。第三，流域管理機(jī)制。通過(guò)總結(jié)國(guó)外跨行政區(qū)水污染治理的經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)國(guó)外流域治理強(qiáng)調(diào)以流域?yàn)閱挝坏木C合性、整體性法治思維，并重視整合性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的建立[8]7-14，而我國(guó)跨域水污染治理是區(qū)域管理體制下多個(gè)同級(jí)地方政府及職能部門負(fù)責(zé)的，它們之間缺乏一個(gè)有效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。同時(shí)，跨域水污染還受到中央政府及水利部、環(huán)保部等部門的管理監(jiān)督，職權(quán)劃分的重疊和缺失使得跨域水污染治理面臨“九龍治水”的困境，嚴(yán)重影響我國(guó)水污染治理水平。第四，多主體參與。有學(xué)者的研究直接表明公眾環(huán)境信訪次數(shù)對(duì)環(huán)境治理效率有正向影響[9]98-113，說(shuō)明公眾意見(jiàn)能夠推動(dòng)跨域水污染治理進(jìn)程。但也有研究發(fā)現(xiàn)環(huán)境來(lái)信數(shù)以及政協(xié)提案數(shù)與水污染治理效率之間未呈現(xiàn)出顯著的相關(guān)關(guān)系，公眾的環(huán)境監(jiān)督行為對(duì)企業(yè)污染并未達(dá)到預(yù)期的監(jiān)督作用。這可能是由于公眾的監(jiān)督作用還未得到地方政府的重視，加上企業(yè)的環(huán)境信息披露機(jī)制不健全，導(dǎo)致公眾對(duì)企業(yè)排污行為的監(jiān)督效果不理想[10]144-151。第五，流域政策與法規(guī)?？缬蛩廴局卫淼恼吲c法規(guī)是治理主體采取行動(dòng)、履行責(zé)任的依據(jù)和保障，有研究發(fā)現(xiàn)對(duì)符合排放標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)實(shí)行激勵(lì)政策對(duì)減少行業(yè)污染有效[11]1-11，還有研究發(fā)現(xiàn)我國(guó)命令與控制政策的作用大于經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策和公眾參與政策的作用，消除制約后兩種政策發(fā)揮作用的阻礙因素是提升環(huán)境規(guī)制成效的關(guān)鍵[12]26-30，說(shuō)明激勵(lì)政策的出臺(tái)能幫助取得更好的水污染治理效益。法律法規(guī)規(guī)定了不同主體的水污染治理責(zé)任，其完善程度會(huì)直接影響水污染治理、投資的監(jiān)督管理情況[13]14-16，進(jìn)而影響治理效果。

(二)跨域水污染治理路徑的研究

針對(duì)水污染日益惡化的問(wèn)題，學(xué)者們主要提出了三種解決思路[14]13-16。一是通過(guò)政府管制解決水污染問(wèn)題。政府管制是指政府根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章制度，對(duì)污染行為進(jìn)行強(qiáng)力管理，可采取的策略主要有限制污染排放總量、控制企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模以及排污收費(fèi)等，是政府在水污染治理中最常使用的工具[15]40-48。然而，這種思路把治污的任務(wù)和壓力全部加之于政府，既忽視了企業(yè)和公眾的主體作用，又加重了政府負(fù)擔(dān)，且政府并非總是高效的，也存在“政府失靈”的問(wèn)題。二是通過(guò)市場(chǎng)途徑，排污者對(duì)受害者進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償以解決排污帶來(lái)的負(fù)外部性問(wèn)題。然而，這種途徑存在一個(gè)突出問(wèn)題，即需要明晰產(chǎn)權(quán)以作為解決問(wèn)題的前提，而流域作為一種公共物品，對(duì)其產(chǎn)權(quán)進(jìn)行界定成本太高。三是自治途徑，即社會(huì)成員通過(guò)自主治理達(dá)成對(duì)水污染問(wèn)題的共識(shí)。通過(guò)理論分析和實(shí)證研究，發(fā)現(xiàn)除政府集中控制和徹底私有化外，還存在應(yīng)對(duì)公共事務(wù)困境的第三條路徑——自主治理[16]。然而，自治途徑的適用性也有限，它只能在涉及的利益主體較少、針對(duì)的水資源規(guī)模較小的情況下才能發(fā)揮較大作用。對(duì)跨域水污染治理而言，由于涉及的利益相關(guān)者數(shù)量眾多且涉及多個(gè)區(qū)域，往往存在“搭便車”問(wèn)題，水污染治理效率低下。此外，自主治理理論建立在西方國(guó)家自治制度基礎(chǔ)上，有著廣闊的自治空間，而我國(guó)自治傳統(tǒng)和自治基礎(chǔ)薄弱[17]104-111，單純依靠自主治理難以有效解決問(wèn)題。

(三)跨域水污染協(xié)同治理的研究

在傳統(tǒng)的治理模式無(wú)法有效解決涉及多區(qū)域和多個(gè)利益主體的問(wèn)題時(shí)，協(xié)同治理應(yīng)運(yùn)而生。學(xué)者對(duì)水污染協(xié)同治理的研究同樣較為豐富，研究?jī)?nèi)容主要包括治理機(jī)制和治理主體。從治理機(jī)制來(lái)說(shuō)，學(xué)者主要圍繞補(bǔ)償機(jī)制[18]66-73+158,[19]90-103和協(xié)同機(jī)制[20]3075展開(kāi)研究。前者主要以“水流”屬于國(guó)家所有的本質(zhì)內(nèi)涵為跨界流域利益補(bǔ)償法律機(jī)制構(gòu)成的理論前提，以區(qū)域協(xié)同治理為視角，試圖構(gòu)建科學(xué)有效的跨界流域生態(tài)系統(tǒng)利益補(bǔ)償法律機(jī)制[21]45-51。后者主要從協(xié)同度檢驗(yàn)和機(jī)制構(gòu)建出發(fā)，提出通過(guò)完善利益激勵(lì)機(jī)制、協(xié)調(diào)合作機(jī)制、監(jiān)管機(jī)制來(lái)提高水污染協(xié)同治理系統(tǒng)的協(xié)同程度[22]76-82。從治理主體來(lái)說(shuō)，主要針對(duì)政府與企業(yè)、公眾之間以及政府內(nèi)部之間的關(guān)系展開(kāi)研究，認(rèn)為水污染治理中利益主體缺乏有效溝通是導(dǎo)致流域治理困境的主要原因之一，要建立政府主導(dǎo)、多元參與的跨域協(xié)同治理機(jī)制[23]54-58。

當(dāng)前研究表明，我國(guó)跨域水污染治理刻不容緩，在政府主導(dǎo)的前提下吸納多主體參與，實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理是目前比較適合我國(guó)的一種解決思路。雖然當(dāng)前已有不少學(xué)者對(duì)跨域水污染協(xié)同治理的實(shí)現(xiàn)機(jī)制等進(jìn)行挖掘，但現(xiàn)實(shí)狀況下的水污染治理依然十分復(fù)雜。社會(huì)的不確定性和個(gè)體行動(dòng)的失敗推動(dòng)著社會(huì)治理的創(chuàng)新，協(xié)同治理成了社會(huì)治理創(chuàng)新的必然選擇[24]1-7，如何將這一理論應(yīng)用于我國(guó)政府職能的履行和治理能力的提升，是未來(lái)我國(guó)面臨的關(guān)鍵問(wèn)題。

二、跨域水污染協(xié)同治理SFIC修正框架

SFIC模型是Ansell和Gash對(duì)來(lái)自不同國(guó)家、不同政策領(lǐng)域的協(xié)同治理案例進(jìn)行“連續(xù)性分析”，得出的協(xié)同治理的一般模型[25]543-571。該模型包括起始條件(S)、催化領(lǐng)導(dǎo)(F)、制度設(shè)計(jì)(I)和協(xié)同過(guò)程(C)四個(gè)變量，每一變量又都包含若干影響因素。其中起始條件促進(jìn)協(xié)同開(kāi)展或?yàn)閰f(xié)同設(shè)置障礙；催化領(lǐng)導(dǎo)在協(xié)同各方權(quán)力、資源不對(duì)等及各方發(fā)生沖突時(shí)幫助建立一種較為平衡的協(xié)同關(guān)系；制度設(shè)計(jì)中最重要的是進(jìn)入?yún)f(xié)同過(guò)程的渠道，開(kāi)放性、透明性和規(guī)則的清晰性是其主要特征；協(xié)同過(guò)程是整個(gè)模型的核心部分，包括面對(duì)面對(duì)話、建立信任、過(guò)程投入、達(dá)成共識(shí)和階段性成果五個(gè)環(huán)節(jié)。需要指出的是，SFIC模型將整個(gè)協(xié)同過(guò)程描述成是環(huán)形循環(huán)的而非線性的，認(rèn)為每個(gè)環(huán)節(jié)都相互影響，環(huán)環(huán)相扣。

SFIC模型高度融合普遍性與特殊性，適用范圍廣，目前已被用于部分公共管理領(lǐng)域，但SFIC模型也存在一定局限性。首先，它忽略了外部環(huán)境和協(xié)同治理間的相互影響[26]。根據(jù)系統(tǒng)理論，外部環(huán)境包括經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)等要素，構(gòu)成系統(tǒng)內(nèi)相互作用的場(chǎng)所。一方面，作為一個(gè)開(kāi)放的系統(tǒng)，水污染協(xié)同治理需從外部環(huán)境中吸取資源與能量，從而使整個(gè)系統(tǒng)高效運(yùn)轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)最終的價(jià)值。外部環(huán)境中的政治、經(jīng)濟(jì)等要素影響著治理目標(biāo)的確定，改變了不同政府間、政府和其他主體間的結(jié)構(gòu)和互動(dòng)關(guān)系，是決定協(xié)同治理能否開(kāi)展的關(guān)鍵。另一方面，參與協(xié)同治理的各類主體作為利益相關(guān)者會(huì)發(fā)展成一個(gè)有效的聯(lián)盟，以解決不同環(huán)境中的復(fù)雜社會(huì)問(wèn)題[27]1-16。因此，協(xié)同治理必須關(guān)注與外部環(huán)境的互動(dòng)作用，形成一種相互促進(jìn)、相互滲透的良性互動(dòng)格局。其次，SFIC模型未涉及對(duì)協(xié)同治理后果的評(píng)估與問(wèn)責(zé)。協(xié)同后果包括目標(biāo)的完成情況及對(duì)協(xié)同各方的影響程度，評(píng)估問(wèn)責(zé)能發(fā)現(xiàn)隱藏性問(wèn)題，有利于促進(jìn)下一步工作的開(kāi)展，完善評(píng)估問(wèn)責(zé)制度是協(xié)同治理進(jìn)行到位的制度保障。

文章將SFIC模型作為水污染協(xié)同治理的基礎(chǔ)模型，契合跨域環(huán)境協(xié)同治理進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整后，提出“外部環(huán)境—起始條件—催化領(lǐng)導(dǎo)—制度設(shè)計(jì)—協(xié)同過(guò)程—評(píng)估問(wèn)責(zé)”六方面的框架設(shè)計(jì)?；谠撔拚Ｐ?，水污染協(xié)同治理的運(yùn)作過(guò)程如圖1所示。在政策和歷史原因等外部環(huán)境作用下，協(xié)同團(tuán)體中的領(lǐng)導(dǎo)者——政府為適應(yīng)政策環(huán)境尋求共同合作，并吸引企業(yè)和公眾參與水污染協(xié)同治理。企業(yè)作為工業(yè)污水的主要排放者，居民作為污染的直接受害者，在利益驅(qū)動(dòng)下產(chǎn)生參與動(dòng)機(jī)，構(gòu)成水污染協(xié)同治理的起始條件。在協(xié)同治理過(guò)程中，面對(duì)面對(duì)話平臺(tái)幫助參與各方消除隔閡、尋求共贏機(jī)會(huì)，是水污染實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理的必要條件。在溝通對(duì)話的同時(shí)，參與方建立信任，相信基于誠(chéng)信溝通的多元主體協(xié)同治理是解決水污染問(wèn)題的最好辦法，開(kāi)始積極參與治理目標(biāo)和政策的制定并對(duì)治理結(jié)果共擔(dān)責(zé)任。如果治理目標(biāo)具體、政策制定合理且能被很好執(zhí)行，就容易取得階段性成果，這些成果又會(huì)進(jìn)一步增強(qiáng)協(xié)同治理主體間的溝通對(duì)話，激發(fā)投入熱情，為協(xié)同過(guò)程注入持續(xù)不斷的動(dòng)力。催化領(lǐng)導(dǎo)要素和制度設(shè)計(jì)要素共同作用于協(xié)同過(guò)程，致力于解決跨域水污染治理中的“權(quán)威缺漏”問(wèn)題[28]25-31，一方面，發(fā)揮中央政府在水污染協(xié)同治理中的核心作用，在主體利益存在重大分歧時(shí)進(jìn)行協(xié)調(diào)；另一方面，明確界定協(xié)同主體的職責(zé)界限，制定清晰明確的制度，幫助水污染協(xié)同治理取得成功。評(píng)估問(wèn)責(zé)以協(xié)同過(guò)程的產(chǎn)物為對(duì)象，運(yùn)用評(píng)估指標(biāo)體系判斷協(xié)同治理的目標(biāo)是否完成，并采取獎(jiǎng)懲措施激勵(lì)或約束協(xié)同主體履行水污染協(xié)同治理的責(zé)任。

三、SFIC修正模型下太湖水污染協(xié)同治理實(shí)踐

(一)外部環(huán)境——從“管理碎片化”到“管理一體化”

太湖水污染治理取得良好成效與太湖流域良好的外部環(huán)境息息相關(guān)，通過(guò)PEST框架分析太湖流域的政治條件、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、社會(huì)環(huán)境和技術(shù)手段如何支撐跨域水污染協(xié)同治理模式，并從中發(fā)現(xiàn)阻礙協(xié)同進(jìn)程的潛在問(wèn)題。

1.政治(P)層面

關(guān)于太湖流域水污染協(xié)同治理的外部環(huán)境變遷情況，從圖2中可看出國(guó)家的流域水環(huán)境管理體制的轉(zhuǎn)變和一體化戰(zhàn)略對(duì)太湖流域?qū)崿F(xiàn)治污一體化的推動(dòng)作用。2019年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告提到將長(zhǎng)三角區(qū)域一體化發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略，在這個(gè)過(guò)程中黨和政府對(duì)其更高質(zhì)量的一體化發(fā)展提出了新的要求，對(duì)建立健全一體化的生態(tài)保護(hù)與環(huán)境治理的體制機(jī)制提出新目標(biāo)。2019年5月，中共中央政治局審議通過(guò)《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，明確提出“推動(dòng)跨界水體環(huán)境治理、繼續(xù)實(shí)施太湖流域水環(huán)境綜合治理”，建立“生態(tài)環(huán)境協(xié)同監(jiān)管體系”。環(huán)太湖地區(qū)作為長(zhǎng)三角的核心地區(qū)，區(qū)域一體化進(jìn)程不斷推進(jìn)。太湖水環(huán)境質(zhì)量與環(huán)太湖城市的可持續(xù)發(fā)展直接相關(guān)，對(duì)實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)三角區(qū)域生態(tài)“共保聯(lián)治”與一體化發(fā)展影響重大。在國(guó)家政策的支持和要求下，太湖水治理一體化有其內(nèi)在的必要性和緊迫性。

圖2 太湖流域水污染協(xié)同治理外部環(huán)境變遷圖

2.經(jīng)濟(jì)(E)層面

據(jù)2018年數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，太湖流域總?cè)丝谡既珖?guó)總?cè)丝诘?.4%，GDP占全國(guó)GDP的18.2%，且人均GDP多達(dá)14.4萬(wàn)元，是全國(guó)人均GDP的2.2倍。太湖流域作為中國(guó)人口密度最大、社會(huì)生產(chǎn)力最為活躍的核心區(qū)域之一，其良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和穩(wěn)定的社會(huì)條件，為環(huán)太湖地區(qū)水污染的一體化協(xié)同治理提供了有力的支持保障。然而，在太湖流域的上下游之間，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差距也成為了阻礙水污染協(xié)同治理進(jìn)程的因素。太湖流域涉及江蘇、浙江、安徽、上海三省一市，不同區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力較為懸殊，上下游地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制也并不完善，存在較大的利益分歧，使得水污染治理協(xié)同水平不高。

3.社會(huì)(S)層面

長(zhǎng)期以來(lái)，受專業(yè)分工和層級(jí)節(jié)制結(jié)構(gòu)的影響，中國(guó)在流域水污染治理上實(shí)行屬地化管理原則，流域“碎片化”管理形勢(shì)嚴(yán)峻。2007年爆發(fā)藍(lán)藻事件，污染面積大、影響范圍廣，無(wú)錫市投入大量人力、物力和財(cái)力，花費(fèi)一個(gè)多月才基本消除藍(lán)藻帶來(lái)的臭味。這次事件后，流域各地方政府意識(shí)到僅憑單個(gè)地方政府的力量不能實(shí)現(xiàn)水污染的有效治理，合作治理的重要性日益凸顯。而公眾對(duì)污染問(wèn)題也十分關(guān)注，希望能夠通過(guò)治理污染來(lái)改善生態(tài)環(huán)境，進(jìn)而改善自己的生活環(huán)境。只要將政府加強(qiáng)內(nèi)部合作、吸納多主體參與治污的想法和公眾改善生活環(huán)境的愿望相呼應(yīng)，就可以在多個(gè)主體間達(dá)成共識(shí)，形成水污染協(xié)同治理的參與動(dòng)機(jī)。

4.技術(shù)(T)層面

2007年太湖藍(lán)藻爆發(fā)說(shuō)明太湖流域的富營(yíng)養(yǎng)化程度非常高，氮、磷污染是水體富營(yíng)養(yǎng)化問(wèn)題產(chǎn)生的主要原因，因此，要想實(shí)現(xiàn)水質(zhì)的根本好轉(zhuǎn)，氮、磷排放量的削減是關(guān)鍵。碳納米電子技術(shù)、抑藻除藻綜合技術(shù)、藻水分離除藻技術(shù)等多項(xiàng)技術(shù)的運(yùn)用對(duì)消除太湖富營(yíng)養(yǎng)化、消除藍(lán)藻爆發(fā)、恢復(fù)濕地起到了重要的推進(jìn)作用[29]106-111。水污染治理是一項(xiàng)艱巨、復(fù)雜的系統(tǒng)工程，而針對(duì)多個(gè)區(qū)域的水污染治理更需不同區(qū)域使用的技術(shù)間的配套與集成，目前用于太湖流域水污染治理上的各單項(xiàng)技術(shù)在空間上的有機(jī)銜接還不夠，需結(jié)合地方現(xiàn)實(shí)需求和關(guān)鍵問(wèn)題探索區(qū)域性技術(shù)集成方案與應(yīng)用路徑[30]327-335。

(二)起始條件——從單一主導(dǎo)到多方參與

太湖長(zhǎng)期存在治理主體“單中心”問(wèn)題，而水污染治理中權(quán)力、知識(shí)、信息等資源的非集中性決定了各利益相關(guān)主體合作的可能性和必要性[31]39。因此，除政府外，企業(yè)和公眾也必須在水污染治理中發(fā)揮不可或缺的作用。如表1所示，太湖流域水污染協(xié)同治理的多元主體有其不同的利益訴求，其中政府依賴所掌握的政策、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等資源主導(dǎo)水污染治理，同時(shí)還需要吸收其他主體的力量以進(jìn)一步提高水污染治理的績(jī)效水平，而企業(yè)的逐利性決定了政府需對(duì)其進(jìn)行有效引導(dǎo)，增加企業(yè)參與污染治理的收益。藍(lán)藻事件后，無(wú)錫市將企業(yè)環(huán)境管理自愿協(xié)議納入政府環(huán)境管理體系，獎(jiǎng)勵(lì)達(dá)到比現(xiàn)行環(huán)保法規(guī)更高標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)。此外，排污權(quán)交易也被廣泛運(yùn)用于市場(chǎng)，激勵(lì)企業(yè)減少排污量，自覺(jué)參與污染治理。公眾是水污染的直接受害者，有權(quán)參與水污染治理，主要通過(guò)電話、信函、網(wǎng)絡(luò)等渠道向環(huán)境主管部門反映問(wèn)題，或通過(guò)太湖網(wǎng)、太湖信息網(wǎng)等官方網(wǎng)站和環(huán)境公報(bào)獲取水污染治理信息。參與渠道的開(kāi)放性和信息的透明性、可獲取性降低了參與成本，提高了公眾參與治污的自身價(jià)值[32]105-111。

表1 太湖流域水污染協(xié)同治理的多元主體及利益訴求

(三)催化領(lǐng)導(dǎo)——從利益糾紛到權(quán)威領(lǐng)導(dǎo)

政府在水污染治理中占據(jù)主導(dǎo)地位是因水污染治理這類公共物品的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性使其難以通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制有效供給。庇古認(rèn)為，外部性不能依賴“看不見(jiàn)的手”作出“良好的整體安排”，需通過(guò)“特別鼓勵(lì)”或“特別限制”甚至是政府規(guī)制來(lái)消除[33]。

為加強(qiáng)對(duì)太湖水污染治理的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和有效協(xié)調(diào)，中央破除行政壁壘，于1984年成立隸屬水利部和國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局的太湖流域管理局，如圖3所示。其中太湖流域水資源保護(hù)局負(fù)責(zé)太湖水資源的保護(hù)和水污染防治工作，水旱災(zāi)害防御處負(fù)責(zé)防治流域內(nèi)的水旱災(zāi)害，河湖管理處指導(dǎo)流域內(nèi)河流湖泊及河口海岸灘涂的治理和開(kāi)發(fā)，水土保持處指導(dǎo)協(xié)調(diào)流域內(nèi)水土流失防治工作和按規(guī)定指導(dǎo)流域內(nèi)農(nóng)村水利及農(nóng)村水能資源開(kāi)發(fā)有關(guān)工作，其他機(jī)構(gòu)也各有其職能。太湖流域管理局除履行規(guī)劃、管理、服務(wù)、監(jiān)督等職能外，還從事水事糾紛協(xié)調(diào)工作。2002年太湖流域管理局?jǐn)M定《太湖流域片省際邊界水事協(xié)調(diào)工作規(guī)約》，對(duì)協(xié)調(diào)解決流域內(nèi)跨界水事糾紛提出具體規(guī)定。綜合性、權(quán)威性流域管理機(jī)構(gòu)的成立在一定程度上化解了主體間的利益沖突，增強(qiáng)了水污染協(xié)同治理的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威[34]338-349。

圖3 太湖流域管理局機(jī)構(gòu)設(shè)置圖

(四)制度設(shè)計(jì)——從呼吁倡導(dǎo)到法律約束

制度設(shè)計(jì)是協(xié)同治理中各責(zé)任方和利益方協(xié)作的規(guī)范性行為準(zhǔn)則，是合作合法性的關(guān)鍵。制度設(shè)計(jì)回答“誰(shuí)是參與者”的問(wèn)題，必須具有開(kāi)放性和包容性。同時(shí)，其還必須具有清晰性和透明性，以進(jìn)一步明確協(xié)同主體的治污責(zé)任，消除主體間的隔閡，增進(jìn)彼此信任。

水污染治理中的公眾參與大多只是一種宣言式的原則，缺少法律依據(jù)，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第一次對(duì)公眾參與作出制度性規(guī)定，將公眾參與原則轉(zhuǎn)化為可操作的法律制度[35]103-111。專家和公眾可通過(guò)聽(tīng)證會(huì)、研討會(huì)等渠道發(fā)表水污染治理的意見(jiàn)和建議，太湖水污染治理更具開(kāi)放性。此外，中國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行的流域分段管理原則很難保證不同行政區(qū)立法的統(tǒng)一。以江蘇省和浙江省為例，兩省制定了涉及太湖流域環(huán)境保護(hù)的法律文件，如圖4所示。這些法律文件都屬地方性法規(guī)和規(guī)章，只能針對(duì)本省的污染治理作出規(guī)定，很難保證不同區(qū)域間治理標(biāo)準(zhǔn)、手段的一致性，阻礙了協(xié)同治理太湖流域水污染的進(jìn)程。2011年8月通過(guò)的中國(guó)第一部流域綜合性行政法規(guī)《太湖流域管理?xiàng)l例》，標(biāo)志著太湖流域管理進(jìn)入依法治水階段。水污染協(xié)同治理不再停留于“口號(hào)式”層面，相關(guān)制度法規(guī)的出臺(tái)使流域綜合治理實(shí)現(xiàn)了從理念呼吁到法律實(shí)踐的跨越。

圖4 江蘇、浙江與太湖流域環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法律文件梳理圖

(五)協(xié)同過(guò)程——從相互博弈到凝聚共識(shí)

水污染治理是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)過(guò)程，有限的環(huán)境資源和以GDP為導(dǎo)向的績(jī)效考核模式使流域各地方政府表現(xiàn)出明顯的利己主義行為。但協(xié)同治理太湖水污染，必須在信任的基礎(chǔ)上開(kāi)展合作，拋棄“零和博弈”思維，才能實(shí)現(xiàn)互利共贏。

水污染協(xié)同治理的基礎(chǔ)始于參與主體的“面對(duì)面對(duì)話”。2008年5月中國(guó)批復(fù)了《太湖流域水環(huán)境綜合治理總體方案》，建立由國(guó)家發(fā)改委牽頭的太湖流域水環(huán)境綜合治理省部級(jí)聯(lián)席會(huì)議，市級(jí)政府也相應(yīng)建立環(huán)太湖五市聯(lián)席會(huì)議和行政首長(zhǎng)的定期會(huì)晤機(jī)制，為太湖流域政府間意見(jiàn)交流、信息共享提供“面對(duì)面對(duì)話”平臺(tái)。2019年太湖流域管理局與上海市、江蘇省、浙江省水利(水務(wù))和生態(tài)環(huán)境部門負(fù)責(zé)人聯(lián)合簽署《太湖流域水生態(tài)環(huán)境綜合治理信息共享備忘錄》，為各方建立信任、達(dá)成共識(shí)、促進(jìn)合作和投入資源打下良好基礎(chǔ)，其水污染治理協(xié)同過(guò)程如圖5所示。通過(guò)對(duì)話平臺(tái)的建立和信息共享的管理，一方面，破除了不同行政區(qū)長(zhǎng)期存在的利益博弈困境，打造了雙贏格局；另一方面，也使得不同行政區(qū)的水污染治理信息更加透明，保障了三省五市共同承擔(dān)水污染治理責(zé)任。在這種平臺(tái)和制度的保障下取得的水污染治理績(jī)效成果由流域內(nèi)不同的地方政府共享，為共同推進(jìn)水污染治理事業(yè)提供可持續(xù)的動(dòng)力。

圖5 太湖流域水污染治理協(xié)同過(guò)程分析圖

(六)評(píng)估問(wèn)責(zé)——從問(wèn)責(zé)缺失到問(wèn)責(zé)明晰

湖泊流域生態(tài)治理是政府流域管理和生態(tài)治理的重要職責(zé)，要以構(gòu)建責(zé)任政府為導(dǎo)向，落實(shí)政府的治理責(zé)任[36]19-23。評(píng)估問(wèn)責(zé)以協(xié)同過(guò)程的產(chǎn)物為對(duì)象，即水污染治理取得的成效。但長(zhǎng)期以來(lái)，太湖流域各地方政府在跨域治理中職、權(quán)、責(zé)的劃分不明，致使評(píng)估與問(wèn)責(zé)常常面臨主體缺失的局面。2007年藍(lán)藻事件爆發(fā)，引發(fā)社會(huì)高度關(guān)注，如何落實(shí)問(wèn)責(zé)主體成為太湖水污染治理必須解決的關(guān)鍵性問(wèn)題。

生態(tài)環(huán)境是一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)，政府在制定績(jī)效考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系時(shí)要在目標(biāo)設(shè)定、評(píng)估實(shí)施等方面吸收利益相關(guān)者的意見(jiàn)，最大限度達(dá)成跨部門評(píng)價(jià)考核共識(shí)[37]19-23。2008年9月，無(wú)錫市印發(fā)《無(wú)錫市河(湖、庫(kù)、蕩、氿)斷面水質(zhì)控制目標(biāo)及考核辦法(試行)》，被視為河長(zhǎng)制的起源。河長(zhǎng)制、湖長(zhǎng)制責(zé)任機(jī)制的實(shí)質(zhì)是領(lǐng)導(dǎo)干部包干制[38]51-62，它明晰了問(wèn)責(zé)主體，劃清了權(quán)責(zé)范圍，為責(zé)任主體的考評(píng)與追究提供有力保障。太湖流域管理局出臺(tái)《太湖流域片河長(zhǎng)制、湖長(zhǎng)制考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系指南(試行)》，對(duì)評(píng)價(jià)方法、賦分說(shuō)明和適用范圍等作出明確規(guī)定[39]11-15。在河長(zhǎng)制等問(wèn)責(zé)機(jī)制逐步建立的背景下，目前太湖流域的問(wèn)責(zé)流程如圖6所示，一旦爆發(fā)嚴(yán)重的水污染事件，就會(huì)引發(fā)公眾對(duì)環(huán)境問(wèn)題的抱怨和擔(dān)憂，也會(huì)引來(lái)上級(jí)政府的關(guān)注。上級(jí)政府在確定檢查事項(xiàng)和方案后會(huì)派紀(jì)檢組進(jìn)行實(shí)地考察。針對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，紀(jì)檢組在聽(tīng)取陳述申辯后對(duì)負(fù)責(zé)該河段的河長(zhǎng)存在的治理不當(dāng)?shù)男袨樽鞒鎏幚頉Q定，而被問(wèn)責(zé)的相關(guān)政府也將在督查處的督查下接受處罰。

圖6 太湖流域片問(wèn)責(zé)流程圖

河長(zhǎng)制的關(guān)鍵在于落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部的主體責(zé)任，而主體責(zé)任的落實(shí)又在于建立嚴(yán)格的考核問(wèn)責(zé)機(jī)制。自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制和生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制成為落實(shí)河長(zhǎng)制的配套制度。前者是審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間當(dāng)?shù)刈匀毁Y源保護(hù)情況，將審計(jì)結(jié)果作為績(jī)效考評(píng)和獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)之一。后者對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部錯(cuò)誤決策造成生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重破壞的情況進(jìn)行嚴(yán)格追責(zé)和懲罰，開(kāi)創(chuàng)了生態(tài)行政問(wèn)責(zé)終身制的先河[40]24-26。太湖流域各地方政府將河長(zhǎng)制與這兩種制度結(jié)合，標(biāo)志著水污染協(xié)同治理進(jìn)入實(shí)質(zhì)問(wèn)責(zé)階段，促使地方領(lǐng)導(dǎo)干部真正成為破壞水生態(tài)的終結(jié)者、治理水污染的實(shí)踐者和保護(hù)水資源的責(zé)任人。

四、結(jié)語(yǔ)

通過(guò)對(duì)協(xié)同治理框架的修正和對(duì)太湖跨域治理的分析，發(fā)現(xiàn)在外部環(huán)境中，太湖流域良好的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和技術(shù)基礎(chǔ)均能促進(jìn)協(xié)同治理工作的開(kāi)展，但流域內(nèi)不同區(qū)域間經(jīng)濟(jì)、技術(shù)基礎(chǔ)的差距也給協(xié)同治理的推進(jìn)帶來(lái)一定限制。只要順應(yīng)政策要求、完善利益補(bǔ)償、回應(yīng)社會(huì)需要、補(bǔ)齊技術(shù)短板就能與協(xié)同治理實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)。起始條件上，利益訴求成為水污染協(xié)同治理各類主體最關(guān)鍵和最有效的參與動(dòng)機(jī)，綜合性、權(quán)威性的流域管理機(jī)構(gòu)作為行政推力能化解不同主體的參與障礙。具有足夠包容度、透明度和清晰度的制度設(shè)計(jì)、不斷鞏固的信任、對(duì)共同目標(biāo)和價(jià)值達(dá)成的共識(shí)是水污染協(xié)同治理取得成功的核心，但還需及時(shí)有力的問(wèn)責(zé)推動(dòng)協(xié)同過(guò)程的可持續(xù)循環(huán)。

綜上，本文認(rèn)為可從以下方面優(yōu)化水污染協(xié)同治理路徑：一是構(gòu)建激勵(lì)機(jī)制以增強(qiáng)利益相關(guān)方的協(xié)同動(dòng)機(jī)，確立合理的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，完善財(cái)政補(bǔ)貼、政策傾斜等生態(tài)補(bǔ)償方式，注重發(fā)揮市場(chǎng)作用以增強(qiáng)補(bǔ)償機(jī)制的可持續(xù)性，解決協(xié)同方內(nèi)生動(dòng)力不足問(wèn)題；二是成立“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)”的流域綜合治理委員會(huì)，使水污染治理向流域單元管理轉(zhuǎn)變，同時(shí)運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、行政和法律手段提升宏觀調(diào)控的權(quán)威性和對(duì)地方的約束性，解決協(xié)同過(guò)程中出現(xiàn)的“權(quán)威缺漏”問(wèn)題；三是建立健全公眾參與法和水污染跨域治理法，以法律制度和法律效力形成對(duì)協(xié)同方的約束力，增加地方政府間合作的動(dòng)力與信任度，解決制度設(shè)計(jì)中包容性、清晰性不夠的問(wèn)題；四是搭建多方對(duì)話和溝通平臺(tái)，暢通治理主體的利益表達(dá)渠道，召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)、座談會(huì)等引導(dǎo)各方提出意見(jiàn)和建議，同時(shí)建立流域組織網(wǎng)絡(luò)，為流域地區(qū)的利益相關(guān)者團(tuán)體提供作為連接組織的服務(wù)，解決信任匱乏和交流不暢問(wèn)題；五是探索包括垂直監(jiān)督、同級(jí)監(jiān)督、公眾監(jiān)督在內(nèi)的多種監(jiān)督形式，打破行政問(wèn)責(zé)、財(cái)政問(wèn)責(zé)、政治問(wèn)責(zé)機(jī)制的困境，建立自治協(xié)同、平等協(xié)商、多方聯(lián)動(dòng)的多元協(xié)商自治績(jī)效問(wèn)責(zé)[41]49-61，解決責(zé)任主體不清問(wèn)題。

跨域水污染治理是建立在協(xié)同治理的系統(tǒng)工程之上的，在協(xié)同治理過(guò)程中對(duì)SFIC模型繼續(xù)加以修正完善，以夯實(shí)多區(qū)域、多主體對(duì)水污染等環(huán)境污染聯(lián)合治理的基礎(chǔ)，共同克服地域、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)基礎(chǔ)等因素的影響，破解跨域水污染治理中面臨的主體困境、權(quán)威缺漏困境、協(xié)同過(guò)程困境，用堅(jiān)實(shí)的制度保障不同主體的利益，完善跨域水污染協(xié)同治理的運(yùn)行機(jī)制。從一個(gè)整體的視角出發(fā)提升跨域水污染的系統(tǒng)治理水平從而維持和改善生態(tài)環(huán)境，以提升區(qū)域性的跨域環(huán)境保護(hù)協(xié)同治理能力，化解生態(tài)環(huán)境治理存在的“碎片化”困境，推動(dòng)美麗中國(guó)的建設(shè)?；诒疚某醮螒?yīng)用協(xié)同治理模型研究跨域水污染治理，后期還將進(jìn)一步對(duì)跨域水污染治理SFIC修正模型的運(yùn)用開(kāi)展深入研究。