中小學(xué)教職工編制中長期保障研究
——以江門市為例

●江門市委編辦

人口與教育密切相關(guān)，教育以人口為對象，人口的高質(zhì)量發(fā)展又以教育發(fā)展為基礎(chǔ)條件。在當(dāng)前事業(yè)編制總量控制的背景下，如何從長時段的需求考慮，科學(xué)合理地規(guī)劃中小學(xué)教職工編制資源的投入與調(diào)整，進(jìn)一步提高編制使用效益，是一個迫切需要加強研究的重要問題。本文以江門市為例，深入研究江門市近年出生人口、中小學(xué)在校學(xué)生以及中小學(xué)教職工編制配置情況，探究中小學(xué)學(xué)齡人口變動對教職工編制資源需求的影響，提出了中長期科學(xué)配置教職工編制資源的政策建議。

一、江門市學(xué)齡人口變化趨勢預(yù)測

（一）出生人口變化情況

自2013年開始，隨著國家生育政策的調(diào)整，江門市出生人口數(shù)出現(xiàn)了波動。2013年底“單獨二孩”政策實施后，2015—2016年，江門市新生兒人數(shù)逐步增長，呈現(xiàn)明顯的上升趨勢，2016年出生人口增長約5.1萬人。2016年“全面二孩”政策實施后，2017年江門市出生人口數(shù)量出現(xiàn)了一波高峰，突破了6.5萬人。但隨著生育政策刺激效應(yīng)的逐步減弱，2018年到2021年四年間，江門市出生人口數(shù)出現(xiàn)了明顯下降趨勢。

（二）學(xué)齡人口變化情況

隨著出生人口波動下降的變化趨勢，江門市學(xué)齡人口總量也波動狀地進(jìn)入負(fù)增長。如果根據(jù)我國中小學(xué)現(xiàn)行的“六三三”學(xué)制，對二孩政策后江門市中小學(xué)學(xué)齡人口進(jìn)行預(yù)測，2015—2021年出生人口入讀小學(xué)、初中、高中的期間各學(xué)段學(xué)齡人口起伏很大。

1.小學(xué)。本文采用長短時記憶網(wǎng)絡(luò)（LSTM）對小學(xué)入學(xué)人數(shù)進(jìn)行測算。由于第t年小學(xué)入學(xué)生源主要來自于第t-6年1月至8月出生新生兒和t-7年9月至12月出生新生兒，因此，分別以2006年和2007年、2007年和2008年數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，如此類推至2014年和2015年各縣（市、區(qū)）江門戶籍和非江門戶籍的每兩年的新生兒數(shù)據(jù)作為輸入，以2013—2021年各縣（市、區(qū)）小學(xué)入學(xué)人數(shù)作為輸出，訓(xùn)練LSTM，并利用訓(xùn)練好的LSTM，預(yù)測2022—2027年的小學(xué)入學(xué)人數(shù)。圖1是蓬江和江海兩區(qū)及全江門地區(qū)的小學(xué)入學(xué)人數(shù)預(yù)測圖。可以看出，蓬江、江海兩區(qū)與全市小學(xué)入學(xué)人數(shù)變化趨勢基本一致，即2015—2021年出生人口將于2021—2027年入讀小學(xué)，并將于2023年達(dá)到頂峰。全市小學(xué)入學(xué)人數(shù)跨過增長高峰后，2024年小學(xué)入學(xué)人數(shù)規(guī)模開始快速減少，預(yù)計2026年入學(xué)人數(shù)將少于當(dāng)年畢業(yè)人數(shù)，未來招生人數(shù)與畢業(yè)人數(shù)的差將繼續(xù)擴大，小學(xué)在校學(xué)生數(shù)將逐步出現(xiàn)負(fù)增長。

圖1 小學(xué)入學(xué)人數(shù)預(yù)測（左為蓬江江海兩區(qū)，右為全市）

2.初中。第t年的初中入學(xué)生源主要來自于t-6年前的小學(xué)入學(xué)生。通過建立小學(xué)入學(xué)人數(shù)與初中入學(xué)人數(shù)的線性回歸模型，對初中入學(xué)人數(shù)進(jìn)行預(yù)測。見圖2。2022—2027年初中入學(xué)人數(shù)受2010—2015年出生人數(shù)影響，近年入學(xué)的高峰預(yù)計出現(xiàn)在2024年。隨著2017年第二波生育高峰的兒童進(jìn)入初中，預(yù)計初中將會再迎來增長。

圖2 初中入學(xué)人數(shù)預(yù)測

3.高中。高中的招生政策與義務(wù)教育階段的招生政策有所區(qū)別，通過對近年初中入學(xué)人數(shù)與高中的入學(xué)人數(shù)的比值進(jìn)行統(tǒng)計分析，建立初中入學(xué)人數(shù)與高中入學(xué)人數(shù)的線性回歸模型，對未來幾年高中入學(xué)人數(shù)進(jìn)行預(yù)測，結(jié)果見圖3。高中入學(xué)人數(shù)受2012—2013年的生育小高峰影響，將在2027—2028年出現(xiàn)第一波高峰；二孩生育政策實施后出生的兒童將于2030年開始步入高中學(xué)習(xí)，屆時入學(xué)人數(shù)將出現(xiàn)再次增長。

圖3 高中入學(xué)人數(shù)趨勢

二、教職工編制資源配置現(xiàn)狀及預(yù)測

自2018年江門市義務(wù)教育“三二一”工程開始到2022年初，隨著江門市中小學(xué)生的增長，全市中小學(xué)教職工編制數(shù)量呈現(xiàn)逐年增長的態(tài)勢。截至2022年3月，按照市縣兩級中小學(xué)教職工編制全面達(dá)標(biāo)的要求，江門市市縣兩級公辦中小學(xué)教職工編制已全面達(dá)標(biāo)。但隨著未來學(xué)齡人口的起伏，中小學(xué)教職工編制需求也將不斷變化。

（一）全市教職工編制需求量將在起伏波動中下降

中央編辦、教育部和財政部于2014年11月聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于統(tǒng)一城鄉(xiāng)中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)的通知》，將城鄉(xiāng)中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一為：小學(xué)教職工編制與學(xué)生比為1：19，初中為1：13.5，高中為1：12.5。根據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合入學(xué)人數(shù)、在校學(xué)生數(shù)的規(guī)模預(yù)測，對江門市中小學(xué)教職工編制需求量變化趨勢進(jìn)行預(yù)測。小學(xué)階段，未來江門市教職工需求量將于2023年達(dá)到頂峰。在此之后，教職工需求量逐年下降，見圖4。初中階段，未來江門市教職工編制需求量在2023—2031年處于波動期，分別于2026年和2030年迎來兩波高峰，見圖5。高中階段未來教職工編制需求量仍將迅速增長，2029年達(dá)到頂峰后，開始下降，見圖6。

圖4 江門市小學(xué)教師需求數(shù)

圖5 江門市初中教師需求數(shù)

圖6 江門市高中教師需求數(shù)

綜合小學(xué)、初中、高中三個學(xué)段的教職工編制需求的預(yù)測情況，并對全市中小學(xué)教職工編制總需求進(jìn)行預(yù)測分析，見圖7?？傮w看，從2022年開始，江門市中小學(xué)教職工編制需求將迅速增長，預(yù)計于2025年到達(dá)頂峰，約需要3.6萬多名教職工編制，與當(dāng)前江門市中小學(xué)教職工編制實際配備數(shù)存在一定缺口。隨后，中小學(xué)教職工編制需求有所回落，但隨著二孩政策下出生的兒童進(jìn)入初中，2029年中小學(xué)教職工編制需求將迎來第二波小高峰。但如果未來出生人口繼續(xù)下降，江門市中小學(xué)教職工編制總體需求量將進(jìn)一步下降。

圖7 江門市中小學(xué)教職工編制需求數(shù)

（二）各縣（市、區(qū)）教職工編制需求趨勢預(yù)測

結(jié)合各縣（市、區(qū)）近年中小學(xué)入學(xué)人數(shù)、在校學(xué)生數(shù)情況，通過數(shù)學(xué)模型對未來各縣（市、區(qū)）中小學(xué)學(xué)生規(guī)模進(jìn)行預(yù)測，并計算預(yù)測各縣（市、區(qū)）中小學(xué)教職工編制的需求情況，見圖8?？傮w看，各縣（市、區(qū)）教職工編制需求分別于2024—2027年到達(dá)高峰。其中新會、開平教職工編制需求于2024年達(dá)到高峰后就出現(xiàn)下降的趨勢；中心城區(qū)（蓬江、江海）和臺山教職工編制需求將于2025年達(dá)到高峰；恩平和鶴山教職工編制需求分別于2026年和2027年達(dá)到高峰。

圖8 江門各縣（市、區(qū)）中小學(xué)教職工編制需求

三、中小學(xué)教職工編制配備面臨的需求困境及進(jìn)一步深化改革的政策建議

一方面，隨著學(xué)齡人口規(guī)模的波動，中小學(xué)教職工編制需求面臨著配套困境。當(dāng)學(xué)齡人口呈上升趨勢時，教職工編制與人員配備會出現(xiàn)短缺。同理，當(dāng)學(xué)齡人口開始回落并處于快速下降的階段時，又會導(dǎo)致中小學(xué)教職工編制和人員超配。人員減員消化周期較長，大量超配的教職工需要安置，極易造成編制資源、人力資源的浪費。

另一方面，教育相關(guān)資源供給面臨困境。學(xué)齡人口規(guī)模波動，對教育相關(guān)的財政資金、教育用地、校舍建設(shè)、設(shè)施設(shè)備等資源的供需平衡帶來了新的挑戰(zhàn)。當(dāng)學(xué)齡人口的變動處于上升或至波峰階段時，中小學(xué)學(xué)齡人口的增加可能導(dǎo)致教育資源需求也相應(yīng)增大，造成了供小于求的資源緊缺問題；當(dāng)波峰過后，學(xué)齡人口的變動處于下降或至波谷階段時，前期投入的資源將出現(xiàn)供大于求的資源浪費現(xiàn)象。學(xué)齡人口的升降交替變化很快，但教育用地、校舍建設(shè)、設(shè)施設(shè)備等資源的補給與消化周期則較長并有一定的滯后性。學(xué)齡人口變化與教育資源調(diào)整的不匹配，進(jìn)一步加重了教育均衡發(fā)展的負(fù)擔(dān)。

因此，需要根據(jù)需求變化持續(xù)動態(tài)地調(diào)整編制配備。

（一）密切關(guān)注人口變動情況，提前做好編制配置規(guī)劃。教職工編制資源是為學(xué)生服務(wù)的，學(xué)齡人口的變動對各教育階段規(guī)劃與編制資源配置有著直接的影響。建議根據(jù)學(xué)齡人口的規(guī)模、結(jié)構(gòu)等因素做好科學(xué)規(guī)劃，對轄區(qū)內(nèi)的學(xué)齡人口規(guī)模進(jìn)行預(yù)判，掌握當(dāng)前以及未來一段時間內(nèi)人口變化的規(guī)律，從而為教育編制資源的宏觀調(diào)控和配置提供決策依據(jù)。同時，加強對現(xiàn)有教育編制資源存量、配置、人員結(jié)構(gòu)情況的分析，綜合考慮目前供給能力與未來需求的變化，避免持續(xù)擴大投入導(dǎo)致后期資源浪費。

（二）根據(jù)各地在校學(xué)生數(shù)變化情況，完善教職工編制保障方式。一是挖潛盤活現(xiàn)有事業(yè)編制資源。堅持“控制總量、盤活存量”，盤活用好現(xiàn)有編制資源，加大事業(yè)編制內(nèi)部挖潛力度，通過各類專項改革挖潛調(diào)劑出來的事業(yè)編制資源，優(yōu)先用于補充中小學(xué)教職工編制，保障基礎(chǔ)教育事業(yè)發(fā)展需要。二是完善教職工編制區(qū)域統(tǒng)籌機制。結(jié)合各縣（市、區(qū)）教職工編制需求峰谷交替情況，按照“市管統(tǒng)籌、縣管使用”的原則，繼續(xù)推動教職工編制跨區(qū)域動態(tài)調(diào)整機制，平衡各地編制需求。市級統(tǒng)籌管理全市中小學(xué)教職工編制總量，根據(jù)各縣（市、區(qū)）生源變化情況，及時調(diào)劑分配各縣（市、區(qū)）中小學(xué)教職工編制，保障人口流入地區(qū)的教育發(fā)展需要，調(diào)整人口流出地的教育資源配置。各縣（市、區(qū)）在本區(qū)域內(nèi)自主使用中小學(xué)教職工編制資源，按照“縣管校聘”改革精神，統(tǒng)籌調(diào)配轄區(qū)內(nèi)各中小學(xué)校教職工編制，健全與教育教學(xué)任務(wù)發(fā)展相匹配的編制核定機制。

（三）堅持中小學(xué)教職工編制使用備案管理，推動編制精細(xì)化管理。根據(jù)公安部門戶籍人口數(shù)和教育部門在校學(xué)生數(shù)，并結(jié)合各縣（市、區(qū)）近年在校學(xué)生變化情況，逐年測算各縣（市、區(qū)）教師需求，準(zhǔn)確把握各縣（市、區(qū)）生源變化和用編趨勢，為核準(zhǔn)用編計劃提供堅實數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。以“全市中小學(xué)教師總體平衡”為目標(biāo)，結(jié)合各縣（市、區(qū)）教職工編制配備、實有人員情況，綜合考慮各學(xué)段學(xué)生增減變化趨勢和未來教職工編制需求變化趨勢，分類加強對各縣（市、區(qū)）年度教職工編制使用進(jìn)行備案管理，通過內(nèi)部挖潛、動態(tài)調(diào)整等，優(yōu)先保障高峰期用編，并合理下達(dá)其他年度用編計劃。同時，市教育部門研究做好公費師范生計劃、校園招聘計劃，在保障教育教學(xué)質(zhì)量的前提下，嚴(yán)控用編進(jìn)人計劃總量，提高新招聘教職工的素質(zhì)和水平，適應(yīng)跨學(xué)段教學(xué)需求。

（四）強化教職工人員調(diào)配，建設(shè)彈性且高質(zhì)量教師隊伍。中小學(xué)教職工編制及人員隊伍調(diào)整應(yīng)該根據(jù)學(xué)齡人口的長期變化趨勢，作出全局性、系統(tǒng)性規(guī)劃，進(jìn)一步優(yōu)化教職工的年齡結(jié)構(gòu)、學(xué)段學(xué)科結(jié)構(gòu)，完善相關(guān)政策措施。一是完善教職工編制分配與人員流動制度，探索開展跨學(xué)段教職工動態(tài)化管理，教職工跟隨學(xué)生高峰同步調(diào)整，滿足不同學(xué)段用編高峰需求，實現(xiàn)教職工資源節(jié)約利用。二是完善銀齡講學(xué)計劃。充分利用退休教師優(yōu)勢資源，面向社會公開招募一批優(yōu)秀退休校長、教研員、特級教師、高級教師等到縣鎮(zhèn)、農(nóng)村學(xué)校講學(xué)支教。三是規(guī)范利用臨聘教師。按照中小學(xué)臨聘教師核定標(biāo)準(zhǔn)，臨聘教師可按不超過在編教師的5%配備，按此測算，全市可配備臨聘教師約1700余名。建議教育部門牽頭統(tǒng)籌調(diào)配和管理臨聘教師，健全臨聘教師人事管理制度和激勵、考核制度，作為教職員需求高峰時期的人員力量補充。

（五）加強部門協(xié)調(diào)聯(lián)動，協(xié)同做好教育發(fā)展和資源供給規(guī)劃。健全政府主導(dǎo)，教育、機構(gòu)編制、發(fā)展改革、財政、人社、自然資源等多部門共同參與研究教育發(fā)展與資源配備規(guī)劃工作機制，推動建立與常住人口變化相協(xié)調(diào)的基本公共教育服務(wù)供給機制，實現(xiàn)教育資源既按實際服務(wù)人口規(guī)模配置，又適應(yīng)未來服務(wù)人口變化趨勢，指導(dǎo)各縣（市、區(qū)）完善中小學(xué)教育資源配置，保障中小學(xué)教育均衡并高質(zhì)量發(fā)展。另外，建議開展各級政府履行教育職責(zé)評價考核時，除考慮教職工編制配備情況外，綜合臨聘教師、銀齡講學(xué)返聘教師等教育教學(xué)人員情況來考核確定本地區(qū)生師比的達(dá)標(biāo)情況。