“三孩政策”執(zhí)行的制約因素與破解路徑
——基于史密斯政策執(zhí)行過程模型的分析

孫鑫（哈爾濱商業(yè)大學）

“三孩政策”作為我國“二孩政策”遇冷后構建生育友好型社會的重大舉措， 有利于更好地推動社會主義現(xiàn)代化強國建設。2021年5月31日，中共中央政治局召開會議，審議《關于優(yōu)化生育政策促進人口長期均衡發(fā)展的決定》，進一步優(yōu)化生育政策，實施一對夫妻可以生育三個子女的政策及配套支持措施[1]。2022年3月5日，國務院總理李克強在政府工作報告中提出“完善三孩生育政策配套措施”。充分表明“三孩政策”在我國的重要戰(zhàn)略地位[2]。但截至目前“三孩政策”的執(zhí)行在提高生育率中取得的成效甚微。格雷漢姆·艾李森（Graham T·Allison）指出“在政策目標實現(xiàn)過程中，方案確定的功能僅占1%，而剩余的99%取決于政策的有效執(zhí)行”[3]，可見政策目標的實現(xiàn)關鍵在于政策執(zhí)行。通過構建科學合理的理論模型，提供全面、清晰的分析框架，全面審視制約“三孩政策”執(zhí)行的相關因素，進而提出具有針對性、科學性的政策執(zhí)行路徑。

一、“三孩政策”執(zhí)行理論框架

（一）史密斯政策執(zhí)行過程模型

托馬斯·史密斯（T·B·Smith）首創(chuàng)政策執(zhí)行基本理論分析框架，提出史密斯政策執(zhí)行過程模型（如圖1所示，以下簡稱史密斯模型）。

圖1 史密斯政策執(zhí)行過程模型

史密斯認為影響政策執(zhí)行效果主要涉及“四個變量”：1.理想化政策（ideal policy），即科學、合理、可行的政策。2.執(zhí)行機構（implementation agency），包括執(zhí)行機構和人員。3.目標群體（ target group），指受政策影響的直接對象。4.環(huán)境因素（environmental factors），既包括政治、經(jīng)濟等正式制度，也包括社會風俗等非正式制度[4]。他指出政策執(zhí)行就是“四個變量”彼此互動、相互影響的過程，在此過程中可能會產生沖突造成“緊張”關系，需要采取制度化或非制度化的形式對“緊張”關系進行處理和反饋，確?！八膫€變量”之間的協(xié)調，進而不斷推進政策執(zhí)行[5]。

（二）“三孩政策”執(zhí)行分析框架

本文在史密斯模型的基礎上構建“三孩政策”執(zhí)行分析框架（如圖2所示）， 涵蓋四個方面變量：一是理想化的“三孩政策”，即“三孩政策”的設計思路和具體內容等。二是“三孩政策”的執(zhí)行主體，即中央政府、地方政府、基層人員等。三是“三孩政策”目標群體，“三孩政策”的作用對象，即適齡生育家庭，這些適齡生育家庭在受“三孩政策”影響的同時也會反作用于“三孩政策”的執(zhí)行過程。四是“三孩政策”執(zhí)行的宏觀環(huán)境，即具有影響作用的政治、經(jīng)濟、社會環(huán)境。上述四個變量交互影響“三孩政策”執(zhí)行效果。施三孩生育政策及配套支持措施，但針對以上《決定》，現(xiàn)在仍然沒有構建起科學合理的考核指標體系，導致“三孩政策”實施效果難以全面客觀量化評價。此外，“三孩政策”執(zhí)行缺乏系統(tǒng)的執(zhí)行監(jiān)督檢查機制，僅有的監(jiān)督形式多局限于各級政府的工作報告。因此，“三孩政策”在一些信息相對滯后的地區(qū)宣傳力度遠遠不夠。

圖2 “三孩政策”執(zhí)行分析框架

二、“三孩政策”執(zhí)行的制約因素

（一）“三孩政策”體系有待完善

1.頂層設計思路較為固化

通過整理相關文獻和資料發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行的“三孩政策”頂層設計依然延續(xù)了“二孩政策”的事后補償思路，如生育津貼、產假及育兒假，雖然會給生育家庭以補償和支持，但這些措施本身并不是激勵性措施，而是對生育群體生育后給予的補貼，對提振生育率的效果甚微；再者“三孩政策”在政策設計上缺乏群體“差別化”支持，就3歲以下嬰幼兒照護費用相關的個稅專項附加扣除這一支持政策來說，根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的《中國統(tǒng)計年鑒2022》數(shù)據(jù)統(tǒng)計結果顯示：中國90%的人月收入在5000元以下，也就是說只有10%的人需要繳納個稅。由此可見，這一支持政策能夠激勵的群體甚小，所以在提振生育率問題上難以有顯著效果。

2.政策內容缺失

2021年7月20日，《中共中央 國務院關于優(yōu)化生育政策促進人口長期均衡發(fā)展的決定》提出實

（二）“三孩政策”政策執(zhí)行主體力量薄弱

1.組織執(zhí)行機制不夠順暢

政策的執(zhí)行機制是否順暢決定政策執(zhí)行效果。“三孩政策”執(zhí)行需要多部門共同參與才能順利實施，在中央和地方政府層面上，組織協(xié)調機制均出現(xiàn)一定程度的偏差。中央層面，2022年8月19日，國務院辦在《關于同意建立國務院優(yōu)化生育政策工作部際聯(lián)席會議制度的函》中提到“實行國務院優(yōu)化生育政策工作部際聯(lián)席會議制度，該部際聯(lián)席會議由國家衛(wèi)生健康委牽頭，外交部、國家發(fā)展改革委、教育部、全國婦聯(lián)等25個成員單位組成”。上述成員單位各司其政，易存在政策實施內容交叉現(xiàn)象，造成資源投入的低效和浪費。地方政府層面，各成員單位處于同一行政層級，難以構建高效的“三孩政策”聯(lián)動合作機制和行動政策實施格局。

2.基層干部建設有待加強

“三孩政策”實施過程是由多層次組織體系構成，在這種自上而下的層級管理屬性和政策實施鏈條增加的過程中，基層干部隊伍建設的作用尤其重要，但在一些經(jīng)濟和信息相對落后的地區(qū)，基層干部的文化水平及技術水平相對較低，培訓效果相對較差，基層干部自身對當前我國人口發(fā)展狀況及“三孩政策”的認知有待提高，不能很好地貫徹落實“三孩政策”的各項要求及各項優(yōu)惠支持政策，這是制約“三孩政策”實施效果的一個重要因素。

（三）適齡生育群體自身的生育不友好形態(tài)

1.部分適齡生育群體“想生不能生”

在生育意愿低迷的現(xiàn)階段，“想生不能生”是部分適齡生育群體面臨的生育不友好形態(tài)。這主要有兩部分原因：一是自我國實施計劃生育政策以來，“少生快富”“少生優(yōu)育”的生育觀念深入人心。二是部分生育群體的生殖健康和生殖力問題嚴重導致無法生育?，F(xiàn)如今快節(jié)奏的社會生活使社會青年承受較大的工作壓力和生活壓力，加之不健康的生活習慣、環(huán)境污染、食品安全等導致的健康問題，使部分適齡生育群體的生育和生殖健康受到很大威脅。除不孕不育外，流產、致殘等原因導致妊娠失敗也影響生育率[6]。因此，這也是“三孩政策”實施以來效果甚微的制約因素之一。

2.適齡生育群體“愿生不敢生”

近年來，學術界關于我國低生育現(xiàn)象從經(jīng)濟方面、女性角色和地位方面及文化和制度方面進行了諸多探索，由于家庭經(jīng)濟壓力、養(yǎng)育成本、住房問題等多種因素堆疊，我國民眾的生育觀念已經(jīng)由外在的“不準生”過渡為內在的“不想生”“不敢生”，尤其是當前的“內卷”育兒和精英教育風氣使大部分適齡生育群體“談生色變”，導致我國近年來生育率始終低迷，嚴重制約了“三孩政策”的有效實施。

（四）“三孩政策”配套服務不完善

1.0～3歲嬰幼兒托育服務不完善

20世紀90年代中期以來，隨著我國經(jīng)濟體制改革的深入推進，我國原有0～3歲嬰幼兒托育服務體系受到較大沖擊。目前，我國0～3歲嬰幼兒主要以家庭照護為主，因此眾多家庭尤其是雙職工家庭面臨工作與育兒平衡的困境。當前，我國托育服務普遍存在發(fā)展動力不足、從業(yè)人員專業(yè)化程度低且流失率高、家長對托育服務認知和認可度低、供需矛盾突出、資金來源單一且匱乏、監(jiān)管責任不到位等問題，這是影響適齡生育群體是否生育的重要因素。

2.女性生育群體職業(yè)保障服務不完善

女性作為生育行為的主要承擔者，其生育意愿是影響生育率高低的關鍵因素。近年來，受諸多外部環(huán)境因素影響，女性生育意愿逐漸降低，職場和家庭的沖突是關鍵因素。雖然我國在2017年就提出“構建生育友好型社會環(huán)境”，要求加大對生育家庭的支持與鼓勵，但站在雇主的角度考慮，促進與鼓勵生育必然帶來更多的女性用工成本，這也將使女性面臨的工作歧視與“職家沖突”日趨嚴峻[7]?！叭⒄摺笔且粋€系統(tǒng)的、長期的戰(zhàn)略，涉及多個領域、多個部門，除以上嬰幼兒托育服務、女性生育群體職業(yè)保障服務問題外，教育、醫(yī)療、住房等相關配套服務也亟待完善。

三、“三孩政策”執(zhí)行的破解路徑

（一）完善相關政策體系

1.注重改進政策設計思路

首先，在頂層設計上要從生育全過程制定激勵生育政策，以“事前激勵、事中支持、事后補償”為框架進行制度和政策設計，構建“生育友好共同體”。其次，要注重政策設計上的群體“差別化”，以個稅激勵辦法為例，不僅要考慮繳納個稅適齡生育群體，也要考慮對大部分不繳納個稅的適齡生育群體生育意愿的激勵，對這部分群體，可以借鑒美國經(jīng)濟學家米爾頓·弗里德曼提出的“負所得稅制”[8]，以稅收補貼為激勵手段，激勵更多適齡生育人群，提高其生育意愿。

2.豐富政策內容

構建科學合理的考核指標體系，對各省、市、地區(qū)“三孩政策”實施效果進行客觀量化評價。建立常態(tài)化、制度化的全過程政策執(zhí)行監(jiān)督檢查及問責機制，對政策執(zhí)行情況進行跟蹤式監(jiān)督管理，對政策貫徹執(zhí)行不力的責任主體加大問責力度，以此提高政策執(zhí)行的效力。

（二）強化政策執(zhí)行主體力量

1.促進組織機制協(xié)調

針對前述“三孩政策”執(zhí)行機制不夠順暢問題，需要把“三孩政策”擺到更加重要的位置。在國家層面上，強化“全國一盤棋”意識，統(tǒng)籌協(xié)調我國人口結構失衡這一重大問題。在地方層面上，建議各地政府對“三孩政策”采取高位推動策略，高規(guī)格充實領導力量，明確各部門的責權關系，強化多部門的交流合作，共同推動政策的順利執(zhí)行。

2.加強干部隊伍建設

完善基層干部隊伍建設工作，助力“三孩政策”執(zhí)行。加大對各地基層干部隊伍的培訓力度，加強指導，提升基層干部對當前我國面臨的人口結構失衡問題的認知水平及對“三孩政策”的理解和執(zhí)行能力，從而促進“三孩政策”的順利實施。

（三）撫平適齡生育群體“想生不能生”和“愿生不敢生”傷痛

1.撫平“想生不能生”傷痛

加強對不孕不育癥治療的技術研究，提升治療技術水平；完善不孕不育癥相關治療的醫(yī)療保障服務，將不孕不育癥的治療納入醫(yī)療保障服務項目中；加大對生育障礙家庭的支持力度，可給予相關治療費用優(yōu)惠，通過提供生殖工程、生殖醫(yī)學新技術服務，滿足有生育困難家庭的生育需求，從而改善“想生不能生”家庭的生育狀況，助力“三孩政策”有效實施。

2.撫平“愿生不敢生”傷痛

首先，促進“三孩政策”有效實施，不能只關注于政策引導和生育群體自身需求，更應該著眼于歷史、現(xiàn)實和未來之間的轉換。換言之，撫平“傳統(tǒng)計生”的歷史傷痛，是促進“三孩政策”有效實施的重要情感維度和社會信任基礎。其次，實行國家共擔生養(yǎng)責任機制，將生育成本在國家、企業(yè)、家庭之間進行合理有效地分擔，緩解家庭生養(yǎng)壓力，推進“三孩政策”有效執(zhí)行。

（四）完善“三孩政策”執(zhí)行的相關配套服務

1.完善0～3歲嬰幼兒托育服務

針對上述問題要健全托育服務相關制度，明確相關責任主體；加強托育從業(yè)人員的培養(yǎng)和福利待遇，拓寬托育從業(yè)人員培訓渠道，提高托育從業(yè)人員的專業(yè)化程度和服務水平；加大對托育服務的宣傳力度，通過大數(shù)據(jù)及自媒體宣傳托育服務，提高人們對托育服務的認知水平；加快建立健全公共托育機構，推動發(fā)展多元性、普惠性托育機構；建立健全托育服務監(jiān)管體系，加強對托育服務的監(jiān)管力度，提升服務水平。

2.完善女性生育群體職業(yè)保障服務

女性的生育行為本身就負有社會責任，不應使女性因為履行這一職責而成為弱勢群體。唯有破除“職場—家庭”二元劃分結構，將家庭內部的無酬勞動納入“工作范疇”，才能使女性在比較成熟的“工作權”體系下獲得相應的職業(yè)保障，化解因生育而加劇的“職家沖突”。我國應建立一個整體化的社會福利保障體系，在為女性減負的同時，通過生育成本的社會分攤機制設計，由政府、企業(yè)與家庭等各類主體一同構建“生育友好型社會”。

面對落實“三孩政策”中存在的問題，國家及各級政府部門要打好“組合拳”,在住房、教育、就業(yè)、醫(yī)療等方面拿出切實可行的措施，將婚嫁、生育、住房、就業(yè)、養(yǎng)育、教育等一體化考慮，通過多措并舉、改革創(chuàng)新，減輕育兒焦慮，降低養(yǎng)育成本，提升“三孩政策”執(zhí)行效果。