以成本效益分析法推動財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)初探

●沈 洋

黨的二十大報(bào)告指出，健全現(xiàn)代預(yù)算制度，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體制。健全現(xiàn)代預(yù)算制度，是在建立以項(xiàng)目為核心的預(yù)算管理模式的基礎(chǔ)上，通過加快支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，不斷提高支出范圍和標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)化、規(guī)范化水平，促進(jìn)編早編細(xì)編實(shí)預(yù)算，提升預(yù)算執(zhí)行剛性和資金使用效益。

本文根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》中“推進(jìn)運(yùn)用成本效益分析等方法研究開展事前績效評估”的精神，基于強(qiáng)調(diào)“物有所值”的績效理念，注重成本、效益和質(zhì)量，積極探索通過成本效益分析法推動財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的實(shí)施路徑，改變傳統(tǒng)“基數(shù)+增長”的預(yù)算編制思維，轉(zhuǎn)入需求導(dǎo)向的零基預(yù)算編制和績效導(dǎo)向的預(yù)算分配模式，逐步實(shí)現(xiàn)績效管理助推財(cái)政管理小循環(huán)邁向政府治理大循環(huán)。

一、當(dāng)前財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)體系不健全對預(yù)算編制的主要影響

長期以來，大部分預(yù)算單位成本意識和績效理念不強(qiáng)，主動制定支出標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)生動力不足，加上單位工作計(jì)劃與預(yù)算申報(bào)脫節(jié)，配置使用公共資源的規(guī)范性和有效性不足，逐漸形成了“護(hù)盤子”“擴(kuò)盤子”等“敞口要錢”的工作習(xí)慣，造成部門預(yù)算規(guī)模不斷擴(kuò)大。同時(shí)，財(cái)政支出無標(biāo)準(zhǔn)、超標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)算隨意調(diào)整等問題突出，嚴(yán)重影響預(yù)算的嚴(yán)肅性。

（一）編制行為欠標(biāo)準(zhǔn)，“誆”大項(xiàng)目預(yù)算規(guī)模

很多單位編制預(yù)算時(shí)由于業(yè)財(cái)分離，信息不對稱，習(xí)慣于“獅子大開口”報(bào)大數(shù)或“拍腦袋”決策，造成了不科學(xué)不合理的“敞口要錢”現(xiàn)狀。例如，某特定群體保障項(xiàng)目，在各區(qū)已建的特定群體驛站空置率很高、效益差的情況下，市級有關(guān)單位未做好前期調(diào)研就直接申請預(yù)算資金要求新建大量驛站，且單個(gè)驛站申報(bào)的投入成本遠(yuǎn)超已建項(xiàng)目；又如，很多單位申報(bào)信息化項(xiàng)目、修繕類項(xiàng)目未報(bào)請相關(guān)主管部門審批，抱著被財(cái)政部門“砍”預(yù)算但能立項(xiàng)的僥幸心理進(jìn)行申報(bào)，不符合相關(guān)項(xiàng)目立項(xiàng)前置審核程序的相關(guān)規(guī)定。

（二）預(yù)算編制超標(biāo)準(zhǔn)，“撐”大項(xiàng)目預(yù)算規(guī)模

很多預(yù)算單位未按實(shí)際履職需求和已有的支出標(biāo)準(zhǔn)編制預(yù)算，導(dǎo)致項(xiàng)目預(yù)算遠(yuǎn)超實(shí)際需求。例如，某項(xiàng)目預(yù)算包含共計(jì)24個(gè)月的出海勞工勞務(wù)費(fèi)144萬元，但實(shí)際雇傭勞工時(shí)間累積不超過6個(gè)月，預(yù)算超出實(shí)際需求達(dá)300%。又如，某產(chǎn)業(yè)用房運(yùn)營經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目空置費(fèi)預(yù)算按照8.5元/月·平方米編制預(yù)算，但實(shí)際協(xié)議明確的物業(yè)空置付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為5元/月·平方米，前后金額相差237萬元，虛報(bào)預(yù)算幅度達(dá)63.2%。

（三）測算依據(jù)無標(biāo)準(zhǔn)，“編”大項(xiàng)目預(yù)算規(guī)模

很多單位編制預(yù)算的測算依據(jù)存在無標(biāo)準(zhǔn)或亂套標(biāo)準(zhǔn)的問題。例如，某項(xiàng)目涉及海域規(guī)劃、資源調(diào)查研究等內(nèi)容，由于當(dāng)前主管部門對海域規(guī)劃和研究尚未制定支出標(biāo)準(zhǔn)，單位直接套用《XX省城市規(guī)劃涉及計(jì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)》《城市規(guī)劃設(shè)計(jì)計(jì)費(fèi)指導(dǎo)意見》等陸域規(guī)劃編制的費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，并隨意“打折取費(fèi)”后測算申報(bào)。但同類項(xiàng)目預(yù)算“打折”標(biāo)準(zhǔn)不一，隨意性大，低的三折，高的六折，預(yù)算編制亂套標(biāo)準(zhǔn)，影響預(yù)算的嚴(yán)肅性。

二、以成本效益為抓手推進(jìn)財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)，推進(jìn)解決“敞口”報(bào)預(yù)算的問題

標(biāo)準(zhǔn)是規(guī)范之基，規(guī)范是治理之要。以成本效益為引領(lǐng)，不斷建立健全公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、成本定額標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)和績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等“四項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)”有機(jī)結(jié)合的財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)化體系，為預(yù)算編制工作提供更加優(yōu)化的流程指引和標(biāo)準(zhǔn)參考，著力解決“敞口”報(bào)預(yù)算的問題。同時(shí)，圍繞財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)，建立健全配套的評價(jià)結(jié)果應(yīng)用和績效獎(jiǎng)懲機(jī)制，讓績效管理真正“長出牙齒”，用足用好績效手段和方法，倒逼預(yù)算部門和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人落實(shí)預(yù)算主體責(zé)任。

（一）以評促建，破解現(xiàn)行支出標(biāo)準(zhǔn)“碎片化”

從支出分類、支出功能和支出類型等角度分別對“碎片式”的支出標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行歸集，并以此為基礎(chǔ)不斷擴(kuò)大定額定量標(biāo)準(zhǔn)的管理范圍。一是從全成本口徑出發(fā)，運(yùn)用科學(xué)可行的成本核算方法梳理目標(biāo)項(xiàng)目的成本內(nèi)容、成本結(jié)構(gòu)、歷史成本水平等標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)，確定核算歷史成本數(shù)據(jù)。二是結(jié)合最新版的國家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和市相關(guān)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，明確公共服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。三是通過標(biāo)桿分析和趨勢分析，剔除歷史成本中的不合理因素，建立成本定額標(biāo)準(zhǔn)。四是結(jié)合成本定額標(biāo)準(zhǔn)和成本效益分析指標(biāo)體系及分析結(jié)果，明確預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)。

通過明確和串聯(lián)各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，形成財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)庫，建立財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)體系，逐步破解現(xiàn)有項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)“碎片化”的局面。例如，課題經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目，在開展課題項(xiàng)目績效評價(jià)的基礎(chǔ)上，財(cái)政部門牽頭梳理各個(gè)職能部門的課題類型、支出內(nèi)容以及課題產(chǎn)出、結(jié)果應(yīng)用等情況，將課題項(xiàng)目績效目標(biāo)的數(shù)量、成本指標(biāo)等與經(jīng)費(fèi)測算依據(jù)和明細(xì)銜接對比，打破原有課題經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目按照一般、重大、特別重大的維度劃分經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、已不符合職能部門編制課題預(yù)算需求的做法，對不同部門、不同科研類型、不同研究方式的課題應(yīng)建立不同的支出標(biāo)準(zhǔn)和績效標(biāo)準(zhǔn)，不斷細(xì)化課題項(xiàng)目的測算依據(jù)和績效目標(biāo)。

（二）以評促管，破解傳統(tǒng)預(yù)算管理“弱化”

針對當(dāng)前預(yù)算編制無標(biāo)準(zhǔn)和超標(biāo)準(zhǔn)等現(xiàn)象，不斷提高重點(diǎn)事前評估、事中監(jiān)控、事后評價(jià)的覆蓋面，并根據(jù)各環(huán)節(jié)績效結(jié)果提出有針對性的處理意見，對各單位從項(xiàng)目實(shí)施和預(yù)算支出的規(guī)劃設(shè)計(jì)、組織安排、實(shí)施方案、職責(zé)分工、監(jiān)督管理等方面進(jìn)行改進(jìn)提升，確保預(yù)算績效目標(biāo)順利完成。同時(shí)，啟動并強(qiáng)化績效結(jié)果應(yīng)用和懲戒問責(zé)機(jī)制，推動預(yù)算單位改變預(yù)算觀念和績效意識淡化的慣性思維，甚至對預(yù)算法律法規(guī)和財(cái)經(jīng)紀(jì)律不夠重視和敬畏的問題，強(qiáng)化預(yù)算編制和執(zhí)行剛性約束。

橫向到邊，結(jié)合黨委政府關(guān)注的大事要事保障清單，聚焦重大政策、重點(diǎn)項(xiàng)目，對比不同職能部門在相同領(lǐng)域編制、執(zhí)行預(yù)算以及開展預(yù)算績效管理的數(shù)據(jù)結(jié)果，梳理諸如購買服務(wù)項(xiàng)目、設(shè)施設(shè)備購置、信息化項(xiàng)目的支出成本；縱向到底，以職能部門為對象，分析同個(gè)部門、相同項(xiàng)目在近三年預(yù)算執(zhí)行產(chǎn)出和績效目標(biāo)完成情況，確定項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)的浮動情況，避免編制“拍個(gè)數(shù)”、審核“打個(gè)折”的情形。

（三）以評促效，破解投入產(chǎn)出效益“虛化”

以績效考核為抓手，將財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)工作成效與單位政府績效考核結(jié)果相掛鉤，將成本定額控制與成本績效獎(jiǎng)勵(lì)相掛鉤，促進(jìn)單位將成本效益管理落到實(shí)處。同時(shí)，通過組織開展相關(guān)領(lǐng)域的成本效益分析，結(jié)合多維度、多層次的分析結(jié)果，確定公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，形成成本定額標(biāo)準(zhǔn)，并作為項(xiàng)目預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)和績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的重要依據(jù)和支撐。通過更加符合實(shí)際的標(biāo)準(zhǔn)化管理和講求成本效益的理念約束，破解當(dāng)前預(yù)算投入產(chǎn)出分離而導(dǎo)致的效益“虛化”問題。

例如，針對當(dāng)前很多部門編制的外評專家、第三方咨詢等借助外腦的項(xiàng)目，在評價(jià)中發(fā)現(xiàn)多數(shù)部門習(xí)慣性將履職項(xiàng)目進(jìn)行外包，或者一味強(qiáng)調(diào)事業(yè)大干快上的顯績，忽視了強(qiáng)化前期調(diào)研、躬身入局落實(shí)的潛績，導(dǎo)致財(cái)政資金習(xí)慣于“兜底”和“大包大攬”，講求成本效益更是空談。因此，要將財(cái)政預(yù)算安排與各部門政府績效考核強(qiáng)掛鉤，績效考核結(jié)果反映各部門做了多少事、完成了多少指標(biāo)，預(yù)算項(xiàng)目就以此為基準(zhǔn)進(jìn)行測算和編制，財(cái)政部門也對標(biāo)對表進(jìn)行審核安排。

三、成本效益法推動建立財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)體系的實(shí)施路徑

推動以成本效益為引領(lǐng)的財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，需立足于當(dāng)?shù)仡A(yù)算管理實(shí)際，按照“先易后難、由點(diǎn)及面、通用為主、專用為輔、突出重點(diǎn)、分步實(shí)施”的原則，基于預(yù)算支出功能和部門具體職能分類，按照“規(guī)劃—職能—活動—項(xiàng)目—支出構(gòu)成—成本分析—綜合標(biāo)準(zhǔn)”的路徑設(shè)置部門項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)，探索通過“四步走”的實(shí)施路徑將有關(guān)工作落到實(shí)處，如圖1所示。

圖1財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)框架

（一）統(tǒng)籌謀劃，做好財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)工作布局

財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要整體謀劃布局，財(cái)政統(tǒng)籌主體、預(yù)算單位建設(shè)主體和政府內(nèi)外部監(jiān)督主體形成合力共同推進(jìn)。堅(jiān)持“專業(yè)對口、分工合作”的原則做好財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)工作布局。

一是明確主體職責(zé)，建立分工合作機(jī)制。按公共財(cái)政原則，劃分政府與社會、企業(yè)、個(gè)人職責(zé)邊界，明確不同層級政府事權(quán)和支出責(zé)任，區(qū)別公益性、準(zhǔn)公益性、市場化項(xiàng)目的財(cái)政保障方式。進(jìn)一步明確各單位在財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)工作中的具體職責(zé)，圍繞預(yù)算編制是財(cái)政的核心和龍頭進(jìn)行布局，明確財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)目標(biāo)和要求，以預(yù)算績效管理鏈條五個(gè)環(huán)節(jié)的工作為切入點(diǎn)，構(gòu)建不同部門之間的分工合作機(jī)制，確保財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)化體系“建得好、用得著、落得實(shí)”。

二是建立分類標(biāo)準(zhǔn)，壓實(shí)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)主體責(zé)任。立足政府托底責(zé)任、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段和財(cái)力水平，按照“盡力而為、量力而行”的原則進(jìn)行劃分，明確財(cái)政合理的分配保障范圍。從財(cái)政明確保障的經(jīng)常性支出項(xiàng)目著手，按照不同項(xiàng)目特點(diǎn)建立分類標(biāo)準(zhǔn)，明確項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)牽頭單位。經(jīng)初步梳理，按照“兩個(gè)級次、四項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)、六個(gè)維度”對經(jīng)常性支出項(xiàng)目進(jìn)行分類，即：將預(yù)算項(xiàng)目歸集分為工程類、信息化類、專業(yè)服務(wù)類、公用事業(yè)類、醫(yī)療教育類和產(chǎn)業(yè)發(fā)展類等六個(gè)領(lǐng)域；并結(jié)合項(xiàng)目庫管理規(guī)程將六大類按不同領(lǐng)域進(jìn)一步分成一級、二級兩個(gè)級次，分級分類后的預(yù)算項(xiàng)目在必備條件下逐步建成公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、成本定額標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)和績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等“四項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)”。

堅(jiān)持“專業(yè)的人做專業(yè)的事”，不斷壓實(shí)預(yù)算部門建立專項(xiàng)任務(wù)類支出標(biāo)準(zhǔn)的主體責(zé)任。明確各大類財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)化工作的牽頭單位，例如工程類項(xiàng)目，可以由發(fā)改部門、住建部門牽頭，衛(wèi)生、教育、水務(wù)等部門以及代建單位、財(cái)政評審中心參與，分別建立不同領(lǐng)域工程類項(xiàng)目的“四項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)”。

（二）破題研究，跨出財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)第一步

一是試點(diǎn)推進(jìn)，選取特定的“破題領(lǐng)域”。所選領(lǐng)域應(yīng)具有一定的歷史支出數(shù)據(jù)、市場或相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)可得、支出內(nèi)容可量化、成本效益分析成果的現(xiàn)實(shí)應(yīng)用需求高且推廣性強(qiáng)的特點(diǎn)。

二是圍繞全成本開展調(diào)研，建立標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)據(jù)底座。通過對該領(lǐng)域的“全成本”進(jìn)行搜集整理和分類分析，明確“破題領(lǐng)域”的內(nèi)容、范圍、標(biāo)準(zhǔn)及產(chǎn)品和服務(wù)的投入要素和投入量，建立邏輯清晰、數(shù)據(jù)翔實(shí)的標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)據(jù)底座，從而客觀測算實(shí)施成本并制定成本定額標(biāo)準(zhǔn)，確定預(yù)期效益和績效考核指標(biāo)以及監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)。

三是基于獲得的數(shù)據(jù)資料，開展標(biāo)準(zhǔn)化研究。根據(jù)獲得的資料和數(shù)據(jù)，深入開展標(biāo)準(zhǔn)化研究，通過明確公共服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和歷史成本數(shù)據(jù)核算等工作，摸清業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)與財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)之間的內(nèi)在邏輯聯(lián)系，科學(xué)確立破題領(lǐng)域的“四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)”。例如，從城市運(yùn)行、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等領(lǐng)域開始，考慮不同領(lǐng)域的各自特點(diǎn)，在核算成本效益時(shí)根據(jù)項(xiàng)目的公益屬性和具體情況，采取最低成本法、作業(yè)成本法、凈現(xiàn)值法等方法分析，據(jù)此確定產(chǎn)品和服務(wù)的投入要素和投入量。

（三）以用促建，不斷完善財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)體系

將破題試點(diǎn)取得的成果應(yīng)用于相關(guān)領(lǐng)域的預(yù)算管理工作，充分發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)化體系對預(yù)算管理的支撐作用。從預(yù)算績效管理的主要環(huán)節(jié)入手，全面應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)成果。

一是抓住預(yù)算績效管理“龍頭”，將績效關(guān)口前置，充分發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)作用。在預(yù)算編制階段，發(fā)揮相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)對擠出項(xiàng)目預(yù)算支出水分、強(qiáng)化事前績效評估對財(cái)政核心工作的支撐作用，促進(jìn)單位規(guī)范預(yù)算編制，依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)核算財(cái)政資金投入規(guī)模，合理安排預(yù)算資金。

二是強(qiáng)化事中監(jiān)控和事后評價(jià)，完善標(biāo)準(zhǔn)化體系。深入分析相關(guān)領(lǐng)域項(xiàng)目事中監(jiān)控發(fā)現(xiàn)的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度問題和績效目標(biāo)偏離情況，以及事后評價(jià)發(fā)現(xiàn)的績效目標(biāo)未完成、資金使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性等問題，進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。

（四）提質(zhì)拓圍，推動財(cái)政支出目標(biāo)管理模式向成本效益模式轉(zhuǎn)變

財(cái)政支出的績效要義是財(cái)政資金的投入產(chǎn)出率，即成本效益。在鞏固試點(diǎn)成果的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步擴(kuò)大各領(lǐng)域的財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)工作，同時(shí)進(jìn)一步強(qiáng)化績效目標(biāo)與預(yù)算投入及項(xiàng)目產(chǎn)出質(zhì)量、效益之間的銜接，確保績效目標(biāo)能夠“如實(shí)、全面、精準(zhǔn)”反映財(cái)政支出的投入和產(chǎn)出情況，讓績效目標(biāo)管理能夠更好地為預(yù)算編制服務(wù)，推動財(cái)政支出目標(biāo)管理模式向成本效益模式轉(zhuǎn)變。以公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)為“基石”，以成本定額標(biāo)準(zhǔn)為“支柱”，以預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)為“大梁”，以績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)為“外墻”，構(gòu)建成本可控、質(zhì)效并重的財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)體系。