農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市探索
——以河南省許昌市為例

楊 苗

（中共許昌市委黨校）

一、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市的必要性

（一）概念闡釋

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地，是指經(jīng)批準的各類規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途并經(jīng)依法登記的農(nóng)村集體建設用地和其他歷史原因遺留的集體建設用地。

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市，是指土地使用權的入市，土地所有權人以出讓、租賃、作價（出資）入股的方式，將一定年限的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地使用權讓與土地使用權人，以及農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地使用權人將不超過合同約定使用期限的剩余期限土地使用權再次轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租或抵押的行為。

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地，具有營利性、流動性和資本性等特征，是農(nóng)民獲得收益的重要資源要素；農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市，主要涉及產(chǎn)權制度、市場制度和收益分配制度等。因此，厘清概念、完善相關制度安排是許昌市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地順利入市的前提。

（二）農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市的必要性

首先，全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是建設社會主義現(xiàn)代化國家的必然要求。土地是農(nóng)村最大、最寶貴的資源，也是最根本的資產(chǎn)，盤活農(nóng)村土地是助力鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)實抓手。推進鄉(xiāng)村振興進程中，需要深化農(nóng)村土地制度改革，尤其是釋放集體經(jīng)營性建設用地改革的紅利，不僅能夠讓農(nóng)民更多分享土地增值帶來的收益，而且能夠?qū)ⅰ叭?、錢、地”三要素進行合理配置。

其次，城鄉(xiāng)二元土地制度是城鄉(xiāng)二元結(jié)構體制的主要方面，而該制度所導致的國有和集體土地差別突出表現(xiàn)在建設用地上。因此，全面推動農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市，對于破除城鄉(xiāng)土地二元分割體制、提高土地要素配置效率、促進形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場具有重要意義。

最后，推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市，是實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的必然選擇。長期以來，城鄉(xiāng)二元分割體制使得農(nóng)村的人、地、物要素涌向城市，致使農(nóng)村的發(fā)展相對落后于城市，城鄉(xiāng)差距有所拉大。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施以來，城鄉(xiāng)融合逐步加快，推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地與城市土地同價同權，讓農(nóng)民能夠從土地要素中獲得更多的財產(chǎn)性收入，是實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)差距的必然舉措。

二、許昌市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市的困境

（一）缺乏國家層面統(tǒng)籌指導、相關制度體系不夠完善

近年來，作為許昌入市試點的建安區(qū)、鄢陵縣，都已出臺《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地使用權入市實施細則（試行）》《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用指導意見（試行）》《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市收益分配指導意見（試行）》等文件，河南省也出臺了《國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)（河南許昌）實施方案》。但是，就農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地如何入市，如何構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一、高效穩(wěn)定的入市交易市場以及入市后的服務、監(jiān)管、融資等問題，還是缺乏相對實際的方案，且國家層面農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市相關的政策體系尚未建立，最重要的入市指導意見還處在編制中。因此，全面開展此項工作缺乏國家層面的統(tǒng)籌指導。

另外，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市涉及產(chǎn)權制度、市場制度和收益分配制度等，只有在充分完善這些制度的前提下，才能使入市工作長久穩(wěn)妥地開展下去。而對這些制度的制定目前還是以城市土地交易的相關制度和經(jīng)驗為遵循，對符合農(nóng)村實際的入市配套制度前期探索少、實踐經(jīng)驗相對缺乏，致使目前的一些制度設計不夠合理、不夠完善。

（二）面臨利益驅(qū)動下的“土地投機”風險

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市會帶來巨大的經(jīng)濟收益，在此情況下，一些地方會因為盲目追求經(jīng)濟利益，而使農(nóng)村土地出現(xiàn)“非糧化”“耕地硬化”和“農(nóng)轉(zhuǎn)用”等現(xiàn)象。同時，許昌本輪的入市允許土地使用權人將農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地使用權再次轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租或抵押，這可能會使一些人在巨大利益驅(qū)動下，產(chǎn)生“土地投機”的行為，形成“土地食利者”階層，使得農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市出現(xiàn)一定的風險。

（三）基于土地財政和土地增值收益分配考量，地方政府推動農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市積極性不太高

20世紀90年代分稅制改革以來，土地財政逐漸成為地方政府的主要收入來源。土地還是地方政府抵押融資的重要手段，據(jù)有關研究機構統(tǒng)計，目前各地方政府已發(fā)行土地儲備專項債券數(shù)萬億元。依靠土地出讓收入、土地融資搞經(jīng)濟建設，一度是地方政府難以割舍的運作模式。而農(nóng)村經(jīng)營性建設用地入市后，建設用地供給主體將從國家變?yōu)閲液图w并存，從而將對國有土地使用權一級市場形成沖擊并引發(fā)連鎖反應。此外，在允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地直接入市情況下，農(nóng)村土地的真實價值就會顯現(xiàn)出來，將重新劃分收益主體和收益分配關系，政府能否分享農(nóng)村土地增值收益以及能夠在多大程度上分享土地增值收益，決定著地方政府是否愿意推動農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市的態(tài)度?；谝陨侠婵剂?，目前一些地方政府推動農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市積極性不太高。

（四）入市土地存量占比較小

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地的存量規(guī)模，涉及對入市潛力的判斷，也涉及是否允許農(nóng)村建設用地布局調(diào)整、是否允許增量用地入市等問題。目前權威部門沒有公布全國農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地存量規(guī)模的數(shù)據(jù)，學者認同度相對較高的判斷在3 000～5 000萬畝。而作為許昌試點之一的建安區(qū)，通過對全區(qū)土地的摸排，目前只有10宗170畝符合入市條件的土地，入市土地規(guī)模非常有限。經(jīng)過新一輪的土地變更調(diào)查，一些地方政府認為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地存量占比很小、入市潛力十分有限，這也是影響他們推動入市工作積極性的主要因素之一。

三、推動許昌市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地順利入市的對策

（一）加快構建入市的制度體系，做到“有據(jù)可依”

一要充分領會國家政策精神，加快構建入市的制度體系。加強對相關政策的認知、解讀，把握農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市的基本原則和政策導向，率先形成許昌地方性入市制度體系，為建立全省層面制度體系提供參考。

二要梳理農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市所需的政策制度清單。圍繞“誰來入市”“入市方式”“入市范圍”“入市土地增值收益分配”以及“入市途徑和操作規(guī)程”等方面制訂符合地方實際且易于操作的細則方案，同時梳理并完善入市所需的產(chǎn)權、市場、法律等相關制度安排，為入市工作順利進行奠定制度基礎。

（二）開展全面摸查工作，做到“心中有數(shù)”

一是摸清農(nóng)村土地情況，了解入市存量和潛在增量。全面調(diào)查許昌市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地存量現(xiàn)狀，核算現(xiàn)有可入市規(guī)模。根據(jù)最新土地“三調(diào)”數(shù)據(jù)和國土空間規(guī)劃編制情況，科學測算潛在的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地增量，確定未來的可入市規(guī)模。

二是厘清土地產(chǎn)權關系，明晰擬入市土地的權益主體。明確將產(chǎn)權清晰作為入市的前提條件，對權屬主體多且層級不一的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地在明確權益主體前不予入市。加強規(guī)劃，以“多規(guī)合一”促進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市與國土空間規(guī)劃相銜接，提高農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地的集約高效利用程度。

三是遵循存量優(yōu)先、控制增量的原則。優(yōu)先盤活使用空閑、廢棄和利用低效的存量集體建設用地，從嚴控制增量用地入市步伐。同時，加快探索建立進城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地機制，加快建立健全農(nóng)村存量建設用地的盤活機制，著力暢通農(nóng)村閑置宅基地和廢棄集體公益性建設用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設用地入市的通道。合理利用城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，實現(xiàn)異地調(diào)整入市，為實現(xiàn)一定范圍內(nèi)的共富，有必要實行跨區(qū)域土地轉(zhuǎn)讓，繼而形成統(tǒng)一市場，共同提升土地增值。

（三）加強監(jiān)管，有效防止耕地“非農(nóng)化”“非糧化”傾向

集體建設用地使用權入市改革的前提要“穩(wěn)糧”。由于建設用地與農(nóng)用地的巨大產(chǎn)出效益差距，可能會在入市過程中產(chǎn)生“土地投機”的行為，因此要加強入市監(jiān)管與約束，嚴守耕地紅線，有效制止耕地“非農(nóng)化”“非糧化”傾向。

一是采用全過程監(jiān)管，加強入市土地的用途管制。開展入市地塊的產(chǎn)業(yè)準入、環(huán)境評估、投資稅收等前期審核，確保符合鄉(xiāng)村振興和農(nóng)村發(fā)展實際項目的用地需求。

二是強化管制二次流轉(zhuǎn)，做好所有權主體和使用權主體的收益分配。要允許使用權主體以多種途徑再轉(zhuǎn)讓、再租賃農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地的使用權，提升入市土地實際利用率，但又要謹防投機性行為?？山⑺袡嘀黧w對使用權主體二次流轉(zhuǎn)行為一票否決機制，同時建立科學的入市土地二次流轉(zhuǎn)增值收益再分配制度，杜絕使用權主體“土地投機”行為。

（四）探索入市改革的市場化機制

習近平總書記強調(diào)：“要以完善產(chǎn)權制度和要素市場化配置為重點，激活主體、激活要素、激活市場。”

一是要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地入市交易平臺。推動土地需求方和提供方依據(jù)市場需求自發(fā)交易，政府主要負責平臺運行維護、劃定基準地價、提供交易信息等基礎性工作，實現(xiàn)國有和集體建設用地同網(wǎng)運行、同網(wǎng)競價、同網(wǎng)交易。

二是改革現(xiàn)有調(diào)整入市操作方式。改變目前指標交易的做法，由指標產(chǎn)生和落地雙方或多方采用股份合作方式推動入市，股權量化、成本共擔、利益共享。例如，可以由拆舊區(qū)和建新區(qū)的村集體，組建一個產(chǎn)業(yè)聯(lián)合體或者股份公司，共同參與到建設用地市場交易全過程，使真正擁有存量建設用地的村莊獲得更長遠、更多的收益。

（五）建立合理的土地增值收益共享機制

加快構建適合國情并兼顧國家、集體和個人的土地增值收益分配體系，建立健全土地增值收益在國家與集體之間、集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的分配辦法和相關制度安排。重點是要因地制宜設置合理的增值收益金比例，既調(diào)動地方政府的積極性，又確保集體和個人利益不受損害。

一是要制定相關政策法規(guī)確保農(nóng)民在談判中的主導權。當前，許多地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市產(chǎn)生的收益多是由政府制定的相關辦法來決定分配的，農(nóng)村集體土地所有權人和農(nóng)民參與決策的機會少，其利益難以得到有力保障。建議支持各縣（市、區(qū)）成立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地“議地會”，加強擬入市項目的透明性和關于議價權的民主決策。

二是嚴格限定土地增值收益調(diào)節(jié)金不得超過的最高比例。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市制度的核心是“共享”。因地制宜設置合理增值收益金比例，減少地方政府因縮小土地范圍帶來的財政收入壓力。具體分配比例關系應當根據(jù)不同區(qū)位條件和政府配套設施投入狀況由政府、集體和個人共同協(xié)商。

三是要規(guī)范農(nóng)民集體土地收益的內(nèi)部分配關系。嚴格按照農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的規(guī)定執(zhí)行，兼顧集體經(jīng)濟長遠發(fā)展和成員個人利益，防止集體經(jīng)濟組織內(nèi)部少數(shù)人非法處置、侵占集體經(jīng)營性建設用地入市收益。

實現(xiàn)構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設市場體系目標，其政策價值取向是“還權于民”“讓利于民”。因此，應在民主決策、兼顧利益的基礎上，形成科學合理、多方接受的土地增值收益分配辦法及實現(xiàn)機制。