“中國建設海洋強國的安全環(huán)境與保障制度”筆談*

秦立志 金永明 楊振姣 周兵兵

中國周邊安全環(huán)境：地緣特征、主導動力與戰(zhàn)略趨勢

秦立志

(中國海洋大學國際事務與公共管理學院副教授、海洋發(fā)展研究院研究員)

隨著美國推進“印太戰(zhàn)略”與“印太經濟框架”等地緣戰(zhàn)略舉措、中國周邊地區(qū)軍備競賽與危機不穩(wěn)定風險提升、海權競爭與陸海聯(lián)動的負面效應正在發(fā)酵、印太地區(qū)的秩序構建進一步呈現(xiàn)安全治理不足的局面,中國周邊安全環(huán)境的復雜性是常態(tài)化現(xiàn)象。非傳統(tǒng)安全問題不斷被政治化,與傳統(tǒng)安全問題出現(xiàn)交織,呈現(xiàn)更多零和博弈特征,經濟相互依賴也日益武器化。中國周邊安全環(huán)境的戰(zhàn)略不確定性正在增加,而不確定性轉化為地緣政治風險的概率也在提升?，F(xiàn)階段對中國周邊安全環(huán)境的戰(zhàn)略研判,能為我國反制美國的地緣政治圍堵、實現(xiàn)周邊地區(qū)的不利地緣態(tài)勢逆轉提供參照系。

一、中國周邊安全環(huán)境的地緣維度特征

首先,地緣政治風險有所提升,使危機穩(wěn)定性與軍備競賽穩(wěn)定性都受到挑戰(zhàn)。印太“北約化”與北約“印太化”相向而行。多海聯(lián)動、陸海聯(lián)動的地緣政治風險開始發(fā)酵,美國在中國周邊地區(qū)的延伸威懾戰(zhàn)略,正在從要點防御轉向周線防御,從海上島鏈封鎖到以海制陸,從政治遏制為主到軍事遏制為主。中美在東海、南海、臺海等地區(qū)爆發(fā)重大危機的可能性增加(如,類似1962年的古巴導彈危機),危機穩(wěn)定性不足是中國周邊安全的首要挑戰(zhàn)。海上安全始終是美國“印太戰(zhàn)略”的核心議題,所以美國正不斷加強在東海、南海、臺海的三海軍事聯(lián)動。在中國周邊地區(qū),美國繼續(xù)加強在印太地區(qū)的軍力部署和高頻率、大范圍的海上聯(lián)合軍事行動,還持續(xù)增加對“太平洋威懾倡議”的投入。美國通過捆綁中俄聯(lián)合威脅來推進印太“北約化”,日本、韓國、澳大利亞等國參加北約峰會是北約“印太化”的重要信號。拜登政府扶持日本發(fā)展包括太空戰(zhàn)、網絡戰(zhàn)、電磁戰(zhàn)等“進攻性軍事能力”,在日本增派F-35戰(zhàn)機和“宙斯盾”導彈驅逐艦等。日本不斷突破專守防衛(wèi)的政策范圍,將“臺灣有事就是日本有事,日本有事就是日美同盟有事”的地緣邏輯作為行動指南。日澳簽署的《互惠準入協(xié)定》、日印建立的“特殊全球戰(zhàn)略伙伴關系”、日菲舉行的外長防長“2+2”會晤等,反映出日本升級了與印太其他國家的軍事安全關系。美韓同盟的聯(lián)合軍演與作戰(zhàn)方案設定也不斷增加對華比重。美國向韓國部署俄亥俄級戰(zhàn)略核潛艇。三是對立性的陣營化趨勢。美英澳三方安全聯(lián)盟(AUKUS)和美日澳印四國機制(QUAD)意味著印太地區(qū)會出現(xiàn)更多的針對中國特定議題領域的“志愿者聯(lián)盟”。美國還試圖幫助東盟一些國家提升針對中國的反介入/區(qū)域拒止能力。

其次,地緣經濟的正向溢出效應受到削弱,經濟相互依賴開始讓位于安全相互依賴,國家間經濟關系出現(xiàn)安全化趨勢,泛安全化趨勢讓中國與周邊國家的經濟合作難以發(fā)揮對其他領域的正向溢出效應。中國周邊部分國家地區(qū)鑒于地緣政治風險選擇犧牲一部分與中國的經貿收益。朝鮮半島的對抗性安全結構讓韓美同盟的根基難以動搖,經濟收益不能抵消安全焦慮。從文在寅到尹錫悅政府,韓國對美國安全依賴度不斷提升,中韓關系出現(xiàn)下行。韓國尹錫悅政府提出與美國構建“經濟安全聯(lián)盟”“技術安全聯(lián)盟”,韓國加入了美國主導的“芯片四方”機制。日本高度重視經濟安全,制定《經濟安全保障推進法》,日美設立經濟政策咨商委員會。美國聯(lián)手日本等國渲染中國對亞太地區(qū)安全秩序的威脅。中日經貿互惠也不能改變日本配合美國增加對華戰(zhàn)略取向的強硬,未來中日的主要博弈點是東南亞與亞太經濟一體化等議題。從廣義周邊的角度出發(fā),美國的北極安全戰(zhàn)略也從防御開始轉為進攻,對中國的遠洋力量投送增加了很多挑戰(zhàn)。

最后,地緣文化開始呈現(xiàn)從洛克文化(競爭對手邏輯)轉向霍布斯文化(敵人邏輯)的下行趨勢。中國周邊一些國家和地區(qū)也從傳統(tǒng)的安全上靠美國、經濟上靠中國的對沖戰(zhàn)略邏輯,逐漸增加與美國在針對中國議題上的制衡合作力度。周邊地區(qū)國家不同程度上加強了戰(zhàn)略自主,包括在多個大國之間實施對沖戰(zhàn)略,與印太地區(qū)內外的更多發(fā)展中國家之間進行南南合作甚至推進不結盟運動。中國提出的“一帶一路”倡議與命運共同體建設,一些周邊國家只是接受其普遍主義的原則性論述,但在具體的戰(zhàn)略行動中則采取相反的特殊主義雙標邏輯。如,日印澳推進實施“供應鏈韌性倡議”來抵消中國“一帶一路”倡議。美國對中國的遏制戰(zhàn)略已經擺脫了戰(zhàn)略猶豫期(接觸為主、制衡為輔),美國對華戰(zhàn)略重點從意圖威脅評估轉向實力威脅評估。美國已經不那么重視改變中國的戰(zhàn)略意圖是善意或惡意、修正主義意圖還是維持現(xiàn)狀意圖。美國對中國周邊的戰(zhàn)略環(huán)境塑造,主要是先將中國視為首要威脅,然后根據威脅來界定美國在印太的霸權利益,進而提升相關領域的權力投射來匹配利益目標,違背了現(xiàn)實主義以權力界定利益、以利益界定威脅的基本戰(zhàn)略邏輯。

二、塑造中國周邊安全環(huán)境演變的核心動力

第一,國際體系的兩極化趨勢尚未定型,中美能否形成真正的兩極體系仍有不確定性。中國的核威懾與常規(guī)威懾能力、國際安全機制的塑造能力等方面尚不足以同美國形成勢均力敵的戰(zhàn)略穩(wěn)定機制,基于中國戰(zhàn)略投射能力的有限性,當前中美戰(zhàn)略博弈的焦點在中國周邊地區(qū)。這讓美國形成了對華戰(zhàn)略機會主義。就中國周邊而言,美俄之間是基本對等的核威懾能力但綜合實力差距較大,美朝之間是整體實力差距較大但決心差距較小,印度作為中等核國家與美國合作不斷加深,而中美是整體實力差距最小但核威懾能力差距較大,不對等核國家的身份差異決定了中國周邊地區(qū)是美國進一步削弱中美不對稱核穩(wěn)定的重要路徑。如,美國對中國南海地區(qū)的抵近偵察、反潛武器介入、插手南海領土主權爭議問題、尋求“航行自由”,意在削弱中國的?；藞髲土α颗c地區(qū)安全主導權。

第二,海權格局的多極化趨勢影響。技術變革與國際規(guī)范,正在改變權力轉移與長周期理論所揭示的17世紀以來的傳統(tǒng)海上單極霸權的主導規(guī)律,區(qū)域性海洋力量的興起讓海權格局呈現(xiàn)多極化趨勢,這意味著中國周邊地區(qū)對美國海上霸權護持的戰(zhàn)略支點作用增強。美國推進“印太戰(zhàn)略”與“印太經濟框架”?！癚UAD+”將可能讓韓國、越南、菲律賓等國增加與中國疏遠的決心,而且這一機制包含遏制朝核議題、海上安全、反恐、基礎設施建設、技術與人文合作等多元領域。美國主導的“印太海域態(tài)勢感知伙伴關系”(IPMDA)倡議意在構建對華遏制的情報網絡。美國自從退出“跨太平洋伙伴關系協(xié)定”(TPP)后,缺少經略中國周邊地區(qū)的經濟戰(zhàn)略工具,2022年推出的強調規(guī)則性而非貿易性的“印太經濟框架”(IPEF)的主要參與國都是中國周邊國家,試圖將中國排擠出印太產業(yè)鏈,規(guī)鎖中國技術的發(fā)展空間,促進半導體、關鍵資源等供應鏈“去中國化”。

第三,烏克蘭危機的“多米諾骨牌效應”。美日等國對國際安全秩序表達了“多米諾骨牌效應”擔憂,強調烏克蘭危機的的教訓是讓一個地區(qū)的安全秩序崩潰會對其他地區(qū)安全秩序構成連鎖反應。美國拉攏北約盟友在印太地區(qū)發(fā)揮更多作用,意圖促成日印澳韓等印太盟友與歐洲盟友展開針對中國的戰(zhàn)略合作。烏克蘭危機的讓亞太地區(qū)的地緣政治效應更大,東北亞安全局勢日益嚴峻,美國在東南亞的戰(zhàn)略布局節(jié)奏加快。美國還會加強在中國周邊國家實施“顏色革命”和政權更替來打擊對華友好的國家。

第四,獲取戰(zhàn)略自主地位、減少不對稱相互依賴的目標訴求,是周邊國家權衡與中國戰(zhàn)略互動模式的重要動機。美國意圖維系和擴展在印太地區(qū)的霸權主導地位,印度重視在南亞地區(qū)的主導權和在東亞等地區(qū)事務中的深度參與。美國承認印度在南亞地區(qū)的主導性地位,印度成為美國“印太經濟框架”的創(chuàng)始成員國,印度參與“印太戰(zhàn)略”主要為了與中國競爭地區(qū)領導權。日本有著成為“正常國家”和印太軍事政治強國地位的訴求,但日本因國力所限在東北亞安全格局的塑造中所能發(fā)揮的作用呈減弱趨勢,美國在亞太的北約化戰(zhàn)略舉措在一定程度上會弱化日本的地緣政治輻射能力,這使中亞、東南亞、東北亞等地區(qū)的國家也會尋求美國、歐盟、俄國等的政治經濟介入,通過多邊機制來避免對中國的過度依賴、平衡中國的影響力投射,重視國家戰(zhàn)略自主建設。東盟堅持大國平衡策略,在與中國推動《區(qū)域全面經濟伙伴關系協(xié)定》(RCEP)落地的同時,也作為創(chuàng)始會員國參加了美國主導的“印太經濟框架”(IPEF),采取了制度間平衡的策略。但近年來,假設一旦被迫在中美之間選邊站,選美國的比例在增加。美國在中東地區(qū)與中國的地緣政治糾紛相對較小,美國可以容忍中國在貿易、投資、能源領域在中東地區(qū)的影響力上升。但如果將中國作為動搖美國在中東地緣政治主導權地位的威脅時,不排除美國會采取在中東、印太地區(qū)雙管齊下的策略,借助楔子戰(zhàn)略離間中俄戰(zhàn)略伙伴關系,對中國的圍堵遏制形成有效的地緣政治閉環(huán)。

第五,中國自身的戰(zhàn)略塑造能力是影響周邊安全環(huán)境的重要動力。中國的周邊安全環(huán)境面臨著時空維度的雙重壓力,中國的現(xiàn)代化進程、國防與經濟的平衡、陸權與海權戰(zhàn)略的匹配度、目標與手段的平衡、短期目標與長期目標的權重、周邊外交與大國外交的協(xié)調、核心利益護持與風險接受程度的權衡等,都受到時空因素的深刻影響,如何營造哪怕有限的戰(zhàn)略機遇期,以及如何獲取更多的戰(zhàn)略回旋空間,是中國周邊安全格局塑造的重中之重。中國作為陸海復合型國家具有雙重易受傷害性,中國在周邊環(huán)境的任意方向的過度延伸都可能會導致另一方向受到地緣政治擠壓。中國作為體系中心地帶的國家,不具備美國作為側翼大國的地緣戰(zhàn)略靈活性優(yōu)勢。隨著美國對華戰(zhàn)略競爭在國際與國內雙層布局的完成,中美在中國周邊地區(qū)的地緣政治博弈將很可能全方位展開。美國遏制中國的戰(zhàn)略共識程度提升。中美潛在沖突升級的重點區(qū)域是西太平洋水域,美國以“印太戰(zhàn)略”對中國周邊安全和經濟環(huán)境進行雙重塑造,打壓中國在地緣政治層面的戰(zhàn)略自主地位。中國在經略周邊的過程中很容易出現(xiàn)戰(zhàn)略透支風險：如若應對潛在威脅時過于謹小慎微,就可能無法及時平衡威脅;對威脅反應過度,又可能招致結構性沖突;對海權威脅投入過高,會影響到在陸權的投射力量。

三、中國面臨的主要挑戰(zhàn)與趨勢研判

美國對中國周邊地區(qū)塑造的主體戰(zhàn)略演變主要有四種可能性：一是維持當前的超地區(qū)霸權戰(zhàn)略與雙邊聯(lián)盟為主導;二是實現(xiàn)正在推進的超地區(qū)霸權戰(zhàn)略與印太地區(qū)的北約化聯(lián)盟遏制體系;三是呈現(xiàn)適度戰(zhàn)略收縮的選擇性干預戰(zhàn)略與雙邊聯(lián)盟體系;四是回歸20世紀40年代以前的隔岸平衡戰(zhàn)略+更加弱勢的非正式同盟/臨時結盟的戰(zhàn)略。筆者認為第四種可能性幾乎沒有,前三種可能性都會遵循自斯皮克曼以來的邊緣地帶論以及更早的麥金德的心臟地帶論邏輯。美國即使出現(xiàn)戰(zhàn)略手段與戰(zhàn)略目標不匹配、有戰(zhàn)略透支風險的情況,也會選擇不斷提升制衡手段以符合其進攻性戰(zhàn)略目標,維持自身相對中國的戰(zhàn)略優(yōu)勢,同時維持中國與周邊地區(qū)國家之間的動態(tài)均勢。中美戰(zhàn)略博弈的烈度升級可能給周邊安全環(huán)境帶來更多的安全困境障礙。有學者認為,中美之間正在形成某種不穩(wěn)定的戰(zhàn)略相持階段,確定中美競爭的邊界,如在何種程度上進行對抗與脫鉤,是兩國互動的重點。中國經濟總量、軍事實力、技術突破“卡脖子”難題、臺海地區(qū)的統(tǒng)一態(tài)勢推進等,都會影響中美在印太地區(qū)的攻守態(tài)勢。美國對中國的遏制戰(zhàn)略,正在從防御性遏制轉向進攻性遏制,從非對稱戰(zhàn)略轉向對稱戰(zhàn)略,越發(fā)具有預防性戰(zhàn)略行動或先發(fā)制人戰(zhàn)略行動的邏輯。中美在中國周邊地區(qū)的戰(zhàn)略博弈很可能不是贏家通吃,而是比誰輸?shù)酶佟?/p>

中國的海洋強國戰(zhàn)略建設應依托穩(wěn)固的陸權戰(zhàn)略環(huán)境,但俄烏戰(zhàn)爭轉向消耗戰(zhàn),印度的東向戰(zhàn)略不斷擁抱美日,俄羅斯與印度作為中國潛在的陸上安全盈余力量正在減弱。中國周邊安全環(huán)境的惡化趨勢有可能讓中國的和平崛起進程的戰(zhàn)略節(jié)奏發(fā)生逆轉。中國為了降低安全困境,在較短時間內高強度提升地緣政治投射能力,增加戰(zhàn)略透支風險,讓經濟基礎變得過于羸弱,國家福利受到威脅。尤其警惕的是“代理人戰(zhàn)爭”的發(fā)生或擦槍走火的偶發(fā)性戰(zhàn)爭,即使是有限戰(zhàn)爭或常規(guī)戰(zhàn)爭也有演變?yōu)榇笠?guī)模戰(zhàn)爭的可能性,雖然海上局部戰(zhàn)爭的升級風險通常更容易實現(xiàn)戰(zhàn)略管控,但考慮臺海問題事關中國核心國家利益、也是美日西太平洋地區(qū)的攻勢海權的有機組成部分,日本依托日美同盟體系,意圖將臺灣問題國際化,宣稱“臺海維持現(xiàn)狀是區(qū)域安保重要事項”,增加中美日陷入高強度的軍備競賽、地緣政治對抗、貿易競爭、武裝沖突等升級的風險。

如果中國在實力層面缺少對美國的必要回應,“親誠惠容”的善意外交理念將難以扭轉大國博弈的進攻性現(xiàn)實主義邏輯。未來,美國將更多強調充分發(fā)揮自身的離岸優(yōu)勢、軍力優(yōu)勢、聯(lián)盟優(yōu)勢、輿論優(yōu)勢來進一步惡化中國周邊安全環(huán)境。隨著美國對華進攻性戰(zhàn)略布局的展開,中國在周邊地區(qū)的區(qū)域拒止與反介入能力、區(qū)域多邊安全對話與雙邊安全議程的制度塑造能力都將受到更多考驗。構建大國戰(zhàn)略穩(wěn)定機制而非尋求對中國有敵意國家放棄其進攻性戰(zhàn)略更適合當下中國優(yōu)化安全環(huán)境的可行性路徑。

未來南海、臺海、朝鮮半島都可能進一步產生新一輪的沖突升級風險的周期,引發(fā)“破窗效應”,塑造地區(qū)陣營對立化,地區(qū)的中小國家在中美之間的對沖戰(zhàn)略也是為了提升本國的戰(zhàn)略自主,兩極或兩極化的對抗體系有助于小國作為平衡砝碼而獲取對沖收益。美國和印太地區(qū)的同盟伙伴也涉及利益分歧與威脅認知的差異性影響,在遏制中國的戰(zhàn)略布局中,也存在對其進行反向的“楔子戰(zhàn)略”或“對沖戰(zhàn)略”的機會。從戰(zhàn)略決策→戰(zhàn)略執(zhí)行→戰(zhàn)略效果涉及國內的戰(zhàn)略動員與資源汲取,以及美國的同盟體系是否足以提供所需的外部制衡能力,還有中國的戰(zhàn)略反制舉措,這意味著可能是一條不完美的傳送帶,美國印太戰(zhàn)略等針對中國的遏制效果可能差強人意。中國應加強對周邊地區(qū)的經略,為中國的陸疆與海疆的邊界安全以及中國經濟發(fā)展的有利空間,提供更多緩沖空間的安全邊界。

論海洋秩序與海洋規(guī)則的演進

金永明

(中國海洋大學海洋發(fā)展研究院高級研究員、中澳海岸帶管理研究中心中方主任)

隨著人類依賴海洋程度的加深,海洋的空間及資源的開發(fā)權、利用權成為各國競相爭奪的對象。如何合理地開發(fā)和利用海洋的空間及資源,實現(xiàn)有效利用海洋和公平正義目標,就需要對海洋秩序予以規(guī)范和維護。其中,海洋規(guī)則就是維護海洋秩序、實現(xiàn)海洋可持續(xù)發(fā)展的重要手段,也是我國建設海洋強國的重要保障。換言之,論述海洋秩序與海洋規(guī)則的關系是建設海洋強國的必由之路。

實際上,維護海洋秩序的規(guī)則基礎已由傳統(tǒng)的海洋自由原則(絕對自由)、適當顧及原則(相對自由)發(fā)展到共同體原理(海洋綜合性管理)。同時,控制海洋的方式和能力已由武力(硬實力)發(fā)展到規(guī)則(軟實力)和責任,以實現(xiàn)控制海洋、利用海洋到保護海洋的目標升華,目的是使海洋更具開放性、包容性和可持續(xù)性。筆者認為,海洋秩序與海洋規(guī)則具有相互促進和提升的關系。

第一,海洋秩序的基礎。海洋秩序的基礎是海洋自由,即海洋對所有人開放,禁止私人占有及分割。這是從海洋的本質、功能和萬民法等視角得出的結論,以發(fā)揮人類生存所需和各地物產的比較優(yōu)勢,實現(xiàn)人員交往、物資運輸交換目標。而維持海洋交流交往的傳統(tǒng)方式主要是軍事威懾,以實現(xiàn)排他性用海、獨享資源并獲取暴利性經濟目標,所以,傳統(tǒng)海權具有壟斷性和軍事性。

第二,海洋秩序的變化。針對雨果·格勞秀斯(Hugo Grotius)的海洋自由論,為維護英國對沿岸海域的控制尤其是確保國內法對有關漁業(yè)活動的規(guī)范得到實施,使英國對海洋的控制正當化,約翰·塞爾登(John Selden)提出“領有海洋”的觀點,即沿海國對海洋的控制可到武力或武器所及范圍,這可謂“領海制度”的萌芽。

第三,海洋秩序的規(guī)范。為使海洋行為、海洋活動有序化、規(guī)范化和可預見,需要制定海洋規(guī)則(海洋法),以維護和確保海洋秩序。海洋法的歷史由來已久,主要內容是從適用于海上通商關系的羅德法(Lex Rhodia)發(fā)展起來的?，F(xiàn)今,國際海洋法中最具代表性的成文法(狹義海洋法)為1958年的“日內瓦海洋法公約”體系(四個公約+《關于強制解決爭端的任意簽字議定書》)和1982年的《聯(lián)合國海洋法公約》體系(本文+九個附件+執(zhí)行協(xié)定)。在其關系上,《聯(lián)合國海洋法公約》是對“日內瓦海洋法公約”的繼承和發(fā)展;在其適用上,《聯(lián)合國海洋法公約》優(yōu)于“日內瓦海洋法公約”(第311條第1款)。

第四,海洋法的內容?！堵?lián)合國海洋法公約》體系主要包括三個方面的內容：(1)對各種不同屬性海域(如領海、群島水域、毗連區(qū)、專屬經濟區(qū)和大陸架、公海、國際海底區(qū)域等)的規(guī)范,包括海域的地位、沿海國和其他國家的權利和義務;(2)對海洋各種功能性事項的規(guī)范(如,用于國際航行的海峽、海洋漁業(yè)、海洋科學研究、海洋環(huán)境的保護和保全、海洋技術的發(fā)展和轉讓);(3)對海洋各種類型爭端的解決制度,即海洋爭端解決機制(如第15部分、附件5-8)。此外,《聯(lián)合國海洋法公約》體系內設機構(如,大陸架界限委員會、國際海底管理局、國際海洋法法庭)制定的制度和規(guī)范(裁決);《聯(lián)合國海洋法公約》體系外機構(如,國際海事組織、聯(lián)合國教科文組織)作出的決議和制定的制度,以及國際性爭端解決機構的判決和裁決、各國的實踐等。它們構成廣義海洋法的重要組成部分。

事實上,《聯(lián)合國海洋法公約》自1982年制定以來,已有40余年的歷程,從批準加入國家(歐盟)168個,以及各國對其的態(tài)度看,其已成為國際社會普遍遵守的重要規(guī)則,即多數(shù)規(guī)則已成為習慣法規(guī)則,成為規(guī)范海洋事務的權威性、框架性的法律文書。

第五,海洋法的實施。要使國際法包括海洋法內容在國際社會得到遵守,需要將海洋法內容融入各國國內海洋法中并誠意履行,以便得到貫徹和發(fā)展。例如,《維也納條約法公約》第26條規(guī)定,凡有效之條約對其各當事國有拘束力,必須由各該國善意履行;《聯(lián)合國海洋法公約》第300條規(guī)定,締約國應誠意履行根據本公約承擔的義務并應以不致構成濫用權利的方式,行使本公約所承認的權利、管轄權和自由。

此外,《維也納條約法公約》第27條規(guī)定,一當事國不得援引其國內法規(guī)定為理由而不履行條約。即國內法的規(guī)定不能優(yōu)先于條約,或稱為“禁止援引國內法原則”。換言之,通過吸收或轉換的方式制定的國內海洋法應符合國際海洋法的內容,包括原則和制度,否則不具有對抗性。應該說,《聯(lián)合國海洋法公約》規(guī)范的原則和制度得到了較好的遵守并發(fā)揮了應有的作用。這是值得肯定的。

第六,海洋法的保障。盡管《聯(lián)合國海洋法公約》是綜合和全面地規(guī)范海洋事務的法律文書,也取得較好的實施效果,但不可避免的是其也存在著一些缺陷,包括在談判審議過程中受到意念、利益、技術、政治妥協(xié)及一攬子交易等因素的限制,所以不可能完美。這些缺陷使得在實踐中呈現(xiàn)分歧和對立。對此,《聯(lián)合國海洋法公約》存在保障性或預備性規(guī)定。

例如,對于未予規(guī)定的事項,《聯(lián)合國海洋法公約》“序言”指出,各締約國確認本公約未予規(guī)定的事項,應繼續(xù)以一般國際法的規(guī)則和原則為準據;對于法院或法庭應適用的國際法,第293條第1款規(guī)定,根據本節(jié)(導致有拘束力裁判的強制程序)具有管轄權的法院或法庭應適用本公約和其他與本公約不相抵觸的國際法規(guī)則;對于專屬經濟區(qū)內未予歸屬的權利而產生的沖突,第59條規(guī)定,這種沖突應在公平的基礎上參照一切有關情況,考慮到所涉利益分別對有關各方和整個國際社會的重要性,加以解決。這些條款內容為解決未予規(guī)定的事項提供了方向和指針,對于國家間爭端或沖突的解決,具有保障作用。

第七,海洋法的發(fā)展。從海洋法的發(fā)展歷程看,為實現(xiàn)《聯(lián)合國海洋法公約》的普遍化進程,消除公海漁業(yè)資源因過渡捕撈導致衰弱、枯竭等現(xiàn)象,科技的發(fā)展和加強對海洋生物多樣性的保護,國際社會制定“第11部分執(zhí)行協(xié)定”(1994年)、“跨界魚類執(zhí)行協(xié)定”(1995年),以及新近通過的“國家管轄范圍外區(qū)域海洋生物多樣性的養(yǎng)護和可持續(xù)利用執(zhí)行協(xié)定”(簡稱“BBNJ執(zhí)行協(xié)定”,2023年3月),以實現(xiàn)保護海洋多重、多種法益目標。

可見,海洋法特別是《聯(lián)合國海洋法公約》,是一部動態(tài)和持續(xù)發(fā)展的法律文書,以實現(xiàn)為海洋建立一種法律秩序,以及和平、有效利用海洋、養(yǎng)護海洋生物資源和保護、保全海洋環(huán)境目標。

第八,海洋法與中國。中國“全國人民代表大會常務委員會于1996年5月15日通過了關于批準《聯(lián)合國海洋法公約》的決定”,于1996年6月7日向聯(lián)合國秘書長提交了批準書,自1996年7月7日起開始對我國生效。為履行《聯(lián)合國海洋法公約》義務,我國依據其原則和制度制定了多部涉海法律和規(guī)章,形成了中國海洋法制度體系,對于豐富和發(fā)展國際海洋法有一定的貢獻。

但中國海洋法制度中與安全有關的條款內容(如,軍艦在領海內的無害通過須事先許可或通知、對毗連區(qū)內的安全事項具有管轄權的規(guī)定)、在西沙群島采用直線基線的做法、以及針對“歷史性權利”主張和“管轄海域”范圍或種類等方面的內容,存在不同的解釋性分歧和對立,所以需要采取有力措施,包括修改有關的國內海洋法條款內容,補充制定涉海有關的法律和規(guī)章,以增進理解,為維護海洋秩序做出貢獻。

此外,中國提出的構建海洋命運共同體理念,也需要在多個層面予以闡釋,特別需要在適用范圍、功能和作用、融入規(guī)則的路徑等方面加強研究,以達成共識和理解,以維系海洋秩序包括為提升海洋治理能力和豐富海洋規(guī)則做出貢獻。

推動科技—經濟—生態(tài)協(xié)同 助力海洋強國建設

楊振姣

(中國海洋大學國際事務與公共管理學院教授、海洋發(fā)展研究院高級研究員)

繼黨的十八大報告中完整提出中國海洋強國戰(zhàn)略的基本內容后,習近平總書記多次在重要場合圍繞海洋強國這一議題發(fā)表重要論述。整體來看,習近平總書記關于海洋強國戰(zhàn)略的重要論述主要涉及海洋科技、海洋經濟及海洋生態(tài)三大主題。

首先,建設海洋強國必須大力發(fā)展海洋高新技術。2018年,習近平總書記在海南考察時,提出科技工作“一定要向海洋進軍,加快建設海洋強國”;2022年,習近平總書記考察中國海洋大學三亞海洋研究院時,強調“要推動海洋科技實現(xiàn)高水平自立自強”。其次,發(fā)達的海洋經濟是建設海洋強國的重要支撐。2013年8月,習近平總書記在遼寧考察時指出,“要順應建設海洋強國的需要,加快培育海洋工程制造業(yè)這一戰(zhàn)略性新興產業(yè),不斷提高海洋開發(fā)能力,使海洋經濟成為新的增長點”。最后,保護海洋生態(tài)環(huán)境是海洋強國建設的內在要求。2019年,習近平總書記在致2019中國海洋經濟博覽會的賀信中指出,要高度重視海洋生態(tài)文明建設,加強海洋環(huán)境污染防治,保護海洋生物多樣性,實現(xiàn)海洋資源有序開發(fā)利用,為子孫后代留下一片碧海藍天。

在發(fā)展實踐中,海洋科技、海洋經濟、海洋生態(tài)三者間存在著微妙的關系,如何正確處理其中的矛盾,實現(xiàn)海洋科技—海洋經濟—海洋生態(tài)協(xié)同發(fā)展,是海洋強國建設過程中值得關注的問題。

一、海洋科技、海洋經濟、海洋生態(tài)三者關系

1、海洋經濟與海洋生態(tài)：帶動與反哺

2021年4月30日,習近平總書記在主持十九屆中共中央政治局第二十九次集體學習時指出,“生態(tài)環(huán)境保護和經濟發(fā)展是辯證統(tǒng)一、相輔相成的”。一方面,必須以海洋生態(tài)保護帶動海洋經濟發(fā)展,良好的海洋生態(tài)環(huán)境是海洋經濟高質量發(fā)展的基礎;另一方面,海洋經濟發(fā)展成果會對海洋生態(tài)保護起到反哺作用,正確處理二者之間帶動與反哺的關系,才能實現(xiàn)海洋經濟發(fā)展與海洋生態(tài)保護的辯證統(tǒng)一。

2、海洋經濟與海洋科技：賦能與引領

海洋經濟與海洋科技的關系,一方面,科技創(chuàng)新離不開經濟發(fā)展水平的支持,海洋經濟的良好發(fā)展能為海洋科技賦能。另一方面,創(chuàng)新是引領發(fā)展的第一動力,海洋科技成果在海洋產業(yè)中的廣泛應用能有效引領海洋經濟發(fā)展。海洋生物醫(yī)藥、海洋高端裝備制造業(yè)等新興產業(yè)的發(fā)展拓展了海洋新空間、新資源、新能源的開發(fā)利用,海洋科技創(chuàng)新研究成果的產品化大大提高了海洋經濟發(fā)展的質量和效益。

3、海洋科技與海洋生態(tài)：倒逼與助力

海洋科技與海洋生態(tài)的關系,一方面,海洋科技發(fā)展助力海洋生態(tài)保護。海洋環(huán)境監(jiān)測技術的提升對海洋生態(tài)保護和修復具有重要作用,海洋科技成果在海水養(yǎng)殖等傳統(tǒng)產業(yè)的應用有效提高了產業(yè)發(fā)展水平,促使傳統(tǒng)產業(yè)向綠色環(huán)保、高效節(jié)能轉變;另一方面,海洋生態(tài)保護需求倒逼海洋科技創(chuàng)新發(fā)展。隨著近年來國家對海洋生態(tài)安全重視程度的提升,海洋生態(tài)保護和修復成為一項重要工作,隨之而來的海洋生態(tài)環(huán)境治理需求亦將倒逼海洋科技發(fā)展。

二、當前我國海洋科技—海洋經濟—海洋生態(tài)協(xié)同亟須解決的問題

一是海洋生態(tài)壓力大。在經歷長期高強度捕撈開發(fā)、海水養(yǎng)殖、圍填?；顒拥却址判桶l(fā)展過程后,我國海洋生態(tài)面臨陸海的雙重污染和開發(fā)壓力,出現(xiàn)漁業(yè)資源嚴重衰退、水體污染、海岸帶生態(tài)系統(tǒng)受損等問題。當前一些沿海地區(qū)的發(fā)展規(guī)劃對海洋經濟、海洋科技發(fā)展下足筆墨,強調“認識海洋”和“經略海洋”,卻在“關心海洋”上有所欠缺。要實現(xiàn)海洋科技—海洋經濟—海洋生態(tài)協(xié)同,需要正視海洋生態(tài)問題,嚴守海洋生態(tài)紅線,避免海洋生態(tài)問題成為海洋強國建設的短板。

二是海洋產業(yè)升級難度高。實現(xiàn)海洋科技—海洋經濟—海洋生態(tài)協(xié)同,必然要對海洋產業(yè)進行轉型升級,實現(xiàn)海洋產業(yè)綠色高質量發(fā)展。除傳統(tǒng)產業(yè)如海洋漁業(yè)、濱海旅游業(yè)、海洋船舶工業(yè)等產業(yè)需要直接利用海洋資源外,海洋生物醫(yī)藥、海洋高端裝備制造業(yè)等海洋新興產業(yè)也存在對海洋資源的直接利用,海洋產業(yè)發(fā)展與海洋環(huán)境的聯(lián)系更為緊密,對直接利用海洋資源的依賴程度較高。加之海洋領域科技成果轉化周期長、資金需求大,因而海洋產業(yè)升級限制因素多,難度較高。

三是海洋科技創(chuàng)新能力不足。海洋經濟、海洋生態(tài)對科技創(chuàng)新的要求較陸地更高,且技術難度更大,核心技術壟斷性較強。當前我國的海洋科技創(chuàng)新已取得顯著成效,在海洋高端裝備制造、海上能源開發(fā)等領域均取得重要進展,但仍存在核心技術缺失、產品結構層次較低等問題,與國際先進水平仍存在明顯差距。海洋科技研究頂尖人才缺乏,存在“研用脫節(jié)”問題,科技和產業(yè)無法實現(xiàn)良好對接。

三、推動海洋科技—海洋經濟—海洋生態(tài)協(xié)同的幾點建議

我國推動海洋科技—海洋經濟—海洋生態(tài)協(xié)同應從三者間的兩兩關系著手,通過促進兩兩協(xié)調實現(xiàn)三者協(xié)同,最終通過發(fā)揮政府的聯(lián)動引領作用,建立海洋科技—海洋經濟—海洋生態(tài)協(xié)同發(fā)展機制。

首先,從海洋經濟—海洋生態(tài)的關系來看,需堅持生態(tài)保護優(yōu)先,推進海洋經濟發(fā)展綠色轉型?！鞍l(fā)展經濟不能對資源和生態(tài)環(huán)境竭澤而漁,生態(tài)環(huán)境保護也不是舍棄經濟發(fā)展而緣木求魚”。正確處理好海洋經濟發(fā)展與海洋生態(tài)保護的關系,沿海地區(qū)應堅持生態(tài)保護優(yōu)先,嚴守海洋生態(tài)保護紅線制度;同時,堅持綠色發(fā)展理念,加強對海洋綠色產業(yè)的政策扶持,拓寬海洋綠色產業(yè)融資渠道,提供良好發(fā)展環(huán)境,推進海洋經濟發(fā)展綠色轉型。

其次,從海洋經濟—海洋科技的關系來看,需強化科技—產業(yè)對接,建立海洋經濟創(chuàng)新發(fā)展體系。面對當前我國海洋“研用脫節(jié)”、科技—產業(yè)對接不順暢等問題,一方面需要以海洋產業(yè)的實際技術需求為立足點激發(fā)科技創(chuàng)新,實現(xiàn)科技—產業(yè)良好對接,另一方面亦需要以海洋科技創(chuàng)新帶動海洋產業(yè)發(fā)展,將科技優(yōu)勢轉化為產業(yè)優(yōu)勢。在政策層面上,應以海洋經濟創(chuàng)新發(fā)展示范區(qū)等政策為激勵手段,吸收社會資源,加大產業(yè)集中程度,提高頂尖人才培養(yǎng)能力,推進產教結合,實現(xiàn)創(chuàng)新鏈、產業(yè)鏈、資金鏈、人才鏈齊頭并進、深度融合,建立海洋經濟創(chuàng)新發(fā)展體系。

再次,從海洋科技—海洋生態(tài)的關系來看,需加強科技創(chuàng)新向海洋生態(tài)保護傾斜,以科技創(chuàng)新促使海洋產業(yè)向綠色環(huán)保、高效節(jié)能轉變。一方面,可借鑒國外先進經驗,依托人工智能、大數(shù)據等先進技術,增強高校、科研院所間數(shù)據共享與前沿技術交流,建立全方位海洋觀測系統(tǒng),打造“透明海洋”,使海洋科技創(chuàng)新直接應用于海洋生態(tài)保護工作;另一方面,加大對涉海企業(yè)的創(chuàng)新支持,推動科技創(chuàng)新在傳統(tǒng)海洋產業(yè)和新興產業(yè)中的應用與發(fā)展,緩解傳統(tǒng)產業(yè)對海洋造成的生態(tài)壓力,降低新興產業(yè)對海洋資源的依賴程度,使海洋科技創(chuàng)新對海洋生態(tài)保護起到間接作用。

最后,加強涉海部門間協(xié)作及政企合作,建立海洋科技—海洋經濟—海洋生態(tài)協(xié)同發(fā)展機制。政府應發(fā)揮聯(lián)動作用,通過各涉海部門間的協(xié)作配合,優(yōu)化要素配置,合理進行海洋經濟規(guī)劃、環(huán)境規(guī)劃、空間規(guī)劃,因地制宜地識別本地海洋科技、海洋經濟、海洋生態(tài)的發(fā)展需求,加大對海洋科技研發(fā)及人才培養(yǎng)的投入,提高對海洋制造業(yè)高技術企業(yè)的財稅支持力度,推進海洋經濟高質量發(fā)展,加大海洋生態(tài)保護修復力度,積極拓展海洋產業(yè)融資新模式、新渠道,為海洋科技、海洋經濟、海洋生態(tài)營造更好的發(fā)展環(huán)境,建立三者協(xié)同發(fā)展機制。

以海島可持續(xù)發(fā)展助推海洋強國建設

周兵兵

(中國海洋大學國際事務與公共管理學院副教授、中澳海岸帶管理研究中心中方秘書長)

眾所周知,海洋占地表面積71%,而占29%的陸地則以6塊大陸和5萬多個島嶼的形式散布在海洋中。無論從地理規(guī)律還是歷史經驗而言,一個世界級強國一定是海洋強國。自從黨的十八大做出開創(chuàng)中國特色社會主義新時代的政治和社會動員以來,以習近平總書記為核心的黨中央高度重視海洋強國建設,完整提出并進一步豐富了中國海洋強國戰(zhàn)略,重點關注大力發(fā)展海洋經濟、保護海洋生態(tài)環(huán)境、加強海洋科技創(chuàng)新、完善海洋治理體系和推進海洋文化建設等內容。以“海洋強國”為關鍵詞在中國知網檢索論文,相關論文的主題詞多為“海洋意識”“海洋戰(zhàn)略”“海洋經濟”“海洋文化”“陸海統(tǒng)籌”“海洋權益”“海洋命運共同體”和“全球海洋治理”等。而海島作為陸海耦合系統(tǒng)中亦陸亦海、聯(lián)結陸海的特殊系統(tǒng)成分,不僅具有安全和戰(zhàn)略意義,還承載著經濟、生態(tài)、文化和科研等重要價值,理應成為落實海洋強國戰(zhàn)略的實踐抓手和研究重點。當前,亟須確立海島在我國建設海洋強國事業(yè)中的戰(zhàn)略地位,全面認識海島可持續(xù)發(fā)展的豐富內涵,以系統(tǒng)推進海島可持續(xù)發(fā)展來助力海洋強國建設。

一、海島是我國建設海洋強國的戰(zhàn)略支點

我國海域分布有11000多個島嶼,總面積達7.71萬平方千米,既包括臺灣島和海南島等大島,也包括南海諸島、東海諸島等小島。有效管控這些海島對維護我國領土完整、國家安全和海洋權益至關重要——海島及其領海和專屬經濟區(qū)提供了超脫大陸的廣闊發(fā)展空間和支撐大陸的豐富海洋資源(如漁業(yè)資源、石油和天然氣等能源資源及礦產資源)。在政治、國防和經濟意義上,海島的重要地位久為人知。

而少為公眾所知的是,許多海島具有獨特的自然生態(tài)環(huán)境(如珊瑚礁、濕地和紅樹林),且由于在與大陸相對隔絕條件下歷經漫長的歷史,海島上往往演化形成較大陸更為獨特的物種、種群和群落。因此,對保護基因多樣性、物種多樣性和生態(tài)系統(tǒng)多樣性而言,海島具有特殊重要的生態(tài)環(huán)境價值。海島這種生態(tài)環(huán)境意義上的特殊重要性,超越了保護海洋生態(tài)環(huán)境的一般范疇,在海洋強國有關研究中尚未得到充分重視。

更鮮為公眾乃至政治家所知的是,海島具有“比金子還珍貴”的科研價值。在生態(tài)環(huán)境演變研究領域,長期以來,島嶼作為“自然實驗室”的理論價值廣受重視。如,達爾文基于對南美大陸以西1000千米處太平洋加拉帕戈斯群島上雀類演化的系統(tǒng)考察,于1835年提出著名的生物進化論;麥克阿瑟和威爾遜構建島嶼生物地理理論的數(shù)學模型,并基于美國佛羅里達島鏈中的6個紅樹林小島進行實證檢驗。但有居民海島之于研究區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的特殊科研價值,近十余年來才在荷蘭、西班牙、瑞士和澳大利亞等極少數(shù)海洋科技強國逐步得到確立。有居民海島——特別是小微型有居民海島——普遍存在地理交通不便、自然條件惡劣、經濟基礎薄弱以及人口流失和老齡化嚴重等諸多較大陸更為突出的人地矛盾,面臨著更為嚴峻的可持續(xù)發(fā)展挑戰(zhàn),具有類似于“生物圈2號”的科學史價值,是開展可持續(xù)發(fā)展研究與實踐的“自然實驗室”。研究、保護、開發(fā)、利用和治理好海島,不僅對于人地矛盾沒那么極端的大陸邊緣型地區(qū)的發(fā)展有重要參考價值,更有望在大變局和新時代背景下對海外島嶼型國家和地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展起到示范作用。因此,從科研意義而言,海島是我國建設海洋強國的戰(zhàn)略支點。

二、全面認識海島可持續(xù)發(fā)展的豐富內涵

為充分發(fā)揮海島作為我國建設海洋強國之戰(zhàn)略支點的特殊重要作用,需要站在百年未有之大變局、東西方現(xiàn)代化模式與文明范式之爭的歷史高度,來全面認識和系統(tǒng)推進我國海島可持續(xù)發(fā)展?？沙掷m(xù)發(fā)展是一個復雜、綜合且有爭議的概念,公眾和實務界對其的認識可能還停留在節(jié)約資源、保護環(huán)境和修復生態(tài)上,抑或簡化理解為資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的經濟社會發(fā)展模式。而事實上,歷經超過半個世紀的概念演化之后,可持續(xù)發(fā)展在新時代下的內涵是多維度和多尺度的。全面認識海島可持續(xù)發(fā)展的豐富內涵尤其需要注意以下兩個方面。

一是海島可持續(xù)發(fā)展涉及生態(tài)、經濟和社會三大維度。它不僅包括維護海洋權益、保護海洋環(huán)境、發(fā)展海洋經濟、提升海洋科技、建設海洋文化和探索海洋治理等業(yè)已強調較多的工作,還需要在培養(yǎng)海洋人才和開展國際合作等方面加大投入。這些維度和方面的海島可持續(xù)性是動態(tài)的,需要建立全面的海島監(jiān)測系統(tǒng)以定期開展多維評估并采取策略性行動,以實現(xiàn)因地制宜、因時而變、自適應地協(xié)調和平衡各維度的可持續(xù)性。

二是海島可持續(xù)發(fā)展需要在全球、國家和地區(qū)以及本地等多個尺度下進行系統(tǒng)性考察。國家或地區(qū)的海島可持續(xù)性既受頂層設計和政策落實的決定性影響,又受全球氣候變化、海洋生態(tài)系統(tǒng)演變和全球經濟聯(lián)系等地球尺度的外在制約,還受到當?shù)孛裆?、社區(qū)發(fā)展、文化傳承和民意訴求等局地尺度自下而上的內在驅動。這些尺度上的海島可持續(xù)性是辯證統(tǒng)一的,需要認識到我們并非就島論島,并非局限于特定島或島群的本地可持續(xù)性,而是力圖實現(xiàn)立足本地、面向全球、服務于國家和地區(qū)的陸海統(tǒng)籌可持續(xù)發(fā)展大局。

三、大變局下海島可持續(xù)發(fā)展的具體舉措

近15年來,我國海島可持續(xù)發(fā)展的頂層設計不斷完善,繼2009年底頒布實施《中華人民共和國海島保護法》之后,先后出臺了《全國海島保護規(guī)劃》(2012年)、《全國海島保護工作“十三五”規(guī)劃》(2016年)、《關于海域、無居民海島有償使用的意見》(2017年)及《關于開展和美海島創(chuàng)建示范工作的通知》(2022年)等相關規(guī)劃和政策。相應地,地方上也出臺了一系列海島保護規(guī)劃和海島旅游、海島生態(tài)修復等專項規(guī)劃。這些舉措立足于探索海洋生態(tài)文明建設之路,重點關注海島的分類開發(fā)利用、分區(qū)保護修復以及推進各類重點工程,并且取得了有目共睹的歷史性成績,應當延續(xù)推廣、與時俱進,做到海島可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃先行、狠抓落實。

另一方面,我國海島開發(fā)利用仍以經濟價值為主,安全價值和生態(tài)價值為輔,對缺乏突出經濟、安全和生態(tài)價值的絕大多數(shù)海島重視不足。更為重要的是,當前海島開發(fā)治理理念仍以就島論島為主,尚未充分發(fā)揮海島作為我國建設海洋強國之戰(zhàn)略支點作用,海島可持續(xù)發(fā)展在促進地區(qū)、國家乃至全球可持續(xù)發(fā)展的杠桿作用亟待加強。為此,筆者建議,在《全國海島保護規(guī)劃》基礎上,以不對稱資源重點推進“四類島”建設。一是“遠海島”——在經濟、政治、教育等全方位移民政策激勵基礎上,大力推進永暑島、美濟島和黃巖島等遠海島礁的有居民開發(fā),“以島促?！?探查和開發(fā)領海和專屬經濟區(qū)各類資源。二是“生態(tài)島”——在局地、區(qū)域、國家乃至全球多尺度生態(tài)價值評估基礎上,全面推進生態(tài)重要或脆弱型海島保護區(qū)或國家公園建設,“以島為庫”,研究和保護地球基因、物種和生態(tài)系統(tǒng)多樣性。三是“國際島”——在科學對標全球小島嶼國家或地區(qū)的基礎上,試點推進島村、島鎮(zhèn)、島縣、島市和島省等各級發(fā)展與治理單元的放權探索,“以島為媒”,示范和促進全球各地可持續(xù)發(fā)展與現(xiàn)代化建設。四是“科技島”——在嚴格審批、監(jiān)測和管控的基礎上,考慮推進極少數(shù)小微型海島的高科技化研究、保護、開發(fā)、利用和治理,“以島為先”,發(fā)明和試驗以各類最前沿科技打造人類社會的“生物圈3號”。

當此百年未有之大變局,以海島可持續(xù)發(fā)展助推我國海洋強國建設,大有可為、任重道遠、刻不容緩。