開發(fā)視角下的特色小鎮(zhèn)綜合開發(fā)模式研究

王磊, 李磊, 蔣蓉, 盧凌健

[摘要]結合相關理論研究和實踐，分析了“特色小鎮(zhèn)綜合開發(fā)”這一概念，從綜合開發(fā)角度探討了特色小鎮(zhèn)的根本發(fā)展邏輯?？偨Y了目前特色小鎮(zhèn)的3種常見開發(fā)模式，并結合各模式特點和在實踐過程中發(fā)現(xiàn)的問題，分析各模式在不同情況下特色小鎮(zhèn)開發(fā)的優(yōu)勢、限制因素和適用性。最后，從政企合作商業(yè)模式構建的角度，分別對政府和企業(yè)提出了能力打造的建議。

[關鍵詞]特色小鎮(zhèn)； 綜合開發(fā)模式； 政企合作

[中國分類號]TU984.17? ? ? ? ? ? ?[文獻標志碼]A

0引言

“特色小鎮(zhèn)”概念要回溯到2014年。當年8月，在杭州云棲小鎮(zhèn)舉行的阿里云開發(fā)者大會上，時任浙江省省長李強首次提及這一概念。2015年4月，浙江省人民政府在《浙江省人民政府關于加快特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設的指導意見》中提出要在浙江省創(chuàng)建特色小鎮(zhèn)并公布了2批省級特色小鎮(zhèn)名單［1］。浙江省隨后拉開了全省特色小鎮(zhèn)建設的序幕。隨后，特色小鎮(zhèn)上升到國家層面，多部委發(fā)布了特色小鎮(zhèn)相關法規(guī)和通知，住建部也于2016年10月和2017年8月分別公布了國家第一批127個、第二批276個中國特色小鎮(zhèn)［2-3］。

經歷了數(shù)年風起云涌的發(fā)展，目前對于特色小鎮(zhèn)的討論已逐步沉寂。這期間，特色小鎮(zhèn)成為了理論研究的熱點，學術界關于特色小鎮(zhèn)開發(fā)也有許多探討。戴垠澍等［4］基于城鎮(zhèn)資源環(huán)境特征角度出發(fā)，從各個指標入手分析不同開發(fā)模式與當?shù)赝恋卣唏詈隙?；梁頡［5］立足于新型城鎮(zhèn)化背景下的特色小鎮(zhèn)理論研究，構建了一個圍繞產業(yè)、功能、形態(tài)、制度、文化5個維度作為一級指標的旅游特色小鎮(zhèn)開發(fā)建設體系；韓丹［6］按照鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中產業(yè)興旺及特色小鎮(zhèn)產業(yè)特色鮮明的發(fā)展要求，從產業(yè)路徑發(fā)展角度將陜西省特色小鎮(zhèn)劃分為旅游產業(yè)發(fā)展模式、農林牧漁產業(yè)發(fā)展模式、綜合產業(yè)發(fā)展模式3種類型；陳玲等［7］根據(jù)參與主體的差異和政府與各類專業(yè)企業(yè)的角色分工，將特色小鎮(zhèn)主要開發(fā)建設模式分為企業(yè)主導型、政企合作型以及政府引導型3種；周魯耀等［8］將特色小鎮(zhèn)的開發(fā)模式本身作為切入點，分析特色小鎮(zhèn)與開發(fā)區(qū)在形態(tài)和策略上差別，提出特色小鎮(zhèn)模式相比較傳統(tǒng)的開發(fā)區(qū)模式的創(chuàng)新與升級。總體來看，學術界關于特色小鎮(zhèn)開發(fā)方面的研究大多是研究特色小鎮(zhèn)本身的開發(fā)策略或者建設發(fā)展層面，或是基于政策導向和政治背景，提出新的開發(fā)建設路徑。

在之前新城新區(qū)開發(fā)實踐的基礎上，各地的特色小鎮(zhèn)也形成了多種多樣的具有中國特色的開發(fā)模式。本文將從地產行業(yè)的視角出發(fā)，以地方政府與企業(yè)之間的關系為切入點，探析不同的開發(fā)模式相對于不同情況特色小鎮(zhèn)的適用性，從土地政策和政企合作角度為特色小鎮(zhèn)的開發(fā)建設提供建議，為我國穩(wěn)妥推進新型城鎮(zhèn)化進程及實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展提供理論參考。

1特色小鎮(zhèn)興起的政治經濟背景

無論是發(fā)改委抑或住建部，對于特色小鎮(zhèn)都比較強調要有特色鮮明的產業(yè)形態(tài)。如果站在新常態(tài)下新舊動能轉換的背景下，可以發(fā)現(xiàn)政府實際上希望將特色小鎮(zhèn)作為培育經濟發(fā)展新動能的空間平臺。對于經濟發(fā)展新動能，政府更希望培育一批具有可持續(xù)納稅能力的實體經濟作為稅源。時任中央財經領導小鎮(zhèn)辦公室主任的劉鶴在浙江調研特色小鎮(zhèn)時一再強調發(fā)展實體經濟，并且將特色小鎮(zhèn)看作活躍的民營經濟的空間載體。這一點在住房城鄉(xiāng)建設部辦公廳發(fā)布關于做好第二批全國特色小鎮(zhèn)推薦工作的通知里體現(xiàn)更為明顯。《通知》明確，對存在以房地產為單一產業(yè)，鎮(zhèn)規(guī)劃未達到有關要求、脫離實際，盲目立項、盲目建設，政府大包大攬或過度舉債，打著特色小鎮(zhèn)名義搞圈地開發(fā)，項目或設施建設規(guī)模過大導致資源浪費等問題的建制鎮(zhèn)不得推薦。縣政府駐地鎮(zhèn)不推薦。以旅游文化產業(yè)為主導的特色小鎮(zhèn)推薦比例不超過1/3。

再來看看房地產企業(yè)。政策層面的高度重視是引發(fā)社會各界集中關注特色小鎮(zhèn)并逐漸形成熱潮的重要原因之一。但是，旗幟鮮明地反對特色小鎮(zhèn)房地產化，也是其中一個明確的方向。隨著土地出讓條件不斷升級，房企增儲的壓力與日俱增，土地資源的獲取成為房企一大難題。于是，特色小鎮(zhèn)憑借相對優(yōu)惠的土地資源配套政策，成為房地產企業(yè)轉型重要方向。參與到特色小鎮(zhèn)開發(fā)中，房地產企業(yè)可以享受特色小鎮(zhèn)優(yōu)惠的土地配套政策，獲取豐富的土地資源儲備。

過去的城市發(fā)展大概都是按照這樣一種模式：分為一二級開發(fā)，一二級分離。二級開發(fā)實際上分為了產業(yè)開發(fā)和房地產開發(fā)。政府招商，低價供地，同時投入基礎設施，來吸引各類產業(yè)的進入。政府通過土地出讓金來彌補招商引資形成的虧損。上述開發(fā)模式存在的主要問題有2個方面。一個方面，政府在開發(fā)過程中特別是前期需要大量資金投入，財政壓力大，這一點在嚴控政府負債的背景下凸顯出來。另一方面，政府在規(guī)劃、招商、運營等方面的認識和能力還是比較欠缺。這也正是浙江在特色小鎮(zhèn)建設中反復強調“政府主導，企業(yè)參與”的原因。如果說中國制造和房地產構成了中國城鎮(zhèn)化第一階段的輝煌，政府希望社會資本參與到產業(yè)的打造中，共同構建中國經濟的新動能，這是中國城鎮(zhèn)化第二階段的特點。傳統(tǒng)房地產商也就從傳統(tǒng)的住宅開發(fā)轉向了產業(yè)地產的打造，乃至整個城鎮(zhèn)的綜合開發(fā)。從這個角度，我們可以更加深刻的理解“產城融合”的深刻含義。

就這樣，盡管政府反對特色小鎮(zhèn)房地產化，但打造特色小鎮(zhèn)產業(yè)所需要的資金和能力又離不開房地產業(yè)，房地產業(yè)也需要藉由特色小鎮(zhèn)實現(xiàn)自身的逐利和轉型，政府和資本在城市綜合開發(fā)中合謀，基于的平臺就是特色小鎮(zhèn)。這可以說是中國特色小鎮(zhèn)發(fā)展的政治經濟學背景。從發(fā)展邏輯上，和房地產業(yè)聯(lián)系過于緊密，也許是特色小鎮(zhèn)目前式微的根本原因所在。

2關于特色小鎮(zhèn)綜合開發(fā)的理論分析

成都市規(guī)劃設計研究院2018年在《成都市城市綜合開發(fā)運營研究》中提出，所謂“綜合開發(fā)”，是指政府為主導、企業(yè)參與，充分利用市場化手段，來調控城市發(fā)展目標與有限資源之間矛盾的活動，將城市中的空間資源作為資本和要素，在一個較為完整的單元內，對各個環(huán)節(jié)進行綜合運作。綜合開發(fā)是相對于單獨的土地一級或二級開發(fā)來說的，通常是指以土地開發(fā)利用為基礎，包括土地一級開發(fā)、二級房產開發(fā)及三級產城運營的全生命周期的綜合性開發(fā)。對于綜合開發(fā)，目前學術界尚未形成統(tǒng)一的概念。與之相關的概念有城市經營、城市治理、城市運營等，但這些概念與綜合開發(fā)還是有一定區(qū)別。其實綜合開發(fā)或者特色小鎮(zhèn)綜合開發(fā)、片區(qū)綜合開發(fā)并不是一個新鮮的詞匯，從早期的招商局蛇口工業(yè)區(qū)，到華夏幸福固安工業(yè)園，再到中建八局上海重固鎮(zhèn)PPP項目，都屬于綜合開發(fā)的范疇。

要真正理解特色小鎮(zhèn)綜合開發(fā)模式，首先應認識政府在城市發(fā)展中的定位。趙燕菁［9］教授認為，從制度經濟學的角度來說，如果我們將“城市”視作一組公共產品的集合，那么城市可以看作是一組通過空間途徑盈利的公共產品和服務，城市政府則可以看作通過構建城市這一空間平臺提供公共產品，并通過稅收或者土地的出讓實現(xiàn)盈利的企業(yè)。經濟學上通常從競爭性和排他性2個維度劃分公用品和私用品［10］。具備非排他性、非競爭性的物品，公共性越強，反之，排他、競爭的物品，私有性越強。然而并非提供公用品只能是各級政府等公共主體，提供私用品的只能是企業(yè)等私有主體，其劃分關鍵取決于背后的商業(yè)模式。城市政府與一般企業(yè)不同的是，城市政府可以利用城市空間平臺獲得盈利，城市政府理所應當注重城市空間平臺的構建，但是基于一定的商業(yè)模式，一般企業(yè)也可以參與到平臺的構建中來。

特色小鎮(zhèn)綜合開發(fā)，實際是思考如何構建城鎮(zhèn)平臺獲得更大的效益，用新馬克思主義的語言，就是空間的生產［11］。無論是傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化還是新型城鎮(zhèn)化，實際上都是空間的生產，差異僅僅在于生產的方式。構建城市平臺，進行空間的生產一般需要完成土地整理、規(guī)劃設計、基礎設施建設、公共設施建設、招商和運營6項工作。這些工作政府可以干，企業(yè)也是可以完成的?？臻g生產的區(qū)位、時序、內容、規(guī)模等工作則更多的是取決于政府的把控。除此之外，以6項工作為核心的空間生產還需要大量的資金。社會資本的參與可以幫助解決資金問題，但是必須要設計出相應的商業(yè)模式使得政府能夠負擔，且要確保企業(yè)獲得合理的利潤，這樣的商業(yè)模式才是可持續(xù)的（圖1）。

根據(jù)上述總結，特色小鎮(zhèn)成功的關鍵，在于因地制宜，通過商業(yè)模式的設計，實現(xiàn)特色小鎮(zhèn)綜合開發(fā)，以保證政府和企業(yè)能夠雙贏。

3特色小鎮(zhèn)綜合開發(fā)一般模式

3.1PPP模式

PPP，即Public-Private Partnership的首字母縮寫。世界銀行對PPP的定義是政府和社會資本簽署長期合同以提供公共產品和公共服務［13］；亞洲開發(fā)銀行對PPP的定義是政府和社會資本方就提供基礎設施建設和其他服務而建立的合作伙伴關系［14］。綜合來說，廣義上的PPP，就是指政企合作；而狹義的PPP是指政府和社會資本在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。其中社會資本承擔一定實質風險并負有管理責任。通常情況下，PPP模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報，政府部門則是負責基礎設施及公共服務價格和質量監(jiān)管，以保證公共利益最大化［15］。

目前，PPP模式是特色小鎮(zhèn)綜合開發(fā)的重要模式之一。特色小鎮(zhèn)建設強調的是產業(yè)、文化、生活、環(huán)境等各種要素的整合，引入PPP模式，目的是為了建立一種基于市場化的投資回報機制，動員各方力量來整合各種資源，促進特色小鎮(zhèn)的健康發(fā)展。

從實踐方面，從河北起步的華夏幸福基業(yè)股份有限公司就是以“PPP市場化運作”為機制涉足特色小鎮(zhèn)領域。華夏幸福基業(yè)股份有限公司的PPP模式，即是在項目全生命周期充分整合，與地方政府全面合作，共同決策。公司與地方政府確立政府和社會資本合作模式，以“政府主導，企業(yè)運作，合作共贏”為原則，在項目全生命周期內，項目設計、投融資、建造、運營和維護等環(huán)節(jié)實現(xiàn)長期、充分整合，與地方政府進行全面合作，把平等、契約、誠信、共贏等公私合作理念融入產業(yè)小鎮(zhèn)的協(xié)作開發(fā)和建設運營之中，共同決策，共同推進，優(yōu)勢互補。

3.2產業(yè)地產模式

為避免PPP模式造成政府隱形負債，國家要求地方政府開展PPP要受財政承受能力的約束。城市政府不具備貨幣發(fā)行能力，而土地（特別是住宅用地）某種意義上就是城市政府擁有的貨幣（可以直接和人民幣掛鉤），為了打造特色小鎮(zhèn)就只能采用土地平衡方式。產業(yè)地產模式應運而生。

所謂產業(yè)地產模式，實質就是產業(yè)勾地，即是在政府需要產業(yè)（就業(yè)、稅收），由企業(yè)發(fā)展產業(yè)缺少收益的情況下，通過產業(yè)和住宅用地捆綁，實現(xiàn)資金平衡。

位于成都市北三環(huán)的歡樂谷片區(qū)的開發(fā)實際是早期典型的產業(yè)地產模式。2006年9月，華僑城集團以均價450萬元/hm2拍得金牛區(qū)三環(huán)路外沙西線兩側約200 hm2土地，效仿深圳歡樂谷，在成都采用“主題公園+地產”打造城市新區(qū)。項目開發(fā)以主題商業(yè)、主題公園、主題社區(qū)為主，其中80 hm2為主題樂園“歡樂谷”，64 hm2為住宅用地，20 hm2為商業(yè)用地，另有39 hm2為商業(yè)兼容住宅用地，是一個集旅游、休閑、居住等于一體的綜合開發(fā)項目。項目首先布局以歡樂谷為代表的現(xiàn)代主題公園，并于2009年正式開業(yè)，成為華僑城板塊最大的主題公園，同時開始布局地產產品和商業(yè)板塊，以濱水文化生態(tài)走廊為代表的文化旅游板塊也在同一時間啟動。在以歡樂谷為代表的產品推動下，2017年2月，華僑城集團發(fā)布中長期發(fā)展戰(zhàn)略，提出三大戰(zhàn)略定位：中國文化產業(yè)的領跑者、中國新型城鎮(zhèn)化的引領者、中國全域旅游的示范者。華僑城將“文化+旅游+城鎮(zhèn)化”“旅游+互聯(lián)網+金融”的創(chuàng)新發(fā)展模式植入特色小鎮(zhèn)建設，以創(chuàng)意、管理和資本介入，打造產城一體化的特色小鎮(zhèn)。目前華僑城集團在成都推進的安仁、黃龍溪、洛帶古鎮(zhèn)等項目背后其實都有產業(yè)地產模式的影子。

3.3政府購買服務模式

政府購買服務模式，即政府以購買服務形式，委托社會資本參與到一級開發(fā)中或提供招商、運營服務的一種綜合開發(fā)模式。模式的產生是為了解決在綜合開發(fā)涉及的各項工作中，由于政府在土地整理、招商、運營等某些方面能力欠缺，無法兼顧和滿足個體化需求，造成對公共資源的浪費和濫用，影響公共服務輸出的效率等問題。

這一模式在特色小鎮(zhèn)的開發(fā)中被廣泛采用。2019年《北京市土地儲備和一級開發(fā)暫行辦法》第十四條規(guī)定：“通過招標方式選擇開發(fā)企業(yè)實施土地開發(fā)的，招標底價包括土地儲備開發(fā)的預計總成本和利潤，利潤率不高于預計成本的8%?！?2009年8月，漳州發(fā)展在漳州當?shù)啬孟铝?09 hm2土地的一級開發(fā)權，漳州市龍文區(qū)政府與當?shù)爻鞘薪ㄔO開發(fā)中心給企業(yè)承諾，企業(yè)投入土地一級開發(fā)資金每年將獲得12%的最低收益。深圳萬科在2017年啟動的萬村業(yè)務，專門從事城中村綜合整治及運營，雖然針對城中村，實際上也可以看作單獨向政府提供運營服務。目前，在城市更新業(yè)務中出現(xiàn)的“EPC+O”模式（指在設計、采購、建設等為一體的總承包框架中增加運營環(huán)節(jié)），實際上也屬于政府購買服務范疇。萬科在成都猛追灣片區(qū)城市更新項目就是采用這一模式。

4不同模式對特色小鎮(zhèn)綜合開發(fā)的適用性分析

綜合來說，這3種模式是根據(jù)社會資本參與城鎮(zhèn)開發(fā)的廣度與深度來區(qū)分的。未來特色小鎮(zhèn)的開發(fā)，綜合性將得到進一步加強，政府主導特別是規(guī)劃引領作用將會得到進一步加強，社會資本參與開發(fā)的廣度和深度也會不斷發(fā)生變化。

4.1PPP模式

目前國內PPP模式發(fā)展遇到一定的障礙，其原因涉及多個方面。但是從長遠來看，只要政府財政能力不足以支撐城市的迅速擴展，政府就可能需要融資。而政府的融資一般有兩種方式：政府債券和PPP模式。由于政府發(fā)債規(guī)模有限，政府還是對PPP模式有需要。在特色小鎮(zhèn)開發(fā)中推廣PPP模式，實際上也是貫徹落實黨的十八屆三中全會關于“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”精神，拓寬城鎮(zhèn)化建設融資渠道，促進政府職能加快轉變，完善財政投入及管理方式。文中提到的空間生產的6項工作可以全部交給一家企業(yè)來完成，但是國家對PPP模式又比較強調運營，為避免形成隱形負債，可針對城市開發(fā)建設運營的部分環(huán)節(jié)來做PPP。為了避免傳統(tǒng)PPP模式存在的問題，近期成都在雙流怡心湖、溫江醫(yī)學城項目提出的片區(qū)綜合開發(fā)模式，但實際上也是類似華夏幸福PPP模式的提升。

4.2產業(yè)地產模式

相較于PPP模式，產業(yè)地產模式有更強的靈活性。一方面是可避免PPP模式造成的政府隱形負債；另一方面，由于國家要求地方政府開展PPP要受財政承受能力的約束，但是各地財政水平的參差不齊，導致PPP模式的普適性大大降低。對于一些財政收入水平一般的地方政府，為了打造特色小鎮(zhèn)就只能采用土地平衡方式，產業(yè)地產模式也就成為他們的選擇。然而，我國的產業(yè)地產在高速發(fā)展中也面臨激烈競爭，眾多倉促動工的產業(yè)園區(qū)出現(xiàn)了產業(yè)定位模糊、主題同質化以及后續(xù)招商不給力等問題［16］，在具體的開發(fā)過程中要避免類似這些問題，就需要有更加多元和靈活組織方式，政府也需要加強對特色小鎮(zhèn)產業(yè)發(fā)展的監(jiān)管。

4.3政府購買服務模式

政府購買服務的目標并不是一味地節(jié)約成本，而是為了轉變政府職能，提高公共服務效率［17］。呂芳［18］教授認為，政府購買服務與公共服務民營化有所區(qū)別。前者是西方政府通過需要引入競爭，削減政府開支，提高服務質量。后者為了解決人民群眾日益多層次多元化的需求，但是政府直接提供的公共服務卻相應短缺，因而需要調動社會力量增加公共服務。從《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦［2013］96號文）頒布至今已經有8年時間，中國的政府購買服務在實踐之中也積累了許多經驗與教訓。對于特色小鎮(zhèn)來說，政府購買開發(fā)模式確實能夠節(jié)約開發(fā)成本，減少財政開支，提高資金利用效率。但是從總體來看，該模式下需要更加靈活的部門橫向協(xié)調機制和更加強有力的監(jiān)管手段。這些對于政府部門的決策力和執(zhí)行力的來說是一個巨大的考驗。

5思考與啟示

特色小鎮(zhèn)的建設成功的關鍵，在于政府和社會資本之間構建的良性合作模式，形成可持續(xù)的發(fā)展。隨著特色小鎮(zhèn)綜合開發(fā)模式的的探索和實踐愈加成熟，政府和運營企業(yè)都應該適應新的形式，跟上改革的腳步，加強自身能力塑造。

對于政府而言，要樹立城市綜合開發(fā)的理念，充分利用政府掌握資源，培養(yǎng)和吸納一大批懂開發(fā)懂產業(yè)懂經營的綜合性人才，加強商業(yè)模式研究，充分發(fā)揮社會資本作用。目前很多小鎮(zhèn)開發(fā)的前期談判中，并非社會資本的條件不足或能力不夠。談判失敗或推進緩慢，有很大原因在于政府方面不懂綜合開發(fā)，決策機制不明，導致議而不決。同時基于績效付費原則，政府要允許開發(fā)商獲取一定合理利潤，更好地發(fā)揮政府宏觀統(tǒng)籌與引導作用，這就需要建立“事前、事中、事后”三管齊下的管控約束體系，強化政府對企業(yè)約束管控，更好地促進雙方作用。此外，政府要著手制定和完善配套政策，減少各類制約因素帶來的影響，引導市場向健康可持續(xù)的方向發(fā)展。而政府能力的提升，也不能僅僅依靠對人才的培養(yǎng)和公務人員能力的提高，還需要有創(chuàng)新制度和管理手段。

對企業(yè)而言，特色小鎮(zhèn)的開發(fā)建設勢必將帶動住宅及各種城鎮(zhèn)功能需求，這也為參與企業(yè)帶來巨大的發(fā)展空間。但同時也對參與的企業(yè)提出了不同于傳統(tǒng)房地產開發(fā)商的能力要求。為實現(xiàn)自身轉型與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的對接，企業(yè)也要打造自身模式，需要錘煉引領特色小鎮(zhèn)需要的產業(yè)發(fā)展能力、資源整合能力、全域統(tǒng)籌能力、開發(fā)操盤能力等，從而確立特色小鎮(zhèn)的發(fā)展模式、盈利模式和推廣模式。

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