政策工具視角下突發(fā)公共衛(wèi)生事件中社區(qū)應急管理政策文本分析

謝 敏， 張夢云

(桂林理工大學 公共管理與傳媒學院, 廣西 桂林 541010)

社區(qū)作為國家治理的基本單元，既是突發(fā)公共衛(wèi)生事件承受的直接主體和前沿陣地，也是國家應急管理體系的末梢組織和政府應急管理的合作伙伴，其在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應急處理中發(fā)揮著基礎性、根本性的阻擊和堡壘作用[1]。早在SARS非典的防治網(wǎng)絡中，社區(qū)已經(jīng)成為應急管理的最基層組織，起到了十分重要的作用[2]。鑒于社區(qū)應急管理在應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的重要性地位，從2003年開始政府先后出臺《衛(wèi)生部辦公廳關(guān)于加強非典型肺炎社區(qū)防治工作的緊急通知》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件社區(qū)(鄉(xiāng)鎮(zhèn))應急預案編制指南(試行)》《新冠肺炎疫情社區(qū)防控與服務工作精準化精細化指導方案》等一系列政策文件來指導社區(qū)應急管理工作，明確和規(guī)范社區(qū)在應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的職責。

但是，學者們對于社區(qū)應急管理政策文本層面的關(guān)注較少，目前的研究傾向于社區(qū)應急管理案例研究和對策分析，主要集中討論社區(qū)應急管理中存在的問題及優(yōu)化措施[1-3]、社區(qū)應急管理能力評估[4-6]、具體社區(qū)應急管理案例研究[7-8]、社區(qū)智能化應急管理模式發(fā)展[9]以及國外社區(qū)應急管理建設研究[10]等5個方面。然而，政策工具不僅是實現(xiàn)政策目標的手段，更是連接目標和結(jié)果的橋梁，恰當合適的政策工具能夠使政策的結(jié)果與政策目標最終一致。通過政策工具來審視公共政策文本內(nèi)容，發(fā)現(xiàn)公共政策的特點與不足，可以幫助政府部門正確認識相關(guān)政策體系的內(nèi)部構(gòu)成進而優(yōu)化公共政策?；诖耍媱潖恼吖ぞ咭暯浅霭l(fā)，選取國家層面頒布的有關(guān)社區(qū)應急管理的政策文本，研究重要突發(fā)公共衛(wèi)生事件中社區(qū)應急管理政策文本的作用與不足，期望為制定科學合理的社區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對政策和優(yōu)化政策提供啟發(fā)和建議。

1 研究方法和研究設計

1.1 研究方法

采用內(nèi)容分析法，通過對質(zhì)化文本內(nèi)容所包含的信息進行規(guī)范性分類編碼和信息提取、數(shù)理統(tǒng)計，以分析和驗證政策文本制定者的意圖、目標和有效性[11]。運用Nvivo定性分析軟件對社區(qū)應急管理政策文本內(nèi)容進行編碼，再根據(jù)政策工具類型維度(X維度)和應急管理階段維度(Y維度)構(gòu)建社區(qū)應急管理政策的二維分析框架，在此基礎上進行多角度分析。

1.1.1X維度：政策工具的類型劃分

國內(nèi)外學者將政策工具分為不同的類別，其中最為經(jīng)典的是Rothwell[12]將政策工具分為3類: 供給型、需求型和環(huán)境型政策工具。這種分類方法弱化了政策工具本身的強制作用，而是重點關(guān)注政策作用的具體領(lǐng)域，更加具有目標針對性和內(nèi)容導向性，此外二級分類指標明確，操作方法相對具體，與社區(qū)應急管理政策相適配。

因此將社區(qū)應急管理政策工具統(tǒng)一劃分為供給型、需求型及環(huán)境型，同時通過大量研讀相關(guān)政策文本內(nèi)容，考慮政策應用實際，確定各類型政策工具在社區(qū)應急管理中的具體含義。供給型政策工具主要是指在應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，政府通過自上而下的方式直接為社區(qū)提供支持，主要包括對應急管理基礎設施建設、人力資源、應急物資、信息協(xié)調(diào)、技術(shù)以及資金等要素的直接供給，進而保障社區(qū)應急管理的各種應急資源需求，推動社區(qū)提高應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力和效率。需求型政策工具主要表現(xiàn)為政策工具對社區(qū)應急管理的拉動力，是指政府通過引導性及協(xié)助性的措施來拉動社區(qū)居民、企業(yè)及社區(qū)組織等加入到社區(qū)應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的行列中，在社區(qū)應急管理政策文本中主要包括公私協(xié)作和鼓勵引導。環(huán)境型政策工具是指政府為社區(qū)應急管理營造良好的政策環(huán)境，表現(xiàn)為政策工具的拉動力，主要包括借助法規(guī)管制、目標規(guī)劃、宣傳教育、機制體制建設、管理措施等外部因素，間接為社區(qū)應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件提供各種有效的條件保障。3種政策工具對社區(qū)應急管理的作用機制如圖1所示。以上3類政策工具可進一步根據(jù)社區(qū)應急管理政策文本內(nèi)容細分為具體的子工具，其分類和解釋見表1。

圖1 政策工具對社區(qū)應急管理的作用機制

表1 社區(qū)應急管理政策工具類型和含義

續(xù)表1

1.1.2Y維度：社區(qū)應急管理維度

在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的不同階段采取有針對性的政策措施，可以科學提升社區(qū)應急管理水平，即社區(qū)應急管理是全過程、綜合性的危機應對。根據(jù)三階段理論模型[13]，將政策文本劃分為事前準備、事中應對、事后恢復3個階段。

1.1.3 二維分析框架的構(gòu)建

根據(jù)基本政策工具類型和應急管理維度構(gòu)建社區(qū)應急管理的二維分析框架，如圖2所示。

圖2 社區(qū)應急管理政策的二維分析框架

1.2 政策文本的選取及編碼

1.2.1 政策文本的選取

遵循完整、公開、可識別與權(quán)威性原則，從中央各部委官網(wǎng)、“北大法寶”“萬方法律數(shù)據(jù)庫”梳理了2003—2021年國家出臺的涉及突發(fā)公共衛(wèi)生事件中社區(qū)應急管理政策，為了確保政策選取的全面性、科學性和代表性，所選政策符合以下幾個標準：①政策制定主體須是中央和國家各職能部門，剔除地方政策法規(guī)；②包括應急管理政策中提及社區(qū)應急管理的部分；③政策現(xiàn)行有效。根據(jù)上述原則，最終得到18份有效政策文本作為分析對象，見表2。

表2 突發(fā)公共衛(wèi)生事件社區(qū)應急管理政策統(tǒng)計

1.2.2 政策文本的編碼

依據(jù)各政策工具的實際含義對政策文件中的各單元文本內(nèi)容進行歸類與標注。參考已確定的政策工具定義標準，確定文本單元相對應的政策工具子工具，然后確定該政策工具的實施階段，最終按照“政策工具子工具—應急管理維度”的方式進行文本單元編碼，得到154條文本分析單元。政策編碼示例見表3。

表3 政策文本部分編碼示例

2 不同維度下社區(qū)應急管理政策工具的量化分析

2.1 社區(qū)應急管理政策的X維度分析

根據(jù)X維度的分類要求，對社區(qū)應急管理政策文本的政策工具使用頻數(shù)進行量化統(tǒng)計，如圖3所示?？傮w而言，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，社區(qū)應急管理政策綜合運用了供給型、需求型和環(huán)境型3種政策工具，全方位支持和鼓勵社區(qū)應急管理，但是這3種政策工具的使用程度存在差異：環(huán)境型政策工具使用的頻率最高(占44.16%)，供給型政策工具次之(占37.01%)，需求型政策工具使用頻率最低(僅占18.83%)。這在一定程度上表明現(xiàn)階段政府在指導社區(qū)應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，對于政策工具的選擇運用有一定的偏好，以環(huán)境型政策工具為主導，結(jié)合部分供給型政策工具和少量需求型政策工具，政策的落腳點在于控制和消除社區(qū)公共衛(wèi)生危機，進而快速恢復和穩(wěn)定社區(qū)生活秩序。

圖3 不同政策工具類型使用比例

1)供給型政策工具的使用情況如圖4所示。供給型政策工具的內(nèi)部分布較為均衡，這說明公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，政府能夠綜合運用各種供給型政策工具直接為社區(qū)應急管理提供支持，推動社區(qū)應急管理工作的順利開展。首先，“應急物資保障”和“技術(shù)支持”的使用頻率一樣，均為23.73%，這主要體現(xiàn)出在疫情發(fā)生后，政府首先協(xié)調(diào)建立了應急物資的生產(chǎn)、調(diào)撥和緊急配送渠道，保障基層社區(qū)醫(yī)療物資和生活必需品的供應，同時在大數(shù)據(jù)背景下，政府注重推動人工智能等技術(shù)應用到突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對中，提高了社區(qū)的應急管理能力和工作效率。其次是“人力資源培養(yǎng)”，占比為16.95%，政府在日常中應重視對公共衛(wèi)生事件的專業(yè)醫(yī)護人員的儲備，但是在現(xiàn)階段的政策文本中政府對于應急管理人才和專業(yè)心理咨詢隊伍的建設關(guān)注較少。緊接著“信息協(xié)調(diào)”占比為15.25%，這從側(cè)面反映出政府部門的信息公開在社區(qū)應急管理中同樣重要，加強疫情信息的公開透明和輿情應對措施有助于建立社區(qū)居民與政府間的信任，發(fā)揮協(xié)同力量共同應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件。最后，政策文本中對于“基礎設施建設”和“資金支持”做出明確指示的政策條款還是相對較少的，尤其是“資金支持”，僅占8.48%，今后政府應加大資金投入的力度，通過加大財政補貼力度引導和鼓勵企業(yè)和其他社會力量參與到突發(fā)公共衛(wèi)生事件中社區(qū)的應急管理工作中。

括號里的數(shù)值代表該政策工具在政策文本中的使用頻次。下同。圖4 供給型政策工具使用比例

2)需求型政策工具的使用情況如圖5所示。需求型政策工具中包含的政策子工具分布較為均衡，但是政策工具的數(shù)量相對較低，這表明目前政府部門忽視了從需求端來拉動社區(qū)應急管理能力的提高。其中“鼓勵引導”占比為55.77%，這表明社區(qū)應急管理政策中較為注重宏觀引導性政策工具的使用，即政府在指導社區(qū)應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，側(cè)重于運用“鼓勵引導”等指向性較為模糊的宏觀政策工具來動員社區(qū)居民以及志愿者等積極參與到社區(qū)應急管理工作中，滿足社區(qū)居民的參與感。其次“公私協(xié)作”占比為44.83%，這體現(xiàn)出在社區(qū)應急管理中，政府部門不斷推動企業(yè)、社會組織加入疫情應對的隊伍中，多主體的參與治理能夠有效緩解政府部門單一主體的壓力，同時提高疫情防控效率。

圖5 需求型政策工具使用比例

3)環(huán)境型政策工具的使用情況如圖6所示。環(huán)境型政策子工具中占比第一的為“管理措施”(占33.82%)，出現(xiàn)這種情況主要是因為政府為確保社區(qū)能夠順利開展和有效實施應急管理工作，頒布的政策文本中均會涉及大量關(guān)于社區(qū)應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的具體實施辦法和策略，這些管理措施能夠在較短時間內(nèi)降低突發(fā)公共衛(wèi)生時間在社區(qū)的傳播風險，控制疫情的蔓延。“宣傳教育”占比26.74%，居于第二位，這體現(xiàn)出政府部門希望在社區(qū)中營造出有利于疫情應對的優(yōu)良環(huán)境，充分利用廣播、手機短信等手段，在社區(qū)居民中展開全覆蓋、全方位的疫情防護知識宣傳教育活動，與此同時激發(fā)社區(qū)居民在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的參與意識和響應意識，最后形成群防群控的局面。最后，“法規(guī)管制”和“目標規(guī)劃”占比相對較低，分別為13.24%和10.92%，目前社區(qū)應急管理仍處于起步階段，公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，各種快速控制疫情的政策并非以法律法規(guī)的形式頒布，政策缺乏強制性，這會導致部分妨礙疫情防控的違法行為的出現(xiàn)。因此，今后政府部門仍需指定、完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件社區(qū)應急管理的相關(guān)法律法規(guī)，提升社區(qū)應急管理的政策效力。

圖6 環(huán)境型政策工具使用比例

2.2 社區(qū)應急管理政策的Y維度分析

在X維度政策工具分析的基礎上，加入Y維度，可以得到在應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時各階段應急管理政策工具的使用情況，如表4和圖7所示。當前的社區(qū)應急管理的政策工具在不同的應急管理階段分布不均。具體而言，在事前管理階段政策工具的使用程度占比為27.92%，其中以供給型和環(huán)境型政策工具為主，其中居于前列的有“宣傳教育”“機制體制建設”“法規(guī)管制”“基礎設施建設”。這說明政府部門在日常管理中注重的是應急和防疫知識的科普、社區(qū)應急管理體系、監(jiān)測預警和應急演練等機制體制以及應急基礎設施的建設，體現(xiàn)出突發(fā)公共衛(wèi)生事件社區(qū)應急管理愈發(fā)重視事前的預防與準備，更加趨于科學和理性。相比于事前管理與事后恢復，事中應對在政策工具中占比最高，達到65.58%，3種政策工具均有兼顧。其中需求型政策工具的重視程度有所加強，主要是公私協(xié)作政策工具的使用程度有所增加，顯示出在社區(qū)應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，政府發(fā)揮主導作用，同時積極引導企業(yè)、社會組織等多元主體協(xié)同應對，提高了社區(qū)應急管理工作的效率。此外，在事中應對階段使用最多的政策工具為管理措施，均為社區(qū)疫情防控的一些具體實施方法和策略，這直接體現(xiàn)出社區(qū)應急管理政策制定的針對性較強，有利于保障社區(qū)應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件工作的有序有力開展。最后事后恢復階段應急管理政策工具使用較為薄弱，占比最低(6.49%)，供給型政策工具中僅有2條事后管理內(nèi)容，需求型和環(huán)境型政策工具占比相同。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)反映出政府現(xiàn)階段對于突發(fā)公共衛(wèi)生事件后期恢復階段的關(guān)注較少，社區(qū)應急管理政策無法為社區(qū)恢復常態(tài)化管理提供有力保障。

表4 政策工具(X維度)在社區(qū)應急管理(Y維度)的分布情況

圖7 應急管理維度分布

3 研究結(jié)論與建議

3.1 研究結(jié)論

1)供給型和環(huán)境型政策工具使用較為充分，需求型政策工具相對短缺。整體來看，目前突發(fā)公共衛(wèi)生事件社區(qū)應急管理政策文件中以環(huán)境型和供給型政策工具為主，輔以少量的需求型政策工具，這凸顯了政府在指導社區(qū)應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，主要采用行政手段直接推動政策的執(zhí)行，具體的表現(xiàn)有積極開展應急和防疫知識的宣傳教育工作、直接供給基礎設施、信息技術(shù)和人財物等為社區(qū)應急管理提供應急資源保障、為社區(qū)應急管理工作提供制度保障等。但與此同時，需求型政策工具嚴重不足說明政府部門忽視了其對社區(qū)應急管理工作的拉動作用，存在著一定程度的政府包辦現(xiàn)象。

然而在應對愈發(fā)復雜的公共衛(wèi)生事件時，政府這單一主體精力有限，但是企業(yè)和社會組織等社會力量在資源籌集、疫情應對等方面有著更專業(yè)的優(yōu)勢，故如何更有效地發(fā)揮需求型政策工具的拉動作用，應成為政府部門建設和發(fā)展社區(qū)應急管理體系的未來側(cè)重點。

2)各類政策工具內(nèi)部分布不均。各類政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)分布存在不均衡，突發(fā)公共衛(wèi)生事件中社區(qū)應急管理政策有所傾斜。從供給面來看，政府部門更重視社區(qū)應急管理中的應急物資保障和技術(shù)支持，這說明了其在應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時為社區(qū)提供了充足的物資支持，包括物資的緊急采購和調(diào)配渠道，同時，各種現(xiàn)代信息技術(shù)的運用和規(guī)范強化了社區(qū)的應急管理能力，也是近年來數(shù)字政府建設的經(jīng)驗運用。但是資金支持等政策工具在社區(qū)應急管理政策文件中較為匱乏，這將不利于防疫工作部署的有效落實，難以廣泛吸引企業(yè)和社會組織等投入到社區(qū)應急管理工作中。從需求型政策工具來看，“鼓勵引導”和“公私協(xié)作”政策工具的使用程度較為均衡，政府部門從引導公眾和動員企業(yè)、社會組織參與兩方面入手來拉動社區(qū)應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的效率。環(huán)境型政策工具中，“宣傳教育”和“管理措施”占據(jù)了主導地位，這說明政府部門在社區(qū)應急管理中主動提供了大量有益的措施和手段，同時對各項工作進行規(guī)范和約束，從而保障了社區(qū)應急管理工作可以井然有序的落實。但是“目標規(guī)劃”和“法規(guī)管制”的使用程度相對偏低，在公共衛(wèi)生事件頻發(fā)的現(xiàn)階段，法律制度建設是社區(qū)應急管理建設的框架，有著至關(guān)重要的方向指引作用，今后政府在制定政策時應加強對立法的重視。

3)應急管理維度下的政策工具運用與組合存在不均衡?？傮w來說，現(xiàn)有政策工具在應急管理維度(Y維度)分布上呈現(xiàn)出事前準備得到重視、事中應對最為突出、事后恢復較為薄弱的特點。這說明在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，政府部門能夠及時采取相關(guān)精細化防控措施來指導社區(qū)工作，但是忽視了事前準備及事后恢復階段相關(guān)政策制定。在事前準備階段，需求型政策工具占比較低，政府部門在日常管理中，忽視了企業(yè)、社會組織等需求端治理主體對社區(qū)應急管理準備的拉動作用，從而導致在公共衛(wèi)生事件發(fā)生后政府和社區(qū)無法及時應對。在事中應對階段，3種政策工具均有涉及，其中管理措施政策工具占比最高，這說明在社區(qū)應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，仍然是以管控疫情的具體策略為工作重點。另外，需求型政策工具有所增加，表明在事中應對階段，政府已經(jīng)逐步引入社會力量來緩解防控工作的壓力。在事后恢復階段，政府部門運用的政策工具寥寥無幾，其中以需求型和環(huán)境型政策工具為主，供給型政策工具中僅有兩條事后恢復內(nèi)容，這體現(xiàn)出在疫情得到緩解后，社區(qū)的事后處置工作主要是通過社區(qū)居民、企業(yè)和社會組織自發(fā)進行的，政府忽視了疫情得到控制后繼續(xù)向社區(qū)直接提供支持社區(qū)事后恢復的各種資源，以便保障社區(qū)在恢復常態(tài)化管理后仍具備有效應對風險挑戰(zhàn)的能力。

3.2 政策建議

1)推進基本政策工具有機平衡，優(yōu)化政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)。面對頻發(fā)公共衛(wèi)生事件的挑戰(zhàn)，政府部門應合理布局社區(qū)應急管理政策工具體系和結(jié)構(gòu)，優(yōu)化政策工具的選擇和應用，提高政策工具與現(xiàn)階段社區(qū)應急管理需求的契合度。首先，需要保持供給型、需求型、環(huán)境型政策工具之間的平衡，從而實現(xiàn)3種政策工具的統(tǒng)籌兼顧與有效組合，避免單一政策工具使用的弊端。因此，在今后的政策制定過程中要合理增加需求型政策工具運用比例，優(yōu)化精簡供給型和環(huán)境型政策工具的運用，以便最大程度地發(fā)揮出3類政策工具的合力效應，如政府可通過鼓勵引導等政策工具，激發(fā)企業(yè)、社會組織和志愿者的能動性，實現(xiàn)多主體協(xié)同參與社區(qū)應急管理。其次，應該注重政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)的統(tǒng)籌優(yōu)化，特別是要優(yōu)化供給型和環(huán)境型政策工具的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。對于供給型政策工具來說，尤其是要加大基礎設施建設和資金支持的供給力度，人、財、物等資源的供給是社區(qū)應急管理的核心要素，更多的資源可以更好地滿足社區(qū)治理主體的管理需求[14]。對于環(huán)境型政策工具來說，要持續(xù)推進目標規(guī)劃和法規(guī)管制等政策優(yōu)化升級，使其在社區(qū)常態(tài)化管理中占據(jù)重要位置，這是保證社區(qū)應急管理體系有效運轉(zhuǎn)的基礎。

2)提升政策工具與應急管理階段維度的協(xié)調(diào)性。政策工具的選擇應該與應急管理各個階段的具體目標與需求相匹配，這樣才能為應急管理全過程提供系統(tǒng)的政策保障。首先在事前階段，一切政策工具的目的都是為了防范突發(fā)公共衛(wèi)生事件，為應對突發(fā)事件做好準備。面對新形勢下疫情防控“常態(tài)化”的要求，政府部門在未來政策中應該將風險防范的理念貫徹至社區(qū)應急管理，一方面，繼續(xù)保持準備階段的基礎設施保障、宣傳教育和機制體制建設等政策的實施力度，另一方面加強公私協(xié)作、信息協(xié)調(diào)等政策工具的使用程度，引入多元社區(qū)應急管理主體以提高社區(qū)應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力。其次在事中應對階段最重要的任務就是控制公共衛(wèi)生事件的蔓延，最大限度地降低損失，鑒于此應進一步加強人力資源培養(yǎng)、資金支出等供給型政策工具的運用。與此同時，多渠道的公私協(xié)作在應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時作用顯著，政府部門應給予社會組織和企業(yè)必要的輔助與支持，大力引入、有效發(fā)揮社會組織和企業(yè)的協(xié)同力量，能夠大幅度緩解社區(qū)應急管理資源不足的狀況。最后，在事后恢復階段，應急管理的善后、評估評價和經(jīng)驗總結(jié)非常重要，應建立社區(qū)應急評估及總結(jié)機制，及時評估社區(qū)應急管理的能力、總結(jié)疫情防控中的經(jīng)驗并生成經(jīng)驗手冊，為社區(qū)應急管理提供標準化操作流程，以實踐中的經(jīng)驗總結(jié)指導各階段的應急管理工作開展。