國外碳定價機制經(jīng)驗對中國實現(xiàn)“雙碳”目標的啟示

尹書琴， 蘇建蘭

(西南林業(yè)大學 經(jīng)濟管理學院， 昆明 650224)

二氧化碳是引起氣候變暖的主要溫室氣體，減少其排放量成為解決氣候變化的關(guān)鍵抓手。當前，國際社會為解決全球氣候變化問題，制定了一系列的規(guī)制公約，如《聯(lián)合國氣候變化框架公約》《京都議定書》《巴黎協(xié)定》等。雖然發(fā)展中國家暫時沒有強制性減排任務，但可預見的環(huán)境壓力及國際輿論壓力將促使減排成為必然趨勢。中國人均碳排放量較低，但總量高，資料顯示中國碳排放量約占全球總量的30%[1]。為此，中國提出了碳達峰、碳中和“雙碳”目標。從2013年的碳排放權(quán)交易試點城市開始，到2021年全國碳市場的形成，中國在減少碳排放方面做出了大跨步。但由于起步較晚，經(jīng)驗不足，在實際碳排放管理中存在諸多問題。國外在碳排放管理方面起步早，具有豐富的實踐經(jīng)驗，特別是歐盟國家，在碳市場方面有成熟的管理模式。為了提高碳定價機制實施的效果，完成“雙碳”目標，中國應該積極參考發(fā)達國家經(jīng)驗，通過完善現(xiàn)有管理制度的不足，逐步提高管理科學性、可行性，實現(xiàn)減排效應的大幅提高。

1 碳排放管理理論溯源

真正開始將環(huán)境問題納入經(jīng)濟學范疇思考的是英國經(jīng)濟學家庇古。庇古于1920年在《The Economics of Welfare》一書中提出應根據(jù)污染造成的危害程度向排污者征稅，即將環(huán)境問題外部性特征內(nèi)部化。收稅為解決環(huán)境問題提供了一條可行之路，但庇古稅也被認為存在分配效率低的缺點[2]。因此，20世紀60年代出現(xiàn)了科斯定理。英國經(jīng)濟學家科斯在《The Problem of Social Cost》一書中以環(huán)境資源稀缺性為基礎，認為通過界定產(chǎn)權(quán)，能夠使環(huán)境資源得到最有效率的配置[3]?；诳扑巩a(chǎn)權(quán)定理，Dales于1968年在《污染、財富和價格》一書中提出了污染排放權(quán)交易制度概念，通過給排放主體發(fā)放污染排放許可，并允許有償交易，達到“污染者付費”目的[4]。自此，以庇古、科斯為首的環(huán)境治理理論不斷涌現(xiàn)。

早期環(huán)境治理領域主要包括大氣污染、水污染、有毒物質(zhì)使用、有害廢物處理和噪聲污染等。治理方式主要包括控制命令型、市場激勵型以及作為補充手段的公眾參與型，在減排、成本節(jié)約、技術(shù)創(chuàng)新方面發(fā)揮不同作用[5-7]。隨著全球氣候變暖引發(fā)的各種生態(tài)危機頻繁出現(xiàn)，人們開始意識到溫室氣體的危害性。1992年，150多個國家簽署了首個全球性質(zhì)的溫室氣體控制協(xié)議《聯(lián)合國氣候變化框架公約》，確定了“共同但有區(qū)別的責任”。為了明確各國的責任與義務，1997年締約方召開大會并達成了《京都議定書》協(xié)議。表1是各締約方在第一承諾期(2008—2013年)承諾的減排目標，隨著減排承諾的確定，各國也以更積極方式探索減排道路。

2 國外碳定價機制經(jīng)驗分析

早在20世紀，發(fā)達國家便開始了對碳排放的研究。以庇古稅、科斯定理、污染者付費為基礎的“碳定價機制”被廣泛運用在減排方面。該機制通過向二氧化碳排放者收取排污費用增加排污成本來減少二氧化碳排放，主要包括碳排放權(quán)交易、碳稅、碳信用機制等工具。

表1 各締約方第一承諾期二氧化碳減排目標

2.1 碳定價機制從單一模式走向混合模式

國際社會普遍使用的碳定價工具包括碳稅、碳排放權(quán)交易、碳信用。碳稅具有雙重紅利，即保護環(huán)境方面的綠色紅利和促進就業(yè)、經(jīng)濟增長等方面的藍色紅利[8]，同時也存在減排效果有限、成本高、不能很好區(qū)分清潔生產(chǎn)企業(yè)和重點企業(yè)等缺點[9]。碳排放權(quán)交易體系一般包含的企業(yè)是重點排放企業(yè)，具有強制減排任務[10]。碳稅與碳交易體系已成為全球最主要CO2減排工具，參考圖1，碳稅與碳交易覆蓋的全球溫室氣體排放份額從1990年的2%增長到2022年的68%。碳信用則是融入碳交易體系中，用以彌補交易市場不足。

圖1 1990—2022年碳排放交易體系和碳稅覆蓋的全球溫室氣體排放份額數(shù)據(jù)來源：世界銀行。

碳定價機制在CO2減排中取得明顯效果在于該機制從單一向混合模式的轉(zhuǎn)變。全球碳定價機制發(fā)展主要分為兩個階段：1990—2004年，這一階段碳定價機制比較單一，以碳稅為主。碳稅最早流行于北歐國家，丹麥、芬蘭等北歐發(fā)達國家是碳稅制度的發(fā)起者。由于碳定價機制內(nèi)容的單一，導致這一階段減排績效不明顯，覆蓋全球溫室氣體排放份額未突破10%；2005年至今，隨著《京都議定書》的簽訂，碳定價機制內(nèi)容逐漸豐富，從單一的碳稅向碳稅與碳排放權(quán)交易體系混合模式轉(zhuǎn)變。特別是全球最大的碳排放權(quán)交易體系EU-ETS的出現(xiàn)，顯著提高了全球減排能力。截至2022年4月，碳稅與碳交易體系混合的碳定價機制覆蓋全球68%的溫室氣體。此外，隨著碳交易市場出現(xiàn)的碳信用也在減排中也發(fā)揮著輔助作用，世界銀行報告顯示，截至2021年，全球簽發(fā)的碳信用總量約47.8億噸二氧化碳當量，約占全球溫室氣體年排放量的8%。

碳稅與碳交易體系具有互補性，碳交易體系適用于大型重點排放源，而碳稅更適合小型排放源。例如EU-ETS涵蓋的部門主要是高排放的電力和工業(yè)部門，碳稅則覆蓋居民部門、小型工業(yè)部門等。這種互補性促使碳稅與碳交易體系共同成為全球溫室氣體控制的主要手段，各國正在積極探索混合碳定價機制模式發(fā)展路徑。截至2022年4月，包括瑞典、挪威、芬蘭、法國、英國在內(nèi)的18個國家已建立碳稅和碳交易體系并存的定價機制。

2.2 循序漸進設置合理碳價

碳定價通過將碳排放成本內(nèi)部化來激勵低碳行為，碳價格控制是該機制發(fā)揮作用的基礎。聯(lián)合國氣候?qū)＜冶砻?，為了實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》2 ℃的控溫目標，每噸二氧化碳當量的價格應達到40～80美元。據(jù)此，將主要碳定價機制中碳價分為3類：高價區(qū)不低于80美元；達標區(qū)為40～80美元；低價區(qū)為39元及以下。圖2為2021年4月各價格區(qū)所占比例，達標線以下占比62%，達標線以上占38%。合理的價格區(qū)間對溫室氣體控制能起到良好的作用，碳價過低不能如實反映碳排放控制成本，對企業(yè)約束力有限，碳價過高又會增加重排企業(yè)負擔，形成較大減排阻力。因此，發(fā)達國家在碳價處理上通常采用循序漸進穩(wěn)定手段。

圖2 碳定價機制在各價格區(qū)間所占比例

1)碳定價機制啟動初期，為了減少機制運行阻力，通常設置較低的碳價。日本在歐洲影響下，是最早認同碳稅制度的國家之一。2004年，日本政府提出碳稅方案，經(jīng)過3年的修改調(diào)整，于2007年正式開征碳稅，征收標準約為18美元/t碳。激進的碳價設置導致企業(yè)負擔過重，抵制聲音非常高。為了減少定價機制實施阻礙，經(jīng)多次討論，日本政府重新擬定了碳價，每噸二氧化碳需支付約2美元。合理的碳價設置促進碳定價機制發(fā)展，有效改善了碳排放狀況。資料顯示，日本2019碳排放量較2005年減少了12.2%。

2)低碳價在初期具有減輕制度實施阻礙的作用，但在減排作用上發(fā)揮的效果并不明顯。為了滿足溫室氣體控制目標，發(fā)達國家碳價向40～80美元增加。歐盟碳交易體系是全球最成熟的碳交易體系，成立之初，歐盟也設置了較低的碳價，每噸二氧化碳維持在5美元以下。在成功推進EU-ETS建立后，歐盟為了更好發(fā)揮其減排效果，開始提升碳價格。最初歐盟的碳配額以免費分配為主，免費配額達95%以上，如丹麥、匈牙利、立陶宛、愛爾蘭的拍賣份額分別僅為5%、2.5%、1.5%、0.75%；2008—2012年開始第一輪調(diào)整，免費配額降至約90%，10%需拍賣獲得，如德國拍賣份額占9%、英國占7%；2013年以后，歐盟規(guī)定拍賣份額必須達到50%以上。配額有償比例的增加促使碳價明顯上漲，2015—2022年分別為5、6、16、25、19、50、87美元。在應對碳價過低方面，除了通過有償拍賣份額的方式，還有設置價格下限方式。德國、韓國、瑞士等國家為了防止碳價過低，均設置了價格下限。

3)隨著全球氣候談判進程的不斷發(fā)展，各國面臨的減排壓力增加，減排需求旺盛，碳價也持續(xù)走高。為了協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展與碳排放管理，發(fā)達國家積極探索應對高價的措施。日本埼玉縣通過減少拍賣量來抑制價格的過分上漲；加拿大、韓國、新西蘭、美國、英國等國家通過控制減排成本，降低碳價；歐盟則是通過設置價格上限將碳價穩(wěn)定在達標區(qū)間。

2.3 擴大實施主體范圍

碳定價機制的減排效應還取決于排放主體覆蓋范圍，覆蓋的范圍約大，覆蓋的碳排放份額也越高。從全球范圍看，定價機制所覆蓋的排放份額逐年增加，到2022年4月為止，覆蓋份額已達68%。雖然整體覆蓋份額在大幅上升，但仍有32%的碳排放沒有明確履約主體。因此，各國也在通過各種方式提高覆蓋范圍。韓國政府最初將年排放二氧化碳達12.5萬t的企業(yè)或年排放達2.5萬t的工作場所均納入碳排放管理。據(jù)統(tǒng)計，該規(guī)定涵蓋了23個行業(yè)525家企業(yè)，其中包括石化、鋼鐵、電力和能源、汽車、電子電器、航空等諸多行業(yè)[11]。2021年增加建筑公司和大型運輸公司，覆蓋實體增加到685，對總排放量覆蓋率達到74%，高于全球整體水平10個百分點。此外，為了促進全范圍覆蓋，韓國政府還實施了“全民減排計劃”，企業(yè)和個人在生活中節(jié)約的能源消耗可以換算為二氧化碳含量，通過將減少的二氧化碳排放量積分，換取相應的現(xiàn)金、購物券等，為對碳定價機制發(fā)展具有輔助作用。

2.4 配套政策促進定價機制發(fā)展

碳定價機制有效運行除了設置合理碳價和拓寬覆蓋范圍外，配套政策也發(fā)揮重要作用。

1)優(yōu)惠補貼支持。碳定價機制加重了企業(yè)成本，容易受到企業(yè)抵制，為了推動機制的運行，建立優(yōu)惠補貼政策是重要舉措。丹麥政府在《綠色稅收框架》中明確規(guī)定，對于按時繳納碳稅的企業(yè)將獲得50%的返還額，稅收優(yōu)惠政策減少了企業(yè)減排成本，激勵企業(yè)積極參與減排活動。除了稅收返還外，發(fā)達國家及組織也通過直接的資金補貼促進定價機制運行。例如不丹氣候基金計劃籌集5 000萬美元用以可再生能源行業(yè)；英國、挪威、瑞典、瑞士、德國、加拿大將投入2.12億美元用以促進碳交易機制運行；國際ITMO采購計劃預計2020—2030年內(nèi)投入500～1 000百萬瑞士法郎用于全球再生能源、廢棄物處理等行業(yè)。

2)懲罰機制。懲罰機制是實現(xiàn)碳排放約束性目標最直接的方式，標準一般分為兩種：一是以配額為標準的懲罰制度。例如歐盟采用總量控制方式，排放量超過配額的企業(yè)在2005—2008年每噸CO2罰款40歐元，2008年之后增加到100歐元，并且罰款后也不能抵消其拖欠的配額，未繳清的配額需要用后一期配額抵消；澳大利亞規(guī)定2016—2018年每超標一個單位二氧化碳排放量將受到11.5澳元的罰款；新西蘭2021年規(guī)定，超過排放標準企業(yè)將支付碳市場價3倍的罰款額。二是以基線為標準的懲罰制度。荷蘭根據(jù)國家減排要求設置了排放基準線，低于基準線的企業(yè)不需要繳納碳稅，并且可以獲得豁免配額，而高于基準線的企業(yè)需要通過碳稅抵消超出部分。

3 中國碳定價機制存在的問題

為了實現(xiàn)“雙碳”目標，中國做出了多種嘗試，從最初的碳交易試點城市到2021年建立的全國統(tǒng)一碳排放交易市場，對減排都具有重要意義。然而由于中國碳定價機制尚不成熟，實施過程中存在諸多問題：

1)碳價格水平低，不滿足2 ℃的控溫要求。參考圖3所示，中國現(xiàn)有的8個試點城市碳價水平整體偏低，且漲幅不明顯。2021年出現(xiàn)的最高碳價也僅為13美元每噸二氧化碳當量，與歐盟相差超8倍，與常年處于高價區(qū)的瑞典相差超10倍。除此外，2021年形成的全國碳市場也僅為9美元。中國碳價水平偏低，與氣候組織發(fā)布的40～80美元目標差距過大，減排能力還有提高空間。

圖3 2020、2021年中國試點省市與發(fā)達國家地區(qū)碳價比較

2)覆蓋范圍窄，減排效應有待提高。如圖4所示，中國8個試點省市碳定價機制覆蓋的碳排放份量占該省市總量的比重普遍偏低，覆蓋份額位于21%～37%。2021年生效的全國碳排放權(quán)交易機制覆蓋的排放量也僅約40%。2020—2021年全球碳定價機制覆蓋排放份額分別為58%、64%，試點省市與全國市場均沒有達到全球平均水平。覆蓋的排放額比例較低主要在于機制實施的主體范圍過窄，試點省市與全國市場都是從電力行業(yè)入手，涉及的實體也大多為電力行業(yè)。而發(fā)達國家不同，發(fā)達國家在不斷改革中向全民減排模式靠近，極大提高了減排效果，例如韓國通過擴大實施范圍，2021年覆蓋率就達到了74%，減排效果明顯。

圖4 2020年中國各試點省市碳定價機制覆蓋的二氧化碳份額

3)配套政策不完善，定價機制運行受阻。中國碳補貼措施與地區(qū)經(jīng)濟有密切關(guān)系，發(fā)達地區(qū)一般出臺了優(yōu)惠補貼政策，如北京對綠色低碳項目提供總投資25%～30%補助，上海對實現(xiàn)的年節(jié)能量給予每噸標準煤1 200元扶持等。東部沿海城市補貼標準較高，補貼項目多，而大部分內(nèi)陸城市卻缺少優(yōu)惠補貼政策。此外對于排放超標的企業(yè)，一般要求其在規(guī)定范圍通過購買配額等方式清繳。發(fā)達國家在處理超排問題上，通常采用更高的價格模式，例如比市價高3～5倍的價格清繳。目前中國并未對超排情況進行嚴格管理，過低的違約成本將導致企業(yè)肆意排放。

4 國外經(jīng)驗對中國發(fā)展的借鑒

中國在碳排放管理方面屬于后入者，碳定價機制起步階段面臨諸多問題。結(jié)合發(fā)達國家管理經(jīng)驗，梳理出以下可供參考的管理經(jīng)驗：

1)提高碳價的關(guān)鍵在于改變當前的配額分配模式。發(fā)達國家如歐盟地區(qū)，在碳定價機制成立之初，通常也采用免費配額的模式，免費份額一般在95%以上。免費配額打開了碳交易機制運行的大門，隨后發(fā)達國家開始通過提高碳價正式開啟減排道路。從最初免費配額降至90%、50%，最后過渡到以拍賣為主的配額分配方式。通過碳價提升，有利改變了碳排放現(xiàn)狀，使國家能源消耗及碳排放量不斷減少。中國目前的配額分配模式仍以免費為主，約95%以上的配額無償獲得，拍賣比例非常低，甚至有些城市并未對拍賣份額做出規(guī)定，這也直接導致了碳價的過低。中國從2013年開始碳試點后，至今已有10年管理經(jīng)驗，2021年全國碳交易體系的成立也標志著碳排放管理進入新階段，改變初期配額分配方式是轉(zhuǎn)型時期提高碳價、擴大減排效應的必然趨勢?？紤]到中國國情和“雙碳”目標的實現(xiàn)，結(jié)合發(fā)達國家的經(jīng)驗，可將分配方式調(diào)整為以下幾個階段：2022—2025年，免費配額降至90%，10%通過拍賣獲取；2026—2030年，免費配額為75%，拍賣份額為25%；2031年之后，免費配額必須降至50%以下，爭取2060年前拍賣份額達到100%，實現(xiàn)配額免費向有償過渡。

2)混合定價機制擴大實施范圍。國際社會大致經(jīng)歷了兩個碳定價階段，20世紀末，稅收成為以北歐地區(qū)為主的主流的碳減排方式，由于稅收覆蓋范圍有限、不能很好區(qū)分重排型企業(yè)和清潔型企業(yè)等局限性，21世紀初，碳交易機制出現(xiàn)并隨后流行。當前，各國正在積極探尋碳稅、碳交易、碳信用的融合，擴大減排覆蓋范圍?；旌隙▋r機制形成對全球碳排放覆蓋份額的擴大起到明顯推動作用，是未來碳減排的必然之路。當前中國僅實施碳交易體系，涉及行業(yè)以電力行業(yè)為主，并逐步擴展到石化、化工、建材、鋼鐵、有色金屬、造紙、國內(nèi)民用航空等重點排放源。應繼續(xù)擴展覆蓋實體，除了高排放源外，還應將較高碳排放源一并納入配額管理，增加碳交易體系碳覆蓋比例。同時，根據(jù)全球局勢，中國應積極籌備建立碳稅制度，完善碳信用機制，解決中小企業(yè)、居民、交通運輸?shù)炔块T的碳排放問題，彌補碳交易體系覆蓋不足的缺點。充分利用發(fā)達國家實施或正在探索的“全民減排計劃”，在綜合運用碳交易體系、碳稅制度、碳信用機制下，將覆蓋范圍從重排行業(yè)過渡到整個社會。

3)積極探索碳定價機制保障措施。碳定價機制的實施無疑提高了企業(yè)成本，增加企業(yè)負擔，這將打擊企業(yè)經(jīng)營信心。特別是高能耗企業(yè)，面臨轉(zhuǎn)型困難，履約的成本非常高。發(fā)達國家政府或國際組織在碳減排過程中發(fā)揮著重要作用，通過資金、技術(shù)、設備、方法學等支持，為企業(yè)減排提供必要幫助，這是碳定價機制能夠順利運行的重要支撐。因此政府應承擔過渡時期責任，增加環(huán)境治理投入，特別是要向溫室氣體控制方面傾斜，提供資金技術(shù)幫助企業(yè)轉(zhuǎn)型，支持低碳行業(yè)發(fā)展。同時，為了促進各單位減排意識的提高，可以借鑒發(fā)達國家嚴格的懲罰制度。對于未按時履約的企業(yè)，除了要求清繳外，還應設立2～3倍的罰款。一方面督促企業(yè)積極履約，另一方面倒逼企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，從源頭上減少碳排放。