我國預算績效管理問責機制的完善與優(yōu)化

張源

近年來，我國不斷加強政府的預算績效管理，初步確立了“花錢必問效，無效必問責”的預算績效管理問責制度。但就目前而言，我國預算績效管理問責機制存在主體多元性和對象特定性兩大特征，實際問責過程中存在著問責主體缺乏協(xié)作、配套制度存在缺陷和具體責任難以落實等諸多問題，需進行制度優(yōu)化。

預算績效管理理念起源于美國，美國在1993年出臺的《政府績效與結(jié)果法案》中規(guī)定，政府要對各項支出開展績效評估，并將評估結(jié)果作為預算決策制定的重要依據(jù)。①相較于傳統(tǒng)預算管理，預算績效管理更加突出結(jié)果的效率性，注重將預算資源的分配與政府部門的績效聯(lián)系起來，有別于傳統(tǒng)預算管理所強調(diào)的預算過程的合法性。隨后，世界各國紛紛效仿實施預算績效管理，他們的實踐經(jīng)驗證明，在實施預算績效管理模式下，無論是政府部門的預算支出，還是財政資金利用效率，均得到顯著改善。

我國在改革實踐中，預算績效管理融合了“花錢問效、無效問責”的理念，預算績效管理問責機制也隨之產(chǎn)生和發(fā)展。在中央層面出臺了一系列相關文件，2008年，黨的十七屆二中全會指出“推行政府績效管理和行政問責制度”，發(fā)布《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》，強調(diào)“加強績效管理監(jiān)督問責”；2020年，財政部印發(fā)《項目支出績效評價管理辦法》，明確規(guī)定了績效管理問責可適用的法律法規(guī)。

在地方層面，2003年，我國開始進行預算績效問責的試點探索，2012年四川發(fā)布《四川省人民政府績效管理過錯問責及結(jié)果運用辦法（試行）》，2014年青島出臺了我國第一部專門規(guī)范預算績效管理的地方性法規(guī)，確立了較為完備的績效問責機制，明確了問責主體，確立了分工負責的績效問責機制和有關法律責任事項。①政府預算績效管理問責機制，為保障政府機構(gòu)及工作人員盡職盡責、提高政府效能和優(yōu)化財政資金使用效率，發(fā)揮了積極作用。

預算績效管理問責機制的兩大特征

問責主體多元性

從我國法律規(guī)定和地方實踐看，政府預算績效管理問責主體，是以財政部門和主管部門為主，以審計部門、監(jiān)察部門、黨政機關黨委、人大等為輔的多元問責主體并存。所以出現(xiàn)這種情況，主要原因在于：

一是我國特殊的問責制度。一直以來行政問責是我國主要的問責方式，而隨著1997年《監(jiān)察法》賦予監(jiān)察機關問責權(quán)，2009年中辦、國辦頒布《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》賦予黨政機關對黨政領導干部的黨內(nèi)問責權(quán)，由此形成黨內(nèi)問責、監(jiān)察問責、行政問責和績效問責并存的格局。黨的十八大以來，黨內(nèi)問責機制不斷完善并在黨政聯(lián)合問責中占據(jù)主導地位，進而成為對失職領導干部問責的主要形式。② 在預算績效管理過程中如果出現(xiàn)不達標情況，相關部門要承擔相應責任，但這個責任最終還是落實到具體的部門領導身上。在實踐中，財政部門將依據(jù)《預算法》的相關規(guī)定對責任領導實施績效問責，黨政機關黨委依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)對其相關領導的監(jiān)管不力過失而實施黨內(nèi)問責，人大基于憲法規(guī)定的監(jiān)督權(quán)而對其實施問責。

由于我國缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)定，導致實踐中出現(xiàn)“法少而規(guī)多”的情況。在缺乏一部預算績效管理問責法律的背景下，我國眾多法律法規(guī)和地方性規(guī)章（具體見表1）都在一定程度上賦予了各個機關預算績效管理問責的權(quán)力。③

當前我國實行全過程預算績效管理，預算績效管理問責的依據(jù)不再局限于對預算實施結(jié)果的績效評價，而是包括事前績效目標審查、事中績效執(zhí)行監(jiān)督、事后績效結(jié)果評價、審計機關績效審計以及人大監(jiān)督等多個環(huán)節(jié)。由于這些環(huán)節(jié)需要各個不同主體參與，在缺乏有效的主體間信息傳遞機制的情況下，這些不同的主體在對其負責的環(huán)節(jié)往往具有更強的專業(yè)性和更高效的信息收集能力，因而能在一定程度上保證問責的合理性。如審計部門依據(jù)績效審計結(jié)果可以對責任人員實施問責，監(jiān)察部門對在預算執(zhí)行過程中實施違法違紀行為的相關責任人也可以依法進行績效問責等。

問責對象的特定性

問責對象又稱之為責任主體，即應當承擔績效責任的相關人員?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于全面實施預算績效管理的意見》第十四條“明確績效管理責任約束”的相關規(guī)定指出，“按照黨中央、國務院統(tǒng)一部署，財政部要完善績效管理的責任約束機制，地方各級政府和各部門各單位是預算績效管理的責任主體?！薄暗胤礁骷夵h委和政府主要負責同志對本地區(qū)預算績效負責，部門和單位主要負責同志對本部門本單位預算績效負責，項目責任人對項目預算績效負責，對重大項目的責任人實行績效終身責任追究制，切實做到花錢必問效、無效必問責。”

無論是從中央發(fā)布的規(guī)范性文件，還是地方發(fā)布的地方性規(guī)章，其規(guī)定的責任承擔主體都是部門和責任人。責任人主要指的是具體單位的主管人員和具體項目的負責人，如《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》中規(guī)定的“項目責任人對項目績效負責”。無論是部門領導還是項目負責人，都享有較大權(quán)力，由于績效問責不僅要求行政人員“在位謀其政”，更要“在位謀好政”，因而相關責任人的擔子是很重的，這也更應體現(xiàn)“權(quán)”和“責”的對等。當然，領導人承擔的責任并非無限的，這種責任承擔的前提是：相關領導人對于相關事項在制度安排、人員組織、資金使用運轉(zhuǎn)等方面有實在的故意不當或過失，若領導人對于這次預算績效管理的失敗沒有任何過錯且能明確真正責任人，此時部門首長承擔的責任更多地表現(xiàn)為用人不善以及代表部門向真正責任人追責的一種義務。

預算績效管理問責機制的現(xiàn)實困境

問責主體缺乏協(xié)作

如果我國預算績效管理多元化的問責主體能夠協(xié)調(diào)合作，必然有助于問責的落實。然而現(xiàn)實中問責的不同主體間由于缺乏協(xié)作，導致實際問責秩序紊亂。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.同一責任主體之上存在多個問責主體。

依據(jù)《預算法》和《財政違法行為處罰處分條例》的規(guī)定，對于預算績效不達標的本級政府部門，上級財政部和同級審計部皆有問責的權(quán)力。同時，依據(jù)我國的黨內(nèi)法規(guī)，對存在過錯的部門領導也可實施黨內(nèi)問責。因而，多個問責主體，在缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)定以及有效的協(xié)同制度的情況下，責任主體可能會受到重復問責，抑或是問責主體之間相互推諉從而導致責任主體逃避問責。

2.問責主體間缺乏信息溝通。

我國實行全過程全方位的預算績效管理，對績效管理的監(jiān)督問責涉及事前績效評估、績效目標管理、績效運行監(jiān)控、績效評價管理等諸多過程，以及部門績效、政策績效和項目績效等諸多環(huán)節(jié)，不同環(huán)節(jié)的績效管理實施的具體情況往往只為相關的部門掌握，而部門之間缺乏有效的信息交流機制。在我國政府信息公開力度仍然不足的背景下，部分問責主體難以有效收集到具體的信息，從而使問責過程流于形式。

3.問責主體與問責對象身份重合。

我國法律規(guī)定，人民代表大會行使對政府預算的監(jiān)督權(quán)，政府預算管理出現(xiàn)問題時，有權(quán)追究問責。政府部門依法對其下屬部門的預算績效管理進行評價，同時對本部門實施自評。在這一過程中會出現(xiàn)一個矛盾，就是當政府部門在進行績效評價發(fā)現(xiàn)不合格時，針對下級部門而言本級部門是問責主體，而相對于人大而言，本級政府又成了問責對象。這種雙重身份可能導致政府在進行預算績效評價時意圖逃避責任，而在績效評價上“動手腳”，導致績效評價結(jié)果真實性的缺失。

配套制度存在缺陷

完善的問責機制離不開相應的制度保障，我國目前在制度保障上存在的缺陷具體表現(xiàn)為：

1.信息公開有待進一步透明。

目前我國大部分政府和財政部門都將預算績效信息視為政府機密，要么不予以公開，要么象征性、選擇性公開，而且從公開的內(nèi)容來看，普遍存在“報喜不報憂”的情形，尤其是在過程監(jiān)控、結(jié)果評價等方面，普遍存在選擇性公開的現(xiàn)象。加之我國目前各部門之間尚未形成有效的信息共享機制，各問責主體難以獲取更為全面和準確的信息。

2.公眾參與程度還需加強。

依據(jù)公共財政理論，公眾是公共產(chǎn)品的接受者和消費者，政府部門或一個項目所帶來的社會效益到底如何，公眾最有發(fā)言權(quán)。在實行績效預算制度的發(fā)達國家，如美國、英國、澳大利亞和新西蘭，都建立了較為完善的公眾參與預算績效評價制度。①而我國尚未搭建起社會公眾參與預算績效管理的有效途徑和平臺，公眾由于缺乏暢通的績效信息收集渠道和相關專業(yè)知識而難以發(fā)揮有效監(jiān)督問責的作用。

具體責任難以落實

預算績效管理問責的對象主要是部門和單位領導人，由于問責過程涉及國家機關之間的工作關系以及利益關系，由于立法上的缺失，當前問責所依托的主要規(guī)范依據(jù)是地方政府機構(gòu)制定頒布的問責辦法，這些規(guī)范性文件不僅缺乏法律的權(quán)威性，還缺乏對責任主體具體責任承擔的劃分，導致在出現(xiàn)失責情況后，各責任主體之間互相推卸責任，不僅不利于責任的落實，也不利于預算項目的后續(xù)改進。

優(yōu)化預算績效管理問責機制的建議

完善預算績效管理配套制度

1.構(gòu)建多元問責主體協(xié)作機制。

首先要完善各主體間的信息溝通機制。無論是財政部門還是各預算部門，均應加強自身的信息化建設，合理運用大數(shù)據(jù)、云平臺工具，建立相互之間進行信息交流溝通的平臺，防止“信息孤島”等情況。

其次是要建立問責主體重合解決機制?？尚械姆桨甘怯扇舜蟪Ｎ瘯C關和財政部門協(xié)商確定一個合理的問責順位，在發(fā)生問責主體重合的情況時，通過預先設定的順位決定問責主體。

最后是要制定問責回避制度。如果由國家機關對本系統(tǒng)有關機構(gòu)或領導層進行問責，很難實現(xiàn)公平公正。應進一步加強檢察、監(jiān)察機關及人民代表大會的監(jiān)督作用，在發(fā)現(xiàn)應當回避而未回避的情形時，應當及時對相應的問責予以質(zhì)疑并更換問責主體重新進行審查并問責。

2.構(gòu)建公眾參與監(jiān)督問責機制。

一方面要加大預算績效管理信息公開力度，這是公眾參與監(jiān)督問責的前提和基礎。建議建立政府信息公開平臺，對相關信息予以公布，這不僅能有效保障公民的知情權(quán)，還能強化政府績效管理責任和管理意識，提高管理水平；民眾對于公開信息的反饋的應及時予以回應。

另一方面要拓寬公眾參與問責的途徑。政府的很多項目與民眾的生活及利益密切相關，可以通過一定的渠道將民眾的意見收集起來，科學測評民眾滿意度，作為績效考核的軟性依據(jù)之一。

強化人大對全過程的監(jiān)督問責

立法機構(gòu)本質(zhì)上屬于問責機構(gòu)，其核心職能在于監(jiān)督政府，以保障政府對人民負責。① 在我國預算績效管理問責制度欠缺立法保障的前提下，人大必須充分發(fā)揮其監(jiān)督問責作用，追究政府未盡積極預算責任時應當承擔的不利后果，這是落實人大立法監(jiān)督權(quán)力的重要表現(xiàn)，更是延續(xù)法治控權(quán)邏輯的必然產(chǎn)物。② 具體而言，可從以下幾方面著手：

1.拓寬人大的預算監(jiān)督權(quán)。

近幾年，中央出臺了多項文件要求強化人大預算監(jiān)督權(quán)，如2018年發(fā)布的《關于人大預算審查監(jiān)督重點向支出預算和政策拓展的指導意見》和2021年發(fā)布的《全國人民代表大會常務委員會關于加強中央預算審查監(jiān)督的決定》，其中都強調(diào)要加強人大對預算績效的審查監(jiān)督。目前人大的監(jiān)督僅限于對已做出的預算決策及部署的績效結(jié)果進行審查，應當將人大的預算監(jiān)督權(quán)擴展到績效管理全過程，即績效目標的設定、績效管理運行的過程、結(jié)果的評價等。對于重大預算項目等要重點審查，如發(fā)現(xiàn)問題要在第一時間內(nèi)詢問相關責任人并要求其及時答復。

2.完善人大內(nèi)部專業(yè)組織。

預算績效管理涉及內(nèi)容比較專業(yè)，必須要有足夠?qū)I(yè)的人員和隊伍來保證問責依據(jù)的專業(yè)性。如果空有監(jiān)督權(quán)力而沒有實現(xiàn)監(jiān)督權(quán)力的能力，最終會導致監(jiān)督流于形式。

3.強化預算績效評價監(jiān)督。

預算績效評價是人大監(jiān)督問責的重要依據(jù)，同時也是獎懲的標準。我國目前績效評價管理普遍是以政府部門自評為主，第三方機構(gòu)評價為輔的狀態(tài)，這就不容易保證公平公正。應當加強對政府自評的監(jiān)督，建議由人大選定獨立的第三方機構(gòu)對政府績效運行進行評價。

制定預算績效管理問責法律

從總體上看，我國在預算績效管理問責上存在的最大問題，是缺乏一部專門的法律。沒有法治保障難以獲得資源的最優(yōu)配置效率，行政運行績效也不會高。①急需由人大制定一部專門規(guī)范預算績效管理問責的法律，并在此基礎上出臺相應的實施細則，對問責主體、問責對象、問責依據(jù)、問責程序、處罰方式等進行明確的規(guī)定。

嘗試構(gòu)建公益訴訟制度

目前，理論界認為預算的效力是內(nèi)生性的，不具備可訴性的特征，公民個人也無法以預算相關內(nèi)容為標的在法院起訴。②國外的實踐中，有關預算的民事訴訟是有例可尋的，如《俄羅斯聯(lián)邦預算法典》中規(guī)定，對于預算在特殊條件下可以適用訴訟救濟。其將撥款視為授權(quán)后的履約行為，如果沒有履約或沒有及時履約，可以作為違法事實成為向法院起訴并要求及時履約的依據(jù)。③我國可以嘗試構(gòu)建公益訴訟制度，由特定國家機關代表公民對預算績效管理過程中的失職行為和違法行為提起公益訴訟。

我國的預算績效問責制度起步較晚，目前在預算績效管理問責實踐中還存在立法不足、問責秩序紊亂、配套制度不完善等諸多問題，完善預算績效管理問責機制勢在必行。通過有效的問責機制倒逼預算資金的高效使用，對沖公共風險，不僅能提高預算績效管理水平，還能為財政的可持續(xù)發(fā)展提供有力保障。

（編輯 楊利紅）

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