做好基層單位政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理的思考

李 鋒

（中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)信息研究所，北京 100081）

自2013 年9 月《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2013〕96號(hào)）印發(fā)以來(lái)，政府機(jī)構(gòu)組織的政府購(gòu)買服務(wù)行為從無(wú)到有，并快速發(fā)展。例如2018 年江蘇省財(cái)政廳在年初明確的購(gòu)買服務(wù)重點(diǎn)項(xiàng)目達(dá)到37 個(gè)、18.15 億元[1]；2018 年北京市政府購(gòu)買服務(wù)7 433個(gè)、143億元[2]。

在基層農(nóng)業(yè)科研單位，憑借獨(dú)特的農(nóng)業(yè)領(lǐng)域和科研領(lǐng)域的支撐能力承接了部分政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目。做好這方面的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理并持續(xù)改進(jìn)相關(guān)管理，是基層農(nóng)業(yè)科研單位財(cái)務(wù)管理的一項(xiàng)長(zhǎng)期工作。

1 政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的政策規(guī)定

根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2013〕96 號(hào)）以及后續(xù)出臺(tái)的《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法》（財(cái)政部令2020 年第102 號(hào)）等配套制度，政府購(gòu)買服務(wù)有如下政策要求。

1.1 承接主體有特定的范圍

依法成立的企業(yè)、社會(huì)組織（不含由財(cái)政撥款保障的群團(tuán)組織），公益二類和從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的事業(yè)單位，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，基層群眾性自治組織，以及具備條件的個(gè)人可以作為政府購(gòu)買服務(wù)的承接主體。基層農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)，一般具有公益二類事業(yè)單位的身份，具備承接主體的條件。

1.2 購(gòu)買機(jī)制公開(kāi)、公平、公正的原則

政府購(gòu)買主體應(yīng)當(dāng)及時(shí)、如實(shí)地向社會(huì)公布購(gòu)買的服務(wù)項(xiàng)目、內(nèi)容以及對(duì)承接主體的要求和績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等信息，建立健全項(xiàng)目申報(bào)、預(yù)算編報(bào)、組織采購(gòu)、項(xiàng)目監(jiān)管、績(jī)效評(píng)價(jià)的規(guī)范化流程。要求按照政府采購(gòu)法的規(guī)定，采用公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源、詢價(jià)等方式確定承接主體。公開(kāi)的機(jī)制促進(jìn)了公眾參與，也有助于提高政府購(gòu)買服務(wù)的有效性[3]?！肮_(kāi)競(jìng)爭(zhēng)”這一點(diǎn)對(duì)于基層農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位來(lái)說(shuō)，既有利于其及時(shí)獲得項(xiàng)目信息，又在無(wú)形中為其日常管理提供了一項(xiàng)公開(kāi)監(jiān)督的壓力。

1.3 資金納入預(yù)算安排，執(zhí)行合同管理

政府購(gòu)買服務(wù)的資金要求按照預(yù)算管理方式列入財(cái)政預(yù)算，加強(qiáng)績(jī)效管理，引入第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行綜合性評(píng)估[4-6]；中央本級(jí)和地方政府也在持續(xù)完善政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的預(yù)算管理以及績(jī)效評(píng)價(jià)管理機(jī)制[7,8]。政府機(jī)構(gòu)按照合同管理要求，與承接主體簽訂合同，明確所購(gòu)買服務(wù)的范圍、標(biāo)的、數(shù)量、質(zhì)量要求，以及服務(wù)期限、資金支付方式、權(quán)利義務(wù)和違約責(zé)任等，按照合同要求支付資金，并加強(qiáng)對(duì)服務(wù)提供全過(guò)程的跟蹤監(jiān)管和對(duì)服務(wù)成果的檢查驗(yàn)收。這樣的安排機(jī)制下，基層農(nóng)業(yè)科研單位不再僅僅是資金撥款的接收單位，而是作為合同的“乙方”，與政府機(jī)構(gòu)形成了圍繞項(xiàng)目任務(wù)的契約關(guān)系。

2 政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的政策優(yōu)勢(shì)

在現(xiàn)有的政府購(gòu)買服務(wù)管理機(jī)制框架下，基層農(nóng)業(yè)科研單位承擔(dān)政府購(gòu)買服務(wù)的專項(xiàng)任務(wù)，具有如下優(yōu)點(diǎn)。

2.1 增加了基層農(nóng)業(yè)科研單位參與的機(jī)會(huì)

相對(duì)于過(guò)去的直接通過(guò)財(cái)政資金撥款的方式，政府購(gòu)買服務(wù)方式更加公開(kāi)、透明。一方面，政府購(gòu)買服務(wù)通過(guò)《中央本級(jí)政府購(gòu)買服務(wù)指導(dǎo)性目錄》（財(cái)綜〔2020〕57 號(hào)）等方式，明確了購(gòu)買目錄，具備相關(guān)提供服務(wù)能力的單位，可以提前“對(duì)號(hào)入座”而做好準(zhǔn)備；另一方面，政府購(gòu)買服務(wù)按照政府采購(gòu)方式，采取公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)等方式，為基層農(nóng)業(yè)科研單位等提供了更多的參與機(jī)會(huì)。

2.2 解決了財(cái)政資金管理的關(guān)鍵難題

在采取政府購(gòu)買服務(wù)方式之前，基層農(nóng)業(yè)科研單位從上級(jí)財(cái)政部門取得的專項(xiàng)任務(wù)性的工作經(jīng)費(fèi)都是國(guó)庫(kù)零余額賬戶管理的資金。按照中央財(cái)政部門預(yù)算管理要求，國(guó)庫(kù)零余額賬戶管理的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，不允許列支在職在編人員工資，可以用于項(xiàng)目任務(wù)直接成本相關(guān)的差旅、會(huì)議、材料等費(fèi)用。也就是說(shuō)，以前取得的是財(cái)政國(guó)庫(kù)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，“只能干活，不能養(yǎng)人”。

現(xiàn)在調(diào)整了資金支持方式，通過(guò)政府購(gòu)買方式，上級(jí)財(cái)政部門將委托的專項(xiàng)任務(wù)經(jīng)費(fèi)匯款至基層單位自有資金賬戶，根據(jù)政府購(gòu)買服務(wù)政策，基層單位對(duì)這部分經(jīng)費(fèi)具備了列支在職在編人員工資的條件。也就是說(shuō)，現(xiàn)在取得的政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，“既能干活，又能養(yǎng)人”。

這種方式的調(diào)整，緩解了基層農(nóng)業(yè)科研單位科研人員“一邊要完成上級(jí)布置的任務(wù)，一邊還要想辦法賺錢養(yǎng)活自己”難題，使得政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)成為科研人員工資渠道之一，按照人事工資制度予以管理。

2.3 提高了基層單位的項(xiàng)目管理的動(dòng)力

從預(yù)算執(zhí)行管理的角度來(lái)說(shuō)，過(guò)去的財(cái)政撥款方式下，基層農(nóng)業(yè)科研單位等作為財(cái)政項(xiàng)目的承擔(dān)單位，需要完成任務(wù)的同時(shí)，確保在年度內(nèi)把財(cái)政專項(xiàng)資金支付完成，即符合預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的要求。在現(xiàn)在的政府購(gòu)買服務(wù)方式下，資金在承接單位的自有資金賬戶進(jìn)行核算，且中央級(jí)科學(xué)事業(yè)單位科研經(jīng)費(fèi)管理更加規(guī)范[9]，除了專項(xiàng)檢查以外，在日常工作中不對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目資金的執(zhí)行進(jìn)度做硬性要求，項(xiàng)目承接單位可以更加專注于完成合同任務(wù)。

在合同管理模式下，合同明確的任務(wù)目標(biāo)是甲乙雙方關(guān)注的重點(diǎn)。在合同目標(biāo)與績(jī)效目標(biāo)匹配的情況下，合同的完成，則意味著財(cái)政資金的績(jī)效目標(biāo)的完成?；鶎訂挝粚⒕劢购贤蝿?wù)或績(jī)效目標(biāo)的完成的情況下，努力提高項(xiàng)目管理水平，提高工作效率、節(jié)約項(xiàng)目成本，從而有助于為基層單位項(xiàng)目管理注入動(dòng)力。

3 政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目存在的問(wèn)題

政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的規(guī)范管理，有助于政府機(jī)構(gòu)資金效益和管理效率的提高，也有助于基層農(nóng)業(yè)科研單位的有序發(fā)展。但是，受財(cái)政資金管理慣性等因素的影響，在當(dāng)前的基層農(nóng)業(yè)科研單位政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目資金管理也有一些難題，值得關(guān)注。

3.1 基層農(nóng)業(yè)科研人員需要統(tǒng)籌前期經(jīng)費(fèi)

對(duì)于承擔(dān)長(zhǎng)期服務(wù)于上級(jí)部門工作任務(wù)的基層科研單位，各年度的工作任務(wù)具有明顯的延續(xù)性，例如某些農(nóng)業(yè)生產(chǎn)預(yù)報(bào)數(shù)據(jù)、農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)和報(bào)告。這些工作任務(wù)一般是按照月度、季度提供工作成果。但是，政府購(gòu)買服務(wù)的委托任務(wù)，一般是在預(yù)算批復(fù)并履行審批手續(xù)后，按年度與承擔(dān)單位簽署任務(wù)書。在年度任務(wù)書簽署并撥付資金前，基層農(nóng)業(yè)科研單位的科研人員只能想辦法統(tǒng)籌工作經(jīng)費(fèi)，保障年末至下年初的任務(wù)成果的連續(xù)性。

通常在經(jīng)費(fèi)實(shí)際撥付前的年初若干月份里，資金籌措的難度非常大。

3.2 經(jīng)費(fèi)到賬晚，經(jīng)費(fèi)執(zhí)行進(jìn)度要求高

近幾年各類財(cái)會(huì)監(jiān)督的力度逐步增強(qiáng)，基層農(nóng)業(yè)科研單位要接受上級(jí)財(cái)政部門的檢查、日常審計(jì)安排的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)檢查、內(nèi)部巡視財(cái)務(wù)檢查、紀(jì)檢監(jiān)察部門的審計(jì)檢查等，預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度情況則是這些檢查的重要內(nèi)容之一。問(wèn)題的關(guān)鍵是，審計(jì)檢查不僅關(guān)注國(guó)庫(kù)管理的財(cái)政資金預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，還關(guān)注在自有資金賬戶管理的政府購(gòu)買服務(wù)資金的執(zhí)行進(jìn)度。

政府購(gòu)買服務(wù)任務(wù)，通常是在部門預(yù)算批復(fù)后、履行內(nèi)部審批手續(xù)后，簽訂任務(wù)書、撥付資金。部門預(yù)算批復(fù)一般在4月底，政府購(gòu)買服務(wù)任務(wù)最早在5 月份簽訂任務(wù)書，撥付資金通常在6 月份。考慮到前期統(tǒng)籌資金安排了一些投入，部分政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目資金承擔(dān)的研究部門通常會(huì)在完成當(dāng)年工作任務(wù)的同時(shí)，在當(dāng)年末預(yù)留部分資金，用于兼顧次年初期的資金支出需求。

審計(jì)檢查部門的觀點(diǎn)是，如果按照任務(wù)書約定的工作完成了，則相關(guān)的資金也應(yīng)該執(zhí)行完畢，否則認(rèn)為是政府購(gòu)買服務(wù)資金與任務(wù)不匹配，如果資金沒(méi)有執(zhí)行完畢，則認(rèn)為資金預(yù)算大于實(shí)際需要。這種情況下，往往引出的審計(jì)建議是：壓縮政府購(gòu)買任務(wù)的資金。

這種審計(jì)檢查及其衍生的結(jié)論，沒(méi)有考慮到相關(guān)任務(wù)的延續(xù)性、前期的資金投入、經(jīng)費(fèi)到賬晚等這些實(shí)際情況，只是機(jī)械地按照序時(shí)進(jìn)度提出預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度要求。

3.3 經(jīng)費(fèi)支出審計(jì)檢查監(jiān)督要求嚴(yán)，欠缺靈活性

對(duì)照預(yù)算申報(bào)的內(nèi)容，用于檢查經(jīng)費(fèi)支出的實(shí)際情況，這往往是專項(xiàng)審計(jì)檢查的工作之一。而且，找出預(yù)算與執(zhí)行的差異并寫入報(bào)告，則成為審計(jì)檢查的工作成果的一部分。這樣的審計(jì)工作，經(jīng)常要求經(jīng)辦的科研人員解釋經(jīng)費(fèi)支出為什么與預(yù)算申報(bào)內(nèi)容存在差異。審計(jì)工作過(guò)程以及審計(jì)成果，引導(dǎo)著科學(xué)家們必須對(duì)照預(yù)算申報(bào)的科目和金額去執(zhí)行，否則在后續(xù)的審計(jì)中會(huì)很麻煩。

事實(shí)上關(guān)于中央財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)的“放管服”文件，已經(jīng)多次強(qiáng)調(diào)“簡(jiǎn)化預(yù)算編制”“賦予科學(xué)家預(yù)算調(diào)整權(quán)”。例如，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于改革完善中央財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理的若干意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2021〕32 號(hào)）第二條“下放預(yù)算調(diào)劑權(quán)”，將設(shè)備購(gòu)置預(yù)算調(diào)整權(quán)賦予項(xiàng)目所屬單位，其他科目預(yù)算調(diào)整權(quán)賦予項(xiàng)目負(fù)責(zé)人。

基層農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)承擔(dān)的政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目，通常具有科研工作的屬性。當(dāng)前相關(guān)的審計(jì)檢查，與中央財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理的精神存在一定的差距。

3.4 預(yù)算審核加嚴(yán)，實(shí)際管理成本考慮不足

在各項(xiàng)審計(jì)檢查工作的反饋之后，也在潛在的政府購(gòu)買服務(wù)公眾監(jiān)督壓力之下，近兩年的政府購(gòu)買服務(wù)的資金安排更加謹(jǐn)慎，直接的一個(gè)影響就是預(yù)算審核更加嚴(yán)格。在嚴(yán)格的預(yù)算審核情況下，基層農(nóng)業(yè)科研單位參與政府購(gòu)買服務(wù)的項(xiàng)目預(yù)算，不得不聚焦于任務(wù)工作的直接成本；目前，對(duì)于承擔(dān)單位的管理成本需求，預(yù)算審核人員通常不予認(rèn)可。

對(duì)比中央財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)的管理政策，科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算包括直接成本和間接成本兩個(gè)部分，其中間接成本“由項(xiàng)目承擔(dān)單位統(tǒng)籌安排使用”；自2015 年以來(lái)，近些年的“放管服”政策，持續(xù)地提高了間接經(jīng)費(fèi)的比例。

與中央財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)的管理政策相比，政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目預(yù)算缺少與承擔(dān)單位管理成本相關(guān)的內(nèi)容。

4 做好政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理的建議

根據(jù)上述分析，為做好基層農(nóng)業(yè)科研單位的政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理，提出如下管理建議。

4.1 政府機(jī)構(gòu)提前安排經(jīng)費(fèi)，納入年度預(yù)算

近些年中央財(cái)政預(yù)算改革的“滾動(dòng)預(yù)算”“項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)”等系列措施，持續(xù)地增強(qiáng)了部門預(yù)算的穩(wěn)定性。在這樣的情況下，政府購(gòu)買服務(wù)的政府機(jī)構(gòu)，可以進(jìn)一步通過(guò)年度預(yù)算工作，將政府購(gòu)買服務(wù)任務(wù)計(jì)劃提前明確經(jīng)費(fèi)安排方案，提高政府購(gòu)買任務(wù)的持續(xù)性和穩(wěn)定性。

4.2 簽署購(gòu)買服務(wù)合同，鎖定任務(wù)和匹配的經(jīng)費(fèi)

根據(jù)中央部門預(yù)算安排的“二上二下”工作機(jī)制，預(yù)算“二上”通常在前一年的年底前完成。例如2030 年的預(yù)算，其預(yù)算“二上”的工作通常會(huì)在2029 年的9—12 月期間完成。除非極其特別的情況下，“二下”批復(fù)的預(yù)算通常與預(yù)算“二上”是一致的。在此情況下，政府機(jī)構(gòu)可以在預(yù)算“二上”確定后，啟動(dòng)政府購(gòu)買服務(wù)采購(gòu)程序；政府購(gòu)買服務(wù)的甲乙雙方提前簽署服務(wù)合同或者意向性合同，并據(jù)此撥付經(jīng)費(fèi)或者部分撥付經(jīng)費(fèi)。這樣的調(diào)整，對(duì)于前述持續(xù)性承擔(dān)政府購(gòu)買服務(wù)的基層科研單位，有望在年初1—2 月即可取得經(jīng)費(fèi)支持，有利于保障任務(wù)持續(xù)，也有利于按照實(shí)際任務(wù)進(jìn)度而執(zhí)行預(yù)算。

4.3 商定預(yù)算總額，考慮管理成本及相關(guān)稅費(fèi)

關(guān)于基層農(nóng)業(yè)科研單位承擔(dān)的政府購(gòu)買服務(wù)預(yù)算，建議考慮科研工作的特性，參考中央財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)的間接經(jīng)費(fèi)管理精神，充分考慮任務(wù)承擔(dān)單位的綜合管理成本。考慮到不同基層科研單位的管理費(fèi)用提取比例存在差異，可以參考中央財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)間接經(jīng)費(fèi)的安排比例，納入預(yù)算總額。

此外，政府購(gòu)買服務(wù)采購(gòu)部門通常要求承擔(dān)任務(wù)的基層單位開(kāi)具增值稅發(fā)票，在預(yù)算成本審核時(shí)應(yīng)按照我國(guó)增值稅和相關(guān)城建、教育等附加稅費(fèi)比例，考慮并認(rèn)可實(shí)際的稅費(fèi)成本。

4.4 根據(jù)實(shí)際需求合理支出，無(wú)須核對(duì)預(yù)算

參考中央財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)“放管服”中下放預(yù)算調(diào)劑權(quán)的精神，建議賦予承擔(dān)政府購(gòu)買服務(wù)任務(wù)的科研人員充分的預(yù)算調(diào)劑權(quán)，相信科研人員會(huì)合理地、經(jīng)濟(jì)地安排經(jīng)費(fèi)；在后續(xù)的可能的專項(xiàng)審計(jì)中，不要求審計(jì)人員對(duì)照預(yù)算申報(bào)情況去核對(duì)實(shí)際支出。

4.5 重點(diǎn)考察任務(wù)完成情況，以績(jī)效監(jiān)督為重點(diǎn)

自2018 年以來(lái)，實(shí)行“績(jī)效預(yù)算”是近些年中央財(cái)政部門預(yù)算改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。財(cái)政預(yù)算資金安排，在預(yù)算時(shí)有績(jī)效目標(biāo)；執(zhí)行時(shí)有績(jī)效監(jiān)督；完成時(shí)有績(jī)效考核；考核結(jié)果反饋應(yīng)用于預(yù)算安排。政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目也適用于預(yù)算績(jī)效管理工作?；鶎愚r(nóng)業(yè)科研單位政府購(gòu)買服務(wù)的績(jī)效依據(jù)，就是甲乙雙方簽訂的任務(wù)書。審計(jì)檢查可以依據(jù)任務(wù)書，重點(diǎn)考察任務(wù)完成情況，進(jìn)而可以從監(jiān)督經(jīng)費(fèi)執(zhí)行，轉(zhuǎn)向監(jiān)督績(jī)效目標(biāo)完成情況，更有利于提升財(cái)政資金使用效益。

此外，審計(jì)檢查工作可以取消政府購(gòu)買服務(wù)資金執(zhí)行進(jìn)度的檢查要求，這樣既有利于基層農(nóng)業(yè)科研單位項(xiàng)目人員保障工作在跨年期間的延續(xù)性，又有利于避免“突擊花錢”。

4.6 科研人員做好經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌

對(duì)于基層農(nóng)業(yè)科研單位承擔(dān)政府購(gòu)買服務(wù)的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人來(lái)說(shuō)，作為服務(wù)合同的乙方，應(yīng)該以完成合同任務(wù)為核心，做好經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌工作。項(xiàng)目負(fù)責(zé)人不僅擁有政府購(gòu)買服務(wù)的單一工作，可以綜合各類經(jīng)費(fèi)任務(wù)情況，提高統(tǒng)籌資金的能力，圍繞核心任務(wù)和方向，持續(xù)地開(kāi)展工作。