鄉(xiāng)村振興過程中的治理底氣化與效能目標(biāo)化
——陜西漢陰縣鄉(xiāng)村“三治”新框架

楊永庚,田紅娟

(西安文理學(xué)院 a.西安廉政研究中心;b.學(xué)前教育學(xué)院,西安 710065)

一、問題的提出

鄉(xiāng)村治理是國家治理的基石。在我國現(xiàn)代化建設(shè)征程中，優(yōu)化鄉(xiāng)村制度體系，提振鄉(xiāng)村人民的精氣神和幸福感， 不僅能夠拓寬鄉(xiāng)村治理發(fā)展思路，也能進(jìn)一步促進(jìn)社會穩(wěn)定。新的時代條件下，鄉(xiāng)村治理以善治為根本，旨在通過多元治理最終改善農(nóng)民精神風(fēng)貌，提高鄉(xiāng)村社會文明程度。中共中央、國務(wù)院先后頒布和修訂《關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》《村民委員會自治法》等法規(guī)制度，提出鄉(xiāng)村治理要運用德治、法治和自治(以下簡稱“三治”)等方法。在具體實施過程中，有些鄉(xiāng)村運用“三治”方法積極探索，如“321”基層治理模式[1]、“縣政鄉(xiāng)社”[2]和“村莊治理”[3]等。針對政治實踐中產(chǎn)生的種種鄉(xiāng)村治理難題，學(xué)者們從“三重分析視角”[4]、“橫向競爭與縱向整合框架”[5]、“國家治理的理論與實踐”[6]等多角度闡釋鄉(xiāng)村治理問題。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程中，相關(guān)專家學(xué)者從鄉(xiāng)村治理的影響因素包括政策指導(dǎo)、制度構(gòu)建、鄉(xiāng)村管理人員自身條件及能力、村民文化基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等多方面探討鄉(xiāng)村治理的有效路徑，形成了可操作性的指南。然而，有些鄉(xiāng)村對“三治”界限認(rèn)識不清，融合不夠，甚至出現(xiàn)“亂治理、治理亂、治亂理”的現(xiàn)象，現(xiàn)實場域中公共利益最大化的治理問題亦表現(xiàn)出錯綜復(fù)雜的特質(zhì)?；诖?，本文從全新的視角出發(fā)，探討在鄉(xiāng)村治理過程中，“國家-社會”一體化發(fā)展模式對于鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意義。以陜西省漢陰縣的鄉(xiāng)村治理為案例，從治理的內(nèi)在價值出發(fā)，按照理論自身演化發(fā)展需求，研究其對制度體系和實際操作過程的影響，按照理論自身演化發(fā)展需求，而不是現(xiàn)實政策需求，分析“三治”的深層機理，把握控制方式，改變鄉(xiāng)村治理研究中存在的一定程度上“政策先行，研究隨后”這一現(xiàn)實，發(fā)揮學(xué)術(shù)研究對政策制定的支撐作用，提出鄉(xiāng)村治理接底氣的具體途徑，蹚出一條富有特色、務(wù)實管用的鄉(xiāng)村治理之路，讓鄉(xiāng)村治理發(fā)展獲得新動力，使鄉(xiāng)村治理見實效。

二、基于“國家-社會”一體化的鄉(xiāng)村治理

(一) “國家-社會”一體化的鄉(xiāng)村治理

在馬克思主義相關(guān)理論中，國家與階級是相伴相生的，國家隨著階級的產(chǎn)生而產(chǎn)生，并且以政府為載體，通過制度安排來行使其權(quán)力。社會是伴隨人類的產(chǎn)生而產(chǎn)生，它是人與人之間關(guān)系的集合體，主要體現(xiàn)的是目的與手段之間的關(guān)系。目前，學(xué)術(shù)界關(guān)于“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的基本方向和主要策略的研究，正是圍繞國家與社會、政治能力與行政能力這兩個根本維度而展開。對“國家-社會”一體化模式進(jìn)行研究，衍生出了制度管理和手段管理兩個關(guān)鍵詞。制度管理主要是在鄉(xiāng)村治理過程中目標(biāo)體系的規(guī)范化，由于政治文化的不同，制度管理所蘊涵的價值具有多樣性和豐富性；手段管理主要是一些可操作性的方法，扮演著工具的角色，在鄉(xiāng)村治理過程中，為制度管理提供路徑和方法。這兩種治理取向同時貫穿鄉(xiāng)村治理制度的全過程，兩者相輔相成、缺一不可，最終實現(xiàn)“健全的治理”“有效的治理”或“善治”[7]。我國鄉(xiāng)村治理中的“治理”，指的是在政府主導(dǎo)下群體參與的實現(xiàn)公共利益的一種管理活動，包括“作為制度的管理”與“作為手段的管理”兩種不同的取向的合二為一。在具體的制度設(shè)計中表現(xiàn)為治理的制度目標(biāo)與手段要素之間的緊密勾連，在相應(yīng)的程序、機制和戰(zhàn)略安排中顯現(xiàn)出“國家-社會”一體化，“三治”方略在治理的制度要素中都有體現(xiàn)相應(yīng)內(nèi)容的條款，在實現(xiàn)社會治理的過程中鄉(xiāng)村管理人員與其相關(guān)聯(lián)的不同授權(quán)群體處于兩者的最佳狀態(tài)，是一種新型的合作治理關(guān)系。

(二) 鄉(xiāng)村治理的制度體系: 目標(biāo)效能、運行基礎(chǔ)與方法要素

從方法設(shè)計的視角觀之，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的效能最大化，需要方法、運行和目標(biāo)三位一體共同發(fā)揮作用。其中，方法要素在鄉(xiāng)村治理體系中占據(jù)重要位置，方法要素的目標(biāo)遵循，規(guī)定了鄉(xiāng)村治理方法要素的范圍。運行基礎(chǔ)制約著方法要素的執(zhí)行結(jié)果，受政治、經(jīng)濟、文化等各方面影響。同時“三治”相結(jié)合的鄉(xiāng)村社會治理體系也被賦予規(guī)范行為、依法履責(zé)與改善績效等三項基本功能。首先，從管理層面而言，隨著社會的進(jìn)一步發(fā)展，社會自治權(quán)進(jìn)一步擴大。如相關(guān)文件規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的關(guān)系是指導(dǎo)與協(xié)助關(guān)系，鄉(xiāng)村治理者內(nèi)在具有高度的政治覺悟與自覺的服務(wù)動機。其次，鄉(xiāng)村治理人員要依法履職，及時回應(yīng)民眾訴求，做到公平公正。最后，鄉(xiāng)村治理的價值旨在改善民眾生活水平，實現(xiàn)管理成效?？傊?，方法要素、運行基礎(chǔ)以及目標(biāo)效能共同構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理制度設(shè)計的基石。

我國鄉(xiāng)村治理以政府為主導(dǎo)，沿著行政權(quán)力的等級鏈條逐級展開。在治理理念上，以“三治”為核心，采取目標(biāo)管理和績效考核相結(jié)合的方式，對治理結(jié)果進(jìn)行量化，將治理目標(biāo)和結(jié)果與治理者的經(jīng)濟利益、政治權(quán)利相掛鉤，調(diào)動治理主體工作熱情，提升治理主體內(nèi)動力，從根本上解決治理主體創(chuàng)新能力不強、工作業(yè)績不突出的問題。在治理方式上，由“結(jié)果導(dǎo)向”轉(zhuǎn)化為“程序?qū)颉薄?jīng)濟社會領(lǐng)域發(fā)生的諸多矛盾，通過“三治”乃至“五治”(漢陰縣城關(guān)鎮(zhèn)三元村進(jìn)一步拓展為“政治、法治、德治、自治和智治”)聯(lián)動，建立健全鄉(xiāng)村基層治理體系，真正將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。在治理目標(biāo)上由注重秩序轉(zhuǎn)向多維共生。全面建成小康社會之前，鄉(xiāng)村基層治理目標(biāo)主要定位在建立和維護(hù)鄉(xiāng)村良好的秩序上。全面建成小康社會之后，在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國新征程上要“扎實推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織振興”[8]，使鄉(xiāng)村發(fā)展、鄉(xiāng)村建設(shè)及鄉(xiāng)村治理三管齊下、協(xié)同推進(jìn)。

總體而言，黨的十八大以來，鄉(xiāng)村治理問題受到政府及社會的高度關(guān)注，鄉(xiāng)村治理體系正在朝著制度規(guī)范、體系科學(xué)的方向發(fā)展。要振興鄉(xiāng)村經(jīng)濟，就需要從以下方面考量：一是從政府管理層面考量，在鄉(xiāng)村治理體系中，政府加強了對于治理對象的引導(dǎo)和監(jiān)督作用；二是從關(guān)涉層面考量，鄉(xiāng)村治理不僅關(guān)乎鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展，更重要的是當(dāng)?shù)孛癖姭@得感、幸福感的提升；三是從治理內(nèi)容方面考量，鄉(xiāng)村振興成為治理體系評價的核心指標(biāo)；四是從治理程序考量，國家鄉(xiāng)村治理部門對于村民自治過程中出現(xiàn)的諸如賄選、貪污等問題進(jìn)行民主監(jiān)督；五是以結(jié)果為導(dǎo)向，將治理情況作為鄉(xiāng)村干部任免、獎懲的依據(jù)，激發(fā)鄉(xiāng)村干部的內(nèi)在動力，切實提高治理成效。

(三)鄉(xiāng)村治理中的治理有效與執(zhí)行方法化

鄉(xiāng)村有效治理是國家治理能力和治理體系面向鄉(xiāng)村新的探索，也是黨的十九大報告對鄉(xiāng)村治理新的要求，更是實施鄉(xiāng)村振興，在鄉(xiāng)村善治道路上滿足人民對美好生活向往的價值歸宿。最大化地保證鄉(xiāng)村治理的質(zhì)與量，關(guān)涉治理主體、政策、路徑、方式、效果等方方面面因素。有效治理以“三治”為內(nèi)核，使得具體從事鄉(xiāng)村治理的工作人員不僅受到上級治理目標(biāo)的約束，同時需要與“三治”激勵機制發(fā)生關(guān)聯(lián)，從而衍生出鄉(xiāng)村治理過程行之有效的方法，也就是行動邏輯及工具目標(biāo)。鄉(xiāng)村治理的有效實現(xiàn)，不僅需要從源頭上規(guī)制治理制度，更需要切合實際的治理目標(biāo)，即需要治理方式與治理制度要素互動，進(jìn)而把組織賦權(quán)、權(quán)力規(guī)制、規(guī)范行為、合規(guī)控制、績效改進(jìn)等價值目標(biāo)滲透在整個執(zhí)行過程中，產(chǎn)生了對上負(fù)責(zé)與對下負(fù)責(zé)、權(quán)力規(guī)制與目標(biāo)任務(wù)、指標(biāo)管理與形式管理、法治懲戒與鄉(xiāng)規(guī)民約、績效改進(jìn)與治理有效等的完全匹配。通過目標(biāo)、過程、原則、制度相統(tǒng)一的模式，將簡單的上傳下達(dá)與鄉(xiāng)村治理變成了人人可參與共同提振鄉(xiāng)村治理能力，實現(xiàn)了制度治理效能的最大化，破解了過去管理工具化的困境，達(dá)到了鄉(xiāng)村治理應(yīng)有的目標(biāo)追求。

三、“三治”模式在目標(biāo)效能上的有效結(jié)合

(一)鄉(xiāng)村治理主體: 對上負(fù)責(zé)和對下負(fù)責(zé)結(jié)合

鄉(xiāng)村治理主體是鄉(xiāng)村治理過程的重要構(gòu)成要素?，F(xiàn)階段，參與鄉(xiāng)村治理的主體主要包括政府工作人員、村委會、村民群體以及社會組織，鄉(xiāng)村治理主體的治理能力在很大程度上決定著鄉(xiāng)村社會的治理能力。《關(guān)于加強鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》規(guī)定，黨委在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用， 鄉(xiāng)村治理目標(biāo)責(zé)任制以剛性壓力傳導(dǎo)，鄉(xiāng)村各類治理主體常常將上級安排和布置的事項作為優(yōu)先任務(wù)，進(jìn)而演變成一種對上負(fù)責(zé)、甚至唯上的傾向，在實際治理過程中往往忽視普通民眾的自身需求，鄉(xiāng)村自治主體所承載的治理負(fù)荷又非常繁重，民眾主動參與鄉(xiāng)村治理的積極性不高。針對這種情況，漢陰縣鄉(xiāng)村治理主體根據(jù)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《鄉(xiāng)村建設(shè)行動實施方案》精神，結(jié)合當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村實際情況，依法整合現(xiàn)有治理力量和資源，創(chuàng)建鄉(xiāng)村“三治”新框架，賦予各治理任務(wù)的實施主體相應(yīng)職權(quán)，把政策上傳下達(dá)、對上負(fù)責(zé)和對下負(fù)責(zé)結(jié)合，讓治理主體代表最廣大人民的根本利益，保障人民權(quán)利和公共利益，上級黨委和行政機關(guān)對下級的領(lǐng)導(dǎo)主要通過指導(dǎo)、監(jiān)督來體現(xiàn)。漢陰縣以提升鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系為核心，制定的12項與鄉(xiāng)村發(fā)展息息相關(guān)的重點任務(wù)，包括改善環(huán)境、優(yōu)化鄉(xiāng)村道路等八大工程，村干部與村民配合來完成治理任務(wù)，使治理主體的自主性不斷提高，解決了鄉(xiāng)村治理主體在很多時候并沒有相應(yīng)的治權(quán)而影響治理效果的問題，取得了明顯成效。

(二)鄉(xiāng)村治理客體: 權(quán)力規(guī)制和任務(wù)對等

鄉(xiāng)村治理客體是指對相關(guān)行政事務(wù)做出管理及其發(fā)展要求，直接規(guī)定權(quán)力規(guī)制的界限，良好的鄉(xiāng)村治理要求鄉(xiāng)村治理客體的覆蓋范圍盡可能廣泛。目前我國實行的是黨委、政府、監(jiān)委和經(jīng)濟合作社四個領(lǐng)域鄉(xiāng)村治理的格局，在這一制度安排下，鄉(xiāng)村治理實現(xiàn)了對轄區(qū)人員管理的全覆蓋。在目標(biāo)管理體制下，“三治”在實際實施時圍繞“產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興”進(jìn)行權(quán)責(zé)分配，雖然仍然存在上級“三治”掌握著任務(wù)目標(biāo)的制定權(quán)和驗收檢查權(quán)，容易出現(xiàn)權(quán)力上移、治理下移的傾向，但目標(biāo)管理體制中多部門共同參與的問題解決機制，在充分調(diào)動各方面積極性、提高行政效率的同時，在鄉(xiāng)村治理時把治理目的看作是治理方式，如陜西省安康市寧陜縣海棠苑村運用“兩說一商”形式，將黨的政策傳達(dá)下去，將群眾的智慧建議凝聚起來，并在組織振興上進(jìn)一步細(xì)化為“增強政策宣傳實效”以達(dá)“扶貧扶志，讓村民了解黨的好”；通過“暢通民意反映渠道”以達(dá)“直言不諱，讓村民把真實想法說”；努力“增強民主議事效果”以達(dá)“集思廣益，讓村級決策更民主更科學(xué)”；通過“豐富矛盾調(diào)節(jié)形式”以達(dá)“渙然冰釋，讓村民矛盾村內(nèi)化解”等“八個工作目標(biāo)”，對在鄉(xiāng)村振興促進(jìn)工作中不履行或者不正確履行職責(zé)的，依照《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》第73條規(guī)定及國家法律法規(guī)追責(zé)，“對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分”。用權(quán)力規(guī)制和任務(wù)對等建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的鄉(xiāng)村治理共同體。

(三) 鄉(xiāng)村治理內(nèi)容: 規(guī)范行為和指標(biāo)管理

鄉(xiāng)村治理內(nèi)容是鄉(xiāng)村治理過程的核心部分，是對處理具體事物的組織和個人活動的規(guī)定。鄉(xiāng)村治理內(nèi)涵豐富，包括上級決策規(guī)定、崗位職責(zé)劃分、行政監(jiān)管要求、公共服務(wù)提供等關(guān)涉治理過程方方面面內(nèi)容。落實鄉(xiāng)村治理內(nèi)容，需要發(fā)揮目標(biāo)管理體制效能，通過目標(biāo)分解和層級傳遞，將宏觀工作細(xì)化、具體化并根據(jù)落實情況和結(jié)果進(jìn)行考核和評價?？己嗽u價指標(biāo)包括鄉(xiāng)村黨建、脫貧攻堅、綜治維穩(wěn)、民生保障、便民服務(wù)、環(huán)境保護(hù)、精神文明等，由于鄉(xiāng)村治理過程中，治理主體的注意力容易分散，需要將一些影響民生的且非常緊急重要的任務(wù)拉入治理清單，將具體責(zé)任目標(biāo)細(xì)化、分解，通過領(lǐng)導(dǎo)重視、媒體關(guān)注、工作人員落實等幾個方面協(xié)同參與，鄉(xiāng)村治理才會取得顯著成效。如果在治理過程中，“眉毛胡須一把抓”，不能結(jié)合鄉(xiāng)村實際開展治理工作，或針對所有突顯的問題采取“層層加碼”等方式，不僅不利于鄉(xiāng)村治理問題的解決，有可能導(dǎo)致問題更加嚴(yán)重。如果不結(jié)合本地、本部門的實際，會在一定程度上使鄉(xiāng)村治理偏離主渠道。針對“上面千根線”與“鄉(xiāng)村一張網(wǎng)”的實際情況，“三治”堅持制度保障和技術(shù)運用并重，如在疫情防控中通過網(wǎng)格員和網(wǎng)格管理員“網(wǎng)格防”實時采集上報的無縫對接，形成“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)決策”的鄉(xiāng)村治理新機制，確保鄉(xiāng)村治理工作落到實處，受益絕大多數(shù)人民群眾。

(四) 鄉(xiāng)村治理程序: 合規(guī)控制和法律秩序

鄉(xiāng)村治理程序是鄉(xiāng)村治理主體啟動鄉(xiāng)村治理時需要遵循的一系列制度規(guī)范，包括黨和國家的大政方針、法律法規(guī)及地方政府的相關(guān)規(guī)制等，社會各種形式的自治是現(xiàn)代國家治理的重要組成部分。社區(qū)作為一種現(xiàn)代意義上的管理方式，在遵守政策法規(guī)前提下，有效地整合社會中的各種自治要素和自治資源，以職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)理念作為內(nèi)部控制機制，來履行管理者的職責(zé)規(guī)范和責(zé)任義務(wù)?！叭巍狈铰圆捎煤弦?guī)控制導(dǎo)向的鄉(xiāng)村治理方式，把符合相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定滲透到社區(qū)之中，避免因鄉(xiāng)村治理實際與治理內(nèi)容不匹配的情況，以提高社會自治的效果。由于鄉(xiāng)村“三治”方略尚處于發(fā)展階段，其本身還存在某些不完備之處，且行政事務(wù)具有相互關(guān)聯(lián)性和多維性特點，這就要求治理主體運用行政程序開展治理工作時，不僅要深刻理解黨和政府的方針、政策，而且在貫徹執(zhí)行中一定要與當(dāng)?shù)貙嶋H情況相結(jié)合，積極探索行之有效的治理機制。

(五) 鄉(xiāng)村治理結(jié)果: 績效改進(jìn)和治理有效

鄉(xiāng)村治理旨在最大限度地實現(xiàn)人民安居樂業(yè)，提升人民的幸福指數(shù)，達(dá)到善治的目的。良好的鄉(xiāng)村治理結(jié)果被用于開展鄉(xiāng)村振興工作的群體、個人、組織進(jìn)行考評的重要依據(jù)，對于具體工作的實施者具有激勵作用，能夠?qū)崿F(xiàn)權(quán)責(zé)一致與錯責(zé)相當(dāng)，在治理過程中緊扣群眾期盼，聚焦鄉(xiāng)村治理，聚力探索組織再造過程。陜西省漢陰縣“三二一”鄉(xiāng)村治理模式，以“黨員聯(lián)系群眾、人大代表聯(lián)系選民、中心戶長聯(lián)系村民”發(fā)現(xiàn)問題，以“管理網(wǎng)格化、服務(wù)精細(xì)化”分析問題，以“高效村級治理平臺”解決鄉(xiāng)村治理難點痛點問題，進(jìn)而使鄉(xiāng)村治理主體最大限度地服務(wù)基層民眾，保障社會安定有序，最大限度地增進(jìn)人民福祉。此種基層治理模式的達(dá)成，不僅要有科學(xué)有效的工作方法，還要有充足的時間和資源，多者的結(jié)合才能提高鄉(xiāng)村治理效力。但有些地區(qū)在開展鄉(xiāng)村治理過程中，將“三治”簡單化、粗暴化，沒有結(jié)合鄉(xiāng)村發(fā)展實際，簡單執(zhí)行上級文件要求，使鄉(xiāng)村治理工作流于形式，造成了資源的浪費及人民群眾的不滿。我們要盡力避免此種現(xiàn)象的發(fā)生。

四、鄉(xiāng)村“三治”內(nèi)在的治理新機制

鄉(xiāng)村“三治”分統(tǒng)結(jié)合不僅要增強鄉(xiāng)村治理效能、強塑良好組織環(huán)境和政治生態(tài)，更要滿足社會期望、消解群眾和鄉(xiāng)村干部對鄉(xiāng)村治理的價值認(rèn)知。我們需要在清醒認(rèn)知鄉(xiāng)村治理現(xiàn)實的基礎(chǔ)上，從制度調(diào)適、環(huán)境優(yōu)化和動機重塑等多個維度建構(gòu)治理體系新機制(見圖1)[9]，在實踐中協(xié)同推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程，以期達(dá)到“三治”目標(biāo)。

圖1 鄉(xiāng)村“三治”分統(tǒng)治理體系新機制

(一)權(quán)責(zé)匹配：鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的制度調(diào)適

我國地域遼闊，生活在不同民族、地區(qū)的人們因生活習(xí)慣、風(fēng)俗禮儀的差異而形成一個個邏輯自洽的村落共同體，正是這種邏輯自洽，從根本上決定了鄉(xiāng)村事務(wù)的冗雜繁瑣、突發(fā)及應(yīng)急。面對鄉(xiāng)村的實際情況及問題，應(yīng)在這種“熟人”社會中，高效、合理、公平地解決問題，合理的制度與目標(biāo)相契合的評價體制顯得尤為重要，進(jìn)行創(chuàng)新的制度調(diào)適就成為必然。近幾年來，鄉(xiāng)村治理已進(jìn)入相關(guān)學(xué)者和專家的研究領(lǐng)域，通過實地調(diào)查和分析，發(fā)現(xiàn)在鄉(xiāng)村治理中，存在責(zé)任與權(quán)利不匹配的現(xiàn)象，造成了“權(quán)小責(zé)大資源少”的現(xiàn)實困境，如何從源頭規(guī)范制度，實現(xiàn)權(quán)責(zé)匹配是實現(xiàn)“三治”的內(nèi)在要求。一是結(jié)合鄉(xiāng)村工作實際科學(xué)立法，通過權(quán)責(zé)清單明晰治理主體的職責(zé)范圍，增強鄉(xiāng)村干部干事能力，提升“三治”時效。二是將資源與規(guī)制相匹配，以法律制度為保障，最大限度地使鄉(xiāng)村的資源、服務(wù)、管理與規(guī)制相配套，確保鄉(xiāng)村治理穩(wěn)步有序。三是建立和完善權(quán)力監(jiān)督體系，通過紀(jì)律監(jiān)督強化創(chuàng)新“紅線”意識，公開與群眾利益切身相關(guān)的信息，增強創(chuàng)新透明度，提升社會參與度。

(二)協(xié)同互動：優(yōu)化鄉(xiāng)村新形態(tài)的治理環(huán)境

社會治理需要依靠基層去開展工作，同時也要處理好基層所顯現(xiàn)出的尖銳矛盾?！叭巍狈铰詫蛹壣鲜恰白灾螢榛?、法治為本、德治為先”，在治理機制要求用協(xié)同互動方法，需要黨委、政府、社會、群眾等各方力量攜手合作，形成社會治理共同體，充分發(fā)揮經(jīng)濟組織、社會組織、黨員、人大代表、能人、鄉(xiāng)賢、中心戶長、普通群眾等社會主體的作用。研究鄉(xiāng)村治理，不能只解釋基層治理實踐中已出現(xiàn)的治理現(xiàn)象，而是要形成較為科學(xué)的管理理論，化解由治理環(huán)境復(fù)雜性帶來的問題，開展預(yù)測并形成可行方案以引領(lǐng)實踐。首先，在鄉(xiāng)村治理實踐中，融入“三治”理念，借鑒“楓橋經(jīng)驗”，把一系列治理工具有效結(jié)合，發(fā)揮黨員示范引領(lǐng)作用，遇到問題就地化解。其次，以利益為驅(qū)動，吸納更多人才投身于鄉(xiāng)村治理中，構(gòu)建科學(xué)合理的治理評價機制。最后，以民生發(fā)展為根本，鼓勵老百姓參與鄉(xiāng)村治理工作中，確保民眾的知情權(quán)、參與權(quán)及監(jiān)督權(quán)，在多方聯(lián)動下，提升群眾的幸福指數(shù)。

(三)創(chuàng)新轉(zhuǎn)化：發(fā)揮傳統(tǒng)文化的根基作用

作為傳統(tǒng)中國最重要的政治法律概念，禮法既是中國傳統(tǒng)文化的核心范疇，也是中國傳統(tǒng)社會政治制度的集大成者。從某種意義上說，禮法不僅塑造了中國傳統(tǒng)的社會政治形態(tài)，也塑造了中國人的行為方式?！叭巍背浞掷弥袊鴤鹘y(tǒng)社會的禮法合治方式及對民眾行為習(xí)慣的認(rèn)同，將“德治”賦予“誠孝儉勤和”滲透在村規(guī)民約中，定期開展道德評議會，建立道德積分管理超市，凡是有利于“誠孝儉勤和”價值的行為習(xí)慣，則會受到物質(zhì)和精神的獎勵；凡違背“誠孝儉勤和”公共秩序者，將受到一定程度的懲罰?！叭巍笔冀K圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展和富裕村民作為中心任務(wù)開展基層治理，如在家庭農(nóng)場和農(nóng)民合作社兩類經(jīng)營主體中，深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)，擴大土地利用率，結(jié)合當(dāng)?shù)氐赜蛉宋奶攸c，發(fā)展地域經(jīng)濟，引導(dǎo)龍頭企業(yè)帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，確保鄉(xiāng)村治理提質(zhì)增效；建立“基本報酬+績效報酬+創(chuàng)收獎勵”崗位報酬體系，用創(chuàng)收增量的一定比例獎勵村干部和致富帶頭人，發(fā)揮好基層治理中經(jīng)濟組織法人、鄉(xiāng)賢能人等“關(guān)鍵少數(shù)”的帶動引領(lǐng)作用?！叭巍苯⒃趯ι鐣l(fā)展規(guī)律的科學(xué)把握上，設(shè)置的治理體制不僅有法律體系，還有道德體系；不僅貫徹國家法規(guī)制度，還體現(xiàn)社會習(xí)俗；不僅凸顯法治，還浸透著人文關(guān)懷，以實現(xiàn)真正意義上的“治理有效”。

(四)規(guī)范組織：重視鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村治理中的作用

《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》提出要從制度上狠下功夫，建立科學(xué)合理的鄉(xiāng)村管理體制，推動鄉(xiāng)村經(jīng)濟、政治、文化等多方面發(fā)展，同時強調(diào)在治理過程中，要全員參與，搭建社會參與平臺，加強組織動員，構(gòu)建政府、市場、社會協(xié)同推進(jìn)的鄉(xiāng)村振興參與機制[10]。由于經(jīng)濟、文化、民生層面發(fā)展不均衡，各個區(qū)縣的鄉(xiāng)村治理也存在層次不齊的問題，如在鄉(xiāng)村組織機構(gòu)設(shè)立層面，有的沒有形成體系化的機構(gòu)設(shè)置，或者即便有也形同虛設(shè)。鑒于此，應(yīng)加大力度規(guī)范組織建設(shè)，引進(jìn)高層次人才用先進(jìn)理念支持鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展，循序漸進(jìn)地引入社會組織孵化器完善鄉(xiāng)村治理組織機構(gòu)，并且在實施鄉(xiāng)村治理和振興過程中，要增強民眾參與度。同時發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟，要重視一定區(qū)域內(nèi)鄉(xiāng)村先賢的引領(lǐng)作用，正如習(xí)近平總書記所說：“要發(fā)揮新鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村建設(shè)中的特殊作用，凝聚起鄉(xiāng)村振興的強大力量?！被诖?，實施鄉(xiāng)村治理工程不僅需要正確的政治決策、科學(xué)的管理制度、強有力的治理團隊，更要發(fā)揮新鄉(xiāng)賢的引領(lǐng)作用，更大力度培養(yǎng)高素質(zhì)農(nóng)民，強化村民鄉(xiāng)村治理的主動權(quán)。

(五)激勵約束：構(gòu)建鄉(xiāng)村干部治理中的容錯糾錯機制

在大力發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟、完善鄉(xiāng)村治理過程中，構(gòu)建容錯糾錯機制，對于提升鄉(xiāng)村干部安全感、端正治理動機方面發(fā)揮著重要作用。陜西省在現(xiàn)行經(jīng)濟和民生發(fā)展條件下，相應(yīng)出臺的“三個區(qū)分”及相關(guān)鄉(xiāng)村治理的立法和容錯制度文本，明確治理容錯標(biāo)準(zhǔn)，激勵鄉(xiāng)村干部發(fā)揮主觀能動性，切實提高鄉(xiāng)村治理水平和能力。在保障鄉(xiāng)村干部干事積極性方面，要形成鄉(xiāng)村干部的職業(yè)發(fā)展規(guī)劃和路徑，打通鄉(xiāng)村干部的職業(yè)上升渠道，從工資待遇、福利保障、職業(yè)期望等方面激勵鄉(xiāng)村干部干事內(nèi)動力。同時，要經(jīng)常性地開展鄉(xiāng)村干部職業(yè)培訓(xùn)，提升鄉(xiāng)村干部的榮譽感和職業(yè)價值感，并且依據(jù)容錯糾錯機制塑造鄉(xiāng)村干部扎實工作的心態(tài)，增強干部理想信念教育，實現(xiàn)工作效能的最大化。

綜上所述，實施鄉(xiāng)村治理是現(xiàn)階段黨的一項重點工程。本文以價值導(dǎo)向為基礎(chǔ)，以“三治”為抓手，運用“國家-社會”一體化發(fā)展模式，探索鄉(xiāng)村治理的目標(biāo)效能、運行基礎(chǔ)與方法要素之間的深層關(guān)系，從權(quán)責(zé)匹配、協(xié)同互動、創(chuàng)造轉(zhuǎn)化、規(guī)范組織、激勵約束等層面重塑鄉(xiāng)村治理的新機制，期望這種探索對提振鄉(xiāng)村治理底氣、增強治理效能產(chǎn)生積極影響。