基于公共物品理論的農(nóng)村山塘水環(huán)境治理實(shí)踐研究
——以江西省為例

金艷清 許 艷 羅卯英

（南昌工程學(xué)院，江西 南昌 330099）

0 引言

農(nóng)村山塘在提供飲用水源、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)灌溉、防洪、養(yǎng)殖、洗滌及旅游景觀開發(fā)等方面發(fā)揮了重要作用。2017年，課題組調(diào)查江西省11個地區(qū)534個山塘樣本，調(diào)查結(jié)果顯示江西省山塘水體較嚴(yán)重污染占比達(dá)46.4%；取49份水樣檢測發(fā)現(xiàn)，Ⅴ類或劣Ⅴ類水占比達(dá)32.7%。農(nóng)村山塘水污染不僅直接影響農(nóng)村居民的生產(chǎn)生活質(zhì)量，也阻礙了農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)步伐。

在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)背景下，江西省堅(jiān)定不移走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路，大力推進(jìn)國家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，出臺了《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的若干措施》等政策文件，構(gòu)建了以五級“河長制”“湖長制”“林長制”為核心的全要素、全領(lǐng)域監(jiān)管體系。通過上述措施，江西省有35項(xiàng)生態(tài)文明制度改革舉措及經(jīng)驗(yàn)做法被列入國家推廣清單，綠色發(fā)展“靖安模式”獲得國家推廣，尋烏縣廢棄礦山綜合治理入選全國生態(tài)修復(fù)典型案例。根據(jù)江西省水利廳與財(cái)政廳聯(lián)合印發(fā)的《江西省山塘整治項(xiàng)目建設(shè)和資金管理辦法》等文件，課題組于2022年隨機(jī)調(diào)查了江西省11個地區(qū)2 305個自然村村民，同時(shí)取53份水樣進(jìn)行檢測。調(diào)查結(jié)果顯示，山塘水體為Ⅴ類或劣Ⅴ類水的占比僅為20.7%。由此可見，相比2017年，江西省農(nóng)村山塘水環(huán)境污染得到了很大改善。筆者基于公共物品理論，結(jié)合江西省農(nóng)村山塘水污染治理實(shí)踐，闡述其治理運(yùn)行機(jī)制，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，啟示其他農(nóng)村地區(qū)水環(huán)境建設(shè)，共同促進(jìn)我國鄉(xiāng)村振興和推動美麗中國建設(shè)進(jìn)程。

1 農(nóng)村山塘水環(huán)境治理公共物品理論基礎(chǔ)

農(nóng)村山塘水環(huán)境是農(nóng)村地區(qū)居民和企業(yè)生存和發(fā)展不可或缺的資源。從公共物品理論的角度，不僅能分析農(nóng)村地區(qū)水環(huán)境污染存在的問題，同時(shí)可為農(nóng)村地區(qū)水環(huán)境治理提供理論基礎(chǔ)。

1.1 公共物品的含義

公共物品是指相對于那些可以劃分為企業(yè)或個人消費(fèi)單元的生產(chǎn)、生活資料而言具有共享性的產(chǎn)品和服務(wù)。最具代表性的是薩繆爾森的公共物品理論，該理論提出公共物品具有兩個典型的特征：一是受益的非排他性，二是消費(fèi)的非競爭性［1］。

根據(jù)薩繆爾森的公共物品理論，農(nóng)村水環(huán)境包括農(nóng)村山塘具有公共物品的特性，即非競爭性和非排他性。一方面，農(nóng)村地區(qū)單個居民和企業(yè)對水資源的使用不會影響其他居民對水資源的使用，使用的數(shù)量和質(zhì)量具有非競爭性，即農(nóng)村水資源的使用具有共享性；另一方面，農(nóng)村水資源在被使用的過程中，在技術(shù)上沒有辦法排除為其付款的居民或企業(yè)在受益范圍之外，每個農(nóng)村居民和企業(yè)都無法被排除在使用范圍之外，水資源具有非排他性（普遍性）［1］。

1.2 農(nóng)村水環(huán)境污染治理的理論基礎(chǔ)

農(nóng)村水環(huán)境作為公共物品，因產(chǎn)權(quán)難以界定而被競爭性地過度使用或侵占是必然的結(jié)果，解決公地悲劇的辦法包括強(qiáng)制私有財(cái)產(chǎn)權(quán)、政府監(jiān)管或制訂集體行動安排、多元主體共治等［2］。筆者結(jié)合江西省農(nóng)村山塘水環(huán)境污染治理實(shí)踐，從預(yù)防、監(jiān)管和整治等方面凝練農(nóng)村山塘水污染治理工作機(jī)制，以期助推農(nóng)村水環(huán)境建設(shè)有效提升。

2 農(nóng)村山塘水環(huán)境污染治理實(shí)踐

2.1 山塘水污染預(yù)防治理機(jī)制

鑒于農(nóng)村居民、村干部及企業(yè)（工廠）管理者文化水平普遍偏低，環(huán)保意識薄弱，為防止農(nóng)村山塘水污染，江西省堅(jiān)持預(yù)防在先，從環(huán)保宣傳與知識培訓(xùn)著手，并由此形成了農(nóng)村山塘水污染預(yù)防治理機(jī)制（見圖1），具體從以下3個方面展開。

圖1 江西省農(nóng)村山塘水污染預(yù)防治理機(jī)制

2.1.1 建立山塘水環(huán)境保護(hù)人才庫，為宣傳培訓(xùn)活動提供支持。江西省生態(tài)環(huán)境廳協(xié)同科學(xué)技術(shù)廳、教育廳、人力資源和社會保障廳等部門從科研院所、政府機(jī)構(gòu)、高等院校及非營利組織等遴選生態(tài)環(huán)保研究方面的專家學(xué)者，建立水環(huán)境保護(hù)專門人才庫，供各級政府部門選擇聘請，為環(huán)保法律法規(guī)宣傳、污染防治知識技術(shù)培訓(xùn)提供人才支撐。

2.1.2 加強(qiáng)環(huán)保知識宣傳與學(xué)習(xí)培訓(xùn)，提升多元主體環(huán)境保護(hù)意識和技術(shù)水平。江西省生態(tài)環(huán)境廳從水環(huán)境保護(hù)人才庫中聘請相關(guān)專家，對各級監(jiān)管人員普及最新環(huán)保政策法規(guī)，宣傳培訓(xùn)監(jiān)管要義和防治知識技能，提升各級地方政府部門監(jiān)管人員環(huán)保知識、污染治理水平，尤其增強(qiáng)對山塘水環(huán)境的保護(hù)意識，杜絕徇私枉法、包庇及不作為的監(jiān)管行為［3］。同時(shí)，江西省生態(tài)環(huán)境廳等聘請專家針對村民代表或精英、企業(yè)負(fù)責(zé)人及村干部每年至少開展一次環(huán)境保護(hù)政策、法律法規(guī)及污染防治技術(shù)講座，并充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級環(huán)保人員“傳幫帶”——環(huán)保政策法規(guī)信息傳遞和技術(shù)指導(dǎo)作用，提升村民代表或精英、村干部污染防治水平，特別是相關(guān)企業(yè)負(fù)責(zé)人的污染防治水平，提升其環(huán)保意識。

2.1.3 支持培育高素質(zhì)農(nóng)村人才隊(duì)伍，提高農(nóng)村山塘水環(huán)境保護(hù)整體水平和信息反饋效能。江西省各地教育部門出臺了助學(xué)政策，助力農(nóng)村大學(xué)生培養(yǎng)，支持大學(xué)生“三下鄉(xiāng)”實(shí)踐活動，幫助提高農(nóng)村居民文化水平，提升其對山塘水污染危害的認(rèn)知和污染防治技術(shù)；各地農(nóng)業(yè)及人事部門支持農(nóng)村籍大學(xué)生返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，反哺農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境建設(shè)，并提供創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)服務(wù)，對生態(tài)環(huán)保創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目給予免息信貸和減稅政策支持，夯實(shí)生態(tài)環(huán)保經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，助推農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程。同時(shí)，江西省建立和暢通村民代表、村干部、各級政府部門監(jiān)管人員、環(huán)境保護(hù)專家的水污染信息反饋渠道，以便高效反饋當(dāng)?shù)厣教廖廴痉乐芜^程中出現(xiàn)的新問題，達(dá)到及時(shí)處理、精準(zhǔn)治理的目的。

2.2 山塘水污染治理監(jiān)管機(jī)制

為保障山塘水污染治理政策措施得到有效執(zhí)行，江西省加強(qiáng)了農(nóng)村水環(huán)境監(jiān)管，開展了有規(guī)律的巡查工作。在山塘水污染治理監(jiān)管過程中，江西省將加強(qiáng)監(jiān)管與資源投入相結(jié)合，避免出現(xiàn)一管就死的僵局，在實(shí)踐中構(gòu)建了農(nóng)村山塘水污染監(jiān)管機(jī)制（見圖2），具體從以下4個方面展開。

圖2 江西省農(nóng)村山塘水污染監(jiān)管機(jī)制

2.2.1 實(shí)施例行巡查制，強(qiáng)化水環(huán)境監(jiān)管。江西省生態(tài)環(huán)境廳牽頭，組建由省、市（縣）環(huán)保專家及鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)技術(shù)人員組成的各級環(huán)保監(jiān)管小組，在河長、湖長基礎(chǔ)上，設(shè)置村級塘長［4］。省、市（縣）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村各級監(jiān)管小組或責(zé)任人，從上到下定期開展巡查，且巡查山塘次數(shù)依次遞增。監(jiān)管小組可根據(jù)水污染的季節(jié)差異有針對性地開展巡查工作，提高監(jiān)管效率。針對農(nóng)耕季節(jié)農(nóng)藥化肥等污染物排放量增加的情況，巡查小組會加大對農(nóng)田的排水、取水監(jiān)管巡查力度；針對夏季高溫，污染物更易發(fā)酵腐爛污染水質(zhì)，冬季山塘水源流動少，水源自凈能力不足，易受污染物污染的情況，會加大面源污染巡查強(qiáng)度，以保障監(jiān)管效率，同時(shí)合理控制成本。

2.2.2 發(fā)揮非政府組織監(jiān)管、指導(dǎo)與輔助作用，增強(qiáng)山塘水環(huán)境監(jiān)管力量。江西省積極引導(dǎo)村民自治組織、第三方污染治理機(jī)構(gòu)和水利協(xié)會等非政府組織，參與山塘水污染監(jiān)管巡查工作［5］，并在財(cái)政方面給予一定支持，尤其注重充分發(fā)揮第三方污染治理機(jī)構(gòu)和水利協(xié)會專業(yè)性強(qiáng)優(yōu)勢，利用其從專業(yè)角度準(zhǔn)確判斷山塘水污染負(fù)荷、指導(dǎo)確定防治措施。同時(shí)，江西省引導(dǎo)農(nóng)村精英人才或環(huán)保意識強(qiáng)的村民成立自治組織，進(jìn)一步完善鄉(xiāng)規(guī)民約，增加監(jiān)管家鄉(xiāng)山塘水環(huán)境的義務(wù)［6］，有效解決政府監(jiān)管覆蓋不足的問題。

2.2.3 加大政府資助力度，提高監(jiān)管相關(guān)利益主體污染防治效能。縣（市）環(huán)保部門充分利用縣工信局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、發(fā)展與改革委員會等政府部門作用，合理利用鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略或農(nóng)村環(huán)境治理專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，對農(nóng)村企業(yè)污染治理設(shè)施設(shè)備的購買給予重點(diǎn)資助，對農(nóng)村生活污水、垃圾及農(nóng)藥化肥污染治理項(xiàng)目給予物品和資金支持。例如，向村民免費(fèi)發(fā)放垃圾桶，出資安排人員打掃村莊衛(wèi)生、清理垃圾和山塘，資助將污水管道并入附近污水處理廠管網(wǎng)等。政府資助投入大大降低了相關(guān)企業(yè)及村民的治污成本，增強(qiáng)了其防治山塘水污染的積極性，也提高了水環(huán)境監(jiān)管效能。

2.2.4 建立水污染信息公開平臺，提高水環(huán)境污染防治監(jiān)管效率。江西省生態(tài)環(huán)境廳建立了水污染信息公開平臺，公示鄉(xiāng)村水環(huán)境治理相關(guān)信息。水污染信息公開平臺上的信息主要來自政府各級部門巡查結(jié)果和第三方污染治理機(jī)構(gòu)、村民自治組織或水利協(xié)會等非政府組織的舉報(bào)反饋。信息平臺全天公開，不僅方便群眾反饋山塘水污染治理相關(guān)信息，也時(shí)刻警示上榜黑名單的污染企業(yè)或村民及時(shí)整治到位，進(jìn)而提高政府監(jiān)管效率。

2.3 山塘水污染整治與修復(fù)機(jī)制

江西省地處南方丘陵地帶，山塘非常多，以致部分山塘水污染未能被有關(guān)部門及時(shí)關(guān)注，導(dǎo)致村民生活污水、農(nóng)藥化肥污染、加工企業(yè)排污等造成的山塘面源污染未得到有效治理。鑒于此，江西省對此類山塘設(shè)置并推行了農(nóng)村山塘水污染整治與修復(fù)機(jī)制（見圖3），具體從以下3個方面展開。

圖3 江西省農(nóng)村山塘水污染整治與修復(fù)機(jī)制

一是發(fā)揮建制村村委、農(nóng)村自治組織和縣（市）生態(tài)環(huán)保部門的作用，按照相關(guān)專家和技術(shù)人員制訂的治理方案，引導(dǎo)村民、污染企業(yè)或工廠開展自治行動。例如，建制村村委和農(nóng)村自治組織積極組織農(nóng)村居民參與山塘水環(huán)境周期性的垃圾打撈工作，同時(shí)引導(dǎo)其多施農(nóng)家肥，減少農(nóng)藥的使用，減少禽畜糞便亂堆亂放，防止再污染?？h（市）生態(tài)環(huán)保部門唱響循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念，指導(dǎo)禽畜養(yǎng)殖企業(yè)對發(fā)酵烘干糞便后用作農(nóng)作物肥料。例如，靖安縣、南城縣、宜黃縣、蘆溪縣、婺源縣、灣里區(qū)、遂川縣、鄱陽縣、永新縣、柴桑區(qū)、武寧縣、蓮花縣、安?？h、共青城市及豐城市已成為江西省農(nóng)村水環(huán)境污染治理示范縣（市、區(qū)），縣域禽畜養(yǎng)殖企業(yè)基本都建有沼氣池或者購置發(fā)酵烘干機(jī)，將禽畜養(yǎng)殖產(chǎn)生的糞便制成有機(jī)肥供給周邊大棚蔬菜生產(chǎn)或網(wǎng)絡(luò)出售減小自治負(fù)擔(dān)。

二是發(fā)揮縣（市）環(huán)保部門、農(nóng)業(yè)管理部門作用，指導(dǎo)污染企業(yè)實(shí)現(xiàn)集中管理與整治。按照相關(guān)專家和技術(shù)人員制訂的治理方案，由政府出資，或引進(jìn)第三方機(jī)構(gòu)出資，或兩者合資，構(gòu)建污水處理廠，集中治理農(nóng)村加工廠或養(yǎng)殖業(yè)污染。據(jù)《中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)》，截至2022年10月，江西省有52個市、縣、區(qū)實(shí)現(xiàn)建制鎮(zhèn)污水處理設(shè)施全覆蓋，全省除城關(guān)鎮(zhèn)外的724個建制鎮(zhèn)中已有599個具備生活污水處理能力。另外，對于難以實(shí)施污染集中治理的企業(yè)，要求其按生態(tài)環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)重新改造，否則給予取締。

三是發(fā)揮縣（市）生態(tài)環(huán)保部門、行政村村委環(huán)保執(zhí)法權(quán)力，對頑固嚴(yán)重污染行為進(jìn)行嚴(yán)厲懲罰和再教育，推進(jìn)農(nóng)村山塘水環(huán)境整治落地生效。對于畜禽養(yǎng)殖場、化工廠、農(nóng)產(chǎn)品加工類企業(yè)及礦場等隨意排污違法行為，政府環(huán)保部門會依法依規(guī)實(shí)施嚴(yán)厲懲罰。2019年1月10日中國日報(bào)網(wǎng)顯示，江西省在“綠盾2018”專項(xiàng)行動中利用《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》4個配套辦法共查處案件1 057起，同比增長19%；完成全省固廢、危廢大排查和危險(xiǎn)廢物規(guī)范化檢查，有省級重點(diǎn)監(jiān)管產(chǎn)廢單位723家，重點(diǎn)監(jiān)管經(jīng)營改造單位138家全部納入危險(xiǎn)廢品監(jiān)管平臺。同時(shí)，對于村民中隨意排放生活污染物且屢教不改者，村干部或自治組織成員等對其進(jìn)行約談再教育，或通過公告欄進(jìn)行通報(bào)批評，施加輿論壓力，促其改正。

3 經(jīng)驗(yàn)與啟示

筆者基于公共物品理論，對江西省農(nóng)村山塘水環(huán)境多元共治實(shí)踐進(jìn)行了研究，提煉了農(nóng)村山塘水環(huán)境污染治理工作有效運(yùn)行的機(jī)制，從中總結(jié)出促進(jìn)秀美鄉(xiāng)村建設(shè)的幾點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)與啟示。

3.1 明晰多元共治目標(biāo)，凝聚合作共識

要想秀美鄉(xiāng)村建設(shè)，必須強(qiáng)化多方利益相關(guān)主體對保護(hù)農(nóng)村水環(huán)境長遠(yuǎn)意義的認(rèn)知度，牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”共識，堅(jiān)守“只能更好、不能變壞”底線，做到農(nóng)村水環(huán)境合作共治理念入心入腦。只有每個人都努力，才能讓綠水青山成為美麗中國最鮮明、最厚重、最堅(jiān)實(shí)的底色。

3.2 明確多元主體職責(zé)，協(xié)調(diào)各方關(guān)系

雖然農(nóng)村水環(huán)境的“公共性”決定了地方政府是農(nóng)村水環(huán)境治理的第一位主體，但是也必須引入其他治理主體，即構(gòu)建政府、企業(yè)、非政府組織及村民多元共治的內(nèi)生機(jī)制，形成“職責(zé)明晰、考核合理”多元共治共享的水環(huán)境治理模式［6］。正如習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作中，既要讓老百姓享受藍(lán)天白云和繁星閃爍、清水綠岸和魚翔淺底等生態(tài)美景，又要打好污染防治攻堅(jiān)的人民戰(zhàn)爭。

3.3 協(xié)同推進(jìn)“多管齊下”水污染防治運(yùn)行機(jī)制，提升治理效能

農(nóng)村水環(huán)境多元共治效果的實(shí)現(xiàn)需要多種運(yùn)行機(jī)制的不斷融合、協(xié)同推進(jìn)。這就要求相關(guān)部門在實(shí)踐中不斷優(yōu)化現(xiàn)行治理機(jī)制，因地制宜從預(yù)防、監(jiān)管、治理三者內(nèi)在邏輯與實(shí)踐進(jìn)程方面進(jìn)行優(yōu)化，形成具有地方特色、適應(yīng)外部環(huán)境變化的多樣性、靈活性運(yùn)行機(jī)制體系［7］。