政治協(xié)商若干問題考辨與新釋
——對《中國共產(chǎn)黨政治協(xié)商工作條例》的學(xué)習(xí)思考

龔萬達

（江蘇省社會主義學(xué)院，南京 210007）

2022年6月，中共中央印發(fā)了《中國共產(chǎn)黨政治協(xié)商工作條例》（以下簡稱《條例》）［1］?！稐l例》的制定，對于堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，提高政治協(xié)商工作科學(xué)化、制度化、規(guī)范化水平，做好政治協(xié)商工作，鞏固和發(fā)展愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線，具有重要意義。筆者通過對《條例》的學(xué)習(xí)，就統(tǒng)一戰(zhàn)線話語中的政治協(xié)商相關(guān)概念辨析與界說、政治協(xié)商的地方經(jīng)驗及理論檢視以及把黨中央關(guān)于政治協(xié)商工作的方針政策和決策部署落到實處亟需解決的若干突出問題及對策建議等三個問題進行考辨與闡釋。

一、統(tǒng)一戰(zhàn)線話語中的政治協(xié)商相關(guān)概念辨析與界說

（一）政治協(xié)商：統(tǒng)一戰(zhàn)線話語中的協(xié)商

《條例》規(guī)定，政治協(xié)商的基本方式是：“中國共產(chǎn)黨同各民主黨派、無黨派人士直接開展的協(xié)商，簡稱政黨協(xié)商；中國共產(chǎn)黨在人民政協(xié)同各民主黨派和各界代表人士開展的協(xié)商，簡稱人民政協(xié)政治協(xié)商。”也就是說，政治協(xié)商只有兩種基本方式，即政黨協(xié)商和人民政協(xié)政治協(xié)商?！稐l例》同時規(guī)定：“政治協(xié)商是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的重要組成部分?！敝袊伯a(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是馬克思主義政黨理論和統(tǒng)一戰(zhàn)線理論同中國實際相結(jié)合而創(chuàng)立的，人民政協(xié)是中國人民愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，所以，政治協(xié)商的兩種基本方式都是統(tǒng)一戰(zhàn)線的產(chǎn)物。這也就非常明確地說明，政治協(xié)商只存在于統(tǒng)一戰(zhàn)線之中，在不同的統(tǒng)一戰(zhàn)線成員間進行。政治協(xié)商的實質(zhì)是統(tǒng)一戰(zhàn)線內(nèi)部的協(xié)商，統(tǒng)一戰(zhàn)線之外不存在政治協(xié)商，政治協(xié)商是統(tǒng)一戰(zhàn)線的專有名詞。隨著社會主義民主政治的發(fā)展，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的內(nèi)容和形式必定會與時俱進，不斷豐富，但其本質(zhì)上固有的統(tǒng)戰(zhàn)性使得政治協(xié)商的主體不會改變。對政治協(xié)商相關(guān)概念進行辨析與界說，應(yīng)該以此為前提進行。因此，可以非常明確地說，政治協(xié)商就包括政黨協(xié)商和人民政協(xié)政治協(xié)商兩種形式，除此之外，其他協(xié)商都不是政治協(xié)商。

值得注意的是，需要在理論和實踐中區(qū)分政協(xié)的三大職能。因為在三大職能中，政治協(xié)商是政協(xié)的首要和主要職能，民主監(jiān)督、參政議政也是在政治協(xié)商基礎(chǔ)上發(fā)展起來的。在政協(xié)工作中，盡管協(xié)商貫穿人民政協(xié)履職全過程，政治協(xié)商是協(xié)商，民主監(jiān)督是協(xié)商式監(jiān)督，參政議政是協(xié)商議政，但是不能把民主監(jiān)督、參政議政混淆為政治協(xié)商。

中國共產(chǎn)黨同各民主黨派直接的政黨協(xié)商具有政黨性、權(quán)威性、高層性、直接性［2］，中國共產(chǎn)黨在人民政協(xié)與民主黨派和各界代表人士的協(xié)商是規(guī)模大、范圍廣、綜合性強。這兩種方式互不代替、互為補充?！稐l例》規(guī)定了政黨協(xié)商的主要內(nèi)容包括：“（一）中國共產(chǎn)黨全國和地方各級代表大會、黨中央以及地方黨委有關(guān)重要文件的制定、修改；（二）憲法的修改建議，有關(guān)重要法律的制定、修改建議，有關(guān)重要地方性法規(guī)的制定、修改建議；（三）關(guān)系國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的有關(guān)重大問題；（四）換屆時人大常委會、政府、政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)班子成員和監(jiān)察委員會主任、法院院長、檢察院檢察長的建議人選；（五）關(guān)系統(tǒng)一戰(zhàn)線和多黨合作的重大問題?！?/p>

政黨協(xié)商的（一）（二）（四）項內(nèi)容是屬于階段性的重點議題，而第（三）（五）項是重大問題，除了在高層次、小范圍進行協(xié)商，需要在更大范圍征求意見并形成共識。中國共產(chǎn)黨各級黨委可以委托人民政協(xié)承接，所以在人民政協(xié)政治協(xié)商的主要內(nèi)容中包括：“（二）國家方針政策和地方重要舉措，經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)重要問題”，接續(xù)政黨協(xié)商內(nèi)容的第（三）項?！埃ㄈ┯嘘P(guān)統(tǒng)一戰(zhàn)線的重要問題”，接續(xù)政黨協(xié)商內(nèi)容的第（五）項。就這些問題繼續(xù)進行更大范圍的協(xié)商，這也就使得人民政協(xié)協(xié)商對政黨協(xié)商起到了擴展作用。

具體來說，雖然政黨協(xié)商與人民政協(xié)政治協(xié)商的制度基礎(chǔ)都是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，但兩者也有著諸多區(qū)別。在協(xié)商對象上，人民政協(xié)政治協(xié)商對象范圍較政黨協(xié)商更加廣泛多樣；在協(xié)商內(nèi)容上，政黨協(xié)商內(nèi)容更具有高層次性；在組織形式上，前者是直接協(xié)商，后者是依托于政治協(xié)商會議的間接協(xié)商；在協(xié)商形式上，政黨協(xié)商具有會議協(xié)商、約談協(xié)商、書面協(xié)商等多種形式；而人民政協(xié)政治協(xié)商以全體會議、專題議政性常務(wù)委員會會議、專題協(xié)商會和協(xié)商座談會四種會議為主要形式；在民主黨派的角色上，前者突出黨派性、政治性，后者強調(diào)界別性。政黨協(xié)商與人民政協(xié)政治協(xié)商這種聯(lián)系與區(qū)別，體現(xiàn)了我國政治體制的性質(zhì)、結(jié)構(gòu)和特點，體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨與民主黨派在發(fā)展社會主義協(xié)商民主中的不同政治角色和多重政治參與。二者共同推進社會主義協(xié)商民主發(fā)展，也體現(xiàn)了我國各種不同功能作用的政治系統(tǒng)在實現(xiàn)共同目標中的協(xié)商與配合。

（二）政黨協(xié)商和人民政協(xié)政治協(xié)商之外的協(xié)商為什么不是政治協(xié)商

從以上論述可以得知，之所以說《條例》中的政黨協(xié)商和人民政協(xié)政治協(xié)商之外的協(xié)商不是政治協(xié)商，最主要的原因是其他類型的協(xié)商不具有統(tǒng)戰(zhàn)性。就此可以做以下具體分析。

隨著社會主義民主政治的發(fā)展，選舉民主與協(xié)商民主之間的聯(lián)系日漸緊密，政協(xié)與人大也出現(xiàn)了一定的溝通、協(xié)調(diào)、配合，甚至出現(xiàn)了工作性質(zhì)的協(xié)商，這些聯(lián)系和工作協(xié)商體現(xiàn)的是選舉民主與協(xié)商民主的協(xié)作，不具有特定政治協(xié)商涵義。從根本上說，我國的根本政治制度與基本政治制度的安排決定了人大協(xié)商與政協(xié)協(xié)商的關(guān)系。立法協(xié)商是由人大主導(dǎo)的協(xié)商，但近些年來出現(xiàn)的在政協(xié)中的立法協(xié)商，卻是政治協(xié)商的新發(fā)展，是在同級中共黨委領(lǐng)導(dǎo)下來實施，把協(xié)商重點放在法律法規(guī)起草環(huán)節(jié)。以2020年5月江蘇省政協(xié)就“制定江蘇省社會信用條例”召開十二屆三十五次主席會議，進行專題協(xié)商為例，這是江蘇省政協(xié)開展立法協(xié)商的首次探索實踐。

江蘇省政協(xié)十二屆三十五次主席會議立法協(xié)商是經(jīng)省委批準的省政協(xié)2020年重點工作任務(wù)之一。在前期，省政協(xié)動員組織廣大委員和各民主黨派省委、省工商聯(lián)、無黨派人士、省有關(guān)人民團體運用多種形式開展調(diào)研。在此基礎(chǔ)上，5月15日，江蘇省政協(xié)召開十二屆三十五次主席會議，分管副省長到會通報情況、聽取意見并講話。部分政協(xié)委員通過現(xiàn)場、視頻方式發(fā)言，或者通過掌上履職APP提出意見建議。省法院、省委組織部、省委宣傳部、省發(fā)改委、省教育廳、省民政廳、省司法廳等負責(zé)同志到會聽取意見，與委員積極回應(yīng)。5月30日，省政協(xié)辦公廳向省委辦公廳、省政府辦公廳報送了《省政協(xié)十二屆三十五次主席會議專題協(xié)商意見和建議》。6月8日，省政府作出批示。隨后，省司法廳牽頭會同省發(fā)展改革委，對省政協(xié)提出的意見和建議逐條認真研究、充分吸收完善。2021年7月29日，《江蘇省社會信用條例》由江蘇省第十三屆人大常委會第二十四次會議通過，自2022年1月1日起施行。

從江蘇省這一立法協(xié)商典型案例來看，政協(xié)中的立法協(xié)商體現(xiàn)的是集思廣益，充分發(fā)揚社會主義民主，體現(xiàn)的是人民政協(xié)政治協(xié)商對人大協(xié)商的配合完善作用。按照《條例》第十三條的規(guī)定，人民政協(xié)政治協(xié)商主要內(nèi)容之一是：“（二）國家方針政策和地方重要舉措，經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)重要問題”，《江蘇省社會信用條例》的制定無疑是地方重要舉措和政治建設(shè)的重要問題。所以，政協(xié)中的立法協(xié)商是政治協(xié)商，是政治協(xié)商的新發(fā)展。

從根本上說，在我國現(xiàn)行政治體制中，人大是國家的權(quán)力機關(guān)和立法機關(guān)，各級政府是國家的行政機關(guān)。在權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制上實行“議行合一”，法院、檢察院和人民政府，都是由人大選舉產(chǎn)生，受人大監(jiān)督。人大按照法定程序行使國家權(quán)力，不需要與任何其他主體依法進行政治協(xié)商。人民政府嚴格依照有關(guān)法律和法規(guī)依法行政，受人大監(jiān)督，對人大負責(zé)，也不需要與任何其他主體進行政治協(xié)商。正如胡喬木所言：“政治協(xié)商指各黨派之間的關(guān)系，人大從行使權(quán)力的意義上說不發(fā)生政治協(xié)商問題?！保?］

在對各級人大有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和工作人員進行的多場座談和訪談中，被訪者有著比較一致的意見，認為人大協(xié)商是人大在黨的領(lǐng)導(dǎo)下依法行使憲法和法律賦予的職權(quán)，在重大決策之前根據(jù)需要進行充分協(xié)商，這是人民是國家主人的體現(xiàn)，是人民代表大會制度題中應(yīng)有之義。從形式上看，人大工作中的協(xié)商民主，主要有征求意見、聽證、專家論證、會議討論辯論、座談會、民主懇談會、民意調(diào)查等形式。從人大具體工作中來看，主要有人大代表或常委會組成人員之間、人大及其常委會與人民群眾之間的民主協(xié)商。場合不同，運用的協(xié)商形式也不同。而不同的內(nèi)容，也應(yīng)運用不同的協(xié)商形式，或者綜合運用幾種形式。人大代表和人大常委會組成人員中也有民主黨派和無黨派人士，但是他們在人大履職依照的是人大相關(guān)法律規(guī)定，并不因其黨派身份而和其他人大代表有所不同。人大協(xié)商中不存在中國共產(chǎn)黨在人大同各民主黨派人大代表的專門黨派性協(xié)商。因此，目前人大協(xié)商的形式、議題、內(nèi)容以及工作中，沒有可以歸于政治協(xié)商范疇的協(xié)商。

這也可以從2005年《中共中央關(guān)于進一步加強中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》第二部分“進一步發(fā)揮民主黨派成員、無黨派人士在人民代表大會中的作用”中得到證實：“人民代表大會是我國人民行使國家權(quán)力的機關(guān)，也是民主黨派成員、無黨派人士參政議政和發(fā)揮監(jiān)督作用的重要機構(gòu)。民主黨派成員、無黨派人士中的人大代表在人大中以人民代表的身份，依照《憲法》及《全國人民代表大會組織法》《全國人民代表大會議事規(guī)則》等法律進行活動。”民主黨派成員、無黨派人士在人民代表大會中參政議政和發(fā)揮監(jiān)督作用依照的是《憲法》和有關(guān)人大的法律法規(guī)，并沒有提到政治協(xié)商。

從政協(xié)與政府的工作聯(lián)系看，人民政協(xié)政治協(xié)商的內(nèi)容主要是事關(guān)國計民生的重要問題，履行參政議政職能也常涉及經(jīng)濟社會發(fā)展，許多都與政府及有關(guān)部門密切相關(guān)。《條例》第二十三條規(guī)定：“各級黨委支持政協(xié)主要通過以下形式開展人民政協(xié)政治協(xié)商：（二）專題議政性常務(wù)委員會會議。……政府有關(guān)負責(zé)同志應(yīng)邀出席有關(guān)常務(wù)委員會會議并作報告，聽取意見并根據(jù)需要進行互動交流。（三）專題協(xié)商會?！嘘P(guān)負責(zé)同志應(yīng)邀出席專題協(xié)商會并發(fā)表意見，有關(guān)部門負責(zé)同志介紹情況，開展互動交流。（四）協(xié)商座談會。與議題有關(guān)的部門負責(zé)同志應(yīng)邀到會介紹情況、聽取并交流意見?！边@些形式不是政協(xié)與政府進行政治協(xié)商，而是政府支持政協(xié)更好地進行政治協(xié)商。政府協(xié)商的重要形式之一是決策聽證會，其實質(zhì)是政府就涉及經(jīng)濟社會發(fā)展重大問題、重大公共利益或重大民生的有關(guān)問題，聽取市民和政協(xié)委員意見，政協(xié)與政府之間不屬于政治協(xié)商關(guān)系。

全國政協(xié)組成單位中，有工會、共青團、婦聯(lián)、科協(xié)、僑聯(lián)、臺聯(lián)、青聯(lián)、工商聯(lián)等8個人民團體。這些人民團體中的非中共人士按照界別參加中國共產(chǎn)黨在人民政協(xié)同各民主黨派和各界代表人士的政治協(xié)商，但中國共產(chǎn)黨與人民團體中的中共黨員不存在政治協(xié)商，而是要按照《條例》規(guī)定，“發(fā)揮黨員委員在政治協(xié)商中的政治引領(lǐng)作用”。2015年出臺的《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》規(guī)定，“人民團體作為黨和政府聯(lián)系人民群眾的橋梁和紐帶”“參與各渠道協(xié)商”“組織引導(dǎo)群眾開展協(xié)商”，人民團體除了參加政協(xié)的政治協(xié)商以外，參與和組織的其他協(xié)商都不是政治協(xié)商。基層和社會組織中的個人，擔(dān)任各級政協(xié)委員的非中共代表人士，按照所在界別參加政協(xié)的政治協(xié)商，除此之外，基層協(xié)商和社會組織協(xié)商也不屬于政治協(xié)商。

二、政治協(xié)商的地方經(jīng)驗及理論檢視

（一）政黨協(xié)商的江蘇經(jīng)驗

2015年12月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強政黨協(xié)商的實施意見》這一在當代中國政治協(xié)商史上具有重要意義的文件，距今已有6年多的時間。江蘇各級黨委高度重視政黨協(xié)商，認真貫徹執(zhí)行《關(guān)于加強政黨協(xié)商的實施意見》，將政黨協(xié)商納入決策程序，在工作中結(jié)合本省實際情況積極探索、不斷創(chuàng)新，取得了較好成效，也總結(jié)了一些好的經(jīng)驗做法，在推進高質(zhì)量發(fā)展、決勝全面實現(xiàn)小康社會和“強富美高”新江蘇建設(shè)中發(fā)揮了重要的作用。各級黨委高度重視加強制度建設(shè)，不斷提高政黨協(xié)商的制度化、規(guī)范化和程序化水平。通過制定政黨協(xié)商的實施辦法，明確政黨協(xié)商的內(nèi)容、形式和程序，進一步規(guī)范會議協(xié)商、直通車等制度，建立健全知情明政、考察調(diào)研、溝通聯(lián)絡(luò)、協(xié)商反饋等機制。民主黨派組織為力爭提出高質(zhì)量意見建議，大多建立了協(xié)商準備機制。

注重創(chuàng)新協(xié)商形式。除中央文件規(guī)定的動作外，專題協(xié)商具有江蘇特色，“黨委出題——黨派調(diào)研——專題協(xié)商——部門落實”是其基本運行機制。近年來，圍繞“高質(zhì)量發(fā)展”“社會管理創(chuàng)新”“科技創(chuàng)新”等議題，由省委統(tǒng)戰(zhàn)部征求各方意見，在年初確定主題，并協(xié)調(diào)各黨派省委會從各自擅長的領(lǐng)域、角度分頭深入開展專題調(diào)研，形成調(diào)研成果。在年底召開的邀請省委領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)部門負責(zé)人出席的專題協(xié)商會上，提出意見建議，受邀出席的領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)場回應(yīng)，取得了較好效果。另一個創(chuàng)新形式是將政黨協(xié)商與專項民主監(jiān)督相結(jié)合。2020年，中共江蘇省委首次就安全生產(chǎn)委托各民主黨派省委、無黨派人士開展專項民主監(jiān)督。各民主黨派根據(jù)分工安排，分別成立了以主委為組長的專項民主監(jiān)督工作領(lǐng)導(dǎo)小組，赴各地開展走訪調(diào)研，聽取地方政府及相關(guān)部門的情況匯報，赴?；?、交通、建筑等單位、企業(yè)及人員密集的場所實地檢查，總結(jié)經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)問題，與地方溝通交流，形成專題監(jiān)督報告。2021年初，省委省政府召開安全生產(chǎn)專項民主監(jiān)督協(xié)商會，各民主黨派分別就監(jiān)督情況作了報告。

“直通車”這一書面協(xié)商形式發(fā)揮了重要的作用。這一協(xié)商形式在近年來江蘇省發(fā)展中遇到的一些重大或者緊急問題中得到了很好的運用。各民主黨派每年就全省發(fā)展中存在的需要高度重視的問題形成調(diào)研報告反饋給中共省委，省委書記批示后，相關(guān)部門及時進行反饋、協(xié)商，共同推進問題的解決?！蛾P(guān)于在全省組織實施“鄉(xiāng)鎮(zhèn)糖醫(yī)培訓(xùn)”計劃的建議》推動了省衛(wèi)建委實施了糖尿病管理“藍夢計劃”；《關(guān)于“3.21”響水爆炸后防范次生災(zāi)害應(yīng)急對策建議》被批示后轉(zhuǎn)交前線指揮部參考；《江蘇省人口增長乏力的原因與對策建議》等引起了省發(fā)改委的關(guān)注并與民主黨派共同開展調(diào)研；《關(guān)于完善我省疾控體系建設(shè)的建議》成為在新冠疫情暴發(fā)前最具前瞻性和警示性的政策建議，得到了省政協(xié)主要領(lǐng)導(dǎo)的肯定；《關(guān)于加快我省婦幼保健“所轉(zhuǎn)院”進程的建議》經(jīng)省委主要領(lǐng)導(dǎo)批示后被省委督查室列為動態(tài)關(guān)注件，由省發(fā)改委牽頭財政廳、衛(wèi)健委進行會商辦理，相關(guān)廳局和縣區(qū)都采取了有效的推進措施。

對口聯(lián)系工作落實到位，知情明政渠道進一步暢通。2020年，省委辦公廳、省政府辦公廳聯(lián)合出臺了《關(guān)于加強和完善省政府部門與民主黨派省委、省工商聯(lián)對口聯(lián)系工作的意見》文件。根據(jù)政府部門職能和民主黨派界別特色、傳統(tǒng)優(yōu)勢，將省政府有關(guān)部門與民主黨派省委對口聯(lián)系。完善了聯(lián)席會議、重大決策咨詢及通報、信息公開、監(jiān)督檢查、情況反饋等工作制度，落實了工作責(zé)任制。實現(xiàn)了對口聯(lián)系工作扎實開展，平臺載體有效拓展，充分發(fā)揮了獨特作用。

總體上看，目前江蘇的政黨協(xié)商質(zhì)量日趨提高，呈現(xiàn)出各級重視、多層有序發(fā)展、制度規(guī)范、形式生動多樣的良好態(tài)勢，實現(xiàn)了政治協(xié)商的制度化、規(guī)范化、程序化，民主黨派和無黨派人士圍繞中心，服務(wù)大局的作用得到較好發(fā)揮，推動了科學(xué)決策、民主決策、依法決策，廣泛凝聚了政治共識。

（二）人民政協(xié)政治協(xié)商的江蘇經(jīng)驗：人民政協(xié)政治協(xié)商與基層協(xié)商有效銜接的“有事好商量”協(xié)商議事

江蘇通過“有事好商量”協(xié)商議事工作，促進人民政協(xié)政治協(xié)商與基層協(xié)商有效銜接。2021年7月，《人民政協(xié)報》和人民政協(xié)網(wǎng)在京發(fā)布《政協(xié)委員工作室（站）模式與成效研究報告》（以下簡稱《報告》）。據(jù)《報告》統(tǒng)計，2020年，江蘇省政協(xié)全力推進“有事好商量”協(xié)商議事工作，全省共建立“有事好商量”協(xié)商議事室19 167個，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道覆蓋率100%，行政村、社區(qū)覆蓋率75%，省級以上園區(qū)覆蓋率98%，各設(shè)區(qū)市在企事業(yè)單位建立協(xié)商議事室561個，建立界別協(xié)商議事室865個，“有事好商量”協(xié)商議事室做到了全域覆蓋［4］。徐州市還積極探索在人民團體、社會組織、商會協(xié)會建立協(xié)商議事室，各種協(xié)商議事室參與協(xié)商的主體不盡相同。協(xié)商內(nèi)容包括黨政工作要事、民生改善實事、社會治理難事等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）的協(xié)商議事室所解決的問題比較微觀，界別協(xié)商議事室等解決的問題專業(yè)性、重要性相對更強。

人民政協(xié)政治協(xié)商與基層協(xié)商有效銜接的探索，使兩者相互融合、相互促進、相得益彰。推動人民政協(xié)政治協(xié)商與基層協(xié)商有效銜接包含三個方面價值：一是基層反映強烈、重大、普遍性的問題可以上升為人民政協(xié)政治協(xié)商的議題，可以拓寬黨委政府確立政治協(xié)商議題的渠道。二是讓人民政協(xié)政治協(xié)商與百姓“面對面”，與黨的群眾路線相聯(lián)系，使人民政協(xié)政治協(xié)商從黨的群眾路線中獲得豐富思想和實踐資源，拓展履職空間。三是可以發(fā)揮政協(xié)專門協(xié)商機構(gòu)的機制優(yōu)勢、人才密集聯(lián)系廣泛優(yōu)勢、渠道暢通成果轉(zhuǎn)化優(yōu)勢，為基層協(xié)商提供高質(zhì)量的協(xié)商服務(wù)，改善基層協(xié)商的質(zhì)量。

更為重要的是，江蘇人民政協(xié)政治協(xié)商與基層協(xié)商有效銜接的“有事好商量”協(xié)商議事工作的推進，對地方的治理方式產(chǎn)生了撬動和溢出效應(yīng)，最終指向建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府，“有事好商量”協(xié)商議事工作成為打破各自為政的部門化政府運作的“破壁機”。

以“有事好商量”協(xié)商議事工作先行先試，取得顯著成績的徐州市為例。徐州市委、市政府通過正式的體制機制設(shè)計，賦予“有事好商量”協(xié)商議事工作以相對較高的權(quán)威。2020年5月，中共徐州市委印發(fā)《關(guān)于充分發(fā)揮政協(xié)專門協(xié)商機構(gòu)作用 進一步推進全市基層協(xié)商民主建設(shè)的指導(dǎo)意見》，明確規(guī)定“強化考核評價，把推進基層協(xié)商民主建設(shè)情況列入對縣（市、區(qū)）、徐州市經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)黨的建設(shè)考核?！?/p>

在地方黨委、政府的日常治理中，綜合考核評價是各職能部門每年都需要面臨的“大考”。綜合考核評價指標體系中既包含本部門的法定職能，也需要對應(yīng)上級黨委、政府和本級黨委、政府的重點工作確認年度中心工作。綜合考核評價考核結(jié)果會作為各職能部門年終獎勵的發(fā)放標準，其評定結(jié)果會記入黨政領(lǐng)導(dǎo)班子的工作檔案，對于干部選拔任用也有重要影響。其中，黨的建設(shè)考核是綜合考核評價指標體系的重要組成部分。在實踐中，不同職能部門的年終考核評價結(jié)果分值差異一般不大。也正因為如此，“有事好商量”協(xié)商議事工作所具有的分值，已經(jīng)能夠?qū)β毮懿块T的年終考核評價結(jié)果產(chǎn)生重大影響。

同時，徐州市還通過配套的職務(wù)兼任等措施在制度建設(shè)上實現(xiàn)新提升。徐州市完善落實政協(xié)工作聯(lián)絡(luò)機制，利用換屆契機，建立健全鎮(zhèn)（街道）政協(xié)工作委員會，鎮(zhèn)（街道）政協(xié)工作委員會主任由黨（工）委副書記兼任，副主任由統(tǒng)戰(zhàn)委員兼任，日常工作由黨政辦公室承擔(dān)等。這些都表明，“有事好商量”協(xié)商議事工作在實際上已經(jīng)成為基層黨政整體工作內(nèi)容的一部分。

制度建設(shè)和綜合考核評價的指揮棒，促使各地方具有很強的內(nèi)驅(qū)力來促進“有事好商量”協(xié)商議事工作的開展，使人民政協(xié)政治協(xié)商與基層協(xié)商有效銜接發(fā)生“化學(xué)”反應(yīng)，對地方的治理方式產(chǎn)生了不可逆的良性變革。協(xié)商的問題涉及諸多部門，倒逼政府部門從各自為政轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)同作戰(zhàn)，變“部門化政府”為“整體性政府”，有利于促進科學(xué)民主決策和地方治理。事實上成為中共二十大提出的“轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化政府職責(zé)體系和組織結(jié)構(gòu)，提高行政效率和公信力”的有效路徑。

盡管政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商有效銜接的“有事好商量”協(xié)商議事搞得有聲有色，不斷發(fā)展，但需要注意的是，實際上，就政協(xié)而言，基層就是指縣一級政協(xié)，但政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商有效銜接“有事好商量”協(xié)商議事目前已經(jīng)涉及鎮(zhèn)、村一級。2021年7月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》，提出“增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）議事協(xié)商能力。完善基層民主協(xié)商制度，縣級黨委和政府圍繞涉及群眾切身利益的事項確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）協(xié)商重點，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨（工）委主導(dǎo)開展議事協(xié)商”。這里已經(jīng)非常清楚地規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）協(xié)商重點由誰確定，議事協(xié)商由誰主導(dǎo)。所以，對于“有事好商量”協(xié)商議事要密切觀察、認真研究，及時分析出現(xiàn)的各種情況，總結(jié)各方面經(jīng)驗，保證人民政協(xié)政治協(xié)商與基層協(xié)商相銜接要在現(xiàn)有政治架構(gòu)中推進，保證基層協(xié)商必須由地方黨政來組織開展。政協(xié)在其中的作用是搭臺。始終堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，圍繞中心，服務(wù)大局。

（三）理論檢視：政治協(xié)商是“以人民為中心”的“政治學(xué)”

《條例》首次在兩個層面完整定義了政治協(xié)商。首先對政治協(xié)商進行了定性：“在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，中國共產(chǎn)黨同各民主黨派和各界代表人士圍繞黨和國家大政方針、經(jīng)濟社會發(fā)展重要問題以及其他重要事項開展的協(xié)商?！比缓髮φ螀f(xié)商進行了定位：“政治協(xié)商是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的重要組成部分，是社會主義協(xié)商民主的重要形式，是凝聚智慧、增進共識、促進科學(xué)民主決策的重要途徑。”政治學(xué)是研究公共權(quán)力運作的，現(xiàn)代政治學(xué)具體注重研究政治主體和現(xiàn)實政治問題，如政治制度、政治行為、政治決策等。從《條例》中政治協(xié)商的定義可以看出，中國共產(chǎn)黨同各民主黨派和各界代表人士是政治協(xié)商的政治主體；政治協(xié)商的制度基礎(chǔ)是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度；圍繞黨和國家大政方針、經(jīng)濟社會發(fā)展重要問題以及其他重要事項開展的協(xié)商是其政治行為；通過政治協(xié)商，凝聚智慧、增進共識，作出科學(xué)民主的政治決策。

中共二十大提出，“堅持以人民為中心的發(fā)展思想”“為民造福是立黨為公、執(zhí)政為民的本質(zhì)要求”。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治協(xié)商實質(zhì)是“以人民為中心”的協(xié)商。傳統(tǒng)公共行政范式、新公共管理范式，都是基于政府中心主義的公共管理模式，這一治理邏輯帶來了公共服務(wù)組織成本高啟、供給有效性不足等一系列問題。公共管理以政治學(xué)為理論導(dǎo)向，兩者是理論與實踐的關(guān)系。政治協(xié)商是“以人民為中心”，倡導(dǎo)“以人民為中心”的協(xié)商式的公共管理，即把人民置于公共管理、公共服務(wù)的中心位置。在國家社會自然整體資源有限的前提下，通過政治協(xié)商，在頂層設(shè)計上以人民的真實需求作為供給的核心標準，最大限度地實現(xiàn)公共服務(wù)供給與人民的真實需求相匹配。從以上論及的地方政治協(xié)商的創(chuàng)新做法來看，充分體現(xiàn)了“以人民為中心”的發(fā)展思想。正是在這個意義上，我們說政治協(xié)商是“以人民為中心”的“政治學(xué)”。

三、把黨中央關(guān)于政治協(xié)商工作的方針政策和決策部署落到實處亟需解決的若干突出問題及對策建議

如前所述，十八大以來，中共中央高度重視政治協(xié)商制度建設(shè)，完善了政治協(xié)商的內(nèi)容、形式和程序，加強和完善了黨對政治協(xié)商的領(lǐng)導(dǎo)，《中國共產(chǎn)黨政治協(xié)商工作條例》的制定，進一步提升了政治協(xié)商制度化建設(shè)水平。以往的文獻和相關(guān)人員的訪談、座談反映的政治協(xié)商存在的問題主要還是集中在政治協(xié)商的內(nèi)容、形式、程序、保障機制和黨對政治協(xié)商的領(lǐng)導(dǎo)，以及政治協(xié)商與黨委、政府工作的有效銜接和協(xié)商能力等方面?！稐l例》的出臺在很大程度上解決和規(guī)范了這些問題。隨著理論和實踐的發(fā)展，在這些方面還可以根據(jù)習(xí)近平總書記所強調(diào)的“必須注重歷史和現(xiàn)實、理論和實踐、形式和內(nèi)容有機統(tǒng)一”進行與時俱進的調(diào)整，繼續(xù)完善。但更為關(guān)鍵的是必須解決地方政治協(xié)商實踐中的瓶頸問題，從績效考核和協(xié)商主體建設(shè)兩方面雙向發(fā)力。

首先，把完善政治協(xié)商納入到對黨政工作績效的評價體系中來推進。在政治協(xié)商的各主體中，中國共產(chǎn)黨的各級組織起著主導(dǎo)作用。政治協(xié)商搞得好不好，政治協(xié)商的內(nèi)容、形式、程序、保障機制能否得到遵守和與時俱進的完善，黨組織的作用至關(guān)重要?！吨泄矎V東省委政治協(xié)商規(guī)程》規(guī)定：“省委把是否重視政治協(xié)商、能否發(fā)揮好政治協(xié)商的作用作為檢驗領(lǐng)導(dǎo)水平、執(zhí)政能力的一項重要內(nèi)容，納入領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考察考核。此項工作由省委組織部主辦，省委統(tǒng)戰(zhàn)部、省政協(xié)辦公廳協(xié)辦。”［5］2020年5月，中共徐州市委印發(fā)《關(guān)于充分發(fā)揮政協(xié)專門協(xié)商機構(gòu)作用 進一步推進全市基層協(xié)商民主建設(shè)的指導(dǎo)意見》，明確規(guī)定“強化考核評價，把推進基層協(xié)商民主建設(shè)情況列入對縣（市、區(qū)）、徐州市經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)黨的建設(shè)考核。”廣東省地方政治協(xié)商工作創(chuàng)新一直走在全國前列，徐州市的“有事好商量”協(xié)商議事工作是江蘇省的典型，這些地方的各級黨委政府之所以具有很強的內(nèi)生動力來促進政治協(xié)商工作，與把協(xié)商民主建設(shè)納入到地方黨政綜合考核評價密切相關(guān)，實際上協(xié)商民主建設(shè)也已成為地方黨政整體工作內(nèi)容的一部分。在未來，應(yīng)在綜合考核評價指標體系中對政治協(xié)商的各項內(nèi)容適度加大考核力度，逐步提升工作標準，推動政治協(xié)商工作更好地發(fā)展。

其次，完善政協(xié)界別設(shè)置，推進政治協(xié)商在基層政協(xié)有序開展?，F(xiàn)階段我國政黨協(xié)商主要集中在中高層?；鶎映嗽O(shè)區(qū)市的區(qū)一級有的地方有民主黨派組織，而在除此之外的絕大多數(shù)的縣級行政區(qū)沒有民主黨派組織，所以，絕大多數(shù)的縣級也就沒有政黨協(xié)商，絕大多數(shù)縣級政協(xié)也就沒有民主黨派界別。中國共產(chǎn)黨在縣級的政治協(xié)商在絕大多數(shù)情況下就是和政協(xié)各界代表人士的協(xié)商。因為政協(xié)界別代表了社會各階層和不同利益群體，在縣一級層面上承擔(dān)了政治協(xié)商的更多重任，政協(xié)界別的設(shè)置是否與本地經(jīng)濟社會發(fā)展相契合，體現(xiàn)了人民政協(xié)的團結(jié)性和政治包容性，所以，政協(xié)界別的規(guī)范設(shè)置意義重大，而且縣級政協(xié)委員占各級政協(xié)委員總數(shù)的比例也最大。例如，2019年，廣西壯族自治區(qū)全區(qū)共有縣級政協(xié)組織111個，縣級政協(xié)委員共19 684人，占全區(qū)政協(xié)委員總數(shù)的77.63%［6］。

目前，縣級政協(xié)界別設(shè)置欠規(guī)范，界別設(shè)置數(shù)量差別很大。南京市高淳區(qū)政協(xié)第十屆委員會共有委員203名，分別來自26個界別。其中，除了中共界還有7個民主黨派界別、1個無黨派界別。而南京市江寧區(qū)政協(xié)第十二屆委員會，共有區(qū)政協(xié)委員306名，比高淳區(qū)政協(xié)多了103名委員，卻只有16個界別。其中，除了中共界，所有民主黨派委員組成1個民主黨派界。全國其他地方也有很多類似情況，比如廣西壯族自治區(qū)桂林市雁山區(qū)、全州縣政協(xié)，僅有4個界別；南寧市青秀區(qū)政協(xié)，卻有29個界別。還有6個縣另設(shè)全國政協(xié)所沒有的界別，如南寧市橫縣設(shè)有律師界，桂林市臨桂區(qū)設(shè)有財貿(mào)金融政法界、城建界等［6］。

所以，完善、規(guī)范區(qū)縣級政協(xié)的界別設(shè)置，是推進政治協(xié)商在基層政協(xié)有序開展的重要環(huán)節(jié)。習(xí)近平總書記在中央政協(xié)工作會議上指出，要“重點解決市縣政協(xié)基礎(chǔ)工作薄弱、人員力量薄弱的問題”。汪洋主席在中央政協(xié)工作會議上的總結(jié)講話中要求，“加強市縣政協(xié)協(xié)商工作”。特別是要對區(qū)縣一級政協(xié)界別設(shè)置作出規(guī)定，便于基層操作執(zhí)行，使政治協(xié)商更加廣泛多層制度化健康發(fā)展。