監(jiān)察官與監(jiān)察制度內(nèi)在關系的法理闡釋*

徐偉紅

(華南理工大學 法學院， 廣東 廣州 510641)

自《中華人民共和國監(jiān)察法》(以下簡稱《監(jiān)察法》)頒布實施以來，全國各級監(jiān)察機關反腐敗工作取得了較大成就，老百姓普遍認為這跟當前我國有了較為完善的監(jiān)察制度有關，因為“好的制度能夠把壞人變成好人，或者說能夠制約有權力的人”[1]。但制度是由人創(chuàng)造的，“徒善不足以為政，徒法不能以自行”(《孟子·離婁上》)，況且制度只能使人的“行為達到一定程度的標準化和可預見性”[2]2，它不是萬能的。監(jiān)察制度也一樣，只能通過監(jiān)察官的主動性才能實現(xiàn)，不存在離開監(jiān)察官的制度。同時，一個制度出現(xiàn)問題了，不能再制定一個制度來防止它，這易成“陷阱”。所以監(jiān)察制度要起到實效，不能把問題的解決全寄托于監(jiān)察制度，而是要構建監(jiān)察官和監(jiān)察制度的良性關系。根據(jù)人與制度互動關系原理：“理性人創(chuàng)造了制度，推動著制度的變遷與運行。但同時制度也對人起著能動的反作用，塑造或者‘異化’人性，對人的行為進行引導和約束，使某種特定的行為模式普遍化”[3]，人與制度是相互影響的，從而監(jiān)察官與監(jiān)察制度之間的內(nèi)在關系欠缺良性循環(huán)也是貪腐現(xiàn)象仍然存在的重要因素之一。習近平在十九大報告中指出:“當前，反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復雜”[4]，故研究監(jiān)察官與監(jiān)察制度之間的內(nèi)在關系具有重要現(xiàn)實意義。學術界對從如何構建監(jiān)察官與監(jiān)察制度良性關系的角度促進反腐倡廉建設的研究較為少見，筆者擬就此進行闡述。

一 監(jiān)察官與監(jiān)察制度內(nèi)在關系建構的基本理念

監(jiān)察官根據(jù)《中華人民共和國監(jiān)察官法》(以下簡稱《監(jiān)察官法》)開展具體的監(jiān)察活動。《監(jiān)察官法》是根據(jù)憲法和《監(jiān)察法》制定以“加強對監(jiān)察官的管理和監(jiān)督，保障監(jiān)察官依法履行職責，維護監(jiān)察官合法權益，推進高素質(zhì)專業(yè)化監(jiān)察官隊伍建設，推進監(jiān)察工作規(guī)范化、法治化”。雖然《監(jiān)察官法》和其他監(jiān)察制度對監(jiān)察官的權力及其界限進行了規(guī)定，監(jiān)察官被規(guī)范和約束，但是《監(jiān)察官法》等監(jiān)察制度是通過影響監(jiān)察官思想、心理來影響監(jiān)察官的工作。因此，監(jiān)察官與監(jiān)察制度是相互依存的、互相影響的。

(一)監(jiān)察官為監(jiān)察制度的進一步完善和創(chuàng)新提供了內(nèi)生性動力和充分的人文和人力資源

雖然制度在社會發(fā)展中起著基礎性、全局性和長期性作用，但是制度并不是萬能的，它有弱點和盲區(qū)，不能取代人對社會發(fā)展的作用；同時，對制度起能動性、決定性作用的是人。監(jiān)察官對監(jiān)察制度的完善和創(chuàng)新起能動性、決定性作用，能為監(jiān)察制度的發(fā)展提供動力和充分的人文與人力資源。正如有學者指出：“即使在制定限定行為的條件下，個人的計算選擇行為的模式也可能會出現(xiàn)的，雖然它不是主要層面的內(nèi)容?！盵5]古代社會選的監(jiān)察官普遍較為年輕且資歷淺、官階較低，但“夫秩卑而命之尊，官小而權之重，此小大相制，內(nèi)外相維之意也”(《部刺史》，載《日知錄》(卷九))。由此可知，如果我們充分利用了監(jiān)察官的能動性來行使監(jiān)察職能就不但能完成制度目標，而且還能不斷完善和創(chuàng)新監(jiān)察制度，從而增強監(jiān)察效果。《監(jiān)察官法》第二章規(guī)定了監(jiān)察官的職責、義務和權利，監(jiān)察官根據(jù)這些制度規(guī)定能充分發(fā)揮自己的能動性行使監(jiān)察職能。如《監(jiān)察官法》第二章第九條“監(jiān)察官依法履行下列職責”中的“(一)對公職人員開展廉政教育”，監(jiān)察官可以根據(jù)自己的專業(yè)理論知識和實踐經(jīng)驗充分發(fā)揮自己的能動性對公職人員進行廉政教育，從而為國家反腐敗工作“添磚加瓦”；再如此條中的“(四)根據(jù)監(jiān)督、調(diào)查的結果，對辦理的監(jiān)察事項提出處置意見”，這也充分說明了監(jiān)察官根據(jù)相關法律專業(yè)知識和自己的實踐經(jīng)驗發(fā)揮自己的能動性作用為監(jiān)察工作提供富有建設性和創(chuàng)新性的建議，這也為監(jiān)察制度的進一步完善和創(chuàng)新提供了內(nèi)生性動力和充分的人文、人力資源。

監(jiān)察官既是個體存在，同時又是整個監(jiān)察制度中的一員，這也就決定了監(jiān)察官利益的二重性，即監(jiān)察官既有作為個體存在的需要，又具有表現(xiàn)為監(jiān)察制度的需要。這也決定了監(jiān)察官要處理好自身與整個監(jiān)察制度的相互關系。如《監(jiān)察法》第五十六條明確規(guī)定：監(jiān)察人員“必須具有良好的政治素質(zhì)，熟悉監(jiān)察業(yè)務，具備運用法律、法規(guī)、政策和調(diào)查取證等能力，自覺接受監(jiān)督”?！侗O(jiān)察官法》“第一章總則”中更是詳細規(guī)定了哪些人是監(jiān)察官以及監(jiān)察官要怎樣開展工作，在此部分的第七條還明確規(guī)定：“監(jiān)察機關應當建立健全對監(jiān)察官的監(jiān)督制度和機制，確保權力受到嚴格約束。監(jiān)察官應當自覺接受組織監(jiān)督和民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督?！边@既體現(xiàn)了監(jiān)察官既是個體存在物，同時又是整個監(jiān)察制度中的一員。監(jiān)察官是監(jiān)察制度之人，監(jiān)察官行使監(jiān)察職權是監(jiān)察制度存在的基本方式和形式。監(jiān)察官開展工作，其經(jīng)驗、理論等以制度化的機制保存，這套監(jiān)察制度是監(jiān)察官公有的“行為方式和價值取向的解釋、規(guī)范和綜合”[6]。它規(guī)范著監(jiān)察官的行為，把全體人民的意志轉變?yōu)楝F(xiàn)實，并具體化為監(jiān)察工作的規(guī)范。通過實施監(jiān)察制度，監(jiān)察官就會對監(jiān)察對象破壞廉政的機會主義行為進行有效的限制和約束。監(jiān)察官了解并理性應對監(jiān)察工作存在的問題，促進監(jiān)察制度形成、創(chuàng)新與發(fā)展變化。監(jiān)察制度既能協(xié)調(diào)監(jiān)察官、監(jiān)察對象的各種行為，又能調(diào)整相互之間的各種關系，實現(xiàn)監(jiān)察制度行為的有效性，促進政府的廉政效能的提高。

(二)監(jiān)察制度對監(jiān)察官起塑造或“異化”作用

一是監(jiān)察制度對監(jiān)察官起塑造作用。監(jiān)察制度承載著監(jiān)察官的價值觀和道德倫理等意識形態(tài)理念，既為監(jiān)察官的工作和發(fā)展提供了制度保障，又通過監(jiān)察官監(jiān)督國家公職人員行為。監(jiān)察官開展監(jiān)察工作不能為所欲為，必須在監(jiān)察制度中行動。當前監(jiān)察官工作主要是依據(jù)《監(jiān)察法》《監(jiān)察官法》及其他監(jiān)察法律法規(guī)等，這兩部法律通過程序、規(guī)則、義務、職責等形式引導監(jiān)察官開展監(jiān)察工作。如《監(jiān)察法》第五十六條明確指出監(jiān)察官“必須模范遵守憲法和法律，忠于職守、秉公執(zhí)法，清正廉潔、保守秘密；必須具有良好的政治素質(zhì)，熟悉監(jiān)察業(yè)務，具備運用法律、法規(guī)、政策和調(diào)查取證等能力，自覺接受監(jiān)督”。雖然監(jiān)察官“是公務員的特殊類別，實行特殊管理制度”[7]201，監(jiān)察制度仍會通過制度規(guī)范對監(jiān)察官的偏好體系進行塑造，為監(jiān)察方式提供工作框架，規(guī)范監(jiān)察官和監(jiān)察對象。監(jiān)察官開展工作時需要不斷地在監(jiān)察制度內(nèi)外進行信息交換，這使得監(jiān)察制度創(chuàng)新發(fā)展，從而產(chǎn)生一種新的制度安排，并在社會中加以實施，反促監(jiān)察官自身的作用進一步發(fā)揮。監(jiān)察官在制度中表現(xiàn)自身，在制度創(chuàng)新中不斷塑造自己和發(fā)展自己。 “制度約束著人，塑造著人，調(diào)節(jié)著人的行為?！盵8]監(jiān)察制度通過限定監(jiān)察官行為來塑造監(jiān)察官，促進監(jiān)察官發(fā)揮主觀能動性，但也有可能阻礙和束縛他們發(fā)揮主觀能動性，甚至出現(xiàn)“異化”現(xiàn)象。

“文化適應規(guī)定了個人在其應對、搜索以及自利行為中的約束和偏好?！盵9]監(jiān)察官制度蘊含著反腐倡廉的價值取向，向社會成員灌輸廉政價值觀，對監(jiān)察官起著一定的塑造作用，從而影響監(jiān)察官的價值偏好和價值觀。人和制度是一個天然的“矛盾統(tǒng)一體”，制度就是人類為了限制人性的弱點而設置的，監(jiān)察制度對規(guī)范和約束監(jiān)察官的工作、克服其弱點起著重要作用。如《監(jiān)察法》第五十七條明確規(guī)定“對于監(jiān)察人員打聽案情、過問案件、說情干預的，辦理監(jiān)察事項的監(jiān)察人員應當及時報告。有關情況應當?shù)怯泜浒浮?，此?guī)定對監(jiān)察官徇私舞弊的可能行為進行了規(guī)制。

二是監(jiān)察制度對監(jiān)察官行為的“異化”。從上述《監(jiān)察法》第五十七條可以看出，此規(guī)定并沒有明確規(guī)定到底哪些情況適合登記備案，哪些情況可以不登記備案，這為“辦理監(jiān)察事項的監(jiān)察人員”的行為提供了“異化”的可能。監(jiān)察官和監(jiān)察制度都屬于監(jiān)察系統(tǒng)，是一個“矛盾統(tǒng)一體”，監(jiān)察制度既可以促進監(jiān)察官主體性作用的發(fā)揮，又有可能成為監(jiān)察官的“對立面”，阻礙監(jiān)察官的能動性作用。監(jiān)察制度對監(jiān)察官的外在行為進行約束，但監(jiān)察官遵守監(jiān)察制度的關鍵是先要得到他們內(nèi)心認同，否則將可能出現(xiàn)“反調(diào)整的偏好，導致個體的造反行為，即采取與傳統(tǒng)相反的行為方式”現(xiàn)象[10]159，即監(jiān)察制度可能導致監(jiān)察官“異化”的現(xiàn)象。監(jiān)察工作是得罪人的工作，易于被報復。一方面，監(jiān)察官了解辦案中會遇到什么阻力，他們對監(jiān)察官的權益如何保護、部門之間工作如何協(xié)調(diào)、如何避免監(jiān)守自盜等監(jiān)察制度方面存在的問題更為了解；另一方面，我國地域遼闊，各地有不同的政治環(huán)境和風土人情，一線的監(jiān)察官更為了解和熟悉，如果監(jiān)察官由于自身的利益在監(jiān)察工作中望而卻步，將會導致監(jiān)察制度的無效，“十八大”之前嚴重貪腐現(xiàn)象就說明了此點，因為當時還沒有進行監(jiān)察體制的改革。

“制度及慣例，除了僅僅作為固定化行為方式約束外，還通過提供其他人可能行為的或多或少的可靠信息來發(fā)揮能動作用” “即使假定愛好偏好給定不變，制度及慣例的信息功能受到制度提供的信息所左右，仍將導致形成行為的某種范式”[10]65，而監(jiān)察制度是否能產(chǎn)生最大的監(jiān)察效果，最重要的還是要看監(jiān)察制度是否存在對監(jiān)察官行為“異化”的可能。如《監(jiān)察官法》第四十六條規(guī)定“辦理監(jiān)察事項的監(jiān)察官未經(jīng)批準不得接觸被調(diào)查人、涉案人員及其特定關系人，或者與其進行交往。對于上述行為，知悉情況的監(jiān)察官應當及時向上級報告。有關情況應當?shù)怯泜浒浮?，其中存在不“知悉情況”的可能，進而影響監(jiān)察官的工作模式和工作效率，不利于監(jiān)察效果的提升。

監(jiān)察制度對監(jiān)察官產(chǎn)生塑造或“異化”作用，意味著監(jiān)察官與監(jiān)察制度的內(nèi)在關系既有可能是良性關系，也有可能與之相反?！叭送鶗雌洮F(xiàn)實行為選擇來行動，制度卻可能會無視人的行為選擇的客觀性”[11]，所以要注重監(jiān)察官與監(jiān)察制度良性關系的構建，實現(xiàn)監(jiān)察制度設計的最優(yōu)目標。

二 監(jiān)察官與監(jiān)察制度內(nèi)部關系的現(xiàn)狀及其問題

任何關注社會進步和人類發(fā)展的經(jīng)濟理論都不得不考慮制度建設和制度質(zhì)量問題。[12]我國監(jiān)察制度已經(jīng)實施了一段較長的過程，使得反腐倡廉取得了較為豐富的成果，政府效能也在不斷提高，廣大人民群眾對實現(xiàn)社會的公平、公正充滿了信心。但是當前我國監(jiān)察官與監(jiān)察制度之間的關系還是存在一些不容忽視的問題。

(一)認識的局限性限制了其“內(nèi)生性動力”的發(fā)揮

“人既是制度的劇作者，又是制度的劇中人?！盵13]黨的十九大報告指出，當前我國要“深化國家監(jiān)察體制改革”[14]。構建監(jiān)察官與監(jiān)察制度的良好關系也是國家監(jiān)察體制改革的一部分。監(jiān)察官依據(jù)監(jiān)察制度的相關規(guī)范開展監(jiān)察工作，對監(jiān)察制度的漏洞以及其他不完善之處相比外界更為了解。雖然《監(jiān)察法》第五十五條和《監(jiān)察官法》第七章在實體上對監(jiān)督權進行了確認，但是還沒有制定相關的程序性規(guī)定，這就可能出現(xiàn)被監(jiān)察官所利用以謀取不正當利益的現(xiàn)象。由于監(jiān)察官利益的二重性，作為個體存在，監(jiān)察官自身的利益對監(jiān)察工作的影響非常大。有些監(jiān)察官長時間開展監(jiān)督工作，擅長監(jiān)督別人，卻對自身被監(jiān)督缺少自覺，缺乏自我批評意識。如有學者通過對211件案件進行調(diào)查后得出：一些監(jiān)察官“在‘收受禮金禮品’和 ‘利用職務便利為他人謀取利益’兩方面非常突出”[4]的結論。他們對一些事關領導的案件總是繞著走，不愿切中要害，生怕自身遭到事后打擊或報復，他們基于自身利益不會對其工作中的教訓、理論等以制度化的形式進行總結并保存?！侗O(jiān)察法》第五十三條規(guī)定“各級監(jiān)察委員會應當接受本級人民代表大會及其常務委員會的監(jiān)督”以及第五十四條規(guī)定“監(jiān)察機關應當依法公開監(jiān)察工作信息，接受民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督”。但是一方面，《監(jiān)察法》及其他的監(jiān)察法律法規(guī)對于人大如何對監(jiān)察委員會及其監(jiān)察官進行監(jiān)督?jīng)]有具體的規(guī)定；另一方面，《監(jiān)察法》第五十三條第二款雖然規(guī)定人大常委會聽取本級監(jiān)察委員會的專項工作報告，但這跟《憲法》第七節(jié)規(guī)定由同級人民代表大會負責監(jiān)督存在不相適應之處，故監(jiān)察機關的監(jiān)督權和人大的監(jiān)督權二者要進行明確區(qū)分，否則難以發(fā)揮監(jiān)察官的“內(nèi)生性動力”。另外，《監(jiān)察法》第六十五條第六款以及《監(jiān)察官法》第五十二條第九款中的 “違反規(guī)定”和“處置不當”等表述所體現(xiàn)的語焉不詳可能使監(jiān)察官以自由裁量權為借口出現(xiàn)超越邊界的行為，這顯然不利于監(jiān)督的公正性，更不能為監(jiān)察制度的發(fā)展提供動力以及充分的人文與人力資源。

(二)監(jiān)察制度對監(jiān)察官的“塑造”存在“異化”現(xiàn)象

監(jiān)察官受監(jiān)察制度制約，不能脫離監(jiān)察制度，但在實踐中監(jiān)察制度有弱點和盲區(qū)，如前所述《監(jiān)察官法》第五十二條第九款中的“違反規(guī)定”和“處置不當”等表述。監(jiān)察官會按其現(xiàn)實趨向來開展工作。李普斯基提出了街頭官僚理論：“街頭官僚主要指處于最基層和具體工作最前線的政府工作人員，它們直接與民眾打交道，享有廣泛的執(zhí)法裁量權，可以在諸多方面‘制定政策’，直接影響民眾的生活狀況和社會福利。”[15]13-17這個理論從“官僚個人、執(zhí)法環(huán)境、官僚組織、執(zhí)法對象等方面具體解釋執(zhí)法行為”[16]。因此，監(jiān)察官工作受個人、監(jiān)察制度及其整個國家的法治環(huán)境等因素的影響很大。在監(jiān)察制度框架下，監(jiān)察官也會有一定的自由裁量權，尤其是基層監(jiān)察官。雖然《監(jiān)察官法》對監(jiān)察官進行了限制，但監(jiān)察官在開展工作時跟其他公務員是不同的。一方面，對監(jiān)察官的自由裁量權沒有進行詳細規(guī)定；另一方面，監(jiān)察制度的失靈或滯后會使監(jiān)察官的行為仍有靈活運作的空間，帶有機會主義性質(zhì)。如，雖然《監(jiān)察官法》第四十七條規(guī)定了監(jiān)察官辦理監(jiān)察事項時應當回避的類型，但“人的自主行為選擇與制度要求的對立性與星星會固定地按照自然法則運轉不同，人類在法律之下卻有著自己自主的行為選擇”[17]183，監(jiān)察官在直接與被監(jiān)察對象打交道時利用監(jiān)察制度規(guī)定的裁量權以權謀私，“致使監(jiān)督檢查失之于軟，失之于寬，……能少管就少管，能不管就不管，……對可查可不查的案件不了了之”[18]。因此，監(jiān)察制度的滯后、失靈導致不能對監(jiān)察官形成有效約束，以至于監(jiān)察官可能出現(xiàn)如前所述“利用職務便利為他人謀取利益”現(xiàn)象，即監(jiān)察官行為“異化”。另外，監(jiān)察工作離不開監(jiān)察制度和監(jiān)察官，監(jiān)察制度的執(zhí)行都有一套程序化的模式。監(jiān)察官開展工作需要按照一定的程序進行，監(jiān)察程序同時也為監(jiān)察官與監(jiān)察官之間的順利合作提供框架。當前我國還沒有制定專門的《監(jiān)察程序法》，只在《監(jiān)察法》中對監(jiān)察程序進行了簡單規(guī)定，模糊了監(jiān)察官的主體作用和能動性?！侗O(jiān)察法》第三十七條規(guī)定“監(jiān)察機關對監(jiān)察對象的問題線索，按照有關規(guī)定提出處置意見，履行審批手續(xù)，進行分類辦理”，監(jiān)察官提出什么樣的“處置意見”，有很大的自由裁量權。但“誰打破制度，遭受的風險遠大于探索的收獲”[19]，所以面對類似情況，很少有人提出異議，于是監(jiān)察制度的不完善導致了監(jiān)察官行為出現(xiàn)“異化”的現(xiàn)象。

三 監(jiān)察官與監(jiān)察制度良性關系建構的多重效應和路徑選擇

監(jiān)察制度不是萬能的，監(jiān)察官也不是萬能的，監(jiān)察官與監(jiān)察制度密不可分。要提高監(jiān)察效能和政府效能，使得監(jiān)察制度設計實現(xiàn)最優(yōu)目標，即反腐倡廉達到最優(yōu)效果，保障社會公平、公正，就必須構建監(jiān)察官與監(jiān)察制度的良性關系。

(一)加強監(jiān)察官與監(jiān)察制度良性關系的建構具多重效應

習近平總書記在“十九大報告”中明確提出要“強化不敢腐的震懾，扎牢不能腐的籠子，增強不想腐的自覺，通過不懈努力換來海晏河清、朗朗乾坤”[4]，實現(xiàn)這個目標離不開監(jiān)察官和監(jiān)察制度的良性關系的構建，且二者的良性關系會產(chǎn)生除這個目標以外的多重效應。

一是對反腐倡廉有激勵效應。針對“十八大”之前我國腐敗涉及面廣、形勢嚴峻的情況，習近平提出要“堅決反對腐敗，防止黨在長期執(zhí)政條件下腐化變質(zhì)，是我們必須抓好的重大政治任務”[20]7，加強反腐倡廉建設“必須常抓不懈，拒腐防變必須警鐘長鳴”[21]386。監(jiān)察官處在反腐倡廉的最前沿，責任重大，他們既面臨著各種各樣的反腐敗工作，也有各種誘惑。當監(jiān)察制度對監(jiān)察官的限定有效時，監(jiān)察官的弱點能被克服，弱化人情、經(jīng)濟利益及其他負面因素的影響，從思想上為他們牢固樹立起反腐倡廉的底線，在工作中有法必依、違法必究，絕不放過違法人員，積極有效地推動反腐倡廉工作，進一步完善監(jiān)察制度。

二是對監(jiān)察效果和政府效能有促進效應?！笆糯蟆币詠?，中國的反腐取得了很大的成就，監(jiān)察制度的建立有利于保障我國的廉政建設。要實現(xiàn)“兩個百年”的奮斗目標，要實現(xiàn)中華民族的偉大復興，離不開政府效能的提高，也離不開反腐倡廉的常態(tài)化，更離不開監(jiān)察官與監(jiān)察制度的互動。制度的變遷和發(fā)展，也不具有外在于人的性質(zhì)。[3]它實際上是人們在理性反思中的社會性觀念的演進歷程。[22]28一方面，監(jiān)察制度限定監(jiān)察官的監(jiān)察工作不脫離法治軌道；另一方面，監(jiān)察官在長期的監(jiān)察工作中逐漸培養(yǎng)了理性反思能力。他們通過監(jiān)察活動對監(jiān)察制度和自身的監(jiān)察工作進行反思和批判，在黨的領導下進一步推動監(jiān)察制度的發(fā)展和完善。這可使監(jiān)察制度最大限度地發(fā)揮監(jiān)察效能，避免腐敗土壤的形成，進而推動政府效能的提高。

三是對社會公眾有公平公正的示范效應。監(jiān)察官與監(jiān)察制度的良性關系，讓監(jiān)察工作按照監(jiān)察制度的規(guī)定和程序在法治化、規(guī)范化的軌道上進行，對失范的國家機關及其工作人員，還包括其任命的人員進行追責……這些都給社會公眾帶來公平的效應。加強反腐倡廉建設是為了維護廣大人民群眾的根本利益，人民群眾對特權現(xiàn)象以及貪污腐敗深惡痛絕，他們渴望社會公平與公正。中央及地方各級監(jiān)察委員會既要為群眾提供相應的信息平臺以便及時查詢相關結果，也要借助現(xiàn)有的人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督等機制來實現(xiàn)[23]，更要通過政務公開機制，如財產(chǎn)申報與公開查詢制度、財務公開制度等[24]來監(jiān)督政府工作，提高政府效能，以此對社會公眾產(chǎn)生公平公正的示范效應。

(二)構建監(jiān)察官與監(jiān)察制度良性關系的具體路徑

一是監(jiān)察官要增強對監(jiān)察制度的敬畏和信仰意識，遵循新時代監(jiān)察工作規(guī)律，積極促進監(jiān)察制度的創(chuàng)新。監(jiān)察官的工作雖然受到監(jiān)察制度的限定，這并不是說監(jiān)察官工作千篇一律，相反，監(jiān)察官開展工作會呈現(xiàn)多樣化形式，但并不是說這些形式可以脫離監(jiān)察制度。監(jiān)察官對監(jiān)察制度的敬畏和信仰意識是構建監(jiān)察官與監(jiān)察制度良性關系的強大內(nèi)驅力，增強監(jiān)察官對監(jiān)察制度的認同感和對監(jiān)察制度的信仰，可有效避免監(jiān)察制度形同虛設。監(jiān)察官是理性的，他們按其工作目標進行工作，“人的生理結構和機能是非特定化和未確定性的，包含著許多潛在的能力與素質(zhì)”[6]。我國監(jiān)察官基本都是通過公務員公開招聘錄取，但也有一些監(jiān)察官屬于部隊轉業(yè)人員或從其他黨政機關調(diào)入的人員，他們一般都缺乏相關專業(yè)監(jiān)察背景。因此，當前我國監(jiān)察官的準入專業(yè)門檻應提高，可要求監(jiān)察官在任職前都要通過法律職業(yè)資格考試，這有利于增強監(jiān)察官對監(jiān)察制度的敬畏和信仰意識。同時，我們還要在全社會宣揚監(jiān)察工作的重要性，讓社會公眾理解監(jiān)察官的工作，讓監(jiān)察官能融入社會，調(diào)動監(jiān)察官工作的積極性、主動性和創(chuàng)造性，以促進監(jiān)察制度的完善和創(chuàng)新。

監(jiān)察制度影響和限定了監(jiān)察官工作方式，但這并不一定會讓監(jiān)察官完全受制于監(jiān)察制度，所以我國未來宜制定專門的“監(jiān)察工作監(jiān)督法”，加強對監(jiān)察官工作的監(jiān)督。在這部法律中，其一是要對監(jiān)察官在開展工作時的監(jiān)督進行詳細規(guī)定，但也要充分保障監(jiān)察官的權利，且不能和《監(jiān)察法》《監(jiān)察官法》等法律法規(guī)相抵觸，避免監(jiān)察官無所適從；其二是要對監(jiān)察官因擔心造成侵犯而不敢針對監(jiān)察制度的漏洞以及其他不完善之處提出相關建議等消極現(xiàn)象予以充分考慮，并通過具體規(guī)范進行明確規(guī)定，譬如對監(jiān)督工作的民主性和監(jiān)督權限進行規(guī)定；其三是“監(jiān)察工作監(jiān)督法”中的法律用語要有明確指向，避免含混不清、語焉不詳，對與案件有利益勾連的監(jiān)察官要嚴防，根據(jù)情況啟動全方位的監(jiān)察程序進行審查，保障被調(diào)查人及其近親屬對監(jiān)察機關及監(jiān)察官有違法違規(guī)行為進行申訴的權利；其四是可建立網(wǎng)絡輿論監(jiān)督機制，充分發(fā)揮新聞媒體和社會輿論監(jiān)督的力量，引導監(jiān)察官和民眾樹立正確的監(jiān)督觀念，合法有序地開展監(jiān)督。

二是監(jiān)察制度應不斷優(yōu)化以適應新時代監(jiān)察官工作和發(fā)展的需要。監(jiān)察制度的設計要從監(jiān)察官的角度進行：其一是監(jiān)察制度要對監(jiān)察官進行因勢利導。由于監(jiān)察官的一些行為趨向很難強制改變，如前所述監(jiān)察官“利用職務便利為他人謀取利益”現(xiàn)象比較嚴重，故需要對現(xiàn)有監(jiān)察制度進行細化，明確規(guī)定監(jiān)察官利用職務便利為他人謀取利益有哪些具體表現(xiàn)，并根據(jù)人的趨利避害之特點在不改變監(jiān)察官的現(xiàn)實表現(xiàn)情況下做出規(guī)制。其二是要創(chuàng)造法治環(huán)境對監(jiān)察官進行塑造。人的一些行為模式是因為他們在現(xiàn)實中無法讓自己的某些需要得到滿足，那么監(jiān)察制度應據(jù)此創(chuàng)造法治環(huán)境讓監(jiān)察官的這種需要合法化。其三是監(jiān)察制度應對監(jiān)察官不合理的行為模式進行強制改變。德國法哲學家卡爾·拉倫茨提出的“社會典型行為”理論認為：“現(xiàn)代大量交易產(chǎn)生了特殊現(xiàn)象，即在甚多情形，當事人無須為真正的意思表示，依交易觀念及事實行為就能創(chuàng)設契約關系。其所涉及之客體，主要是生活上不可欠缺之照顧給付。對此給付，任何人均得支付一定費用而為利用。此種事實行為并非系以發(fā)生特定法律效果為目的之意思表示，而是一種事實上合致的行為，依其社會典型意義，產(chǎn)生了與法律行為相同之法律效果?！盵25]362-364據(jù)此，監(jiān)察官“意思實現(xiàn)”能產(chǎn)生法律后果，可它并非監(jiān)察官本人的意思表示，因為監(jiān)察官并沒有表示什么，而且也不需要他人支持。那有可能會出現(xiàn)這樣的情況：如果被監(jiān)察人知道監(jiān)察官在他的案子可利用自由裁量權為自己謀取利益，他對監(jiān)察官表明自己事后會表達謝意。這時監(jiān)察官雖然并沒有“意思表示”，但是被監(jiān)察人確實因監(jiān)察官的自由裁量權而獲得了利益。像監(jiān)察官的這種行為模式也必須在法律的范圍內(nèi)進行規(guī)制，因為監(jiān)察制度有著改變監(jiān)察官行為的力量，這對最終構建監(jiān)察官與監(jiān)察制度的良性關系也有重大的意義。

監(jiān)察制度支配著監(jiān)察官的工作，對監(jiān)察官的工作方式進行規(guī)范，監(jiān)察官和監(jiān)察制度的關系不但影響著監(jiān)察效果以及國家公職人員工作效率，而且還對監(jiān)察官自身的前途產(chǎn)生影響。如《監(jiān)察法》規(guī)定各級監(jiān)察委員會接受本級人大及其常務委員會監(jiān)督并向其匯報工作，國家監(jiān)察體制改革將國家機關及其公職人員納入監(jiān)察范圍，其中自然也包括權力機關及其公務人員，這就與監(jiān)察委員會對人大及其常務委員會負責并受其監(jiān)督的體制相悖，導致陷入“人大產(chǎn)生監(jiān)委、監(jiān)委監(jiān)督人大”的兩難境地”[26]，這可能會導致監(jiān)察制度“失靈”現(xiàn)象出現(xiàn)。為了避免這種制度缺陷所帶來的危害，監(jiān)察制度設計必須重視對“監(jiān)察官”職業(yè)資格的考察，尤其是要以避免出現(xiàn)有可能的監(jiān)察“失靈”現(xiàn)象為前提，而在監(jiān)察官的自覺行為的帶動下，實現(xiàn)自身的良性運作。監(jiān)察機關官方網(wǎng)站及其微信公眾號等要向社會傳遞權威性息，對監(jiān)察官情緒化的言語要及時進行引導與規(guī)范。另外，我國還可建立網(wǎng)絡輿論監(jiān)督機制，充分發(fā)揮新聞媒體和社會輿論監(jiān)督的力量，引導監(jiān)察官和民眾樹立正確的監(jiān)督觀念，合法有序地開展監(jiān)督。針對一些監(jiān)察官開展監(jiān)察工作有可能出現(xiàn)的自由裁量空間，相關法律法規(guī)必須完善，如制定專門的《監(jiān)察程序法》《監(jiān)察工作監(jiān)督法》等來進行規(guī)制。其一是建立聽證制度。各級監(jiān)察委員會針對行使自由裁量權事項舉行聽證，聽證后再進行判斷。其二是建立告知制度。監(jiān)察官在行使自由裁量權時一般要把裁量的依據(jù)、結果和救濟方式通過書面形式進行告知。其三是監(jiān)察官有權對相關不健全的監(jiān)察制度提出修改的建議，即給予他們與職權相匹配的權力，充分發(fā)揮他們的主體作用和能動性，權責相當。

三是抑制監(jiān)察官的機會主義行為，為監(jiān)察官的工作提供激勵機制，擴展監(jiān)察官的有限理性。我國還需要通過監(jiān)察程序界定和約束監(jiān)察官在監(jiān)察工作中要遵守的規(guī)則，監(jiān)察官的工作必須符合監(jiān)察程序。現(xiàn)有監(jiān)察程序主要是按照《監(jiān)察法》第五章進行，但是“幾乎所有調(diào)查措施的程序規(guī)定大都存在粗疏、簡陋的弊端，留下了較多的漏洞與罅隙，程序的不確定性陡然增加，極易導致公民對調(diào)查措施的運行感到惶恐不安”[27]，《監(jiān)察法》對許多調(diào)查措施的相關程序缺乏明確規(guī)定，如《監(jiān)察法》雖然針對訊問在第二十條第二款和第四十一條進行了規(guī)定，但太過簡單，沒有針對訊問的時間、地點等做出明確規(guī)定。因此，《監(jiān)察程序法》應避免上述現(xiàn)象的出現(xiàn)，完善調(diào)查措施、訊問等的程序，對被調(diào)查人及其近親屬的申訴的監(jiān)督進行規(guī)定，避免損害監(jiān)察工作的公正性；對與案件有利益勾連的監(jiān)察官要嚴防，要啟動全方位的監(jiān)察程序進行審查，保障被調(diào)查人及其近親屬對監(jiān)察機關及監(jiān)察官有違法違規(guī)行為進行申訴的權利。監(jiān)察官的工作與監(jiān)察對象是相互博弈的，他們博弈的結果推動著監(jiān)察程序的不斷發(fā)展和完善。

有效的法律程序對監(jiān)察官與監(jiān)察制度的良性關系的構建起著非常重要的作用。如前所述，我國要制定專門的《監(jiān)察程序法》，對監(jiān)察官的主體作用和能動性進行保障；對監(jiān)察官的自由裁量權進行明確而又詳細地規(guī)定，為監(jiān)察官開展工作不怕得罪人提供保障，同時也要避免監(jiān)察官為“私利”而鉆法律的空子。因此，監(jiān)察官不但自身獲得發(fā)展的機會空間，同時也使得他人無法干涉監(jiān)察官的工作，促使監(jiān)察制度在內(nèi)容、形式、結構和功能等不斷創(chuàng)新和發(fā)展，使得監(jiān)察程序更趨于科學化。另一方面，程序性規(guī)定可保障監(jiān)察官平等充分地表達自己對監(jiān)察制度的意見，使得他們所代表的各種利益都能進行博弈，形成廣泛和充分的交涉[28]。如果監(jiān)察官在工作中發(fā)現(xiàn)監(jiān)察程序有不合理之處，有權對所在的監(jiān)察委員會提出相關修改建議，并對威脅到監(jiān)察官人身安全的意見依法進行保密。這不僅能充分提高監(jiān)察官開展工作的積極性，更可促進監(jiān)察官和監(jiān)察制度良性關系的建立。

總而言之，反腐倡廉是一項巨大的工程，“無論從體系結構上還是從運行上，還是從主體狀況上還是從監(jiān)察的效果上”[29]考察，當前我國都需要加強監(jiān)察官與監(jiān)察制度良性關系的構建；既要強化監(jiān)察官與監(jiān)察制度關系的規(guī)范化和科學化，降低監(jiān)察制度運行的成本，為監(jiān)察官的工作提供激勵機制，又要強化監(jiān)察官自我約束與監(jiān)督機制，從而進一步為促進監(jiān)察效率的提高，為社會公眾利益服務。