論土地經(jīng)營權(quán)的生成進(jìn)路和體系定位

張 宇

(1.對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 法學(xué)院,北京 100105; 2.哈爾濱商業(yè)大學(xué) 法學(xué)院,哈爾濱 150001)

一、如何界定土地經(jīng)營權(quán)

我國集體土地體制改革的基本方向在2014年中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》中表述為“落實(shí)集體土地所有權(quán)、穩(wěn)定土地承包經(jīng)營權(quán)和放活土地經(jīng)營權(quán)”,學(xué)界進(jìn)而將其概括為“三權(quán)分置”改革。根據(jù)《中華人民共和國民法典》(以下簡稱《民法典》)第340條、第341條和第342條之規(guī)定,“土地經(jīng)營權(quán)”是指在集體土地承包經(jīng)營權(quán)上設(shè)定的,由權(quán)利人對(duì)集體土地進(jìn)行占有、使用、收益和處分的一項(xiàng)用益物權(quán)(以下簡稱“土地經(jīng)營權(quán)”)。根據(jù)上述規(guī)定,土地經(jīng)營權(quán)的法律屬性被正式界定為“用益物權(quán)”,但是國家立法并未消弭學(xué)術(shù)爭議,時(shí)至今日學(xué)界對(duì)上述規(guī)定仍有不同意見。反對(duì)觀點(diǎn)認(rèn)為,在集體土地所有權(quán)基礎(chǔ)上將土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的法律屬性都界定為“用益物權(quán)”,不僅在立法技術(shù)上不夠簡潔,更不利于兩項(xiàng)權(quán)利之間的區(qū)分和明晰,并由此導(dǎo)致相關(guān)法權(quán)關(guān)系混沌不清,且在比較法上也不符合當(dāng)代世界各國土地立法發(fā)展的一般趨勢(shì)[1]。還有觀點(diǎn)認(rèn)為,《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》和《中華人民共和國物權(quán)法》(以下簡稱《物權(quán)法》)等原有規(guī)定已足以解決我國集體土地有效利用所面臨的實(shí)際問題,能夠?yàn)榕嘤F(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營提供必要的法治保障[2]。

但“折衷”觀點(diǎn)一般認(rèn)為,對(duì)土地經(jīng)營權(quán)具有何種法律屬性既不能一概否定、也不能“一刀切”肯定,正確的做法是根據(jù)實(shí)踐中集體土地的流轉(zhuǎn)方式或?qū)嶋H情形來作具體判斷。為有效促進(jìn)集體土地有效利用并切實(shí)保障土地承包經(jīng)營權(quán),不能僅規(guī)定一項(xiàng)單一的法律標(biāo)準(zhǔn)來判斷土地經(jīng)營權(quán)具有何種法律屬性,須針對(duì)集體土地流轉(zhuǎn)的各種具體情形來劃分類型并規(guī)定不同法律效果,這無論在法技術(shù)、還是在法政策層面都是必要且是可行的[3]。要統(tǒng)籌集體土地所具有的保障功能與財(cái)產(chǎn)功能,在立法上就不能武斷地采用“一刀切”模式予以界定[4],不能以物權(quán)保護(hù)為名完全取代對(duì)集體土地流轉(zhuǎn)中土地經(jīng)營權(quán)法律屬性的具體考察[5]。相較于“否定說”,“折中說”由于其能夠具體問題具體分析,因此更加契合我國“三農(nóng)”發(fā)展的實(shí)際情況,也更加契合我國40余年集體土地體制改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。之所以要在立法上對(duì)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行“物權(quán)性”與“債權(quán)性”區(qū)分,主要是基于受讓人對(duì)集體土地改良或開發(fā)所作貢獻(xiàn)大小顯著不同之考慮,其實(shí)這是以不同權(quán)利手段來保護(hù)不同法益目標(biāo)的法政策學(xué)思路[6]。從各地實(shí)踐來看,確有必要在轉(zhuǎn)讓、互換與轉(zhuǎn)包、出租之間作明確區(qū)分,對(duì)于前者有必要對(duì)受讓人予以“物權(quán)性”保護(hù),對(duì)于后者則不存在予以“物權(quán)性”保護(hù)的充分理據(jù)[7]。

但“折中說”并沒有對(duì)“三權(quán)分置”改革作出充分的正面解讀,也無法為正確認(rèn)知和科學(xué)建構(gòu)土地經(jīng)營權(quán)提供足夠的法學(xué)支撐。雖然“三權(quán)分置”改革中的權(quán)利問題在根本上是法學(xué)研究和法治建設(shè)的問題,但是當(dāng)下法學(xué)研究卻始終未能為深化改革提供必要的專業(yè)支撐[8]。那種認(rèn)為只需要修改相關(guān)法律規(guī)定就能夠體現(xiàn)甚至“轉(zhuǎn)譯”政策精神的看法對(duì)此顯然未予足夠關(guān)注[9]。從我國集體土地體制改革實(shí)際發(fā)展歷程來看,土地經(jīng)營權(quán)是在土地承包經(jīng)營權(quán)基礎(chǔ)上設(shè)定并用以克服土地承包經(jīng)營權(quán)之不足而建構(gòu)的,顯然在土地承包經(jīng)營權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)之間存在著極為重要的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。因此,考察土地經(jīng)營權(quán)的生成進(jìn)路可以為正確判斷其法律屬性提供不可或缺的社會(huì)實(shí)踐理據(jù)。

二、土地經(jīng)營權(quán)的生成進(jìn)路

(一)承包制改革與土地承包經(jīng)營權(quán)的局限

選擇“生成進(jìn)路”來考察集體土地經(jīng)營權(quán)的法律屬性,是因?yàn)樵诮?jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展和體制改革深入推進(jìn)的當(dāng)下,根據(jù)社會(huì)發(fā)展客觀需要和體制改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來研判某項(xiàng)具體權(quán)利法律屬性是法社會(huì)學(xué)的優(yōu)勢(shì)所在,也是當(dāng)下深入解讀和有效落實(shí)“三權(quán)分置”政策所必需的法學(xué)智識(shí)支撐。無論是承包制改革還是三權(quán)分置改革都有著共同的物權(quán)法基礎(chǔ),尤其是自物權(quán)與他物權(quán)原理既是“兩權(quán)分離”的物權(quán)法基礎(chǔ),又是“三權(quán)分置”的物權(quán)法基礎(chǔ),因此土地經(jīng)營權(quán)的生成進(jìn)路正是以承包制改革為開端并延續(xù)至今。

在我國集體土地所有制建立之初,集體土地使用權(quán)在于集體土地所有權(quán)而完全不具有獨(dú)立性,此種集體所有與集體經(jīng)營合一的傳統(tǒng)體制嚴(yán)重挫傷了廣大農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性,嚴(yán)重抑制了集體土地經(jīng)營和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。究竟應(yīng)當(dāng)如何處理集體土地所有權(quán)與使用權(quán)之間的關(guān)系,構(gòu)成了承包制改革的直接動(dòng)因和土地經(jīng)營權(quán)生成進(jìn)路的歷史起點(diǎn)。當(dāng)時(shí)法學(xué)界對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)是具有債權(quán)屬性還是物權(quán)屬性曾存在廣泛爭論,法律實(shí)務(wù)中則主要是按照債權(quán)來對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)予以定性和保護(hù)的。但是在債權(quán)模式下土地承包經(jīng)營權(quán)并不具有對(duì)物的支配性,承包戶根本無法有效抵御源自集體和基層政府的不當(dāng)干涉,實(shí)踐中常常被集體以調(diào)整承包地等名義所侵害。此種狀況直到2007年《物權(quán)法》明確將土地承包經(jīng)營權(quán)作為“用益物權(quán)”加以界定和保護(hù)以后才得以有效解決。在土地承包經(jīng)營權(quán)從先前的債權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)橛靡嫖餀?quán)以后,相較于債權(quán)的請(qǐng)求性、相對(duì)性,用益物權(quán)所固有的支配性、對(duì)世性使承包戶獲得了穩(wěn)定的權(quán)利預(yù)期和切實(shí)的法律保障。承包制改革取得成功的關(guān)鍵就在于創(chuàng)設(shè)了土地承包經(jīng)營權(quán)并將其界定為用益物權(quán),此種“物權(quán)模式”是改變承包戶有地?zé)o權(quán)狀況的開始,也是現(xiàn)階段“三權(quán)分置”改革對(duì)集體土地實(shí)際經(jīng)營者進(jìn)一步予以賦權(quán)的實(shí)踐理據(jù)。但是承包制改革在具有上述制度優(yōu)勢(shì)并取得顯著歷史成就的同時(shí),仍存在基于特定歷史階段所必然具有的歷史局限和遺留問題。其集中體現(xiàn)在土地承包經(jīng)營權(quán)在權(quán)利構(gòu)造和權(quán)利功能等方面存在明顯不足,而這構(gòu)成了此次“三權(quán)分置”改革及創(chuàng)設(shè)土地經(jīng)營權(quán)的直接動(dòng)因,并直接決定了土地經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)法律屬性及其在集體土地物權(quán)體系中的科學(xué)定位。

就權(quán)利功能而言,土地承包經(jīng)營權(quán)何以導(dǎo)致集體土地利用的細(xì)碎化和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的低效率?而就權(quán)利構(gòu)造而言,土地承包經(jīng)營權(quán)在切實(shí)保障承包戶占有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)的同時(shí),解決了承包地自主流轉(zhuǎn)的問題了嗎?上述問題密切關(guān)聯(lián),并構(gòu)成此次“三權(quán)分置”改革和創(chuàng)設(shè)土地經(jīng)營權(quán)的關(guān)鍵。在承包制改革期間,國家相關(guān)立法只規(guī)定了集體成員對(duì)承包地得以依法占有、使用和收益的權(quán)利,并未明文規(guī)定權(quán)利人依法自主轉(zhuǎn)讓承包地的權(quán)利。這導(dǎo)致了土地承包經(jīng)營權(quán)在權(quán)利構(gòu)造上缺失了“處分權(quán)”,在權(quán)利功能上使集體土地流轉(zhuǎn)明顯具有封閉性,一般只在同一集體內(nèi)部不同成員之間進(jìn)行流轉(zhuǎn),流轉(zhuǎn)手續(xù)繁瑣且村委會(huì)意見所占比重較大[10]。上述問題在“王進(jìn)與周明良承包地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛案”中得以集中體現(xiàn)。該案受理法院認(rèn)為,集體土地流轉(zhuǎn)合同須以村委會(huì)同意和蓋章為生效要件,且村委會(huì)同意、蓋章與村組干部見證、簽字不同。該案所涉集體土地流轉(zhuǎn)合同在只具備村組干部見證、簽字而沒有獲得村委會(huì)同意、蓋章的情況下并不發(fā)生相應(yīng)法律效力,因此土地承包經(jīng)營權(quán)人并沒有發(fā)生變更,在本案征地補(bǔ)償關(guān)系中具有受償資格的仍是周明良而不是王進(jìn)(1)云南省瀾滄縣人民法院(2014)瀾民初字第364號(hào)民事判決。。其實(shí)案件的關(guān)鍵并不在于村委會(huì)同意、蓋章與村組干部見證、簽字之間有無不同,而在于集體土地流轉(zhuǎn)合同本身是否須滿足繁瑣的程序要件,以及土地承包經(jīng)營權(quán)人是否得依法自主轉(zhuǎn)讓其承包地。該案審理法院實(shí)質(zhì)上仍循著傳統(tǒng)的“債權(quán)模式”思維,而要從“債權(quán)模式”轉(zhuǎn)換為“物權(quán)模式”就必須回答土地承包經(jīng)營權(quán)在權(quán)利構(gòu)造上應(yīng)否包含“處分權(quán)”?這一問題在承包制改革期間并不突出,但卻是現(xiàn)階段導(dǎo)致集體土地流轉(zhuǎn)困難和集體土地經(jīng)營細(xì)碎化的法律根源[11],因此在“三權(quán)分置”改革和“放活土地經(jīng)營權(quán)”的當(dāng)下必須在法理和立法上對(duì)此予以明確回答。

(二)設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)與“三權(quán)分置”改革法律建構(gòu)的核心課題

取得土地承包經(jīng)營權(quán)須以集體成員身份為前提,其權(quán)利人只限于集體成員內(nèi)部,因此要實(shí)現(xiàn)集體土地自主流轉(zhuǎn)或者說解決集體土地經(jīng)營細(xì)碎化問題,現(xiàn)階段“三權(quán)分置”改革在法律構(gòu)建上必須從兩個(gè)方面著手:第一,必須使土地承包經(jīng)營權(quán)在權(quán)利構(gòu)造上,在具有占有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)的同時(shí)還具有“處分權(quán)”;第二,必須在土地承包經(jīng)營權(quán)基礎(chǔ)上再創(chuàng)設(shè)一項(xiàng)新型權(quán)利,以保障繼承包戶之后其他集體土地經(jīng)營者的正當(dāng)權(quán)益。這項(xiàng)新型權(quán)利其實(shí)就是此次“三權(quán)分置”改革所確立的土地經(jīng)營權(quán),而上述改革進(jìn)路正是土地經(jīng)營權(quán)得以孕育和生成的直接動(dòng)因,也是判斷其法律屬性及其體系定位的實(shí)踐理據(jù)。“耕者有其田”是農(nóng)耕文明的根本,然而在經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展、城鄉(xiāng)融合不斷提速的當(dāng)代中國,農(nóng)民的訴求和農(nóng)業(yè)的命脈已不只是確保農(nóng)戶有地種,更要進(jìn)一步明確區(qū)分并統(tǒng)籌兼顧集體土地所承載的雙重功能——保障功能與財(cái)產(chǎn)功能[12]。從改革實(shí)踐和學(xué)界研究來看,以“用益物權(quán)”來界定和構(gòu)建土地經(jīng)營權(quán)具有以下制度優(yōu)勢(shì):第一,能夠切實(shí)保障土地經(jīng)營權(quán)人對(duì)集體土地得以依法占有、使用和收益;第二,能夠有效激勵(lì)土地經(jīng)營權(quán)人對(duì)集體土地進(jìn)行有效投入、開發(fā)和改良;第三,能夠顯著提升集體土地的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益,并推動(dòng)“三農(nóng)”問題良性發(fā)展;第四,能夠補(bǔ)足土地經(jīng)營權(quán)的處分權(quán)能,繼而穩(wěn)定經(jīng)營權(quán)人的權(quán)利預(yù)期并保障集體土地的順暢流轉(zhuǎn)。從實(shí)踐效果來看,上述前三項(xiàng)制度優(yōu)勢(shì)已經(jīng)在土地承包經(jīng)營權(quán)上得以檢驗(yàn)和實(shí)現(xiàn),而第四項(xiàng)制度優(yōu)勢(shì)則是此次改革創(chuàng)設(shè)土地經(jīng)營權(quán)所要解決的關(guān)鍵問題。因?yàn)榱鲃?dòng)性是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下集體土地實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)配置和規(guī)模經(jīng)營不可或缺的制度要件,而以“用益物權(quán)模式”取代“債權(quán)模式”、以物權(quán)法上的依法自主變更取代債法上須經(jīng)債權(quán)人同意的概括轉(zhuǎn)移,無疑是對(duì)上述實(shí)踐需要和立法目標(biāo)的正確法律表達(dá)。

要使土地承包經(jīng)營權(quán)具有“處分權(quán)”,就必然牽涉到一個(gè)重要的法理問題,即在法律屬性上土地承包經(jīng)營權(quán)究竟屬于身份權(quán),還是屬于財(cái)產(chǎn)權(quán),抑或是兩者的結(jié)合?對(duì)此有觀點(diǎn)認(rèn)為,土地承包經(jīng)營權(quán)本身就包含土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán),因此土地經(jīng)營權(quán)無需也無法再從土地承包經(jīng)營權(quán)中分置出來。還有觀點(diǎn)認(rèn)為,土地承包權(quán)就是從事土地經(jīng)營的權(quán)利,其本身當(dāng)然具有物權(quán)屬性[13]。根據(jù)法理,土地承包權(quán)屬于集體成員的一項(xiàng)成員權(quán)利,而成員權(quán)屬于身份權(quán),如果認(rèn)定土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)從屬于土地承包經(jīng)營權(quán),那么土地承包經(jīng)營權(quán)自身便必然也具有身份因素而難以自主轉(zhuǎn)讓,這其實(shí)正是目前傳統(tǒng)體制和實(shí)際做法的法學(xué)邏輯背書。因此,若不改變土地承包經(jīng)營權(quán)既屬于用益物權(quán)、又具有身份因素這一法學(xué)邏輯矛盾,就無法為集體土地的自主流轉(zhuǎn)和市場(chǎng)配置破除體制障礙。其實(shí),具備集體成員身份和享有土地承包權(quán)是簽訂土地承包經(jīng)營合同和取得土地承包經(jīng)營權(quán)的法律要件,因此在土地承包權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)之間其實(shí)是內(nèi)在關(guān)聯(lián)且前后相繼的兩項(xiàng)不同權(quán)利,彼此之間構(gòu)成法律上的因果關(guān)系而并非包含與被包含的“母權(quán)利/子權(quán)利”關(guān)系。雖然土地承包權(quán)屬于集體成員和身份權(quán),但絕不能也無法據(jù)此得出土地承包經(jīng)營權(quán)也屬于身份權(quán),這正是上述法學(xué)邏輯矛盾的癥結(jié)和悖謬之處。土地承包經(jīng)營權(quán)具有何種法律屬性與土地承包權(quán)具有何種法律屬性,兩者之間不存在任何直接的或必然的關(guān)聯(lián),不能從“集體成員身份不得隨意處分”錯(cuò)誤地推導(dǎo)出“集體土地承包經(jīng)營權(quán)不得依法自主處分”。相反,無論從切實(shí)穩(wěn)定土地承包經(jīng)營權(quán)人的權(quán)利預(yù)期,還是從促進(jìn)集體土地依法自主流轉(zhuǎn)來說,都應(yīng)當(dāng)將土地承包經(jīng)營權(quán)界定為單純具有財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性的用益物權(quán)。因此,有必要在權(quán)利構(gòu)造和權(quán)利功能上對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)予以補(bǔ)充完善,繼而將土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)都建構(gòu)為具備占有、使用、收益和處分等權(quán)能的完整的用益物權(quán),這是承包制改革所遺留的和現(xiàn)階段“三權(quán)分置”改革所要解決的一項(xiàng)核心課題。

究竟應(yīng)當(dāng)如何對(duì)土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行法律界定,在根本上取決于現(xiàn)階段我國生產(chǎn)關(guān)系和生產(chǎn)方式所提出的客觀要求[14]。就此而言,即使是物權(quán)法上的“物權(quán)法定”原則,也不得不接受實(shí)際交易成本或者是集體土地經(jīng)營效果的實(shí)踐檢驗(yàn)[15]。上述改革進(jìn)路表明,“三權(quán)分置”是“兩權(quán)分離”在現(xiàn)階段的延續(xù)和創(chuàng)新,其實(shí)質(zhì)仍是集體土地使用權(quán)與所有權(quán)之間的進(jìn)一步分離和協(xié)調(diào),其關(guān)鍵是使土地經(jīng)營權(quán)打破原有集體所有制所具有的絕對(duì)性、單一性和封閉性,以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營和集體土地配置的社會(huì)化、市場(chǎng)化、現(xiàn)代化。其中不僅涉及法理和法學(xué)邏輯問題,更涉及基于集體土地有效利用所要求的法律價(jià)值判斷,其間重要的不只是邏輯,更不得忽視“經(jīng)驗(yàn)”,而在經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展和體制改革深入推進(jìn)的當(dāng)下尤其如此。在變革和轉(zhuǎn)型之際倘若一味恪守物權(quán)法原則將無異于作繭自縛,其社會(huì)效果也勢(shì)必南轅北轍,因此土地經(jīng)營權(quán)的法治建構(gòu)不僅須遵守物權(quán)法學(xué)的一般原理,更要為集體土地的有效利用、順暢流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營提供法治保障。

三、土地經(jīng)營權(quán)的體系定位

在明確了土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性和權(quán)利構(gòu)造之后,還須明確土地經(jīng)營權(quán)在集體土地物權(quán)體系中的科學(xué)定位,即如何正確看待土地經(jīng)營權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)、集體土地所有權(quán)之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián),以及如何正確看待集體成員所享有的成員權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的關(guān)系。通過考察其生成進(jìn)路揭示土地經(jīng)營權(quán)的立法動(dòng)因和立法目的,為其奠定了動(dòng)態(tài)的社會(huì)實(shí)踐理據(jù);而考察其體系定位則是對(duì)“放活土地經(jīng)營權(quán)”進(jìn)行法治建構(gòu)的關(guān)鍵,要為其確立起靜態(tài)的規(guī)范體系維度。

(一)“三權(quán)”之間的辯證關(guān)系

在法理念層面,如何對(duì)集體土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行體系定位,在根本上是由集體土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)之間的辯證關(guān)系所決定的。歷經(jīng)多年體制改革我國集體土地所有權(quán)實(shí)現(xiàn)形式從土地承包經(jīng)營權(quán)拓展到土地經(jīng)營權(quán),不僅呈現(xiàn)為漸進(jìn)的和動(dòng)態(tài)的生成進(jìn)路,而且在國家立法層面上逐步結(jié)構(gòu)和沉淀為一種穩(wěn)定且不斷完備的 “集體土地物權(quán)體系”。在這個(gè)物權(quán)體系中,集體土地所有權(quán)是基礎(chǔ)性權(quán)利,土地承包經(jīng)營權(quán)在集體土地所有權(quán)上設(shè)定,而土地經(jīng)營權(quán)又在土地承包經(jīng)營權(quán)上設(shè)定,且集體土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)之間是自物權(quán)與他物權(quán)或者說是所有權(quán)與使用權(quán)的關(guān)系。因此,要在集體土地物權(quán)體系中對(duì)土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行科學(xué)定位,須兼顧“三權(quán)”之間的功能分化和體系整合這兩項(xiàng)基本要求:不僅要強(qiáng)調(diào)“分”“分權(quán)”“分置”,進(jìn)行功能分化和產(chǎn)權(quán)明晰;也要在“分”的同時(shí),積極進(jìn)行功能協(xié)調(diào)和體系整合。

以往體制改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)已充分表明,“三權(quán)”之間的“分”與“合”是辯證的、互補(bǔ)的。一方面,在“三權(quán)”之間如果“合”不好,便“分”不開。這要求我們必須始終在憲法規(guī)范和集體土地所有制框架內(nèi)進(jìn)行體制創(chuàng)新,這是“道路”問題,必須把集體土地所有權(quán)置于“三權(quán)”之本和之首,而把土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)作為集體土地所有權(quán)在現(xiàn)階段的有效實(shí)現(xiàn)形式,把集體土地所有權(quán)作為土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)是否可行和有效的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)[16]。我國集體土地所有制建立以來的制度更替不僅是圍繞集體土地產(chǎn)權(quán)重建而展開的農(nóng)村土地制度改革,而且是在堅(jiān)持集體土地所有制和建構(gòu)集體土地所有權(quán)基礎(chǔ)上的產(chǎn)權(quán)重建[17]。另一方面,在“三權(quán)”之間如果“分”不開,便也“合”不好。如果恪守傳統(tǒng)意識(shí)形態(tài)和傳統(tǒng)經(jīng)營模式就必然無法公私兼顧,也就無法激勵(lì)廣大農(nóng)民并引導(dǎo)其他社會(huì)力量參與到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中來,最終也不利于集體土地所有制在現(xiàn)階段的持續(xù)完善和發(fā)展[18]。上述“統(tǒng)分結(jié)合”的辯證關(guān)系在根本上揭示了集體土地物權(quán)體系建構(gòu)所具有的雙重社會(huì)意義:一方面,為促進(jìn)集體土地有效利用就必須真正確立并不斷強(qiáng)化“三權(quán)”所具有的私權(quán)性、物權(quán)性,在產(chǎn)權(quán)明晰基礎(chǔ)上予以平等保護(hù);另一方面,為確保集體土地對(duì)其成員生存權(quán)、發(fā)展權(quán)所擔(dān)負(fù)的保障功能,以及對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、糧食安全所擔(dān)負(fù)的保障功能,上述“三權(quán)”又必然具有其有限性、負(fù)擔(dān)性。概言之,無論“三權(quán)分置”、還是“兩權(quán)分離”都不只是在私權(quán)層面展開,更耦合為國家治理轉(zhuǎn)型和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的支撐性力量[19]。綜上,“三權(quán)”之間的上述辯證關(guān)系為土地經(jīng)營權(quán)的科學(xué)定位奠定了不可或缺的法理基礎(chǔ)。

(二)土地經(jīng)營權(quán)的法律建構(gòu)方法

在法技術(shù)層面,上述“三權(quán)”之間的辯證關(guān)系須通過物權(quán)法上的“設(shè)定”制度來實(shí)現(xiàn)。無論是土地承包經(jīng)營權(quán)還是土地經(jīng)營權(quán)都是用益物權(quán),都是他物權(quán),都是通過物權(quán)法上的“設(shè)定”而創(chuàng)設(shè)的,而根據(jù)物權(quán)法一般原理,通過設(shè)定而創(chuàng)設(shè)的他物權(quán)既具有“獨(dú)立性”,又具有“限定性”。一方面,“獨(dú)立性”使所設(shè)定的土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)真正具有獨(dú)立自主的法律地位,使土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)漸次從集體土地所有權(quán)中分離出來。在此基礎(chǔ)上使集體土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)構(gòu)成一種邊界清晰且地位平等的“權(quán)利/權(quán)利關(guān)系”[20]。 如此法律構(gòu)建不僅有利于集體土地實(shí)際經(jīng)營者正當(dāng)權(quán)益的切實(shí)保障,也符合集體土地市場(chǎng)配置的內(nèi)在要求。因?yàn)樵谠O(shè)定土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)以后,權(quán)利人得依法對(duì)集體土地進(jìn)行占有、使用、收益和自主轉(zhuǎn)讓,從而能夠有效擺脫來自集體以及基層政府的不當(dāng)干涉。另一方面,“限定性”使土地承包經(jīng)營權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)在從集體土地所有權(quán)中分離出來的同時(shí),又不得不受制于集體土地所有權(quán),如不得撂荒、不得違法改變用途以及不得設(shè)定永久性權(quán)利等等。換言之,原集體土地所有權(quán)對(duì)集體土地仍享有支配性,只不過是直接支配隨著他物權(quán)的設(shè)定而轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接支配。另外,“限定性”不僅在集體土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)之間適用,在土地承包經(jīng)營權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)之間也適用,如無論在權(quán)利內(nèi)容還是存續(xù)期限等方面,土地經(jīng)營權(quán)都須以土地承包經(jīng)營權(quán)為邊界或者說受其限定。概言之,土地經(jīng)營權(quán)所具有的“獨(dú)立性”能夠滿足集體土地經(jīng)營的市場(chǎng)化、規(guī)?；同F(xiàn)代化要求,而土地經(jīng)營權(quán)所具有的“限定性”則能夠滿足集體土地所有制這一根本性的憲法規(guī)范要求,并科學(xué)建構(gòu)起“三權(quán)”之間的正確位階關(guān)系。綜上,“設(shè)定”制度是對(duì)土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行體系定位和體系建構(gòu)不可或缺的法技術(shù)支撐。

在日本、德國等大陸法系國家,物權(quán)法上有“設(shè)定讓渡主義”,即通過設(shè)定將“子權(quán)利”從“母權(quán)利”中分離出來,“子權(quán)利”與“母權(quán)利”內(nèi)容相似但又受限,且地位相對(duì)獨(dú)立;而“母權(quán)利”雖然完整,但又因設(shè)定了“子權(quán)利”而受到相應(yīng)限制。如此一來,“母權(quán)利與子權(quán)利”彼此之間既各得其所又相得益彰,這為合理建構(gòu)我國集體土地物權(quán)體系提供了較好的技術(shù)參考。雖然我國與他國在土地制度上存在著根本的不同,但是以集體土地所有權(quán)為基礎(chǔ)權(quán)利或者說母權(quán)利,在其上通過層層設(shè)定來創(chuàng)設(shè)和限定土地承包經(jīng)營權(quán)、土地經(jīng)營權(quán),就可以有效解決長期以來一直困擾集體土地法制建設(shè)的產(chǎn)權(quán)問題。設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)在法律程序上須通過權(quán)屬登記來實(shí)現(xiàn),現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》第23條和《民法典》第333條規(guī)定,土地承包經(jīng)營權(quán)自土地承包經(jīng)營權(quán)合同生效時(shí)設(shè)定,此項(xiàng)規(guī)定能夠適應(yīng)集體內(nèi)部所具有的“熟人社會(huì)”特征,能夠兼顧交易的安全性和效率性。但如上所述,設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)是以集體土地順暢流轉(zhuǎn)和市場(chǎng)配置為目標(biāo),因此必須要借助權(quán)屬登記的“公示意義”來滿足“陌生社會(huì)”交易條件下對(duì)交易安全和效率的雙重要求。就此而言,上述立法關(guān)于“土地經(jīng)營權(quán)自流轉(zhuǎn)合同生效時(shí)設(shè)立”之規(guī)定其合理性有待商榷。將土地經(jīng)營權(quán)權(quán)屬登記從“對(duì)抗主義”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙髁x”,將相關(guān)規(guī)定修改為土地經(jīng)營權(quán)“自完成土地經(jīng)營權(quán)登記時(shí)設(shè)立”更為合理,因?yàn)闄?quán)屬登記所記載的信息(如經(jīng)營權(quán)人信息、土地面積以及經(jīng)營權(quán)存續(xù)期限等)對(duì)明晰產(chǎn)權(quán)和預(yù)防糾紛具有尤為重要的法律意義和社會(huì)意義。而對(duì)于流轉(zhuǎn)期限不滿五年的土地經(jīng)營權(quán),基于成本收益等經(jīng)濟(jì)因素考慮,實(shí)際占有人往往不會(huì)對(duì)集體農(nóng)地進(jìn)行有效投入和改良,因此不宜將其界定為物權(quán)性保護(hù)的土地經(jīng)營權(quán)并排除在權(quán)屬登記范圍之外。

(三)以集體土地所有權(quán)為根基,以土地承包經(jīng)營權(quán)為紐帶

1.科學(xué)定位和建構(gòu)土地經(jīng)營權(quán)須以集體土地所有權(quán)為根基?；谖覈恋毓兄贫?無論是國家土地所有權(quán)、還是集體土地所有權(quán)在法律上都是不可交易和不可流通的,因此集體土地流轉(zhuǎn)在憲法框架內(nèi)只能通過具有處分權(quán)能的用益物權(quán)來實(shí)現(xiàn)。對(duì)此有觀點(diǎn)認(rèn)為,圍繞集體土地所有制而產(chǎn)生“公地悲劇”現(xiàn)象,其癥結(jié)就在于“大公無私”而無法與現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相兼容,因此土地物權(quán)制度設(shè)計(jì)必須以“地盡其力”為終極目標(biāo),在土地利用與土地所有問題之間須突出前者的適應(yīng)性和優(yōu)越性,在土地立法上使土地利用規(guī)則對(duì)土地所有規(guī)則發(fā)揮決定作用[21]。但是此種觀點(diǎn)既不符合我國集體土地體制改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),也不符合集體土地經(jīng)營權(quán)的生成進(jìn)路。因?yàn)闊o論是承包制改革、還是“三權(quán)分置”改革都是在集體土地所有制這一憲法框架內(nèi)進(jìn)行的,都是循著中國特色社會(huì)主義法治建設(shè)道路對(duì)我國集體土地所有制的堅(jiān)持和發(fā)展,從承包制改革到“三權(quán)分置”改革都是在同一“譜系”內(nèi)進(jìn)行的漸進(jìn)式改革而非顛覆性革命。土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)是在集體土地所有權(quán)基礎(chǔ)上通過“層層設(shè)定”而來,其之所以能夠煥發(fā)出勃勃生機(jī),在根本上也是集體土地所有制所固有的制度優(yōu)越的一種體現(xiàn)。

從“分田到戶”的土地承包經(jīng)營權(quán)拓展到“自主流轉(zhuǎn)”的土地經(jīng)營權(quán),不僅要以“放活”土地經(jīng)營權(quán)為關(guān)鍵,更要以堅(jiān)持和落實(shí)集體土地所有權(quán)為根本,以穩(wěn)定和補(bǔ)強(qiáng)土地承包經(jīng)營權(quán)為前提[22]。集體土地制度改革在整體上是一個(gè)“層層設(shè)定”和“層層解鎖”的過程,每一次“設(shè)定”和“解鎖”其實(shí)都是對(duì)集體土地實(shí)際經(jīng)營人正當(dāng)權(quán)益的合理確認(rèn)和切實(shí)保障。對(duì)此有觀點(diǎn)認(rèn)為,在集體土地所有權(quán)與使用權(quán)之間必須以使用權(quán)制度改革來帶動(dòng)所有權(quán)制度改革,且近代各國土地法的發(fā)展重心一般也都集中在土地使用權(quán)而不是土地所有權(quán)問題上。此種觀點(diǎn)也不妥當(dāng),雖然在比較法上土地利用權(quán)比較“醒目”,但其實(shí)是以該國具有完備的土地所有權(quán)制度為根基的,因此在土地私有制國家土地所有權(quán)在土地財(cái)產(chǎn)權(quán)體系中的基礎(chǔ)地位早已確立,而在我國集體土地所有制和所有權(quán)制度卻因?yàn)橐庾R(shí)形態(tài)原因和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足而亟待完善[23]。若依循上述先完善使用權(quán)再完善所有權(quán)的思路來進(jìn)行法治建構(gòu),不僅會(huì)矯枉過正,且相關(guān)改革也勢(shì)必難以有效推行。就我國而言,現(xiàn)階段集體土地制度改革既要不斷開拓和強(qiáng)調(diào)土地使用權(quán),同時(shí)也要繼續(xù)堅(jiān)持并不斷完善集體土地所有權(quán),否則在使用權(quán)與所有權(quán)之間便有了厚此薄彼之嫌,繼而會(huì)南轅北轍,偏離集體土地法學(xué)研究的正確方向。

2.科學(xué)定位和建構(gòu)土地經(jīng)營權(quán)須以土地承包經(jīng)營權(quán)為紐帶。我國集體土地所有權(quán)不同于土地私有制國家的土地所有權(quán),其自始便承載著明確的保障職能和政治意義,這正是我國集體土地所有制的特殊性和優(yōu)越性所在[24]。但問題是在體制轉(zhuǎn)軌和法治重構(gòu)的進(jìn)程中,如何統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)集體土地所擔(dān)負(fù)的保障職能與財(cái)產(chǎn)職能、政治意義與經(jīng)濟(jì)意義?集體土地物權(quán)體系的內(nèi)在邏輯是,“落實(shí)集體土地所有權(quán)”和“穩(wěn)定土地承包經(jīng)營權(quán)”構(gòu)成“放活土地經(jīng)營權(quán)”的必要前提和基礎(chǔ)條件,這不僅符合物權(quán)法學(xué)上自物權(quán)與他物權(quán)關(guān)系的一般原理,更契合我國40多年來集體土地體制改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。實(shí)踐中集體土地在農(nóng)戶承包以后,農(nóng)戶權(quán)益能否得以充分實(shí)現(xiàn)不僅關(guān)系到農(nóng)戶的切身利益,更影響到集體土地所有權(quán)及其所承載的特殊職能能否順利實(shí)現(xiàn)。可見,土地承包經(jīng)營權(quán)在集體土地所有權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)之間其實(shí)處于“紐帶”地位, 而土地承包經(jīng)營權(quán)本身則承載著雙重職能——保障職能和財(cái)產(chǎn)職能,其保障職能由集體土地所有權(quán)所決定且以集體成員身份為前提,而其財(cái)產(chǎn)職能則需要通過土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)來共同完成[25]。對(duì)于有能力且有意愿繼續(xù)在鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)的集體成員而言,土地承包經(jīng)營權(quán)可以通過其自身來實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)功能;而對(duì)于不具備上述條件的集體成員而言,土地承包經(jīng)營權(quán)則可以通過再設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)和集體土地流轉(zhuǎn)來實(shí)現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)功能。經(jīng)由上述法治建構(gòu),就能明確區(qū)分集體成員的身份權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)并合理協(xié)調(diào)集體土地所擔(dān)負(fù)的保障功能與財(cái)產(chǎn)功能,從而打破傳統(tǒng)集體所有制下集體土地流轉(zhuǎn)所具有的封閉性[26]。自改革開放以來,我國集體土地制度的改革與實(shí)踐已充分表明,土地經(jīng)營權(quán)所保障的集體土地經(jīng)營多元化、市場(chǎng)化和社會(huì)化是現(xiàn)階段集體土地所有制的有效實(shí)現(xiàn)途徑,如華西村和無錫等地方的集體土地體制改革的成功經(jīng)驗(yàn)即是如此。

從改革開放初期的承包制改革到現(xiàn)階段的“三權(quán)分置”改革,就如何統(tǒng)籌兼顧集體土地的所有權(quán)與使用權(quán)問題,在集體土地物權(quán)體系法治建構(gòu)進(jìn)程中正逐步得以落實(shí)。從土地經(jīng)營權(quán)生成進(jìn)路的動(dòng)態(tài)考察來看,其之所以被界定為用益物權(quán)既是對(duì)傳統(tǒng)土地承包經(jīng)營權(quán)不足的克服,也是對(duì)“三權(quán)分置”改革所要求的“放活土地經(jīng)營權(quán)”的有效貫徹。而從土地經(jīng)營權(quán)在集體土地物權(quán)體系中的體系定位來看,土地經(jīng)營權(quán)須以集體土地所有權(quán)為根基、以土地承包經(jīng)營權(quán)為紐帶。整體而言,結(jié)合土地經(jīng)營權(quán)“生成進(jìn)路”的動(dòng)態(tài)考察與其“體系定位”的靜態(tài)分析,既是對(duì)我國集體土地法治建設(shè)的適應(yīng)性和自洽性的兼顧和堅(jiān)守,也是就現(xiàn)階段“三權(quán)分置”改革和“放活土地經(jīng)營權(quán)”如何“政策入法”的法學(xué)回答。