論我國環(huán)境保護(hù)禁止令的程序定位及適用規(guī)則

任洪濤，唐珊瑚

（海南大學(xué)法學(xué)院，海南?？?570228）

生態(tài)文明法治體系的構(gòu)建需要踐行預(yù)防性司法理念，確立風(fēng)險預(yù)防原則。實施環(huán)境保護(hù)禁止令是生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域落實風(fēng)險預(yù)防原則的重要體現(xiàn)。近年來，我國各地方法院在開展環(huán)境司法專門化改革試點中創(chuàng)設(shè)出了不同的環(huán)境保護(hù)禁止令的形式。但由于各地規(guī)則的不統(tǒng)一，導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)禁止令的適用存在諸多法律問題?；诖?，最高人民法院于2021年12月27日發(fā)布了《關(guān)于生態(tài)環(huán)境侵權(quán)案件適用禁止令保全措施的若干規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），以此回應(yīng)環(huán)境司法實踐的特殊需要，正式探索建立環(huán)境保護(hù)禁止令制度。

一、環(huán)境保護(hù)禁止令在司法實踐中是一種民事行為保全措施

禁令制度源于羅馬法，在兩大法系中得到了較好的發(fā)展，其在英美法系國家中名為“禁令制度”，而在大陸法系國家對應(yīng)的是“假處分制度”。雖然稱謂不同，但其在法理基礎(chǔ)、歷史淵源、制度功能以及具體內(nèi)容等方面都很相似，因此被統(tǒng)稱為現(xiàn)代意義上的禁令制度。在我國目前的司法實踐中，禁令制度最早規(guī)定于海事訴訟領(lǐng)域。2000年7月1日生效的《中華人民共和國海事訴訟特別程序法》第4章中專章規(guī)定了海事強制令制度。在此之后，我國知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的立法中也確定了訴前臨時禁令制度，并頒布了相關(guān)司法解釋，對訴前臨時禁令的定義、具體的適用規(guī)則以及審理程序等方面的內(nèi)容進(jìn)行了較為全面的規(guī)定。[1]由于海事強制令和知識產(chǎn)權(quán)禁令只適用于特定的領(lǐng)域，因此司法實踐中很多相關(guān)判例沒有法律依據(jù)。直至2013年修訂的《中華人民共和國民事訴訟法》頒布才正式確立了行為保全制度。從此，我國一直在行為保全制度的框架內(nèi)對禁令制度進(jìn)行完善和發(fā)展。

環(huán)境保護(hù)禁止令是禁令制度在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中的適用。早在2010年，我國就已經(jīng)出現(xiàn)環(huán)境保護(hù)禁止令的司法實踐。例如：昆明市中級人民法院與昆明市檢察院聯(lián)合制定的《關(guān)于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件若干問題的意見（試行）》（2010年11月1日開始實施），首次規(guī)定了在環(huán)境公益訴訟中原告可以向法院申請環(huán)境保護(hù)禁止令來制止環(huán)境侵權(quán)行為。同年，重慶市高級人民法院也在《關(guān)于試點建立專門審判庭集中審理刑事、民事、行政環(huán)境保護(hù)案件的意見》中也規(guī)定了環(huán)境保護(hù)禁止令制度，明確原告在緊急情況下可以向法院申請環(huán)境保護(hù)禁止令以制止環(huán)境污染、生態(tài)破壞行為。但是，由于各地法院采取環(huán)境保護(hù)禁止令措施的規(guī)則不統(tǒng)一，導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)禁止令的適用存在著性質(zhì)不明、形式不一、實施程序不健全等法律問題。[2]

為了統(tǒng)一和規(guī)范禁止令在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的適用，最高人民法院以我國民事訴訟法中的行為保全制度為基本依據(jù)，以各地法院的司法實踐經(jīng)驗為基礎(chǔ)，制定了該《規(guī)定》，對環(huán)境保護(hù)禁止令進(jìn)一步予以制度化和規(guī)范化。[3]該《規(guī)定》首次使用了“禁止令保全措施”的名稱，并明確指出禁止令的適用目的是為了制止“正在實施或者即將實施污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為”，重點強調(diào)了禁止令的預(yù)防作用，強化了環(huán)境保護(hù)禁止令制止侵害的制度功能，對預(yù)防性環(huán)境司法機制的構(gòu)建具有重要意義?；谛袨楸Ｈ贫瘸绦驑?gòu)造的局限性以及受實質(zhì)性審查、訴前強制擔(dān)保等要求的制約，《規(guī)定》所確立的環(huán)境保護(hù)禁止令制度能否實現(xiàn)及時有效保護(hù)生態(tài)環(huán)境、維護(hù)民事主體合法權(quán)益的目標(biāo)值得商榷。

二、對行為保全框架下我國環(huán)境保護(hù)禁止令制度的反思

（一）“行為保全+環(huán)境民事訴訟”程序構(gòu)造具有局限性

我國環(huán)境保護(hù)禁止令借鑒了英美法系的禁令制度，雖然名稱上使用了“禁止令”一詞，但與英美法系的禁令制度存在很大的差異。我國最新修訂的《民事訴訟法》第103條第1款將行為保全定義為“法院責(zé)令作出一定行為或者禁止其作出一定行為”的命令，而《牛津法律詞典》將禁令釋義為“法院要求某人為或不為某種行為的命令”[4]251，可以看出，我國行為保全與英國禁令的定義相近。事實上，二者的功能雖然相似，但在訴訟法上的地位完全不同。在英美法系中，禁令程序與判決程序是兩個獨立的程序，經(jīng)過禁令程序作出的永久禁令和臨時禁令與經(jīng)過判決程序作出的終審判決一樣，均具有強制執(zhí)行力。[5]283而我國沒有獨立的禁令申請程序，也沒有規(guī)定永久禁令，只能通過訴訟程序以判決或裁定方式進(jìn)行終局裁決。我國一直以來將禁止令功能的發(fā)揮與普通民事訴訟程序捆綁在一起，并依據(jù)訴訟程序進(jìn)行的階段把禁止令劃分為訴前禁止令和訴中禁止令，這種做法沒有認(rèn)識到事后損害賠償制度與制止行為發(fā)生的預(yù)防性救濟制度的區(qū)別，從而忽視了禁止令可以脫離普通訴訟程序而單獨申請的本質(zhì)。[6]顯然，最高人民法院發(fā)布的《規(guī)定》對我國環(huán)境保護(hù)禁止令的構(gòu)建仍然沒有特別關(guān)注到這種區(qū)別。

目前我國環(huán)境保護(hù)禁止令的程序構(gòu)造依然遵循的是“行為保全+環(huán)境民事訴訟”的模式，不是獨立的程序，只是臨時性救濟措施，不能發(fā)揮出終局效力。我國環(huán)境司法領(lǐng)域長期以來主要依靠訴訟方式來解決生態(tài)環(huán)境問題。由于環(huán)境侵權(quán)關(guān)系的復(fù)雜性和環(huán)保禁令制度的不完善，禁止令保全措施很少在環(huán)境民事訴訟中適用，更多傾向于選擇以停止侵害、排除妨礙、消除危險等訴訟請求的方式，在訴訟過程中申請先予執(zhí)行來達(dá)到提前救濟的效果或者直接向法院提起預(yù)防性公益訴訟獲取終局裁判效力以實現(xiàn)救濟。[7]但是，生態(tài)環(huán)境損害的間接性、長期性、復(fù)雜性等特點決定了生態(tài)環(huán)境保護(hù)的預(yù)防性和生態(tài)損害救濟的及時性、有效性。環(huán)境民事訴訟具有時間長、費用高等特點，再加上判決執(zhí)行難等問題，這很大程度降低了對生態(tài)環(huán)境損害預(yù)防和救濟的效率。[8]即使在訴前或訴中申請禁止令保全措施，也只是暫時性地保全申請人的權(quán)利，仍屬于民事訴訟保障制度的組成，只有通過訴訟程序?qū)Π讣M(jìn)行審理才會產(chǎn)生終局性的法律效果。故而，與英美法系禁令制度相比，我國環(huán)境保護(hù)禁止令這種“行為保全+環(huán)境民事訴訟”的程序構(gòu)造，在一定程度上抑制了其預(yù)防性功能的發(fā)揮。

（二）行為保全制度下的環(huán)境保護(hù)禁止令缺乏獨特性

1.行為保全制度下禁止令的效力具有期限性

行為保全制度下環(huán)境保護(hù)禁止令的效力期限主要取決于普通訴訟程序的進(jìn)度和結(jié)果。根據(jù)《規(guī)定》第11條，若申請人在法院作出訴前禁止令后的三十日內(nèi)未提起訴訟，法院將會解除禁止令。而訴中禁止令既要以提起訴訟為前提，又依附于判決結(jié)果。因此，行為保全制度下的環(huán)境保護(hù)禁止令是一種臨時性的救濟措施，其法律效力具有期限性。但是，由于生態(tài)環(huán)境侵權(quán)具有特殊性，禁止令效力的期限性會抑制其制度功能的發(fā)揮。與一般民事侵權(quán)行為相比，生態(tài)環(huán)境侵權(quán)行為的產(chǎn)生后果并不相同。例如，人格權(quán)禁令的內(nèi)容可以是禁止某人進(jìn)入特定的場所或者禁止某人接觸某人，知識產(chǎn)權(quán)禁令的內(nèi)容可以是禁止某產(chǎn)品在特定領(lǐng)域內(nèi)進(jìn)行銷售，受侵權(quán)行為人的主觀因素影響和客觀環(huán)境變化，可能經(jīng)過某一時間段后侵權(quán)行為人不會再實施禁令所禁止的行為，并且造成的損害大都可以通過金錢賠償、賠禮道歉、恢復(fù)名譽等方式進(jìn)行彌補。因此，對該類禁止令的效力設(shè)置一定的期限具有合理性。但是，對于生態(tài)環(huán)境侵權(quán)來說，生態(tài)環(huán)境侵權(quán)行為是客觀的事實行為，一旦發(fā)生就可能給生態(tài)環(huán)境造成永久性功能損害或生態(tài)環(huán)境損害難以修復(fù)或修復(fù)成本過高。而申請環(huán)境保護(hù)禁止令必須要提起環(huán)境民事訴訟才能確保禁止令效力的延續(xù)，出于對環(huán)境民事訴訟成本高等因素的考慮，這無疑會增加禁止令申請的難度，從而抑制環(huán)境保護(hù)禁止令功能的發(fā)揮。[9]

2.行為保全制度下禁止令的申請主體范圍受限

由于行為保全制度是普通民事訴訟制度中的保障措施，而環(huán)境保護(hù)禁止令是在行為保全制度的基礎(chǔ)上構(gòu)建的，則環(huán)境保護(hù)禁止令的申請首先應(yīng)當(dāng)滿足普通民事訴訟程序的基本要求?！兑?guī)定》的第2條明確規(guī)定了我國環(huán)境保護(hù)禁止令的申請主體，包括兩類：一是因污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為受到損害有權(quán)提起環(huán)境民事私益訴訟的利害關(guān)系人；二是我國《民法典》第1234條、第1235條規(guī)定的有權(quán)提起環(huán)境民事公益訴訟的“國家規(guī)定的機關(guān)或者法律規(guī)定的組織”。在該規(guī)定下，其他負(fù)有環(huán)保監(jiān)督職能的行政機關(guān)卻被排除在外，而在實踐中，行政機關(guān)本身負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)，環(huán)境利益作為公共利益更依賴行政機關(guān)的作為。[10]因而，行為保全制度下禁止令的申請主體范圍受限，沒有充分發(fā)揮出環(huán)境保護(hù)禁止令制度的功能

（三）審查標(biāo)準(zhǔn)過高導(dǎo)致禁止令申請審查存在“本案化”

造成環(huán)境保護(hù)禁止令申請難的主要法律原因在于，法院對禁止令申請的審查具有“實質(zhì)化”的特征，導(dǎo)致對禁止令的審查存在“本案化”問題，具體表現(xiàn)如下：

1.對環(huán)境保護(hù)禁止令的審查標(biāo)準(zhǔn)過高

法院需要對環(huán)境保護(hù)禁止令申請書和相應(yīng)的證明材料進(jìn)行審查。《規(guī)定》的第4條要求申請書應(yīng)當(dāng)載明的事項中包括被申請人正在實施或即將實施的環(huán)境侵權(quán)行為和不及時制止會給申請人或生態(tài)環(huán)境造成的難以彌補的損害；《規(guī)定》的第5條確定的證明對象包括被申請人實施的環(huán)境侵權(quán)行為對申請人合法權(quán)益或生態(tài)環(huán)境造成的損害超過了被申請人因受禁止令限制而遭到的損害。由此可以看出，環(huán)境保護(hù)禁止令的審查對象與本案的審理對象存在“高度重合”，法院常以終局解決雙方當(dāng)事人之間實體權(quán)利義務(wù)爭議的本案審理方式來審查環(huán)境保護(hù)禁止令的申請條件，將環(huán)境保護(hù)禁止令的審查標(biāo)準(zhǔn)提高到審判本案的實體審理標(biāo)準(zhǔn)，從而導(dǎo)致申請人啟動禁令程序的門檻被不適當(dāng)?shù)靥Ц吡恕１M管《規(guī)定》的第6條注意到了生態(tài)環(huán)境損害行為的特殊性，在程序保障方面作了特殊規(guī)定，即在情況緊急無法詢問或現(xiàn)場勘查的情形下，法院應(yīng)當(dāng)先裁定準(zhǔn)予申請人禁止令申請后再聽取被申請人的意見，但結(jié)合《規(guī)定》關(guān)于禁止令保全措施審查要件的所有條款來看，環(huán)境保護(hù)禁止令審查標(biāo)準(zhǔn)的實質(zhì)化要求與生態(tài)環(huán)境損害救濟的及時性需求之間的矛盾并沒有調(diào)和。[11]

2.對環(huán)境保護(hù)禁止令的擔(dān)保條件設(shè)置過高

關(guān)于申請環(huán)境保護(hù)禁止令的要求，《規(guī)定》的第7條明確了申請人在提起訴訟時或訴訟過程中申請禁止令的，法院可以責(zé)令申請人提供擔(dān)保；而對于在訴訟前申請禁止令的，申請人應(yīng)當(dāng)提供擔(dān)保。但是，環(huán)境保護(hù)禁止令不僅僅是保護(hù)民事主體的個人權(quán)利，還包括對環(huán)境公共利益的維護(hù)，不能僅因當(dāng)事人不提供擔(dān)保而不予受理。因此，現(xiàn)行“訴前必須提供擔(dān)保、訴中裁量提供擔(dān)?！钡囊?guī)定并不利于維護(hù)環(huán)境公共利益。第一，基于生態(tài)環(huán)境損害的復(fù)雜性、持續(xù)性和不可逆性，對生態(tài)損害救濟及時性和有效性提出了更高的要求。訴前向法院申請禁止令的原因在于“情況緊急”，而在緊急情況下又強制要求申請人提供擔(dān)保，這勢必會影響到生態(tài)損害救濟的及時性。第二，法院對擔(dān)保的審查會延長本案訴訟期間，此程序的完成將大大弱化環(huán)境保護(hù)禁止令的時效性，使得生態(tài)環(huán)境利益被侵害的狀態(tài)延續(xù)，客觀上放任了生態(tài)環(huán)境損害的繼續(xù)擴大，增加了對環(huán)境保護(hù)禁止令制度本身合理性質(zhì)疑的風(fēng)險。第三，訴訟成本高一直是個難題，若再加上保全擔(dān)保的要求，可能會大大降低申請人申請環(huán)境保護(hù)禁止令的意愿。

三、程序定位：應(yīng)當(dāng)規(guī)定獨立的環(huán)境保護(hù)禁止令制度

（一）規(guī)定獨立環(huán)境保護(hù)禁止令制度的必要性

環(huán)境保護(hù)禁止令是一項較為符合綠色生態(tài)環(huán)境治理觀和科學(xué)發(fā)展觀的司法訴訟制度創(chuàng)新，對預(yù)防和遏制環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為具有重要作用。環(huán)境保護(hù)禁止令制度的功能價值主要體現(xiàn)在以下兩個方面：

一方面，環(huán)境保護(hù)禁止令能夠更為高效、便捷地實現(xiàn)預(yù)防和救濟生態(tài)環(huán)境損害的功能。禁令制度的預(yù)防和救濟功能對于生態(tài)環(huán)境保護(hù)尤為重要，因為生態(tài)環(huán)境損害本身具有復(fù)雜性、緊迫性和難以修復(fù)性或不可逆性，環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為可能導(dǎo)致無法彌補和挽救的局面，依據(jù)傳統(tǒng)的事后損害賠償救濟無法實現(xiàn)對權(quán)利的事前保護(hù)，事后的補償也需要根據(jù)侵權(quán)人的財產(chǎn)狀況而定，因而缺乏保障。但目前包括行為保全、先予執(zhí)行等在內(nèi)的預(yù)防性救濟方式受其制度本身的限制，在環(huán)境侵權(quán)領(lǐng)域?qū)嵺`效果不佳，并沒有發(fā)揮出應(yīng)有的效果。因此，需要構(gòu)建更便捷、高效的環(huán)境保護(hù)禁止令制度，充分發(fā)揮出對生態(tài)損害的預(yù)防和救濟功能。制度的特殊性具體表現(xiàn)為在環(huán)境保護(hù)禁止令的申請條件更寬松、適用范圍更廣、擔(dān)保要求更低、禁令實施更及時等。[12]

另一方面，環(huán)境保護(hù)禁止令制度的突出功能在于對環(huán)境公共利益的保護(hù)，具有公共利益的高度關(guān)涉性。[13]對于一般的民事行為保全，涉及公共利益保護(hù)的案件數(shù)量相對較少，而對環(huán)境保護(hù)相關(guān)的案件而言涉及公共利益保護(hù)的則占大多數(shù)。這要求環(huán)境保護(hù)禁止令應(yīng)當(dāng)關(guān)注到環(huán)境保護(hù)案件中“公共利益”的特殊性，并在制度設(shè)計上對該特征進(jìn)行回應(yīng)。有些地方法院已在司法實踐中關(guān)注到環(huán)境公共利益保護(hù)的特殊性。例如，昆明市在2010年將環(huán)境保護(hù)禁止令作為適用于環(huán)境民事公益訴訟中的專門性規(guī)范。在今后對環(huán)境保護(hù)禁令制度的構(gòu)建和完善過程中，應(yīng)當(dāng)注重體現(xiàn)環(huán)境保護(hù)禁止令對環(huán)境公共利益保護(hù)的價值功能。

（二）環(huán)境保護(hù)禁止令的程序適配：設(shè)立民事禁令程序

環(huán)境保護(hù)禁止令應(yīng)當(dāng)適用何種民事程序，首先應(yīng)當(dāng)從現(xiàn)有的民事程序中予以考慮。目前，我國訴訟法上的民事程序有訴訟程序、非訟程序和執(zhí)行程序三大類別。環(huán)境保護(hù)禁止令以及時有效保護(hù)生態(tài)環(huán)境、維護(hù)民事主體合法權(quán)益為目標(biāo)，因而其程序的設(shè)計應(yīng)當(dāng)具有便捷性。普通民事訴訟程序?qū)徖碇芷谳^長、訴訟成本較高，對于及時制止生態(tài)環(huán)境損害行為來說，經(jīng)過漫長的訴訟程序后獲得的勝訴結(jié)果未必能切實有效地保護(hù)生態(tài)環(huán)境。因此，普通訴訟程序并不適合環(huán)境保護(hù)禁止令。雖然在我國既有的訴訟程序中，小額程序和簡易程序相對于普通訴訟程序，訴訟效率較高且訴訟成本低，但簡易程序適用的仍是兩審終審制，小額程序又只能在特定的標(biāo)的額較小的財產(chǎn)爭議中適用，故而也不適合環(huán)境保護(hù)禁止令。除了訴訟程序外，執(zhí)行程序和非訟程序有其各自不同的功能。執(zhí)行程序是為了確保生效裁判中所確定的民事權(quán)利義務(wù)能夠?qū)崿F(xiàn)，不會對涉及爭議的民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系作出判斷，并且執(zhí)行程序只有在法院作出環(huán)境保護(hù)禁止令后才可能適用。非訟程序通常不涉及民事爭議，不應(yīng)當(dāng)直接適用于環(huán)境保護(hù)禁止令。因此，我國現(xiàn)有的民事程序中沒有直接適合環(huán)境保護(hù)禁止令的程序選擇。

環(huán)境保護(hù)禁止令具有實體與程序的雙重屬性。環(huán)境保護(hù)禁止令的實體法內(nèi)容是一項獨立的請求權(quán)，而在程序法上，對實體請求權(quán)的判斷，即請求特定人為或不為某種行為，一般來說，應(yīng)當(dāng)適用訴訟程序，而不是非訟程序。[14]此外，環(huán)境保護(hù)禁止令自身還包含著程序性要求：一方面，法院要及時制止污染環(huán)境和破壞生態(tài)的行為；另一方面，法院需要衡量被申請人受環(huán)境保護(hù)禁止令限制所造成的損失大小。因此，為了兼顧環(huán)境保護(hù)禁止令實體與程序雙重屬性，增設(shè)獨立的民事禁令程序無疑是很好的選擇。具體而言，應(yīng)當(dāng)在實體法上規(guī)定獨立的環(huán)境保護(hù)禁止令，并且在程序法上增加相應(yīng)的案由。具體歸類，可以在最高人民法院2008年發(fā)布實施的《民事案件案由規(guī)定》的第十一部分“特殊訴訟程序案件案由”下設(shè)二級“禁令程序”，環(huán)境保護(hù)禁止令適用禁令程序作出。

（三）環(huán)境保護(hù)禁止令與行為保全制度、環(huán)境民事訴訟的關(guān)系安排

1.環(huán)境保護(hù)禁止令與行為保全制度的關(guān)系

長期以來，不管是環(huán)境保護(hù)禁止令還是其他民事禁令，我國都將其視為一種臨時性的救濟措施，在行為保全制度的框架下予以探討。我們認(rèn)為，環(huán)境保護(hù)禁止令應(yīng)當(dāng)脫離行為保全制度，獨立于訴訟程序。在這種關(guān)系安排下，必須要討論環(huán)境保護(hù)禁止令與保全制度的功能分野以及銜接問題。禁令制度與行為保全制度的本質(zhì)區(qū)別在于：禁令程序獨立于訴訟程序，而保全程序依附于訴訟程序。[15]可以看出，禁令程序與訴訟程序是兩個并行的程序，保全制度是對訴訟程序順利推行的保障，屬于訴訟程序中的保障制度。因此，在適用關(guān)系上，環(huán)境保護(hù)禁止令與行為保全制度應(yīng)當(dāng)是選擇關(guān)系。具體而言，當(dāng)事人合法權(quán)益和生態(tài)環(huán)境遭受侵害或有受侵害的危險時，有權(quán)提起環(huán)境民事訴訟的主體可以根據(jù)案件的具體情形自行選擇適用禁令程序或者行為保全程序，但為了避免對司法資源的浪費，二者只能擇一行使，不能同時啟動。若當(dāng)事人在選擇申請環(huán)境保護(hù)禁止令后，未被法院支持，則其可以繼續(xù)選擇適用行為保全程序；若當(dāng)事人先選擇適用行為保全程序，但未得到法院的支持，該情形不能再繼續(xù)選擇申請環(huán)境保護(hù)禁止令，原因在于行為保全程序依附于能夠作出終局裁判的訴訟程序，為了保障訴訟程序的價值和正當(dāng)性，啟動訴訟程序后不得再適用禁令程序。

2.環(huán)境保護(hù)禁止令與環(huán)境民事訴訟的關(guān)系

環(huán)境保護(hù)禁止令通過司法強制性手段要求環(huán)境侵權(quán)行為人立即停止污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為，而環(huán)境民事訴訟請求中可能包含禁止令的請求，故二者在功能上存在重疊之處。因此，需要討論環(huán)境保護(hù)禁止令與環(huán)境民事訴訟之間的銜接問題。具體可分為四種情況：

（1）當(dāng)事人在禁令程序進(jìn)行過程中，能否提起環(huán)境民事訴訟。我們認(rèn)為，在禁令程序進(jìn)行過程中，當(dāng)事人有權(quán)提起環(huán)境民事訴訟。由于環(huán)境保護(hù)禁止令不解決生態(tài)環(huán)境修復(fù)、損害賠償?shù)葼幾h，應(yīng)根據(jù)當(dāng)事人提出的訴訟請求分別處理：若環(huán)境保護(hù)禁止令的內(nèi)容足以滿足當(dāng)事人訴訟請求的需要，為了保障當(dāng)事人對救濟程序的選擇權(quán)，法院應(yīng)當(dāng)釋明，要求當(dāng)事人對兩種程序進(jìn)行選擇。若當(dāng)事人選擇普通訴訟程序，則法院應(yīng)將禁令程序轉(zhuǎn)為普通訴訟程序，當(dāng)事人實施的程序性行為繼續(xù)有效；若環(huán)境保護(hù)禁止令的內(nèi)容不足以滿足當(dāng)事人訴訟請求的需要，為了充分保障當(dāng)事人的權(quán)利，法院應(yīng)當(dāng)依職權(quán)將禁令程序轉(zhuǎn)為普通訴訟程序，已作出的禁止令在性質(zhì)上自動變?yōu)樾袨楸Ｈ?，?dāng)事人之前在禁令程序中實施的行為仍然有效。

（2）當(dāng)事人提起環(huán)境民事訴訟后，能否再啟動禁令程序。當(dāng)事人在啟動普通訴訟程序之后，不能再啟動禁令程序，并且普通訴訟程序不能轉(zhuǎn)為禁令程序。原因在于：第一，普通訴訟程序已經(jīng)能夠為當(dāng)事人提供完備的程序保障和充分的救濟，因此不必再另行啟動禁令程序，以避免對司法資源的浪費。由于行為保全制度與環(huán)境保護(hù)禁止令的功能相似，若當(dāng)事人選擇提起環(huán)境民事訴訟，可以申請行為保全以達(dá)到禁令救濟的目的。第二，雖然禁令程序效率更快，但同時會導(dǎo)致程序正當(dāng)性的降低，已經(jīng)進(jìn)行的環(huán)境民事訴訟活動在禁令程序難以充分發(fā)揮作用，因而不能將普通訴訟程序轉(zhuǎn)為禁令程序。[16]與之同理，訴訟程序中的簡易程序可以轉(zhuǎn)為普通訴訟程序，但是普通訴訟程序經(jīng)開庭后不得轉(zhuǎn)為簡易程序。

（3）禁令程序已經(jīng)結(jié)束，能否提出后續(xù)環(huán)境民事訴訟，應(yīng)分情況而定。第一種情形是，當(dāng)環(huán)境保護(hù)禁止令的內(nèi)容與申請人提出的訴訟請求一致時，則法院不應(yīng)當(dāng)再受理。因為禁止令的效果已經(jīng)實現(xiàn)了該請求，法院沒有進(jìn)行本案判決的必要性和實效性。第二種情形是，當(dāng)法院拒絕作出環(huán)境保護(hù)禁止令時，當(dāng)事人可以提出環(huán)境民事訴訟。由于禁令程序的審查比較簡單，法院沒有充分審理實體爭議，因此不影響當(dāng)事人提起后續(xù)訴訟。第三種情形是，當(dāng)環(huán)境保護(hù)禁止令的內(nèi)容與當(dāng)事人提出的訴訟請求不一致時，當(dāng)事人當(dāng)然有權(quán)提起后續(xù)的環(huán)境民事訴訟。已經(jīng)作出的環(huán)境保護(hù)禁止令不妨礙當(dāng)事人提出就損害賠償、恢復(fù)原狀、賠禮道歉等禁止令無法涵蓋的訴訟請求。

（4）若環(huán)境民事訴訟程序已經(jīng)結(jié)束，當(dāng)事人能否再申請環(huán)境保護(hù)禁止令。我們認(rèn)為，訴訟程序已結(jié)束，當(dāng)事人不能再申請環(huán)境保護(hù)禁止令。環(huán)境民事訴訟程序已經(jīng)結(jié)束，意味著法院已經(jīng)對爭議的案件事實作出了終局性裁判，當(dāng)事人已經(jīng)接受了更為完整的程序保障，已經(jīng)沒有申請環(huán)境保護(hù)禁止令來實現(xiàn)權(quán)利救濟的需要，此時不應(yīng)當(dāng)允許當(dāng)事人另行向法院申請環(huán)境保護(hù)禁止令。

四、民事禁令程序下環(huán)境保護(hù)禁止令適用規(guī)則的完善

（一）擴大申請主體：賦予行政機關(guān)環(huán)境保護(hù)禁止令的申請資格

禁令制度作為私法調(diào)整社會的工具之一，傳統(tǒng)的侵權(quán)禁令以私權(quán)或私域為其功能界限。[17]為了防止司法權(quán)與行政權(quán)的沖突，目前禁令救濟在中國的適用仍是以私法訴請為限。但是，生態(tài)環(huán)境侵權(quán)具有特殊性，且多數(shù)關(guān)涉公共利益的保護(hù)，若環(huán)境保護(hù)禁止令申請權(quán)的配置也是在私權(quán)體系之下，將不利于發(fā)揮禁止令在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中的作用。因此，我們認(rèn)為，環(huán)境保護(hù)禁止令申請權(quán)的配置不應(yīng)以有權(quán)提起環(huán)境民事訴訟的主體為限，而應(yīng)當(dāng)突破公私域的界線，將環(huán)境保護(hù)禁止令的申請權(quán)賦予具有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的行政機關(guān)，以激活環(huán)境司法禁令制度的預(yù)防性功能。理由如下：

1.順應(yīng)環(huán)境司法專門化改革的趨勢，有利于保障司法程序的規(guī)范性和科學(xué)性。在環(huán)境司法專門化改革中，各地法院在司法實踐中將禁令制度適用于環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中，雖然相關(guān)文件對環(huán)境保護(hù)禁止令的適用范圍、適用條件以及審查規(guī)則等程序性事項進(jìn)行了規(guī)定，但是對環(huán)境保護(hù)禁止令的程序定位不清，甚至將環(huán)境保護(hù)禁止令與行政機關(guān)向法院申請的強制執(zhí)行相混同，因而導(dǎo)致民事救濟和行政救濟不對接，難以保障其訴訟程序制度的科學(xué)性。[2]而擴大環(huán)境保護(hù)禁止令的申請主體，賦予具有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的行政機關(guān)禁令申請權(quán)，環(huán)境公私益保護(hù)主體都可以申請環(huán)境保護(hù)禁止令，這既能夠體現(xiàn)禁令程序的獨立性，也符合當(dāng)下環(huán)境案件審判“二審合一”“三審合一”甚至“四審合一”的專門化趨勢，同時也保障司法程序的規(guī)范性和科學(xué)性。

2.賦予行政機關(guān)禁止令的申請資格，有利于解決環(huán)境執(zhí)法中“時間空檔期”問題。在司法實踐中，地方行政機關(guān)在查處環(huán)境污染和生態(tài)破壞類案件時，會對行為人作出責(zé)令停止環(huán)境侵權(quán)行為的行政命令。但是，通常作出責(zé)令停止環(huán)境侵權(quán)行為命令的環(huán)境行政執(zhí)法機關(guān)沒有強制執(zhí)行權(quán)。根據(jù)《中華人民共和國行政強制法》的相關(guān)規(guī)定，行政機關(guān)向法院申請強制執(zhí)行必須符合一定的條件，即在行政相對人的起訴期限屆滿之日起的三個月內(nèi)才行。行政機關(guān)在該期間內(nèi)不能直接采取進(jìn)一步的措施，在客觀上形成了環(huán)境監(jiān)管的時間空檔期。而賦予具有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的行政機關(guān)環(huán)境保護(hù)禁止令的申請資格，行政機關(guān)可以選擇依據(jù)禁令程序向法院申請環(huán)境保護(hù)禁止令，通過司法途徑來保護(hù)環(huán)境公共利益，這樣有利于解決環(huán)境執(zhí)法“空檔期”的問題。

（二）審查規(guī)則的二元設(shè)計：基于環(huán)境私益與環(huán)境公益保護(hù)不同的審查規(guī)則

環(huán)境公益和環(huán)境私益性質(zhì)的不同，受侵犯的緊急程度也不相同。因此，在程序法上應(yīng)當(dāng)做二元設(shè)計，適用不同的審查規(guī)則。具體表現(xiàn)為以下幾個方面：

1.審查的程序性規(guī)定。在審判組織形式方面，對私益保護(hù)而申請的禁止令，該情形一般采用獨任制進(jìn)行審理；對環(huán)境公益保護(hù)而申請的禁止令應(yīng)當(dāng)采取合議制進(jìn)行審理，但都實施一審終審。在審理期限方面，對私益保護(hù)而申請的禁止令的審理期限可以參考《規(guī)定》的第3條，法院應(yīng)當(dāng)在接受申請后的五日內(nèi)裁定是否準(zhǔn)許發(fā)布禁止令；對環(huán)境公益保護(hù)而申請的禁止令，不及時制止可能會造成生態(tài)環(huán)境永久性損害，故該類禁止令的審理期限相對較短。具體可以參考《規(guī)定》第3條的相關(guān)規(guī)定，要求法院在接受禁止令申請后四十八小時內(nèi)作出裁定。在聽證程序方面，對私益保護(hù)而申請的禁止令的審理，法官應(yīng)當(dāng)在作出禁止令之前聽取被申請人的意見，并在必要時進(jìn)行現(xiàn)場勘查；而對環(huán)境公益保護(hù)而申請的禁止令，由于該類案件涉及對環(huán)境公共利益的損害，可以參考《規(guī)定》第6條的相關(guān)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)先裁定準(zhǔn)予作出環(huán)境保護(hù)禁止令，然后再在四十八小時內(nèi)聽取被申請人的意見，若被申請人意見成立，法院應(yīng)當(dāng)裁定解除禁止令。

2.審查的實質(zhì)性事項。在證據(jù)審查方面，禁令程序中的證明標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)?shù)陀谄胀ㄔV訟程序，法院審查時可以考慮采用較高蓋然性的標(biāo)準(zhǔn)或優(yōu)勢證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。[18]636在利益衡量方面，對私益保護(hù)而申請的禁止令，法院需要衡量申請人當(dāng)下面臨的危險或者遭受的損害與被申請人受禁止令限制所造成的損失之間的利益大?。粚Νh(huán)境公益保護(hù)而申請的禁止令，法院需要衡量當(dāng)前生態(tài)環(huán)境利益遭受或可能遭受的損害與被申請人受禁止令限制所造成的損失之間的利益大小，但若環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為特別明顯，可以借鑒法國司法實務(wù)的相關(guān)做法，法院可以直接作出判斷，不需要申請人提供證據(jù)來證明侵權(quán)行為的緊急性。[19]815在“難以彌補的損害”的考量方面，對基于私益保護(hù)而申請的禁止令而言，其是指該損害不能通過以損害賠償?shù)姆绞降玫匠浞值馁r償或者該損害不能通過金錢賠償?shù)姆绞絹砗饬縖20]；對基于環(huán)境公益保護(hù)而申請的禁止令而言，“難以彌補的損害”是指生態(tài)環(huán)境損害已經(jīng)無法修復(fù)或者現(xiàn)行修復(fù)技術(shù)難以修復(fù)以及進(jìn)行生態(tài)修復(fù)后仍然無法恢復(fù)原有的生態(tài)系統(tǒng)功能。

3.關(guān)于擔(dān)保的審查規(guī)定。對私益保護(hù)而申請的禁止令是否應(yīng)該提供擔(dān)保，應(yīng)分情況討論。若因環(huán)境侵權(quán)行為導(dǎo)致財產(chǎn)受到損害，該情況下申請禁止令應(yīng)當(dāng)要求提供擔(dān)保，目的在于防止申請人濫用禁令申請權(quán)以及為禁令錯誤而受到損失的被申請人提供賠償，從而保障禁令程序的公正性[21]；而對環(huán)境侵權(quán)行為造成或可能造成人身安全侵害的特殊情況，則無須提供擔(dān)保。具體案件中申請人應(yīng)當(dāng)提供的擔(dān)保金額，由法院根據(jù)環(huán)境保護(hù)禁止令可能給被申請人造成的損失估算出一個合適的金額。但對環(huán)境公益保護(hù)而申請的禁止令，出于對環(huán)境公共利益保護(hù)的緊急性，法官必須當(dāng)機立斷、及時發(fā)出禁止令，因而無須設(shè)置擔(dān)保條件。

（三）明確環(huán)境保護(hù)禁止令的法律效力與救濟方式

1.明確環(huán)境保護(hù)禁止令的法律效力

雖然禁令程序不對主訴案件進(jìn)行實質(zhì)審理，但環(huán)境保護(hù)禁止令仍然會產(chǎn)生一定的法律效果。具體分為：第一，產(chǎn)生終局性的法律效果。環(huán)境保護(hù)禁止令自送達(dá)當(dāng)事人之日起發(fā)生法律效力。若被申請人接收到環(huán)境保護(hù)禁止令后，立即停止環(huán)境侵權(quán)行為，后續(xù)當(dāng)事人既沒有向法院申請撤銷或解除禁止令，也沒有提起訴訟，則環(huán)境保護(hù)禁止令將產(chǎn)生終局性的法律效果。第二，法律效果因終局判決生效而終止。若環(huán)境保護(hù)禁止令發(fā)出之后，當(dāng)事人就本案爭議的事實向人民法院提起了環(huán)境民事訴訟，法院就本案爭議的事實作出的判決是確定當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)關(guān)系的法律依據(jù)。因而，當(dāng)判決生效之后，禁止令產(chǎn)生的法律效力隨即終止。[22]第三，違反禁止令需承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。環(huán)境保護(hù)禁止令具有強制被申請人停止環(huán)境污染和破壞生態(tài)的行為的效力，若被申請人在接到環(huán)境保護(hù)禁止令后拒絕執(zhí)行或故意拖延，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。對于違反禁止令的行為，美國法對違反禁止令者處以補償性罰金，并且將該罰金直接支付給申請人，且不需要申請人提供損害證明。[23]243-245我國可以借鑒該做法，對于違反環(huán)境保護(hù)禁止令的行為人，法院可以采取罰款、訓(xùn)誡或拘留等措施追究其法律責(zé)任；若情節(jié)特別嚴(yán)重，構(gòu)成拒不執(zhí)行法院生效裁判罪，應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任。

2.完善環(huán)境保護(hù)禁止令的救濟方式

由于禁令程序本身較為簡便，因而對環(huán)境保護(hù)禁止令的救濟也適宜采用更便捷的復(fù)議程序，無須像普通訴訟程序那樣通過啟動再審程序來糾正錯誤。允許當(dāng)事人在環(huán)境保護(hù)禁止令作出后通過復(fù)議程序提出異議，若異議成立，法院對環(huán)境保護(hù)禁止令予以撤銷。為了避免環(huán)境保護(hù)禁止令的效力處于不確定狀態(tài)，當(dāng)事人或利害關(guān)系人提出復(fù)議申請應(yīng)當(dāng)在合理的期限內(nèi)，并且期間不停止禁止令裁定的執(zhí)行。復(fù)議申請的期限可以參照《規(guī)定》第10條的規(guī)定，要求當(dāng)事人或利害關(guān)系在收到環(huán)境保護(hù)禁止令之日起的五日內(nèi)向法院申請復(fù)議，法院應(yīng)當(dāng)在收到復(fù)議申請的十日內(nèi)作出裁定。由于申請環(huán)境保護(hù)禁止令的案件對雙方的權(quán)利義務(wù)狀態(tài)影響較大，且大多數(shù)涉及環(huán)境公共利益，需要對復(fù)議程序進(jìn)行完善。因此，建議復(fù)議程序應(yīng)當(dāng)遵循回避原則，更換合議庭進(jìn)行復(fù)議審查，以保障復(fù)議審查結(jié)果的公正性。[24]此外，若環(huán)境保護(hù)禁止令已經(jīng)生效，并且當(dāng)事人沒有在規(guī)定的異議期限內(nèi)向法院提出異議，但作出禁止令所依據(jù)的事由已經(jīng)發(fā)生變化或出現(xiàn)其他重大的情勢變更，法院應(yīng)當(dāng)允許當(dāng)事人或利害關(guān)系人以此為由申請解除環(huán)境保護(hù)禁止令，法院應(yīng)當(dāng)在收到申請后五日內(nèi)裁定是否解除。

此外，對錯誤申請環(huán)境保護(hù)禁止令也應(yīng)當(dāng)規(guī)定相應(yīng)的補救措施。可以根據(jù)錯誤禁令的不同情形進(jìn)行分析：第一，環(huán)境保護(hù)禁止令被撤銷。若被申請人申請撤銷禁止令得到了法院的支持或法官對之前的判斷進(jìn)行糾正，此時雖然司法運作出了問題，但是申請人在申請禁止令時就應(yīng)當(dāng)明白法院不支持申請或申請理由不充分的風(fēng)險。因此，申請人應(yīng)當(dāng)對禁止令給被申請人造成的損害承擔(dān)賠償責(zé)任。若是禁止令發(fā)出之后，當(dāng)事人因達(dá)成和解或調(diào)解協(xié)議而申請撤銷禁止令，那么此時顯然不應(yīng)視為禁止令申請錯誤，當(dāng)事人無須對禁止令撤銷承擔(dān)法律責(zé)任。[25]230-232第二，環(huán)境保護(hù)禁止令的事實依據(jù)被主訴案件否定。環(huán)境保護(hù)禁止令發(fā)布后，申請人又向法院提起環(huán)境侵權(quán)訴訟，法院在審理申請人提出的訴訟請求時，發(fā)現(xiàn)被申請人的環(huán)境侵權(quán)行為并不成立，判決駁回了申請人的訴訟請求，此時環(huán)境保護(hù)禁止令也應(yīng)當(dāng)失效。當(dāng)環(huán)境保護(hù)禁止令的內(nèi)容與判決結(jié)果不一致時，應(yīng)當(dāng)以判決結(jié)果為準(zhǔn)。此時，因錯誤申請環(huán)境保護(hù)禁止令給被申請人造成損失的，申請人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。

五、結(jié)語

《規(guī)定》將我國環(huán)境保護(hù)禁止令定性為民事行為保全措施，并從制度名稱、程序設(shè)計、文書樣式等方面對環(huán)境保護(hù)禁止令的實施作了明確的規(guī)定，在一定程度上完善了我國的民事行為保全制度。然而，由于行為保全制度依附于普通民事訴訟程序，在一定程度上制約或阻斷了禁止令預(yù)防性功能的發(fā)揮，這導(dǎo)致了該司法解釋的目的并不能完全實現(xiàn)?，F(xiàn)行我國行為保全制度下的環(huán)境保護(hù)禁止令制度存在程序構(gòu)造具有局限性、制度功能缺乏獨特性以及審查規(guī)則存在本案化等問題。因此，規(guī)定獨立的環(huán)境保護(hù)禁止令并增設(shè)與其相適應(yīng)的民事程序具有現(xiàn)實必要性。同時，還需要妥善銜接好環(huán)境保護(hù)禁止令與行為保全制度、環(huán)境民事訴訟的關(guān)系，并在程序法上完善環(huán)境保護(hù)禁止令的申請主體、審查規(guī)則、法律效力和救濟方式等方面的內(nèi)容，以充分發(fā)揮環(huán)境保護(hù)禁止令預(yù)防和救濟生態(tài)環(huán)境損害的功能。