農(nóng)村自然資源資產(chǎn)管理的困境與機(jī)制創(chuàng)新
——以武夷山市“五夫文化生態(tài)銀行”為例

孫雪琳

(中共南平市委黨校，福建 南平 35300)

自然資源是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和能量來源。當(dāng)前，完善農(nóng)村自然資源資產(chǎn)管理機(jī)制，不僅是貫徹鄉(xiāng)村振興九字方針“農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富”的內(nèi)在要求，也是推動鄉(xiāng)村振興、“生態(tài)文明轉(zhuǎn)型”及“國內(nèi)大循環(huán)為主體”等發(fā)展戰(zhàn)略的重要支撐。福建省武夷山市五夫鎮(zhèn)，從農(nóng)村自然資源資產(chǎn)管理的現(xiàn)實(shí)難題出發(fā)，結(jié)合本土資源的特點(diǎn)，創(chuàng)新建立以“發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)為目標(biāo)、互惠合作為基礎(chǔ)、多元主體參與”為特征的自然資源資產(chǎn)管理機(jī)制——“五夫文化生態(tài)銀行”，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益的有機(jī)統(tǒng)一，為拓展“兩山”轉(zhuǎn)化路徑提供了新的實(shí)踐模式。

一、五夫鎮(zhèn)自然資源資產(chǎn)管理面臨的困境

五夫鎮(zhèn)位于福建省武夷山市東南部，是武夷山“世界文化與自然雙遺產(chǎn)的重要載體”，具有深厚的文化底蘊(yùn)和豐富的自然資源。作為朱子理學(xué)形成地，五夫素有“鄒魯淵源”之稱，境內(nèi)較好保存了朱子故居紫陽樓、興賢書院、朱子倉社等30 多處遺址遺存。同時，五夫依托生態(tài)良好的耕地、林地、水域等自然資源，構(gòu)筑起“八山半水分半田，歷史文化在其間”的鄉(xiāng)土生態(tài)資源格局，目前是國家歷史文化名鎮(zhèn)、國家田園綜合體及國家特色小鎮(zhèn)等多項(xiàng)國家級試點(diǎn)工作的集中實(shí)踐區(qū)。近年來，五夫鎮(zhèn)憑借資源豐富、區(qū)位優(yōu)越和政策扶持等優(yōu)勢，吸引到不少投資開發(fā)文旅產(chǎn)業(yè)，但是囿于農(nóng)村自然資源資產(chǎn)管理的現(xiàn)實(shí)困境，資源優(yōu)勢無法充分轉(zhuǎn)化，整體經(jīng)濟(jì)、生態(tài)效益欠佳。

（一）傳統(tǒng)自然資源資產(chǎn)運(yùn)營管理方式，不利于資源的系統(tǒng)保護(hù)和有效利用

南平全域均為山地丘陵，受地形條件限制，自然資源分布零碎分散，再加上實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的緣故，“一家一戶”分戶經(jīng)營管理，加劇了土地資源細(xì)碎化程度，難以實(shí)現(xiàn)資源的空間集聚和規(guī)?；?jīng)營。雖然，當(dāng)前農(nóng)村“三權(quán)分置”改革中，土地確權(quán)頒證工作強(qiáng)化了農(nóng)民對資源占有的期望，推動了自然資源的有序流轉(zhuǎn)和有效利用，但也客觀上造就了數(shù)量龐大的產(chǎn)權(quán)主體和資源權(quán)益。而不同農(nóng)戶之間的資源在空間上交叉分布，這直接增加了“兩山”轉(zhuǎn)化中自然資源整合與資產(chǎn)化的難度。以五夫?yàn)槔?jīng)過多輪的田地和林權(quán)改革后，集體資產(chǎn)大都分到農(nóng)民手中，單個農(nóng)民雖獲得了自然資源經(jīng)營權(quán)和處置權(quán)，但局限于“小規(guī)模、少投入、分散化”的傳統(tǒng)經(jīng)營模式，面臨著人力成本較高、生產(chǎn)經(jīng)營方式粗放、資金技術(shù)投入不足、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、市場信息不暢通等難題，導(dǎo)致土地機(jī)會成本過高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益較低。為了增加收入，大量農(nóng)民外出務(wù)工，農(nóng)地被拋荒或失管，優(yōu)質(zhì)自然資源資產(chǎn)被閑置浪費(fèi)。因此，五夫村一度呈現(xiàn)出“村莊空心化、土地空置化、產(chǎn)業(yè)空廢化”的衰頹景象，“誰來種地”和“怎樣種好地” 成為制約五夫鄉(xiāng)村振興和自然資源可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵問題。

（二）自然資源權(quán)益主體不明確，影響了自然資源資產(chǎn)的權(quán)利流轉(zhuǎn)和使用

在市場經(jīng)濟(jì)體制下，“誰來種地”直接關(guān)系到產(chǎn)權(quán)主體及其權(quán)益實(shí)現(xiàn)。農(nóng)地流轉(zhuǎn)和開發(fā)運(yùn)營，涉及自然資源權(quán)利的契約化交換和資源要素的優(yōu)化配置，必須建立在產(chǎn)權(quán)清晰的基礎(chǔ)上。然而，由于我國立法關(guān)于農(nóng)村自然資源產(chǎn)權(quán)主體的界定不夠明確，造成當(dāng)前農(nóng)村自然資源權(quán)益細(xì)碎分散、落實(shí)不到位等難題。根據(jù)我國《憲法》第10 條，農(nóng)村和城市郊區(qū)土地，除由法律規(guī)定屬于國家的以外，屬于集體所有，宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。該條明確了農(nóng)地資源歸農(nóng)村集體所有，但由于現(xiàn)有法律法規(guī)對“集體”缺乏明確解釋，而是采用“農(nóng)民集體”“集體經(jīng)濟(jì)組織”等分散性表述，造成村集體的具體組織形式模糊化、權(quán)利行使主體“虛化”。在現(xiàn)實(shí)運(yùn)用中，由于權(quán)益主體不明確，集體所有權(quán)往往呈現(xiàn)為一種限制物權(quán)。農(nóng)村自然資源所有者雖是村集體，但現(xiàn)實(shí)中其權(quán)利必須通過家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制轉(zhuǎn)由集體成員（農(nóng)民或村組織）代為行使和具體實(shí)現(xiàn)，最終造成資源所有權(quán)的四個權(quán)屬（占有、使用、收益、處分）經(jīng)常處于分離狀態(tài)。比如農(nóng)民從村里承包土地，雖然獲得了自然資源使用權(quán)和收益權(quán)，卻無法擁有處分權(quán)，既不能要求分割，也不能隨心所欲轉(zhuǎn)讓；而集體組織看似享有所有權(quán)，但難以行使實(shí)際處置權(quán)，對自然資源生產(chǎn)經(jīng)營發(fā)揮的作用十分有限。例如五夫，由于缺乏行之有效的制度，多年的土地改革加速了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)集體性的瓦解，村集體對上缺乏資源接應(yīng)能力、對下缺乏服務(wù)保障能力支撐，集體經(jīng)濟(jì)名存實(shí)亡；而農(nóng)民個體在處理與自然資源權(quán)益有關(guān)的問題上，缺乏正確認(rèn)知和判斷，合作意識淡薄，盲目跟風(fēng)、隨意處置或保守僵化、抗拒變化，抑制了資源的流動與整合，降低了自然資源的市場活力。

（三）社會資本投資自然資源資產(chǎn)管理，呈現(xiàn)出機(jī)遇與風(fēng)險共生的景象

“怎樣種好地”的核心關(guān)鍵在于農(nóng)村自然資源資產(chǎn)的系統(tǒng)開發(fā)和科學(xué)管理，需要借助資本力量。資本具備信息、資金、技術(shù)等優(yōu)勢，將彌補(bǔ)農(nóng)民自身?xiàng)l件不足，讓農(nóng)民有機(jī)會學(xué)習(xí)到先進(jìn)的生產(chǎn)技術(shù)和經(jīng)營模式，增強(qiáng)自主發(fā)展能力。自2013 年起，為加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，中央連續(xù)出臺多個政策推動社會資本下鄉(xiāng)，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興注入強(qiáng)大動能。但由于農(nóng)村自然資源碎片化和產(chǎn)權(quán)分割過度，外來資本進(jìn)入鄉(xiāng)村后，將面臨極度分散的農(nóng)民及其差異化的權(quán)利訴求，欲按照外部市場化規(guī)則推動資源規(guī)?；鬓D(zhuǎn)和開發(fā)運(yùn)營［1]，面臨著諸多風(fēng)險。具體體現(xiàn)在以下方面。

1.經(jīng)濟(jì)社會風(fēng)險

社會資本與農(nóng)民之間缺乏情感經(jīng)驗(yàn)和信任合作的基礎(chǔ)，欲以更低的組織成本流轉(zhuǎn)到連片土地資源，如何獲取農(nóng)民信任并達(dá)成共識？另外，為追逐利益最大化，社會資本是否會為了壟斷利益與民爭利造成集體資產(chǎn)的流失，最終擠占農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)的生存發(fā)展空間？如果把農(nóng)民改貧了，把產(chǎn)業(yè)改垮了，把農(nóng)村改亂了，勢必動搖農(nóng)村集體所有制的基礎(chǔ)地位，那將偏離農(nóng)村改革的初衷。

2.生態(tài)環(huán)境風(fēng)險

社會資本對于資源項(xiàng)目的投資，缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃，往往重短期經(jīng)濟(jì)效益、輕長遠(yuǎn)生態(tài)保護(hù)，忽視自然資源的系統(tǒng)性保護(hù)和利用，會增加環(huán)境成本和資源被濫用的風(fēng)險。例如五夫，由于缺乏有效的制度安排和運(yùn)營管理平臺，外來資本與本土農(nóng)民之間的利益協(xié)調(diào)和行為約束問題難以解決，資本下鄉(xiāng)后呈現(xiàn)的結(jié)果不是預(yù)期利益的共享，而是風(fēng)險的共生；投資五夫的資本大多規(guī)模較小、實(shí)力較弱，資源開發(fā)盲目無序，經(jīng)營方式單一粗放，導(dǎo)致農(nóng)旅資源面積不斷縮小、生態(tài)功能弱化；文旅產(chǎn)業(yè)布局分散、結(jié)構(gòu)雷同、缺乏創(chuàng)新、運(yùn)營困難等問題突出，項(xiàng)目難以有效實(shí)施，產(chǎn)業(yè)效益較低。

二、五夫“文化生態(tài)銀行”對農(nóng)村自然資源資產(chǎn)管理的創(chuàng)新實(shí)踐

為破解農(nóng)村自然資源資產(chǎn)管理難題，提升自然資源資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)效能、文化價值和生態(tài)效益，2018 年，五夫鎮(zhèn)成立“文化生態(tài)銀行”，以文化統(tǒng)領(lǐng)自然資源綜合管理運(yùn)營，探索出一條文化引領(lǐng)、綠色發(fā)展、生態(tài)文明、鄉(xiāng)村振興的新路。

(一)五夫文化生態(tài)銀行的運(yùn)行原理

“五夫文化生態(tài)銀行”（以下簡稱“生態(tài)銀行”）是一家集資源、信息與信用為一體的管理運(yùn)營平臺，其運(yùn)作原理是：政府和企業(yè)共同出資成立五夫文化開發(fā)有限公司，作為中介，前端采取系統(tǒng)集成的方式（轉(zhuǎn)讓、租賃、托管、特許經(jīng)營等）鼓勵農(nóng)民將山、水、林、田、湖、古民居、古建筑、古遺址等自然資源和文化遺跡流轉(zhuǎn)到平臺；然后借助政策資金、技術(shù)創(chuàng)新和金融導(dǎo)入等手段對自然資源進(jìn)行經(jīng)濟(jì)增值和生態(tài)修復(fù)；后端再對照產(chǎn)業(yè)規(guī)劃吸引社會資本投資運(yùn)營，將生態(tài)資產(chǎn)導(dǎo)入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、文化旅游、健康養(yǎng)生等綠色項(xiàng)目，進(jìn)而推動生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)。經(jīng)過三年來的實(shí)地運(yùn)行，在政府主導(dǎo)下，以“生態(tài)銀行”為中軸，聯(lián)通“農(nóng)戶”和“資本”的運(yùn)作體系基本形成，為資源變資產(chǎn)變資本打通了制度路徑。（如圖1）

圖1 “生態(tài)銀行”運(yùn)作模式Fig.1 The model of“ecology bank”

（二）“生態(tài)銀行”的主要做法

1.平臺+政府：以政府為主導(dǎo)，促進(jìn)自然資源資產(chǎn)的科學(xué)管理和系統(tǒng)保護(hù)

政府以“生態(tài)銀行”為依托，發(fā)揮組織、協(xié)調(diào)作用，推動自然資源管護(hù)和“生態(tài)紅利”共享。（1）組建專家委員會。為克服五夫自然資源管理零碎化、短期化、階段性的問題，由政府出面引進(jìn)專家團(tuán)隊(duì)，借助專業(yè)化力量對五夫鎮(zhèn)不同類別生態(tài)資源的價值進(jìn)行評估，并進(jìn)行內(nèi)涵梳理，形成系統(tǒng)化、整體性、長期性的生態(tài)資源管理方案和文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，為完善五夫鎮(zhèn)自然資源管理、促進(jìn)資源可持續(xù)利用提供科學(xué)指引。（2）賦予“文化生態(tài)銀行”公益屬性。政府出資設(shè)立“生態(tài)銀行”并成立生態(tài)基金保障其運(yùn)營，在政府引導(dǎo)下，“生態(tài)銀行”不以盈利為本位，而是以促進(jìn)三大公益為目標(biāo)：生態(tài)資產(chǎn)保值增值、資源利益的合理分配和生態(tài)環(huán)境保護(hù)、修復(fù)。（3）加強(qiáng)生態(tài)資源監(jiān)管和維護(hù)。武夷山市自然資源管理局針對五夫自然資源資產(chǎn)（山、水、林、田等）的數(shù)量、質(zhì)量、空間和權(quán)屬信息進(jìn)行確認(rèn)，形成自然資源“一張圖”和“一套表”，并將資源資產(chǎn)信息和管控區(qū)域紅線輸入“生態(tài)銀行”的信息管理系統(tǒng)，便于市場主體實(shí)時了解資源性質(zhì)，明確權(quán)屬狀態(tài)，降低信息搜尋成本和投資風(fēng)險，也便于各部門動態(tài)追蹤資源狀態(tài)，為開展“多規(guī)合一”的空間規(guī)劃、落實(shí)用途管制以及執(zhí)法監(jiān)督活動提供有效依據(jù)。同時，“生態(tài)銀行”采用信息化管理平臺對已收儲的資源進(jìn)行動態(tài)跟蹤和系統(tǒng)分析，借助第三方機(jī)構(gòu)的專業(yè)化知識，從不同角度對自然資源進(jìn)行生態(tài)修復(fù)、外觀美化、配套建設(shè)等，在提升生態(tài)環(huán)境治理的同時，有效抑制后續(xù)經(jīng)營過程中自然資源被濫用的風(fēng)險。（4）加強(qiáng)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。針對五夫農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的情況，五夫政府積極協(xié)調(diào)各方力量，做好“三通一平”工程建設(shè)，并借助政策支持，將2.4 億元國家級田園綜合體、7500 萬元國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)、3100 萬元水流域綜合整治補(bǔ)助金整合后，集中投入到五夫鎮(zhèn)的遺址修繕、生態(tài)修復(fù)及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域，現(xiàn)已完成2.28 畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、46 條田間道路、9.8 公里潭溪生態(tài)景觀水系護(hù)岸、35條排灌渠系、7.18 公里環(huán)鎮(zhèn)公路等項(xiàng)目建設(shè)，五夫公共服務(wù)保障能力持續(xù)增強(qiáng)。

2.平臺+社會：以農(nóng)村為場域，推動自然資源資產(chǎn)的有效流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營

“生態(tài)銀行”借助政府信用背書，為吸納村集體和農(nóng)戶參與資源的流轉(zhuǎn)和經(jīng)營提供了信任合作的制度基礎(chǔ)。（1）尊重農(nóng)民的主體地位，保障農(nóng)民利益?！吧鷳B(tài)銀行”提前摸底各農(nóng)戶，收集了解有關(guān)資源流轉(zhuǎn)方式、價格、期限用途的意愿和信息，據(jù)此形成多樣化的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和收益分配方案。根據(jù)自愿原則，農(nóng)民可自主決定流轉(zhuǎn)資源的面積大小及使用方式（轉(zhuǎn)讓、出租、入股、托管等）、途徑（直接流轉(zhuǎn)或通過村集體間接轉(zhuǎn)入“生態(tài)銀行”）及收益形式（一次性出讓金、定期租金、保底分紅以及就業(yè)崗位等），達(dá)成一致后即可與“生態(tài)銀行”簽訂書面協(xié)議。協(xié)議須體現(xiàn)環(huán)境正義和環(huán)境民主的理念，圍繞“產(chǎn)權(quán)明晰、收益明確、風(fēng)險降低”三個要點(diǎn)制定條款，讓農(nóng)民公平分擔(dān)發(fā)展成本、平等分享發(fā)展收益。（2）村集體引領(lǐng)帶動，強(qiáng)化服務(wù)保障。五夫村集體經(jīng)濟(jì)組織（經(jīng)濟(jì)合作社、鄉(xiāng)村企業(yè)等）熟悉鄉(xiāng)情、貼近農(nóng)戶，具有較好的群眾基礎(chǔ)，且經(jīng)過多年“國家級田園綜合體”和“國家級特色小鎮(zhèn)”等創(chuàng)新試點(diǎn)的實(shí)踐歷練，匯集不少農(nóng)村精英、鄉(xiāng)賢、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者，不論是自身實(shí)力還是創(chuàng)新意識都相對較強(qiáng)。由鄉(xiāng)村能人帶動，成立新型集體經(jīng)濟(jì)合作組織，創(chuàng)新提出資源“二級流轉(zhuǎn)”機(jī)制，即：村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)戶經(jīng)共同協(xié)商，從內(nèi)部共同確定資源的初次定價，從農(nóng)民手中流轉(zhuǎn)資源，由此完成一級流轉(zhuǎn)；然后集體經(jīng)濟(jì)組織再與“生態(tài)銀行”對接完成集體資源資產(chǎn)的二級流轉(zhuǎn)，以實(shí)現(xiàn)生態(tài)資源要素再定價。此后，村集體再以獨(dú)立法人的身份參與到自然資源的合作開發(fā)之中，如萬畝蓮塘、舍倉民宿的開發(fā)運(yùn)作，借助“生態(tài)銀行”提供的市場信息、信用融資和技術(shù)服務(wù)獲得“輸血”，然后以鄉(xiāng)土知識為基礎(chǔ)，開展適度規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)出，帶領(lǐng)小農(nóng)戶和中間農(nóng)民轉(zhuǎn)入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道達(dá)成“造血”。這種模式有利于增強(qiáng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，推動農(nóng)村自然資源所有者權(quán)益落實(shí)到位。

3.平臺+資本：以市場為基礎(chǔ)，降低風(fēng)險成本并促進(jìn)生態(tài)紅利的共享

“生態(tài)銀行”遵循市場規(guī)律，注重發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，按照市場需求、規(guī)則和方式運(yùn)作。（1）構(gòu)建文化業(yè)態(tài)與自然資源的載體的聯(lián)系。“生態(tài)銀行”按照資源性質(zhì)及其與文化的關(guān)聯(lián)程度從農(nóng)戶手上分類導(dǎo)入兩類生態(tài)資源：一是與文化具有直接關(guān)聯(lián)的經(jīng)營性資產(chǎn)（古民居、古建筑、古遺址等）；二是與文化具有間接關(guān)聯(lián)的土地資源資產(chǎn)（山、水、林、耕），現(xiàn)已成功收儲古民居50 棟、土地100 hm2、林地253.33 hm2。［2]為合理設(shè)計(jì)產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)、IP 項(xiàng)目分類策劃等產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的順利實(shí)施提供了前提條件（如表1）。（2）推出多元化評估定價機(jī)制?！吧鷳B(tài)銀行” 更具資源屬性，在充分考慮農(nóng)戶、村集體和企業(yè)意愿的基礎(chǔ)上，綜合采取政策定價、評估定價、市場競價等方法，聯(lián)合專業(yè)評估機(jī)構(gòu)、村集體等多方主體，針對項(xiàng)目涵蓋的資源資產(chǎn)進(jìn)行綜合定價，為農(nóng)村自然資源市場化提供了基礎(chǔ)條件。（3）導(dǎo)入綠色項(xiàng)目。按照“文化+業(yè)態(tài)+資源”的策劃，相應(yīng)導(dǎo)入綠色農(nóng)業(yè)、休閑旅游產(chǎn)業(yè)、文化教育產(chǎn)業(yè)等不同項(xiàng)目及運(yùn)營主體。五夫“生態(tài)銀行”成立以來，以朱子文化為核心的物質(zhì)和非物質(zhì)文化分別封裝成硬性文化資產(chǎn)和軟性文化資產(chǎn)，“朱子窯陶藝館”“舍倉民宿”“五夫里文創(chuàng)工作室”“籍溪草堂” 等8 個文旅項(xiàng)目和“朱子佳酒”“熹柳鎮(zhèn)農(nóng)特產(chǎn)品館”等12 個農(nóng)旅項(xiàng)目先后落地五夫，豐富五夫鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)，從前生態(tài)產(chǎn)業(yè)粗放發(fā)展、融資難、創(chuàng)新難的難題得以解決，文化旅游業(yè)存在的資金缺乏、創(chuàng)意不足和運(yùn)營推廣短板等問題進(jìn)一步破解，生態(tài)經(jīng)濟(jì)效益不斷提升。在“生態(tài)銀行”的助推下，五夫各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)全面提速，文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展向好，產(chǎn)業(yè)布局與鄉(xiāng)村文化生活也更加契合，五夫的文化影響力和旅游吸引力不斷提升。2019 年“五一”期間，五夫鎮(zhèn)旅游人數(shù)同比增長76.89%，2020 年“十一”期間，接待旅游人數(shù)2.88 萬人次，同比增長32.7%，旅游收入達(dá)60 余萬元。

表1 五夫“文化生態(tài)銀行”資源導(dǎo)入及項(xiàng)目開發(fā)Tab.1 The resources project of Wufu “Culture Ecology Bank”

綜上，“五夫文化生態(tài)銀行”按照習(xí)總書記提出的“政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會各界參與、市場化運(yùn)作，探索可持續(xù)的生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)機(jī)制”思路，通過打造資源、信息和信用為一體的中介平臺、構(gòu)建互惠合作機(jī)制，吸納多元主體共同參與、平等協(xié)作，形成符合當(dāng)?shù)刭Y源稟賦特點(diǎn)和實(shí)際發(fā)展需要的農(nóng)村自然資源管理機(jī)制，為探索可持續(xù)的生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)機(jī)制提供了生動樣本和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

三、五夫“文化生態(tài)銀行”對完善農(nóng)村自然資源資產(chǎn)管理機(jī)制的啟示

根據(jù)“五夫文化生態(tài)銀行”實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，農(nóng)村自然資源資產(chǎn)管理機(jī)制的完善，應(yīng)當(dāng)立足農(nóng)村集體所有制的基礎(chǔ)地位，公平、合理分配自然資源所有者、使用者和監(jiān)管者之間權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，才能發(fā)揮出自然資源的最大效益。為此建議從以下幾方面對現(xiàn)有機(jī)制進(jìn)行完善：

（一）完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，保障自然資源產(chǎn)權(quán)主體的基本權(quán)益

1.健全集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)認(rèn)證制度

《產(chǎn)權(quán)改革意見》強(qiáng)調(diào)，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是鞏固社會主義公有制、完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的必然要求。這意味著“討論農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的法治實(shí)現(xiàn)必須在此語境下展開，否則將因失去法治本色而又礙于改革的推進(jìn)”。［3]解決集體所有制權(quán)益主體“虛化”問題是落實(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的首要問題。五夫“生態(tài)銀行”的實(shí)踐表明，通過村集體聯(lián)合農(nóng)戶可以提高農(nóng)民的組織化程度，降低合作成本，進(jìn)而增強(qiáng)農(nóng)戶在市場中的競價能力，使其平等地參與資源市場價格的形成，從而避免主體虛化，引發(fā)集體資產(chǎn)流失問題。因此，建議通過立法明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人地位，有利于進(jìn)一步落實(shí)產(chǎn)權(quán)主體利益，為加強(qiáng)村集體的組織能力和服務(wù)能力，發(fā)揮其在加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提升資源經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)效率等方面的引擎作用，提供政策法律保障。

2.暢通集體成員的資源權(quán)益實(shí)現(xiàn)渠道

《產(chǎn)權(quán)改革意見》明確要求“確保農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)”的實(shí)現(xiàn)，但如何保障實(shí)現(xiàn)沒有具體規(guī)定。為此，建議在現(xiàn)有規(guī)則框架下，深入調(diào)整鄉(xiāng)村權(quán)力與權(quán)利結(jié)構(gòu)，保障農(nóng)民的對自然資源管理的參與權(quán)、知情權(quán)等權(quán)利有效行使。借鑒“生態(tài)銀行”多元定價評估機(jī)制，在資源定價和處置過程中充分考慮農(nóng)民和村集體的意愿；針對策劃項(xiàng)目涵蓋的資源資產(chǎn)，設(shè)置公開透明的民主協(xié)商渠道，就資源的流轉(zhuǎn)方式、定價、周期、策劃項(xiàng)目等內(nèi)容，聽取村集體、和集體成員的意見；必要時還要舉行聽證會、論證會，讓農(nóng)民在資源決策、利益分配方面享有更多發(fā)言權(quán)，確保農(nóng)民作為集體成員平等地參與資源權(quán)益的開發(fā)與共享。

3.完善產(chǎn)權(quán)交易相關(guān)法規(guī)

打造農(nóng)村資源交易市場，完善交易環(huán)境是提升自然資源資產(chǎn)市場化水平的關(guān)鍵?；诋?dāng)前自然資源產(chǎn)權(quán)分散化的現(xiàn)狀，建議進(jìn)一步健全和完善資源使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)等相關(guān)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度。如合理設(shè)定資源的使用范圍、方式，為同一資源上不同權(quán)能分離和獨(dú)立行使創(chuàng)設(shè)必要的制度通道。通過推進(jìn)“多權(quán)一體”到“多權(quán)分置”的權(quán)利結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)自然資源得到充分有效利用。此外，政府要扮演好服務(wù)者的職能，履行好“導(dǎo)向”職責(zé)，引導(dǎo)企業(yè)建立規(guī)范的交易規(guī)則和平臺，降低交易成本和風(fēng)險，為農(nóng)村自然資源市場化營造良好的市場環(huán)境。同時政府也要把握好介入尺度，主動減少對資源流轉(zhuǎn)不必要的行政限制和干預(yù)，推動農(nóng)村資源有序流轉(zhuǎn)和規(guī)范運(yùn)營。

（二）加強(qiáng)農(nóng)村自然資源資產(chǎn)監(jiān)管，強(qiáng)化科學(xué)管護(hù)和風(fēng)險管控

1.明確農(nóng)村自然資源資產(chǎn)管理的導(dǎo)向和重點(diǎn)

不同區(qū)域自然資源的稟賦和要素條件不同，決定了自然資源資產(chǎn)的管理應(yīng)當(dāng)因地制宜，因類制宜。管理機(jī)構(gòu)應(yīng)綜合資源整體性、多樣性、區(qū)域性等特點(diǎn)，對資源承載力、利用方式、交易成本、收益分配、責(zé)任承擔(dān)等因素進(jìn)行全面考量，將經(jīng)濟(jì)活動限制在資源環(huán)境能夠承受的限度內(nèi)，確保資源使用公平性（滿足基本生產(chǎn)生活需求）與效率性（資源功效最大發(fā)揮）的統(tǒng)一。［4]五夫“生態(tài)銀行”，在全面清查資源的基礎(chǔ)上，制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，再根據(jù)自然資源與文化的關(guān)聯(lián)程度進(jìn)行資源分類收儲，最后導(dǎo)入相關(guān)綠色產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)與資源稟賦相得益彰。借鑒其經(jīng)驗(yàn)，完善農(nóng)村自然資源資產(chǎn)管理要重點(diǎn)處理好以下問題：一是全面摸清資源家底，精準(zhǔn)化治理提升；二是科學(xué)設(shè)計(jì)發(fā)展規(guī)劃，準(zhǔn)確研判資源開發(fā)方向和利用方式；三是遵循生態(tài)規(guī)律，確保經(jīng)營方式與鄉(xiāng)土社會生態(tài)、生活、生產(chǎn)“三生合一”的內(nèi)在基因相契合。如此，才能真正實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益的統(tǒng)一及最大化。

2.清晰界定自然資源相關(guān)主體的權(quán)限和責(zé)任

五夫“生態(tài)銀行”根據(jù)資源性質(zhì)的特點(diǎn)，明確自然資源所有者、監(jiān)管者、使用者等不同主體之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，通過妥善處理農(nóng)村自然資源流轉(zhuǎn)中所包含的多層委托代理關(guān)系和利益關(guān)系，形成“政府帶動、農(nóng)民主動、企業(yè)推動、市場拉動”信任協(xié)作關(guān)系，促進(jìn)了“生態(tài)紅利”的共享?？梢姡逦缍▏夜苤茩?quán)（干預(yù)權(quán)）、資源使用者使用權(quán)（物權(quán)）、第三方監(jiān)督和制約權(quán)，完善資源分配、使用及其監(jiān)督制約機(jī)制［5]，構(gòu)建統(tǒng)一明確的自然資源資產(chǎn)權(quán)益劃分和責(zé)任承擔(dān)體系，有利于權(quán)能的充分行使，避免權(quán)屬不清和侵害村集體成員權(quán)益等不法情形發(fā)生。

3.構(gòu)建安全監(jiān)管和風(fēng)險防控機(jī)制

五夫“生態(tài)銀行”建立資源信息管理平臺，通過“生態(tài)資源一張圖” 解決了因政府部門信息壁壘產(chǎn)生的資源摸底難問題。同時聯(lián)合第三方機(jī)構(gòu)，從準(zhǔn)備、實(shí)施、運(yùn)營三個階段，針對可能出現(xiàn)的合作風(fēng)險、社會風(fēng)險、融資風(fēng)險、市場風(fēng)險、法律風(fēng)險等進(jìn)行識別和防范，保障了風(fēng)險的有效管控。從長遠(yuǎn)看，加強(qiáng)科技和信息聯(lián)動，建立資源信息管理平臺，在系統(tǒng)中導(dǎo)入自然資源經(jīng)營風(fēng)險動態(tài)評估、資源流轉(zhuǎn)基準(zhǔn)價格及指數(shù)體系和資源開發(fā)全過程的數(shù)據(jù)信息，利用信息認(rèn)證和溯源標(biāo)識進(jìn)行信用識別，才能保障農(nóng)村自然資源高效利用和精準(zhǔn)治理。

（三）健全民主協(xié)商和監(jiān)督機(jī)制，完善社會互動合作的制度平臺

1.夯實(shí)互惠合作的制度平臺

農(nóng)村自然資源資產(chǎn)管理是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，不能囿于利潤最大化或行政管理邏輯，僅考慮資源管理的效率和收益，還須充分重視經(jīng)濟(jì)活動背后的人的需求和各種社群關(guān)系。［6]過去我們更重視自上而下的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和要素投入，但由于缺乏信任合作的基礎(chǔ)與合理的制度安排，無法對資源產(chǎn)權(quán)人進(jìn)行有效協(xié)調(diào)和行為約束，最終導(dǎo)致部分民眾利益受損或投資開發(fā)風(fēng)險過高的局面。五夫“生態(tài)銀行”關(guān)注各方主體的需求，經(jīng)過民主協(xié)商，圍繞產(chǎn)權(quán)明晰、效益明顯和風(fēng)險可控三個要點(diǎn)，制定多元化的權(quán)益分配方案供農(nóng)民選擇、建立“生態(tài)資源一張圖”供投資主體參考，并聯(lián)合企業(yè)、農(nóng)民、村集體等多元主體共同參與項(xiàng)目資源資產(chǎn)評估定價等做法，體現(xiàn)了平等、互惠的精神，為加強(qiáng)多元主體的信任合作提供了重要平臺?？梢?，在農(nóng)村自然資源管理過程中，發(fā)揮民主協(xié)商精神，構(gòu)建平等、信任、互惠的合作制度，構(gòu)建鄉(xiāng)土資源與外部社會有效連結(jié)的平臺，對于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)關(guān)系和社會關(guān)系的互補(bǔ)融合以及社群共同利益的維護(hù)有著積極意義。

2.加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督和對企業(yè)的外部監(jiān)督

生態(tài)銀行作為自然資源資產(chǎn)運(yùn)營管理的中間平臺，承擔(dān)著管理和維護(hù)資源、信息、信用的重要職責(zé)，如果缺乏內(nèi)部規(guī)則的有效監(jiān)督和約束，僅依靠外部行政監(jiān)管和內(nèi)部技術(shù)性防控，就有可能滋長監(jiān)守自盜和資源尋租的腐敗風(fēng)險。從長遠(yuǎn)來看，要提高農(nóng)村自然資源資產(chǎn)管理的效能，除了要做好自然資源資產(chǎn)的科學(xué)管護(hù)工作，還應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督和對企業(yè)的外部監(jiān)督。從內(nèi)部來看，管理主體應(yīng)盡快制定和完善自然資源資產(chǎn)的管理總章程或辦法，設(shè)立內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，授予其相應(yīng)的監(jiān)督職能，將資源資產(chǎn)管理運(yùn)營的總體原則、機(jī)構(gòu)職責(zé)、自然資源分類管護(hù)辦法、財(cái)務(wù)會計(jì)制度、經(jīng)濟(jì)分配制度等內(nèi)容以成文形式確定下來。以農(nóng)村自然資源資產(chǎn)流轉(zhuǎn)和交易為重點(diǎn)，針對資源流轉(zhuǎn)交易的程序、方式、資金流動、收益分配和發(fā)放等作出規(guī)范。加強(qiáng)對資產(chǎn)經(jīng)營、收支和分配等情況的審計(jì)監(jiān)督，在經(jīng)理人離任時候，必須接受自然資源資產(chǎn)監(jiān)督部門和財(cái)務(wù)部門的離任審計(jì)。從外部監(jiān)督來看，企業(yè)是自然資源開發(fā)利用的重要主體，“生態(tài)銀行”和政府要加強(qiáng)引導(dǎo)和監(jiān)督職責(zé)，一方面積極引導(dǎo)投資企業(yè)樹立生態(tài)、集約和綠色發(fā)展理念，推動其加大在自然資源保護(hù)和生態(tài)修復(fù)方面的資金、技術(shù)、信息等要素投入；另一方面，要督促企業(yè)自覺承擔(dān)起預(yù)防污染、保護(hù)和生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?zé)任，積極采取措施克服其市場行為可能帶來的資源浪費(fèi)、環(huán)境污染、破壞風(fēng)險上升等負(fù)外部性問題。通過理念和行為重塑倒逼企業(yè)自我轉(zhuǎn)型，以促進(jìn)農(nóng)村自然資源的可持續(xù)利用。