日益成熟的公益司法保護“中國方案”

“訴前實現(xiàn)維護公益目的是最佳司法狀態(tài)”，這一理念強調的正是公益受損問題的“前端化解”。作為檢察公益訴訟制度主體的行政公益訴訟，在制度設計上是非訴訟機制和訴訟機制的有機結合，先制發(fā)檢察建議再提起訴訟、不整改才提起訴訟

2017年6月27日，全國人大常委會審議通過修改民事訴訟法、行政訴訟法的決定，檢察機關提起公益訴訟明確寫入這兩部法律，自當年7月1日開始，檢察公益訴訟全面推開。五年間，公益訴訟檢察不斷更新理念、完善機制、探索新領域新范圍，辦案數(shù)量逐年穩(wěn)步上升，案件范圍不斷拓展，辦案質效不斷提升，公益司法保護的“中國方案”日趨成熟。

人民的需要是“硬核”

2018年7月6日，習近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第三次會議。會議強調，設立最高人民檢察院公益訴訟檢察廳，要以強化法律監(jiān)督、提高辦案效果、推進專業(yè)化建設為導向，構建配置科學、運行高效的公益訴訟檢察機構，為更好地履行檢察公益訴訟職責提供了組織保障。

五年間，隨著最高檢專門成立公益訴訟檢察廳，隨著公益訴訟檢察與刑事檢察、民事檢察、行政檢察一起被寫入全國人大常委會通過的決議，隨著英雄烈士保護法、安全生產(chǎn)法、個人信息保護法、軍人地位和權益保障法、未成年人保護法、反壟斷法等越來越多法律授權，公益訴訟檢察一路“快馬加鞭”、高速發(fā)展——自2017年7月全面推開至2021年底，辦案規(guī)模逐年穩(wěn)步提升，全國檢察機關辦理公益訴訟案件從2018年的11萬余件增加到2021年的16.9萬件。2022年1至9月，全國檢察機關共立案辦理公益訴訟案件15.3萬件，同比上升21%。2017年7月至2022年6月，全國共制發(fā)公益訴訟訴前檢察建議52萬余件；行政機關訴前階段回復整改率已從2018年的97.2%持續(xù)上升至2021年的99.5%。

檢察公益訴訟始終與新時代人民群眾美好生活新需要聯(lián)系在一起——2018年8月，最高檢部署開展為期一年的“保障千家萬戶舌尖上的安全”檢察公益訴訟專項監(jiān)督活動，聚焦農(nóng)貿(mào)市場及校園周邊食品、網(wǎng)絡餐飲等五大重點領域開展監(jiān)督；2020年6月，最高檢部署開展為期三年的“公益訴訟守護美好生活”專項監(jiān)督活動，圍繞生態(tài)環(huán)境和食藥安全領域公益損害突出問題打持久戰(zhàn)、攻堅戰(zhàn)；2021年8月，最高檢部署開展“為民辦實事，破解老大難”公益訴訟質量提升年專項活動……

截至目前，最高檢已先后發(fā)布24批公益訴訟典型案例，涵蓋野生動物保護、文物與文化遺產(chǎn)保護、服務鄉(xiāng)村振興助力脫貧攻堅、生物多樣性保護、殘疾人權益保障等領域，每一起典型案例都體現(xiàn)了公益訴訟檢察以人民為中心的初心與擔當。

聲音

徐玨慧（全國人大代表，上海港國際客運中心開發(fā)有限公司董事、總經(jīng)理、黨委副書記）

建議檢察機關在對破壞長江生態(tài)環(huán)境的違法行為加大打擊力度的同時，繼續(xù)通過履行公益訴訟職能助力長江生態(tài)環(huán)境保護。建議檢察機關進一步推廣公益訴訟舉報平臺，幫助解決公益訴訟線索不足和現(xiàn)場取證難的問題。

張慧（全國人大代表、云南建廣律師事務所主任）

建議完善環(huán)境公益訴訟的懲罰性賠償制度。目前環(huán)境民事公益訴訟責任的承擔方式主要限于停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀、賠償損失、賠禮道歉等，不包含懲罰性賠償。雖然民法典規(guī)定故意污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成嚴重后果被侵權人有權請求懲罰性賠償，但沒有對具體賠償標準及計算方法等作出規(guī)定。因此在進一步完善環(huán)境公益訴訟法律體系的過程中，通過對懲罰性賠償?shù)膬热?、適用條件和計算標準等進行細化，為后續(xù)的司法審理認定和適用提供準確的依據(jù)。

牛三平（全國人大代表、農(nóng)工黨山西省委會副主委）

要繼續(xù)推進相關單行法單設、增設公益訴訟條款，并適時開展檢察公益訴訟法律規(guī)定貫徹執(zhí)行情況專項執(zhí)法檢查，深入了解相關執(zhí)法司法實踐中存在的突出問題和新情況，確保相關法律規(guī)定的統(tǒng)一正確實施；推動公益訴訟相關立法進程，探索公益訴訟專門立法，全面梳理近年來有關公益訴訟立法的議案、建議、提案，銜接相關程序法、實體法中公益訴訟的專門規(guī)定，由最高人民檢察院牽頭，制定公益訴訟立法研究報告，在前期司法實踐和配套規(guī)定運行成熟后，單獨制定公益訴訟法，進一步推進公益訴訟法律制度的立法完善。

從源頭解決公益損害問題

“雙贏多贏共贏”“訴前實現(xiàn)維護公益目的是最佳司法狀態(tài)”“持續(xù)跟進監(jiān)督”……五年間，檢察公益訴訟堅持“公益之訴、督促之訴、協(xié)同之訴”的職能定位，不斷更新辦案理念，努力實現(xiàn)辦案的政治效果、社會效果和法律效果相統(tǒng)一，以自身高質量發(fā)展助力國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

檢察公益訴訟要高質量發(fā)展必須直面群眾的急難愁盼，通過能動履職向社會治理的“堵點”“盲點”發(fā)力，將檢察職能延伸到背后的制度缺失、管理不到位等治理問題。其中，溯源治理是關鍵。

“訴前實現(xiàn)維護公益目的是最佳司法狀態(tài)”，這一理念強調的正是公益受損問題的“前端化解”?！白鳛闄z察公益訴訟制度主體的行政公益訴訟，在制度設計上是非訴訟機制和訴訟機制的有機結合，先制發(fā)檢察建議再提起訴訟、不整改才提起訴訟?！弊罡邫z第八檢察廳廳長胡衛(wèi)列曾經(jīng)撰文指出，司法實踐中，行政機關訴前整改率始終保持在95%以上，絕大多數(shù)案件在訴前通過非訴訟機制得到了解決。

湖北省檢察院漢江分院公益訴訟檢察官實地調查沙湖國家濕地公園保護情況，對公園水質狀況進行水樣采集和水質檢測。

為做好溯源治理“關口把控”的工作，2019年，最高檢組織全國檢察機關集中開展公益訴訟案件“回頭看”活動，對2018年制發(fā)的10萬余件訴前檢察建議持續(xù)落實情況進行評查，體現(xiàn)了“持續(xù)跟進監(jiān)督”的辦案理念。2022年3月，最高檢專門發(fā)布8起檢察公益訴訟“回頭看”跟進監(jiān)督典型案例。

所有這些理念，都源于對以法治方式助推國家治理現(xiàn)代化的深刻理解?！斑@些年，我真切感受到公益訴訟檢察官主動服務和保障大局，在維護國家利益和社會公共利益方面付出的努力。周圍是青山綠水，我們能安居樂業(yè)，老百姓才是最大贏家。期待公益訴訟檢察官能不斷提高參與社會治理的水平，讓我們更多感受到檢察公益訴訟新理念帶來的司法紅利。”全國人大代表、山東蘭田投資控股有限公司黨委書記王士嶺表達了他的期待。

完善制度機制“精裝修”

公益訴訟檢察無章可循，抬腳的每一步都是探索和創(chuàng)新，落腳后的每一次思考和總結都向著規(guī)律性的認知靠近。在實踐的推動下，圓桌會議、訴前磋商、“河湖長+檢察長”、跨區(qū)域協(xié)作等公益訴訟檢察工作機制和制度應運而生。

萬峰湖是珠三角經(jīng)濟區(qū)的重要水源，卻長期遭遇“生態(tài)環(huán)境嚴重受損之殤”。2019年12月，最高檢決定直接立案辦理萬峰湖流域生態(tài)環(huán)境受損公益訴訟案，創(chuàng)新了辦案模式，規(guī)定上級檢察院以事立案；下級檢察院以監(jiān)督對象立案；上下聯(lián)動、因案施策、一體推進。

根據(jù)萬峰湖的檢察實踐，2021年7月，最高檢發(fā)布《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》（下稱《辦案規(guī)則》），將經(jīng)實踐檢驗有效的制度機制涵蓋其中，為公益訴訟辦案提供全流程、體系化的規(guī)范依據(jù)。與此同時，最高檢出臺了《人民檢察院公益訴訟檢察部門辦理英雄烈士保護民事公益訴訟案件工作指引》，與最高法共同制定了《關于辦理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件若干問題的規(guī)定》等，健全完善公益訴訟機制。

2021年，最高檢對南四湖流域生態(tài)環(huán)境受損情況直接啟動公益訴訟檢察立案程序。從萬峰湖到南四湖，最高檢直接辦理案件的步伐又向前邁了一大步：在《辦案規(guī)則》的基礎上，南四湖專案辦案組就線索摸排、立案、調查取證等關鍵辦案環(huán)節(jié)制發(fā)12份辦案工作提示，集中檢察辦案“優(yōu)勢兵力”，啃下了流域綜合污染物排放標準不統(tǒng)一、船舶碼頭污染執(zhí)法標準不統(tǒng)一等僅靠地方檢察機關難以突破的這塊“硬骨頭”。

2021年，最高檢還發(fā)布了有關公益訴訟檢察工作主題的第二十九批指導性案例，為相關案件的辦理提供了重要指引。2021年，又有2個省級人大常委會就檢察公益訴訟出臺專項決定，截至目前，已有26個省級人大常委會就檢察公益訴訟出臺專項決定。

隨著實踐的深入和理論的發(fā)展，關于公益訴訟單獨立法的呼聲也越來越高。專門制定檢察公益訴訟法，從性質上看，體現(xiàn)出區(qū)別于一般私益訴訟權利的特征，契合檢察公益訴訟的獨特制度特點；從內容上看，能夠對民事訴訟法、行政訴訟法所涵蓋不了的檢察公益訴訟辦案實踐中主要適用的訴前程序進行系統(tǒng)規(guī)定。目前，公益訴訟專門立法已形成越來越廣泛的各方共識。

探索新領域新范圍

在2019年10月，黨的十九屆四中全會提出“拓展公益訴訟案件范圍”。2020年12月，最高檢出臺《關于積極穩(wěn)妥拓展公益訴訟案件范圍的指導意見》，要求堅持積極穩(wěn)妥的指導原則、準確把握新領域案件的重點范圍、嚴格把握新領域案件的立案條件、強化辦理新領域案件的程序保障。2021年6月，黨中央印發(fā)的《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監(jiān)督工作的意見》，也明確要求檢察機關積極穩(wěn)妥拓展公益訴訟案件范圍。

2017年，隨著民事訴訟法和行政訴訟法的修訂，檢察公益訴訟依法在生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權出讓四大領域全面開展。這兩部法律確定的檢察公益訴訟案件范圍，都有一個“等”字，作為兜底條款，表明除這些法律明確規(guī)定的領域之外，還存在其他需要同等保護公共利益的領域。

2018年4月出臺的英雄烈士保護法，授權檢察機關提起英烈保護民事公益訴訟，公益訴訟領域拓展為“4+1”，充分說明立法機關在確定檢察公益訴訟適用領域的同時，預留了拓展空間，為后續(xù)立法完善提供了方式和路徑。

步入新時代，人民群眾對民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境愈加關注，期望檢察機關拓展公益訴訟案件范圍、加大工作力度。民有所呼，檢有所應。最高檢將公益訴訟“等”外領域探索原則從“穩(wěn)妥、積極”調整為“積極、穩(wěn)妥”，強調要以高度負責的精神，積極辦理群眾反映強烈的其他領域公益訴訟案件，為健全完善立法提供實踐依據(jù)。

2020年以來，新制定或修訂實施的安全生產(chǎn)法、個人信息保護法、軍人地位和權益保障法、未成年人保護法、反壟斷法、反電信網(wǎng)絡詐騙法、農(nóng)產(chǎn)品質量安全法、婦女權益保障法等均對檢察機關提起公益訴訟作出規(guī)定，檢察公益訴訟法定領域從民事訴訟法、行政訴訟法確定的生態(tài)環(huán)境和資源保護、食藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權出讓及英烈保護法確定的英雄烈士權益保護，即“4+1”大幅擴展到“4+9”。目前，公益訴訟辦案范圍還在進一步規(guī)范、延展中。

2019年至2022年9月，全國檢察機關共辦理新領域案件（含新增法定領域）12.5萬件。2022年1月至9月，立案新領域公益訴訟案件4.6萬件，增速繼續(xù)加快，占比持續(xù)上升。

“領域和范圍不斷拓展，從完善治理和維護公益等方面反映了國家和人民群眾對公益訴訟的現(xiàn)實需求，展現(xiàn)了公益訴訟的制度價值和發(fā)展?jié)摿??！焙l(wèi)列表示。