人民監(jiān)督員制度煥發(fā)新生機

檢察機關加大工作推進力度，勇于探索創(chuàng)新，充分發(fā)揮人民監(jiān)督員實質(zhì)監(jiān)督作用，更多邀請人民監(jiān)督員參加活動，并通過人民監(jiān)督員履職，獲得人民群眾對檢察工作的廣泛支持，促進各項檢察業(yè)務不斷提升質(zhì)量

治國有常，利民為本。人民監(jiān)督員制度作為一種重要的外部監(jiān)督方式，是檢察機關自覺接受人民群眾監(jiān)督、保障人民群眾有序參與司法的重要制度設計，是全面貫徹習近平法治思想，以人民為中心，把體現(xiàn)人民利益、反映人民愿望、維護人民權益、增進人民福祉落實到全面依法治國各領域全過程的生動檢察實踐。近年來，隨著檢察機關的深入推進，這項閃爍“人民性”光輝的制度為滿足人民群眾新時代多元司法需求源源不斷地釋放著正能量。

初心不改，積極主動接受外部監(jiān)督

黨中央對人民監(jiān)督員制度一直高度重視，在多項重要安排和部署中都強調(diào)要改革和完善人民監(jiān)督員制度。

“你們‘真監(jiān)督’‘真建言’，我們‘真歡迎’‘真接受’?！?019年12月，最高人民檢察院召開人民監(jiān)督員代表座談會，這是人民監(jiān)督員制度創(chuàng)立以來召開的第一次全國性人民監(jiān)督員代表座談會。來自全國各地的64名人民監(jiān)督員代表圍繞“人民監(jiān)督員職責定位、如何履行監(jiān)督職能、檢察機關如何接受監(jiān)督”等問題各抒己見、建言獻策。最高檢黨組書記、檢察長張軍特別強調(diào)，要以高度的政治自覺、法治自覺、檢察自覺，全面正確落實人民監(jiān)督員制度。

2020年至2022年10月31日，全國檢察機關共邀請人民監(jiān)督員參加活動24.3萬人次，監(jiān)督檢察辦案活動14.9萬件次，人民監(jiān)督員監(jiān)督的規(guī)模、數(shù)量都有大幅增長。除接受檢察機關邀請參與監(jiān)督外，人民監(jiān)督員也不斷增強履職自覺，還通過微信、電話、信件等形式主動提出監(jiān)督意見建議，監(jiān)督辦案活動的效果持續(xù)增強。

時針回撥到2003年。根據(jù)黨的十六大“從人民群眾反映最突出、要求最強烈的問題和制約司法公正的環(huán)節(jié)入手推進司法體制改革”的精神，最高檢對檢察機關直接立案偵查的案件實行人民監(jiān)督員制度，為加強人民群眾對檢察機關自偵案件的外部監(jiān)督開辟了新途徑。人民監(jiān)督員來自高中以上學歷、年滿23周歲的中國公民，由單位組織推薦或自薦報名參加選任，從“三類案件”“五種情形”入手，保證職務犯罪偵查權的正確行使。經(jīng)過1年先期試點、6年擴大試點工作，人民監(jiān)督員制度于2010年在全國全面推行。

2016年，人民監(jiān)督員的選任管理、履職經(jīng)費保障等由司法行政機關負責，實現(xiàn)了“管用分離”，確保了人民監(jiān)督員監(jiān)督的中立性和客觀性。

2018年2月23日，隨著國家監(jiān)察體制改革深化，檢察機關反貪和預防職能、部門、人員順利完成轉(zhuǎn)隸，這使人民監(jiān)督員制度創(chuàng)設之初的前提條件發(fā)生重大變化。制度如何有效運行，引起學界和實務界的爭論。

聲音

張淑芬（全國人大代表、河北易水硯有限公司技術總監(jiān)）

作為一名人民監(jiān)督員，我通過參與一起涉案企業(yè)合規(guī)案件辦理的全過程，充分感受到了檢察機關在落實全過程人民民主，充分保障人民群眾知情權、參與權、監(jiān)督權、表達權等方面的不斷進步。建議檢察機關繼續(xù)強化普法宣傳，采用“線上+線下”相結(jié)合的形式對人民監(jiān)督員開展法律專業(yè)知識培訓，助力提升監(jiān)督質(zhì)量，為營造全民知法、守法、學法、用法的社會氛圍貢獻更多檢察智慧和力量。

俞學文（全國人大代表，浙江省武義縣柳城畬族鎮(zhèn)青坑村委會主任、浙江更香有機茶業(yè)開發(fā)有限公司董事長）

我多次以人民監(jiān)督員身份監(jiān)督檢察辦案活動，能感受到檢察機關接受監(jiān)督的誠心，他們高度重視人民監(jiān)督員的監(jiān)督意見，對每一條意見都積極回應。人民監(jiān)督員制度是一項真正堅持以人民為中心的司法制度，建議檢察機關進一步予以完善，并加大對人民監(jiān)督員的培訓力度，提高人民監(jiān)督員的履職能力。

黃東兵（全國人大代表、貴州財經(jīng)大學西部現(xiàn)代化研究中心主任）

人民監(jiān)督員是很好的普法宣傳員，通過參與司法辦案，將法治精神向身邊人滲透，實現(xiàn)一個人帶動一群人，增強全社會的法治意識。建議檢察機關進一步加強對人民監(jiān)督員制度的宣傳，讓更多群眾了解、關心、支持人民監(jiān)督員工作，進而積極參與這項工作。

面對外界的不同聲音，檢察機關接受外部監(jiān)督的初心毫不動搖。最高檢明確“人民監(jiān)督員的工作只能加強，不能削弱”，并多次調(diào)研座談人民監(jiān)督員制度改革的方向，“要擴展到整個檢察辦案活動中來”。同時，最高檢推動這項制度的落實有法可依。2018年10月26日，十三屆全國人大常委會第六次會議修訂通過《中華人民共和國人民檢察院組織法》，第27條規(guī)定：“人民監(jiān)督員依照規(guī)定對人民檢察院的辦案活動實行監(jiān)督?！比嗣癖O(jiān)督員制度正式成為一項國家法律確立的制度，步入正規(guī)化、法治化的發(fā)展軌道。

2019年8月，最高檢印發(fā)《人民檢察院辦案活動接受人民監(jiān)督員監(jiān)督的規(guī)定》（下稱《規(guī)定》），從規(guī)范人民檢察院接受人民監(jiān)督員監(jiān)督的角度，對人民監(jiān)督員監(jiān)督檢察辦案活動作出全面調(diào)整和完善?！兑?guī)定》的出臺標志著人民監(jiān)督員制度適應新時代司法實踐需求開啟了新的篇章。

監(jiān)督范圍、監(jiān)督方式調(diào)整，監(jiān)督活動見實效

檢察機關內(nèi)設機構改革之后，“四大檢察”“十大業(yè)務”新格局建立，捕訴一體和司法責任制的運行擴大了檢察官的權力，需要更加強有力的外部監(jiān)督制約督促檢察官規(guī)范履職。

在這種背景下，《規(guī)定》進一步明確人民監(jiān)督員監(jiān)督范圍不再僅限于檢察機關查辦的職務犯罪案件，將“四大檢察”“十大業(yè)務”全部納入監(jiān)督范圍；在參與監(jiān)督方式上，確定了人民監(jiān)督員可以監(jiān)督案件公開審查、公開聽證，檢察官出庭支持公訴，巡回檢察，檢察建議的研究提出、督促落實等相關工作，法律文書宣告送達，案件質(zhì)量評查，司法規(guī)范化檢查，檢察工作情況通報以及其他相關司法辦案工作。

在十種參與監(jiān)督方式中，參加公開聽證占比超七成，已成為人民監(jiān)督員履職最主要的方式。除公開聽證之外，人民監(jiān)督員對檢察建議的研究提出、督促落實也在十種參與監(jiān)督方式中占有一定比例，僅2021年，人民監(jiān)督員就提出相關建議1851件次。

2022年，最高檢將人民監(jiān)督員朱崇君提出“建議把超市購物中的一般型漏掃問題回歸民事調(diào)解”的監(jiān)督意見轉(zhuǎn)第一檢察廳辦理，這是最高檢首例采用“第十種參與監(jiān)督方式”主動監(jiān)督的案例。

2022年，最高檢與司法部會簽《關于抽選人民監(jiān)督員監(jiān)督最高人民檢察院辦案活動實施辦法（試行）》，進一步規(guī)范人民監(jiān)督員工作。最高檢率先邀請人民監(jiān)督員監(jiān)督檢察聽證、監(jiān)獄巡回檢察“回頭看”、案件質(zhì)量評查等活動，開展了一批高質(zhì)量、有影響的監(jiān)督活動，為全國檢察機關打造示范和樣板案例。

2022年5月，最高檢發(fā)布首批人民監(jiān)督員監(jiān)督檢察辦案活動典型案例；2022年底，最高檢發(fā)布人民監(jiān)督員監(jiān)督公益訴訟辦案活動典型案例。典型案例的發(fā)布旨在指導各級檢察機關加大工作推進力度，勇于探索創(chuàng)新，充分發(fā)揮人民監(jiān)督員實質(zhì)監(jiān)督作用，更多地邀請人民監(jiān)督員參加活動，并通過人民監(jiān)督員履職，獲得人民群眾對檢察工作的廣泛支持，促進各項檢察業(yè)務不斷提升質(zhì)量，以檢察工作高質(zhì)量發(fā)展服務經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。

聚智創(chuàng)新、建章立制，積極拓寬監(jiān)督渠道

2021年6月，黨中央印發(fā)《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監(jiān)督工作的意見》，專門提出“完善人民監(jiān)督員制度，拓寬群眾有序參與和監(jiān)督司法的渠道”。

伴隨著人民監(jiān)督員制度改革進程，擴大人民監(jiān)督員隊伍、暢通參與監(jiān)督渠道已經(jīng)成為擺在檢察機關面前的新課題。最高檢黨組要求，要準確把握監(jiān)督范圍的廣泛性、監(jiān)督方式的多樣性、監(jiān)督程序的簡便性、監(jiān)督意見的約束性。結(jié)合全國政法隊伍教育整頓，為檢察機關更好接受外部監(jiān)督建章立制。

截至2021年底，全國共有2.3萬名人民監(jiān)督員，而自2019年以后人民監(jiān)督員的監(jiān)督活動不斷增加，年均監(jiān)督案件數(shù)量是《規(guī)定》實施前的十余倍。人民監(jiān)督員的隊伍亟須擴大。

2021年12月，最高檢、司法部印發(fā)實施修訂后的《人民監(jiān)督員選任管理辦法》，調(diào)整人民監(jiān)督員監(jiān)督的范圍與《規(guī)定》相一致，完善了監(jiān)督層級，并適應人民監(jiān)督員制度發(fā)展趨勢，結(jié)合實際完善了人民監(jiān)督員選任管理的具體規(guī)定，如任職條件、選任方式、發(fā)布公告等。根據(jù)該辦法，北京市司法局選任的新一屆人民監(jiān)督員數(shù)量，由2016年的113人調(diào)整到了2022年的400人。

為保障2022年10月12日最高檢協(xié)同司法部組織“全國人民監(jiān)督員工作培訓班”，四級檢察機關案管人員同堂參加視頻培訓，最高檢案件管理辦公室主任申國軍在司法部主會場作“深刻理解中國特色人民監(jiān)督員制度價值，深入推進新時代人民監(jiān)督員工作開展”專題輔導。

為暢通人民監(jiān)督員監(jiān)督渠道，各地檢察院進行了積極探索，紛紛結(jié)合實際情況，制定人民監(jiān)督員工作實施細則，進一步加強人民監(jiān)督員工作機構與各業(yè)務部門的溝通聯(lián)絡，同時制定人民監(jiān)督員工作計劃、規(guī)范接受監(jiān)督的程序，實現(xiàn)上下聯(lián)動，將人民監(jiān)督員制度落實落細。

湖南省檢察院將接受人民監(jiān)督員監(jiān)督工作納入日常流程監(jiān)控和案件質(zhì)量評查，把應當接受監(jiān)督而未接受監(jiān)督的情形作為監(jiān)控規(guī)則嵌入“智慧案管”，每天自動篩選疑似“漏監(jiān)督”案件進行預警。明確案件出現(xiàn)應接受監(jiān)督而未接受監(jiān)督、監(jiān)督程序不規(guī)范、未按規(guī)定答復監(jiān)督意見辦理和采納情況等情形的，均作為案件質(zhì)量問題進行扣分，并將扣分納入單位檢察業(yè)務考評和檢察人員考核中。

安徽省蕪湖市鏡湖區(qū)檢察院邀請人民監(jiān)督員（中）與辦案檢察官一起調(diào)查走訪。（攝影：韓雪）

受到地方先進經(jīng)驗的啟發(fā)，最高檢選擇甘肅、安徽、青海三個省份的檢察院作為案管辦“聯(lián)系點”，在最高檢文件基礎上細化實施方案，嫁接成熟經(jīng)驗，為日后建章立制做前期準備。

人民監(jiān)督員的年齡、職業(yè)、專業(yè)等具有廣泛性和代表性，行業(yè)分布廣泛，包括不同領域的專家學者、企業(yè)和群眾代表等。在安徽省蕪湖市檢察院已開展的檢察辦案活動接受監(jiān)督中，受邀人民監(jiān)督員不僅圍繞法律適用、事實認定等方面發(fā)表監(jiān)督意見，還從各自專業(yè)領域、生活常識、日常經(jīng)驗等方面發(fā)表看法。這一做法得到人民監(jiān)督員、中國林業(yè)科學研究院林業(yè)科技信息研究所中林綠色碳資產(chǎn)管理中心副主任于天飛的稱贊：“在充分發(fā)揮人民監(jiān)督員外部監(jiān)督作用的同時，也要利用好人民監(jiān)督員不同領域的專業(yè)特長，促進檢察機關辦案質(zhì)效提升，實現(xiàn)公平正義”。

“問渠那得清如許？為有源頭活水來?！比嗣癖O(jiān)督員制度在變革中秉持初心，砥礪前行?！皺z察機關將會同司法行政機關，充分把握人民監(jiān)督員工作發(fā)展規(guī)律和總體趨勢，切實加大組織協(xié)調(diào)、對下指導工作力度，促進人民監(jiān)督員更科學規(guī)范地監(jiān)督檢察機關辦案活動，保障人民群眾對檢察工作的知情權、參與權和監(jiān)督權，積極推動人民監(jiān)督員工作更深更實發(fā)展?！鄙陣娤蛴浾弑硎尽?/p>