藥品領(lǐng)域行政公益訴訟的辦案實(shí)踐

● 劉興煥 江金峰 賴(lài)麗萍/文

一、基本案情及辦理過(guò)程

2020年9月，福建省龍巖市永定區(qū)人民檢察院（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“永定區(qū)院”）在履職中接到群眾反映：區(qū)域內(nèi)兩家公立醫(yī)院自2019年7月以來(lái)長(zhǎng)期未配備速效救心丸、麝香保心丸等心臟病常用藥品。

永定區(qū)院對(duì)上述現(xiàn)象進(jìn)行立案調(diào)查，查明：2019年7月以來(lái)，因該類(lèi)藥品生產(chǎn)成本提高，相關(guān)藥企未按原中標(biāo)合同約定的價(jià)格在龍巖市聯(lián)合限價(jià)陽(yáng)光采購(gòu)平臺(tái)供應(yīng)上述藥品。該兩家醫(yī)院因價(jià)格“倒掛”和采購(gòu)制度規(guī)定，無(wú)法在采購(gòu)平臺(tái)采購(gòu)到該類(lèi)藥品。經(jīng)查，速效救心丸、麝香保心丸均列入《國(guó)家基本藥物目錄》管理，是基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)配備和使用的基本藥物。

2020年11月，永定區(qū)院組織該兩家醫(yī)院、衛(wèi)生健康局等5個(gè)責(zé)任單位召開(kāi)公益訴訟訴前磋商會(huì)，依法向相關(guān)單位提出分析研判涉案藥企停止供應(yīng)原因、健全基本藥物短缺預(yù)警工作機(jī)制、及時(shí)滿(mǎn)足群眾用藥需求等監(jiān)督意見(jiàn)。2021年4月，永定區(qū)院對(duì)該案跟進(jìn)監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)相關(guān)單位已積極聯(lián)合履職，成功推動(dòng)涉案藥企下調(diào)該類(lèi)藥品價(jià)格，按原中標(biāo)合同約定穩(wěn)定供應(yīng)藥品；該兩家醫(yī)院已通過(guò)采購(gòu)平臺(tái)配齊該類(lèi)基本藥物，群眾用藥需求得到滿(mǎn)足。［1］參見(jiàn)《“3·15”檢察機(jī)關(guān)食品藥品安全公益訴訟典型案例》，正義網(wǎng)http://news.jcrb.com/jsxw/2022/202203/t20220315_2377863.html，最后訪(fǎng)問(wèn)日期：2022年11月27日。

二、案件辦理的重點(diǎn)

（一）責(zé)任單位的確定

藥品領(lǐng)域是專(zhuān)業(yè)性極強(qiáng)的領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在藥品行業(yè)領(lǐng)域是“外行人”。匱乏的辦案經(jīng)驗(yàn)和專(zhuān)業(yè)知識(shí)都限制了檢察官開(kāi)展藥品領(lǐng)域檢察公益訴訟工作。本案中，部分公立醫(yī)院出現(xiàn)心臟病常用藥品長(zhǎng)期短缺現(xiàn)象，背后可能牽涉到不同的監(jiān)管部門(mén)。如涉案醫(yī)院本身在藥品儲(chǔ)備方面可能存在違規(guī)行為，其主管部門(mén)衛(wèi)健局在日常監(jiān)管中也可能存在失職行為；此外，短缺的藥品已經(jīng)被納入醫(yī)保藥品，相應(yīng)的醫(yī)保部門(mén)可能也存在監(jiān)管不力行為。且永定區(qū)院公益訴訟檢察干警均是普通法學(xué)背景出身，缺乏藥品領(lǐng)域和醫(yī)療行業(yè)的知識(shí)儲(chǔ)備，也不熟悉相應(yīng)的經(jīng)營(yíng)、監(jiān)管流程。因此，準(zhǔn)確判斷不同行政機(jī)關(guān)在藥品采購(gòu)、保障、結(jié)算等方面的監(jiān)管責(zé)任是案件辦理的首要難題。

最高法判決書(shū)曾寫(xiě)明，行政機(jī)關(guān)“法定職責(zé)”的淵源甚廣，既包括法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政機(jī)關(guān)職責(zé)，也包括上級(jí)和本級(jí)規(guī)范性文件等確定的職責(zé)。［2］參見(jiàn)最高人民法院行政判決書(shū)，（2018）最高法行再205號(hào)。對(duì)此，辦案檢察官通過(guò)查找相關(guān)法律、行政法規(guī)、福建省政府相關(guān)規(guī)定和有關(guān)部門(mén)的“三定方案”，進(jìn)一步理清本案的責(zé)任單位。其中，通過(guò)查閱《國(guó)家基本藥物目錄》（2018年版），發(fā)現(xiàn)該類(lèi)藥品均作為中成藥納入管理。根據(jù)《國(guó)家基本藥物目錄管理辦法》《醫(yī)療機(jī)構(gòu)藥事管理規(guī)定》《福建省公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)基本藥物配備使用管理辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《福建省管理辦法》）等規(guī)定，永定該兩家公立醫(yī)院作為政府舉辦的基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)按規(guī)定全部配備和使用基本藥物，加強(qiáng)基本藥物短缺預(yù)警、信息報(bào)送機(jī)制。同時(shí)，根據(jù)《醫(yī)療機(jī)構(gòu)藥事管理規(guī)定》《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于完善國(guó)家基本藥物制度的意見(jiàn)》《福建省管理辦法》等規(guī)定，區(qū)衛(wèi)生健康局、區(qū)醫(yī)療保障局、醫(yī)?；鹬行挠蓝ü芾聿康葐挝粚?duì)永定區(qū)納入醫(yī)保目錄管理的基本藥物供應(yīng)保障、公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)的基本藥物配備使用情況負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)。

根據(jù)上述規(guī)定，永定區(qū)院確定了本案應(yīng)監(jiān)督的單位為區(qū)該兩家公立醫(yī)院、衛(wèi)生健康局、醫(yī)療保障局和醫(yī)?；鹬行挠蓝ü芾聿?。

（二）爭(zhēng)取司法認(rèn)同

當(dāng)前檢察公益訴訟的社會(huì)知曉度和認(rèn)同度不高，而前期的調(diào)查取證工作亟需相關(guān)單位的支持配合。《檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟案件辦案指南（試行）》與《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》雖然均賦予檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)，但并未明確公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)無(wú)法實(shí)現(xiàn)時(shí)的救濟(jì)措施。藥品領(lǐng)域行政公益訴訟對(duì)相關(guān)單位日常運(yùn)行的證據(jù)材料依賴(lài)度較高，檢察官必須進(jìn)入涉案公立醫(yī)院調(diào)取相關(guān)證據(jù)。若有關(guān)單位不配合檢察官調(diào)取證據(jù)材料，該類(lèi)案件辦理難度較大，據(jù)此作出的監(jiān)督意見(jiàn)難以讓涉案行政機(jī)關(guān)信服，容易產(chǎn)生檢察監(jiān)督的反效果。

針對(duì)上述問(wèn)題，辦案團(tuán)隊(duì)多次深入涉案公立醫(yī)院召開(kāi)聯(lián)席會(huì)和座談會(huì)，介紹近年來(lái)辦理的行政公益訴訟案件與成效，以案釋法提升涉案單位的理解支持，成功調(diào)取了速效救心丸等心臟病常用藥品無(wú)庫(kù)存、不采購(gòu)的證據(jù)，有效解決了調(diào)查核實(shí)難的問(wèn)題。向其他行政機(jī)關(guān)了解到案發(fā)誘因是藥品生產(chǎn)成本上漲、售價(jià)提高，廠(chǎng)家不再按原中標(biāo)合同約定在采購(gòu)平臺(tái)供應(yīng)上述藥品。上述藥品價(jià)格“倒掛”后，涉案公立醫(yī)院便不再采購(gòu)該類(lèi)藥品，雖有準(zhǔn)備替代藥品，但群眾對(duì)速效救心丸、麝香保心丸等藥品較為熟悉，不適應(yīng)使用替代藥品，產(chǎn)生恐慌心理。

（三）監(jiān)督方式的確定

本案牽涉到多個(gè)行政機(jī)關(guān)，如果只對(duì)其中一個(gè)行政機(jī)關(guān)制發(fā)檢察建議，往往不能涵蓋全部公益受損事實(shí)；如果對(duì)牽涉的全部行政機(jī)關(guān)制發(fā)檢察建議，不僅會(huì)產(chǎn)生“濫發(fā)”檢察建議、引起行政機(jī)關(guān)抵觸情緒的反面效果，也可能會(huì)引發(fā)行政機(jī)關(guān)各自為政、就案辦案的效應(yīng)，不能從根源上解決問(wèn)題。此外，在訴前程序結(jié)束后，如何判定受損公益修復(fù)效果也是藥品領(lǐng)域行政公益訴訟案件辦理的難點(diǎn)。

在前期充分征求意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，永定區(qū)院組織召開(kāi)了公益訴訟訴前磋商會(huì)。會(huì)上，永定區(qū)院針對(duì)各單位的職責(zé)分工，分別提出了加強(qiáng)短缺預(yù)警機(jī)制、完善基本藥物的供應(yīng)保障等磋商意見(jiàn)。會(huì)上，各參會(huì)單位就加快上報(bào)解決藥品價(jià)格“倒掛”無(wú)法采購(gòu)的問(wèn)題、合理安排采購(gòu)計(jì)劃配齊心臟病常用藥品、做好替換藥品的解釋工作等方面達(dá)成共識(shí)。

會(huì)后，永定區(qū)院多次派員前往涉案單位對(duì)該類(lèi)藥品長(zhǎng)期短缺的問(wèn)題進(jìn)行跟蹤落實(shí)。期間相關(guān)單位也多次到永定區(qū)院對(duì)整改工作進(jìn)行溝通，不斷細(xì)化整改方案，凝聚各方共識(shí)，共同向上級(jí)部門(mén)匯報(bào)藥品短缺問(wèn)題和潛在原因，推動(dòng)省級(jí)醫(yī)保部門(mén)與生產(chǎn)廠(chǎng)家溝通、調(diào)整該類(lèi)藥品價(jià)格，促成該類(lèi)藥品價(jià)格回落，各公立醫(yī)院可正常采購(gòu)供應(yīng)并滿(mǎn)足群眾正常臨床就醫(yī)用藥需求。

三、辦案啟示與思考

（一）爭(zhēng)取行政機(jī)關(guān)理解支持

建立檢察公益訴訟制度是黨中央作出的一項(xiàng)具有我國(guó)國(guó)情特色的重大決策部署，是當(dāng)前推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、助推行政機(jī)關(guān)依法行政的有力舉措。檢察機(jī)關(guān)可定期向黨委、人大匯報(bào)藥品安全領(lǐng)域公益訴訟開(kāi)展情況，加強(qiáng)與紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)的協(xié)作配合，建立雙向線(xiàn)索移送機(jī)制，將行政機(jī)關(guān)支持、配合開(kāi)展檢察公益訴訟工作情況納入年終績(jī)效管理考核，助力行政機(jī)關(guān)思想上從“要我管”向“我要管”的轉(zhuǎn)變，切實(shí)提升公益訴訟檢察監(jiān)督的質(zhì)效。

（二）拓寬案件線(xiàn)索渠道

目前，案件線(xiàn)索仍是制約檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展藥品安全領(lǐng)域公益訴訟的主要因素，藥品短缺線(xiàn)索更依賴(lài)于檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)發(fā)現(xiàn)和群眾舉報(bào)，這些案源渠道也會(huì)導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)介入時(shí)間滯后。藥品問(wèn)題本質(zhì)上是民生問(wèn)題，關(guān)系到人民群眾的身體健康和生命安全，更應(yīng)該做到“早發(fā)現(xiàn)、早制止”?；诖耍瑱z察機(jī)關(guān)可通過(guò)同堂培訓(xùn)、經(jīng)驗(yàn)交流、聯(lián)席會(huì)議等渠道加強(qiáng)對(duì)“兩法銜接”平臺(tái)的優(yōu)化與運(yùn)用，運(yùn)用大數(shù)據(jù)掌握各藥品監(jiān)管單位執(zhí)法工作情況，實(shí)時(shí)把握可能出現(xiàn)的藥品領(lǐng)域公益受損情況。強(qiáng)化檢察內(nèi)部線(xiàn)索移送機(jī)制，爭(zhēng)取從非法行醫(yī)、非法經(jīng)營(yíng)等案件中摸排損害藥品安全的線(xiàn)索，有效避免公益訴訟案件線(xiàn)索流失。可主動(dòng)協(xié)調(diào)行政機(jī)關(guān)深入轄區(qū)各醫(yī)療機(jī)構(gòu)、藥店等開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督檢查，并加強(qiáng)對(duì)本地網(wǎng)絡(luò)短視頻、新聞報(bào)道的排查，確保有價(jià)值的案件線(xiàn)索及時(shí)得到發(fā)現(xiàn)。加大宣傳力度，探索建立線(xiàn)索舉報(bào)機(jī)制和公益監(jiān)察員庫(kù)，拓寬藥品安全領(lǐng)域線(xiàn)索來(lái)源渠道；邀請(qǐng)社會(huì)各界人士走進(jìn)公益訴訟辦案一線(xiàn)，主動(dòng)接受監(jiān)督，普及藥品安全與公益訴訟法律知識(shí)，引導(dǎo)社會(huì)各界和人民群眾正確認(rèn)識(shí)和支持檢察公益訴訟，凝聚形成保護(hù)藥品安全的強(qiáng)大社會(huì)合力。

（三）穩(wěn)妥采取監(jiān)督措施

檢察機(jī)關(guān)在辦理此類(lèi)案件時(shí)應(yīng)當(dāng)要保持謙抑性，在明確公益受損的前提下，充分考慮技術(shù)能力的桎梏、政策性因素等原因?qū)π姓C(jī)關(guān)進(jìn)行社會(huì)事務(wù)管理的影響，審慎采取訴前磋商、訴前檢察建議、公開(kāi)聽(tīng)證等監(jiān)督措施，推動(dòng)取得行政機(jī)關(guān)主動(dòng)糾錯(cuò)、藥品安全得到保障等多重效果。對(duì)辦理的行政公益訴訟案件要及時(shí)“回頭看”，防止虛假整改、反彈回潮等現(xiàn)象發(fā)生。在跟進(jìn)監(jiān)督過(guò)程中，檢察機(jī)關(guān)可堅(jiān)持使用“行政機(jī)關(guān)是否依法履職”和“社會(huì)公共利益是否得到修復(fù)”兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)判斷案件是否達(dá)到起訴標(biāo)準(zhǔn)。具體表現(xiàn)為：各單位是否存在僅回復(fù)不整改的“紙面”整改或未全面整改行為；是否在整改中產(chǎn)生新的損害公益的違法行為，如藥品供應(yīng)保障恢復(fù)正常狀態(tài)后是否存在價(jià)格異常上漲等現(xiàn)象。

（四）強(qiáng)化履職保障

藥品安全領(lǐng)域涉及的法律法規(guī)、行業(yè)規(guī)范等復(fù)雜多樣，部分違法行為相對(duì)隱蔽，對(duì)檢察人員專(zhuān)業(yè)知識(shí)、發(fā)現(xiàn)線(xiàn)索能力等要求較高。而基層檢察機(jī)關(guān)當(dāng)前的隊(duì)伍現(xiàn)狀與查辦該類(lèi)案件的要求難以匹配，提升公益訴訟檢察隊(duì)伍素質(zhì)成為當(dāng)前亟需解決的難題。對(duì)此，檢察機(jī)關(guān)可通過(guò)開(kāi)展藥品領(lǐng)域公益訴訟業(yè)務(wù)培訓(xùn)、業(yè)務(wù)競(jìng)賽、崗位練兵等活動(dòng)，不斷提升干警知識(shí)儲(chǔ)備與履職能力；探索邀請(qǐng)專(zhuān)業(yè)人員擔(dān)任特邀檢察官助理，充分發(fā)揮其職業(yè)優(yōu)勢(shì)，共同解決當(dāng)前檢察人員知識(shí)弱項(xiàng)、能力不足、經(jīng)驗(yàn)盲區(qū)等問(wèn)題，提升藥品領(lǐng)域檢察監(jiān)督的精準(zhǔn)性，實(shí)現(xiàn)公益訴訟檢察辦案政治效果、社會(huì)效果和法律效果的有機(jī)統(tǒng)一。可通過(guò)推動(dòng)公益訴訟專(zhuān)門(mén)立法，強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)措施的救濟(jì)保障，為公益訴訟監(jiān)督提供機(jī)制保障和法律支撐，更有力地推動(dòng)法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)一體建設(shè)。