環(huán)保產(chǎn)業(yè)“十四五” 農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅(jiān)戰(zhàn)的機(jī)遇和挑戰(zhàn)

諶建宇，駱其金，黎京士，劉立

（生態(tài)環(huán)境部華南環(huán)境科學(xué)研究所，廣州 510530）

生態(tài)環(huán)境部等五部門(mén)聯(lián)合印發(fā)的《農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅(jiān)戰(zhàn)行動(dòng)方案（2021—2025 年）》是在2018 年啟動(dòng)的農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅(jiān)戰(zhàn)基礎(chǔ)上形成的頂層設(shè)計(jì)文件。農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅(jiān)戰(zhàn)是“十四五”深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的標(biāo)志性戰(zhàn)役之一，是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要舉措，對(duì)于推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村綠色低碳發(fā)展、加強(qiáng)農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)具有重要意義。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理是生態(tài)環(huán)境保護(hù)和“三農(nóng)”工作的薄弱領(lǐng)域，總體上仍然處于基礎(chǔ)薄、歷史欠賬多、資金投入長(zhǎng)期不足的勢(shì)態(tài)，形勢(shì)嚴(yán)峻。全國(guó)尚有三分之二的行政村沒(méi)有達(dá)到環(huán)境整治要求，農(nóng)村生活污水治理率僅為25.5%，農(nóng)村黑臭水體治理剛剛起步，農(nóng)業(yè)面源污染物排放總量仍處高位，化肥農(nóng)藥減量增效急需夯實(shí)，畜禽養(yǎng)殖污染防治水平有待提升，依法治污、科學(xué)治污、精準(zhǔn)治污的水平有待提高。

《農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅(jiān)戰(zhàn)行動(dòng)方案（2021—2025 年）》堅(jiān)持突出重點(diǎn)、分段推進(jìn)，重點(diǎn)聚焦解決農(nóng)村生活污水垃圾、黑臭水體、化肥農(nóng)藥、廢棄農(nóng)膜、養(yǎng)殖業(yè)污染等五個(gè)方面的突出環(huán)境問(wèn)題，提出的五大任務(wù)涉及政策法律、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、建設(shè)工程、專(zhuān)用設(shè)備及材料、全過(guò)程服務(wù)等，是“十四五”期間環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)揮關(guān)鍵作用、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)的新著力點(diǎn)。

本文綜合考慮國(guó)家“十四五”發(fā)展規(guī)劃要求，系統(tǒng)分析農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染防治工作的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，就我國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)如何應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅(jiān)戰(zhàn)中的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，如何發(fā)揮環(huán)保產(chǎn)業(yè)在農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅(jiān)戰(zhàn)中的重要作用提出一些看法。

1 形勢(shì)與機(jī)遇

1.1 國(guó)家政策密集出臺(tái)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)上升到國(guó)家戰(zhàn)略高度，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)受到前所未有的重視，政策保障性強(qiáng)，環(huán)保產(chǎn)業(yè)乘勢(shì)而上

黨中央高度重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，尤其是黨的十八大以來(lái)，我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)取得歷史性成就?！吨泄仓醒?國(guó)務(wù)院關(guān)于深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見(jiàn)》等一系列重要文件的發(fā)布，為“十四五”時(shí)期深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)做出了系統(tǒng)科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)和布置，農(nóng)村振興、鄉(xiāng)村建設(shè)、踐行“兩山論”和綠色發(fā)展已成為時(shí)代主流。在新時(shí)期、新格局、新要求背景下，“十四五”期間污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)從“堅(jiān)決打好”向“深入打好”轉(zhuǎn)變。環(huán)保產(chǎn)業(yè)是典型的政策驅(qū)動(dòng)型產(chǎn)業(yè)。因此，農(nóng)村環(huán)保相關(guān)政策的制定、實(shí)施對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展將發(fā)揮重要作用。

1.2 農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)、治理與修復(fù)市場(chǎng)需求大，涉及的相關(guān)環(huán)保產(chǎn)業(yè)還處于啟動(dòng)階段，環(huán)保產(chǎn)業(yè)“開(kāi)疆?dāng)U土”勢(shì)在必行

《農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅(jiān)戰(zhàn)行動(dòng)方案（2021—2025 年）》要求到2025 年新增完成8 萬(wàn)個(gè)行政村環(huán)境整治。目前我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理水平與五大任務(wù)的考核指標(biāo)差距不小。例如，要求農(nóng)村生活污水治理率達(dá)到40%，而2020 年年底我國(guó)農(nóng)村生活污水治理率僅為25.5%。未來(lái)我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染防治市場(chǎng)空間潛力巨大，尤其是五大任務(wù)中的污水處理（黑臭）設(shè)施建設(shè)、環(huán)衛(wèi)設(shè)施建設(shè)、養(yǎng)殖業(yè)污染控制等。因此，“十四五”期間將是農(nóng)村環(huán)保發(fā)展的重要窗口期，資金投入將更大，產(chǎn)業(yè)集中度也將更高。農(nóng)村環(huán)境治理能力建設(shè)既符合基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板的需要，又符合鄉(xiāng)村振興的發(fā)展方向，勢(shì)必將獲得國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)和財(cái)政政策的持續(xù)穩(wěn)定支持。資金面和政策面的持續(xù)推進(jìn)也有望給農(nóng)村治污市場(chǎng)帶來(lái)高速的發(fā)展機(jī)遇。據(jù)初步估算，“十四五”期間我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)規(guī)模累計(jì)將超過(guò)萬(wàn)億元，占環(huán)保產(chǎn)業(yè)總量的8%—10%。

1.3 技術(shù)需求大、難點(diǎn)多、競(jìng)爭(zhēng)激烈，是加速環(huán)保產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新和科技成果產(chǎn)業(yè)化的良機(jī)

深入打好農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅(jiān)戰(zhàn)不僅要利用好已有的工業(yè)城鎮(zhèn)污染防治技術(shù)基礎(chǔ)，還需要科技創(chuàng)新的系統(tǒng)支撐?？萍紕?chuàng)新的系統(tǒng)支撐既包括新工藝、新裝備、新材料等方面的研究創(chuàng)新，也包括建設(shè)運(yùn)行管理機(jī)制、模式方面的創(chuàng)新。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，點(diǎn)源污染已得到充分有效的治理，而面源污染治理卻一直進(jìn)展緩慢。農(nóng)業(yè)面源污染治理需要對(duì)不同等級(jí)的面源污染作出評(píng)價(jià)并提出相應(yīng)治理方案的模型技術(shù)。此外，農(nóng)村污水處理技術(shù)/裝備、黑臭水體治理技術(shù)等也將迎來(lái)較大發(fā)展機(jī)遇。新技術(shù)的研發(fā)離不開(kāi)對(duì)實(shí)際應(yīng)用場(chǎng)景的考慮，基于農(nóng)村環(huán)境污染治理資金缺口大、環(huán)境污染問(wèn)題多樣化的特點(diǎn)，因地制宜且兼有技術(shù)裝備化、產(chǎn)業(yè)化、智能化的農(nóng)村低成本治污技術(shù)將具備極大的發(fā)展空間。

2 問(wèn)題和挑戰(zhàn)

2.1 財(cái)政保障整體不充分

我國(guó)當(dāng)前的農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染控制與治理投入缺乏制度性、可持續(xù)性的財(cái)政統(tǒng)籌安排，這是制約農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)最主要的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染的系統(tǒng)治理成效不能建立在非營(yíng)利模式的基礎(chǔ)上。我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理的資金主要來(lái)源于縣級(jí)政府財(cái)政（絕大多數(shù)也是國(guó)家轉(zhuǎn)移支付），縣級(jí)公共財(cái)力不足（少數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)除外），而且農(nóng)業(yè)屬于薄利產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村居民支付能力有限且缺乏治理付費(fèi)的意愿，因此導(dǎo)致農(nóng)村污染治理長(zhǎng)期處于投資不足、分散且不系統(tǒng)持續(xù)的尷尬局面。“十三五”期間探索實(shí)施開(kāi)展的縣（區(qū)）農(nóng)村環(huán)境整治政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目模式，普遍成效不佳。

2.2 農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染防治的技術(shù)基礎(chǔ)薄弱、技術(shù)儲(chǔ)備少，建設(shè)、運(yùn)行、監(jiān)管機(jī)制缺失明顯

農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題的特點(diǎn)在于點(diǎn)多面廣、總量巨大而分散、區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)總體落后、污染特征和技術(shù)要求差別較大。農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題的這一特點(diǎn)與現(xiàn)有環(huán)保產(chǎn)業(yè)主業(yè)的背景條件（社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對(duì)較好，具有大型化、集約化、標(biāo)準(zhǔn)化特征）有顯著差別，農(nóng)業(yè)農(nóng)村治污技術(shù)不可能照搬城市或工業(yè)化的已有技術(shù)。要想在社會(huì)經(jīng)濟(jì)技術(shù)制約條件較多的情況下做好農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，就需要做到精準(zhǔn)治污、系統(tǒng)治污、科學(xué)治污。目前農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染防治的技術(shù)體系尚未形成，普遍存在建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不清晰、處理工藝選擇欠合理、驗(yàn)收監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議不斷等問(wèn)題。例如，在畜禽養(yǎng)殖污染防治問(wèn)題上，雖然我國(guó)畜禽糞污綜合利用率達(dá)到75%，但仍有部分畜禽糞污沒(méi)有得到有效的處理和利用，是農(nóng)村環(huán)境治理的一大難題，畜禽糞污資源化利用是畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染防治最為經(jīng)濟(jì)有效的途徑，然而由于缺乏統(tǒng)一規(guī)范要求，各地在推進(jìn)資源化利用過(guò)程中執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不一、資源化利用不當(dāng)導(dǎo)致環(huán)境污染的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。此外，農(nóng)村污水處理工藝技術(shù)和設(shè)備多種多樣，缺乏統(tǒng)一的評(píng)估認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)和最佳適用技術(shù)指引，導(dǎo)致地方政府經(jīng)常陷入“工藝技術(shù)選擇難、工程方案確定難”的困境。農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境治理工程也在建設(shè)、運(yùn)行、監(jiān)督管理方面存在問(wèn)題。污水處理設(shè)施的有效運(yùn)行率低，設(shè)施建成后便成了擺設(shè)，“零管理”“曬太陽(yáng)”的情況屢見(jiàn)不鮮，長(zhǎng)期缺乏有效維護(hù)將加快設(shè)施老化與報(bào)廢，極大浪費(fèi)農(nóng)村污染治理資金?？傊?，目前與農(nóng)村治污相關(guān)的環(huán)保工程在建設(shè)、裝備制造、運(yùn)行管理方面難以形成規(guī)模效應(yīng)，不利于降低投資與運(yùn)行費(fèi)用，也制約了環(huán)保產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

3 如何發(fā)揮環(huán)保產(chǎn)業(yè)在農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅(jiān)戰(zhàn)中的重要作用

國(guó)家層面要制定并實(shí)施持續(xù)可行的財(cái)政保障制度，出臺(tái)相關(guān)產(chǎn)業(yè)扶植政策。財(cái)政資金保證、收益穩(wěn)定是產(chǎn)業(yè)賴(lài)以生存、做大做強(qiáng)的基礎(chǔ)。政府應(yīng)加大對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅(jiān)戰(zhàn)專(zhuān)項(xiàng)財(cái)政的投入力度，充分發(fā)揮中央農(nóng)村環(huán)境整治資金等政策的引導(dǎo)作用；鼓勵(lì)多元化融資，拓寬資金籌措途徑，確定不同區(qū)域的資金籌措模式，加強(qiáng)治污資金保障，提高投資效率效益；進(jìn)一步加強(qiáng)政策層面對(duì)涉農(nóng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的系統(tǒng)支持、引導(dǎo)和吸引；加大財(cái)稅政策扶持力度，落實(shí)國(guó)家和地方已出臺(tái)的稅費(fèi)減免政策。

地方政府作為農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅(jiān)戰(zhàn)的直接責(zé)任主體，應(yīng)盡快提升環(huán)境治理能力、管理能力，推動(dòng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)落地、本地化。例如，針對(duì)農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖污染，地方政府需引導(dǎo)養(yǎng)殖戶(hù)擔(dān)起生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任，實(shí)施規(guī)范化處理，還要監(jiān)督整改，提供糞污處理設(shè)施規(guī)范建設(shè)培訓(xùn)等。此外，還應(yīng)制定相關(guān)政策，推進(jìn)第三方環(huán)境綜合治理托管服務(wù)等，積極開(kāi)展環(huán)境服務(wù)模式創(chuàng)新，做好管理服務(wù)和監(jiān)督等工作。

環(huán)保產(chǎn)業(yè)要主動(dòng)適應(yīng)新形勢(shì)，面向農(nóng)村市場(chǎng)，發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，聚焦重點(diǎn)問(wèn)題，加強(qiáng)相關(guān)科技創(chuàng)新，破解農(nóng)村污染防控難題，助力深入打好農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅(jiān)戰(zhàn)。環(huán)保產(chǎn)業(yè)要想立足農(nóng)村，不僅要發(fā)揮出技術(shù)、人才優(yōu)勢(shì)，還要具有很強(qiáng)的融資能力、運(yùn)營(yíng)能力、增值能力。環(huán)保企業(yè)需聯(lián)合當(dāng)?shù)卣剿?、?chuàng)新農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理與產(chǎn)業(yè)發(fā)展雙贏的模式；聚焦農(nóng)村治污技術(shù)需求，創(chuàng)新環(huán)保產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵技術(shù)，推廣先進(jìn)適用的新技術(shù)、新工藝、新設(shè)備、新材料；實(shí)現(xiàn)低成本生態(tài)環(huán)保技術(shù)的產(chǎn)業(yè)化、裝備化、智能化，例如污水處理一體化設(shè)備應(yīng)對(duì)標(biāo)日本凈化槽技術(shù)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程，突破應(yīng)用瓶頸，系統(tǒng)解決生產(chǎn)、運(yùn)行、維護(hù)各環(huán)節(jié)的問(wèn)題；創(chuàng)新區(qū)域環(huán)境整體服務(wù)“提質(zhì)增效”運(yùn)管模式并推廣應(yīng)用。