黨的十八大以來巡視工作的改革創(chuàng)新與經(jīng)驗啟示

□孫大偉 任 琴

(1.中國社會科學院 社會學研究所，北京 100732；2.中國社會科學院大學 政府管理學院，北京 102488)

習近平總書記在黨的二十大報告中指出：“全黨必須牢記，全面從嚴治黨永遠在路上，黨的自我革命永遠在路上，決不能有松勁歇腳、疲勞厭戰(zhàn)的情緒，必須持之以恒推進全面從嚴治黨，深入推進新時代黨的建設新的偉大工程，以黨的自我革命引領社會革命?！盵1]這再次警示全黨，對于全面從嚴治黨、自我革命須臾不能放松。為此，我們要始終堅持黨風廉政建設和反腐敗斗爭領域的改革創(chuàng)新，要義無反顧地進行具有許多新的歷史特點的偉大斗爭。黨的十八大以來，黨高度重視發(fā)揮巡視工作在推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭、全面從嚴治黨當中的利劍作用，就是根據(jù)形勢發(fā)展需要而采取的改革創(chuàng)新舉措。正如習近平總書記指出：“實踐證明，巡視制度可以有效、管用，關鍵是要用好。巡視成為黨風廉政建設和反腐敗斗爭的重要平臺，是黨內監(jiān)督與群眾監(jiān)督結合的重要方式，是上級黨組織對下級黨組織監(jiān)督的重要抓手，為全面從嚴治黨提供了有力支撐。”[2]P397-398巡視利劍作用并不是憑空而來的，而是黨基于百年奮斗的經(jīng)驗總結，堅持從理論、實踐和制度等三個層面推進改革創(chuàng)新而取得的重大成果。全面從嚴治黨、黨風廉政建設和反腐敗斗爭要取得更多制度性成果和更大治理效能必須進一步做好巡視工作，以此為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家、全面推進中華民族偉大復興保駕護航！

一、黨高度重視巡視工作的歷史淵源

黨的巡視工作不是無源之水、無本之木，而是植根于我國古代巡視制度發(fā)展的豐沃土壤，貫穿于黨的百年奮斗實踐歷程。因此，黨的巡視工作傳承了我國古代巡視的政治傳統(tǒng)，具有中國傳統(tǒng)社會的文化特征；同時，黨的巡視工作始終與黨在各個歷史時期遇到的現(xiàn)實問題緊密結合，具有馬克思主義理論的實踐特性。

(一)高度重視巡視工作是我國自古以來的政治傳統(tǒng)

我國古代的巡視制度從萌芽到完善綿延數(shù)千年，盡管各歷史時期的巡視機構或運作體系不盡相同，也不可避免存在一定的階級局限性，但都在監(jiān)督官員、整治貪官、懲奸除惡等方面發(fā)揮了重要作用，充分體現(xiàn)了其歷史合理性和實踐價值。有學者將其合理性和價值總結為“以上巡下的制度安排”“相對獨立的機構設置”“顯隱并濟的巡視方法”“注重賢能的選用標準”“上下聯(lián)動的運作機制”等五個方面。[3]我國自古以來就高度重視巡視工作、注重加強巡視制度建設，這一政治傳統(tǒng)為黨推進巡視工作改革創(chuàng)新奠定了堅實的基礎。

為厘清我國古代巡視制度發(fā)展脈絡，有學者將我國古代的巡視制度分為萌芽期、形成期、規(guī)范期、完善期等四個階段。[4]堯舜禹至夏商周的先秦時期是我國古代巡視制度的萌芽期，這一階段出現(xiàn)了天子巡狩制。該制度在設置之初并沒有巡視監(jiān)督的本意，但是“在天子巡狩過程中展現(xiàn)出來的平定四方、體察民情、考察吏治、加強中央集權，卻與巡視制度的根本目標是一致的”[5]P19。除了天子巡狩，在西周、春秋時期，出現(xiàn)了諸侯、卿大夫巡行地方，例如，周初的召公巡行鄉(xiāng)邑，春秋時期也有巡行采邑之制；在春秋、戰(zhàn)國時期，還出現(xiàn)了諸侯派遣卿大夫巡縣。因此，天子巡狩，諸侯、卿大夫巡行以及諸侯遣使巡縣可以視為我國古代巡視制度的萌芽。

秦漢至魏晉南北朝時期是我國古代巡視制度的形成期。在這一階段，我國進入中央集權的大一統(tǒng)時代，為了安靖邊疆、威服遠方等目的，秦漢皇帝繼承天子巡狩制度，但是隨著我國古代監(jiān)察體制的發(fā)展，天子巡狩逐漸被遣使巡行所取代。所謂遣使巡行是皇帝派遣自己信任的使者出巡地方，達到考察民俗、宣傳教化、監(jiān)督官員、尋求賢才的目的。這樣可以規(guī)避皇帝一人精力有限的問題，收到明目達聰?shù)男Ч?。漢武帝還創(chuàng)設刺史制度。刺史作為皇帝派往地方的監(jiān)察官，專職監(jiān)察地方郡縣，“其主要職責就是‘刺舉不法’，包括考察郡國的行政、司法和薦舉人才等多項職責?！盵6]P85不過，刺史到了魏晉南北朝時期已經(jīng)成為地方行政長官，不再是初設時期的專職監(jiān)察官員，監(jiān)察地方普遍是靠遣使巡行，所派遣的使者包括監(jiān)察使、風俗使、賑恤使、經(jīng)濟使、監(jiān)軍使等多種類型。遣使巡行制度的出現(xiàn)也表明我國古代巡視制度正式形成。

隋唐至兩宋時期是我國古代巡視制度的規(guī)范期。在這一階段，包括巡視制度在內的我國古代各項政治制度趨于定型。一方面，遣使巡行制度得以廣泛實行。另一方面，專職巡視開始出現(xiàn)。隋朝的監(jiān)察系統(tǒng)包括御史臺、司隸臺和謁者臺，此“三臺”之間互相制約、互相監(jiān)督，均發(fā)揮巡視職能，其中司隸臺是專門的巡視機構。雖然司隸臺后來很快被廢除，但是“自此，我國古代巡視機構常態(tài)化、專門化”[7]P18。到了唐朝，由于廢除了司隸臺和謁者臺，御史臺成為國家最高行政監(jiān)察機構，御史臺下設臺院、殿院、察院，其中察院除了監(jiān)察六部官員之外，還“巡按郡縣”。此外，唐朝早期還建立道察體制，到了晚期又設立巡院，加強對地方的監(jiān)察和巡視。宋朝的御史臺依然擔負監(jiān)察百官的職責，但是行使巡視任務的是在路一級(路是宋代地方上最高的行政機構)設立的專門機構——監(jiān)司。各路監(jiān)司包括轉運司、提點刑獄司、提舉常平司和安撫司等四個專門機構。因此，唐宋時期的巡視制度已經(jīng)趨于完備。

元明清是我國古代巡視制度的完善期。在這一階段，中央集權進一步加強，巡視制度也進一步得以強化。元朝既有監(jiān)察機構的巡視，又有奉使宣撫巡視。負責巡視的監(jiān)察機構是御史臺、行御史臺以及在全國各地設立的二十二道肅政廉訪司。御史臺、行御史臺重點巡視行省，肅政廉訪司重點巡視路、府、州、縣。另外，為解決當時的政治積弊、民生疾苦等嚴重問題，元朝中后期還實行臨時性的奉使宣撫巡視。明朝對監(jiān)察體制進行重大改革，廢御史臺，設都察院，后增設十三道監(jiān)察御史。明朝確立巡按御史制度，巡按御史人選從十三道監(jiān)察御史當中選派，巡按御史是代天子巡狩，對地方各級主要官員巡視全覆蓋。明朝還派遣專差御史(或點差御史)到涉及國計民生重點領域進行專項巡視。另外，每當天災、邊患等重大事件發(fā)生時，皇帝還會特命總督、巡撫帶都察院都御史或副都御史銜巡視地方。清朝沿襲明制，在中央也設立都察院，實行巡按御史制度，設立十五道(后增加至二十道)監(jiān)察御史，不過，清朝專差御史較明朝明顯較多，包括巡鹽、巡漕、巡倉、巡江等專差御史。另外，遇有重大事項、大案要案等，清朝還派遣欽差大臣巡視。欽差大臣代天子巡狩，察舉兼?zhèn)洌錂嗔κ且酝鶜v朝巡視大使無法匹敵的。因此，從維護中央集權的視角來看，元明清時期的巡視制度也不斷完善。

(二)高度重視巡視工作是黨百年奮斗的經(jīng)驗總結

黨的巡視工作肇始于黨的初創(chuàng)時期，至今已逾百年歷史。在黨中央的領導下，黨的巡視工作體制機制不斷完善發(fā)展，對于維護黨的統(tǒng)一、保持黨的先進性和純潔性等都發(fā)揮了重要的作用。可見，高度重視巡視工作是黨百年來得以不斷發(fā)展壯大的經(jīng)驗總結。

黨的巡視工作百年歷程可以1921年、1927年、1937年、1978年和2012年為節(jié)點分為五個階段。1921年至1926年是黨的巡視工作的萌芽階段。在這一階段，黨的文件中還沒有正式使用“巡視”一詞，但是已經(jīng)有了關于特派員、巡行員的相關規(guī)定。1922年7月，黨的二大通過的黨的第一個章程的第十五條就是關于中央特派員制度的規(guī)定。[8]P671926年7月，中共中央執(zhí)行委員會擴大會議制定的《職工運動決議案》第五條提出了建立巡行員制度。[9]P294

1927年至1936年是黨的巡視工作的制度形成階段。在這一階段，巡視制度的這個提法第一次出現(xiàn)在黨的文件當中。即1927年11月14日的《最近組織問題的重要任務議決案》提到了要建立巡視指導制度。[10]P637同時，黨開始制定巡視條例。黨的歷史上第一個巡視條例是1928年10月8日頒布的《中央通告第五號——巡視條例》，第二個巡視條例是1930年2月中央軍委頒布的《軍事工作巡視員條例》，第三個巡視條例是1931年5月1日頒布的《中央巡視條例》。這些條例的頒布實施標志著黨的巡視制度真正確立起來，巡視工作也實現(xiàn)了有章可循、有據(jù)可依。

1937年至1966年是黨的巡視工作的轉型發(fā)展階段。在這一階段，黨的巡視工作伴隨著我國革命和建設形勢的不斷變化而不斷調整。1938年10月15日，中共擴大的六屆六中全會的報告提綱《關于抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的與黨的組織問題》指出：“巡視員的任務，一般的傳達上級意見，考察地方黨工作情況，提交上級。他們對地方黨提出自己的意見時，只能作為建議，沒有決定權。只有在上級黨部特別委托時，才有此權力?！盵11]P704這意味著，巡視的作用開始從領導指導轉型為監(jiān)督建議。而新中國成立后至“文化大革命”前這段時間，黨積極推進巡視工作的轉型發(fā)展，促使其在土地改革等更多領域發(fā)揮作用，取得了一定的成效。

1978年至2012年是黨的巡視工作的恢復重建和不斷完善階段。在這一階段，隨著改革開放的不斷深入，黨的巡視工作重新走上了常態(tài)化、規(guī)范化、制度化的正確道路。1983年10月11日黨的十二屆二中全會通過《中共中央關于整黨的決定》提出應挑選聯(lián)絡員或巡視員參加整黨。[12]P334這是“文化大革命”后中央文件首次提到巡視。1996年1月27日，十四屆中央紀委六次全會決定重申和建立包括巡視制度在內的黨內監(jiān)督五項制度。[13]P4301996年3月13日，中共中央紀委辦公廳印發(fā)《中共中央紀委關于建立巡視制度的試行辦法》，中央紀委由此開始向地方和部門派出巡視組。2002年11月8日，黨的十六大明確提出要“建立和完善巡視制度”[14]P28。2007年10月15日，黨的十七大進一步強調要“完善巡視制度”[15]P42，并將巡視制度寫入修改后的黨章。2009年7月至2010年4月，隨著《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例(試行)》《中央巡視組工作規(guī)則(試行)》《關于被巡視地區(qū)、單位配合中央巡視組開展巡視工作的暫行規(guī)定》等文件的制定實施，巡視工作全面開展起來。在這個階段，黨的巡視工作的組織機構也得以建立健全。2000年12月27日，十五屆中央紀委五次全會傳達了中共中央關于由中央紀委和中央組織部聯(lián)合派出巡視組的決定。2003年8月，中央紀委、中央組織部組建專門巡視機構和專職巡視隊伍。2009年11月，黨中央決定成立中央巡視工作領導小組，將中央紀委、中央組織部巡視工作辦公室和巡視組分別更名為中央巡視工作領導小組辦公室和中央巡視組。

2012年至今是黨的巡視工作的高質量發(fā)展階段。在這一階段，以習近平同志為核心的黨中央確立并不斷推進全面從嚴治黨的戰(zhàn)略布局，高度重視巡視工作的頂層設計和制度建設，對加強和改進巡視工作作出一系列重大決策部署，推動巡視制度更加科學、更加成熟、更加完善。黨的十八大將巡視作為黨堅定不移反對腐敗的重要抓手，并作出“更好發(fā)揮巡視制度監(jiān)督作用”[16]P43的明確部署。2013年11月12日，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，將“改進中央和省區(qū)市巡視制度，做到對地方、部門、企事業(yè)單位全覆蓋”[16]P532作為強化權力運行制約和監(jiān)督體系、加強反腐敗體制機制創(chuàng)新和制度保障的重要舉措。2016年10月27日，黨的十八屆六中全會通過的《中國共產(chǎn)黨黨內監(jiān)督條例》明確規(guī)定：“巡視是黨內監(jiān)督的重要方式”，同時，強調了“中央和省、自治區(qū)、直轄市黨委一屆任期內對所管理的地方、部門、企事業(yè)單位黨組織全面巡視”的范圍要求，確立了“發(fā)現(xiàn)問題、形成震懾、推動改革、促進發(fā)展”的工作方針，明確了“巡視黨的組織和黨領導干部尊崇黨章、黨的領導、黨的建設和黨的路線方針政策落實情況和履行全面從嚴治黨責任、執(zhí)行黨的紀律、落實中央八項規(guī)定精神、黨風廉政建設和反腐敗工作以及選人用人情況”的主要內容，以及提出建立市縣巡察制度。[17]P4442017年10月18日，黨的十九大高度肯定了黨的十八大以來巡視工作在奪取反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢中所發(fā)揮的重要作用，并就巡視在“健全黨和國家監(jiān)督體系”中進一步發(fā)揮作用提出新要求：“深化政治巡視，堅持發(fā)現(xiàn)問題、形成震懾不動搖，建立巡視巡察上下聯(lián)動的監(jiān)督網(wǎng)”[18]P47。2018年2月28日，黨的十九屆三中全會通過《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》，提出要推進黨的紀律檢查體制和國家監(jiān)察體制改革，并提出要“完善巡視巡察工作，增強以黨內監(jiān)督為主、其他監(jiān)督相貫通的監(jiān)察合力”[18]P260。2019年10月31日，黨的十九屆四中全會通過《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，提出要健全黨和國家監(jiān)督制度，其中就包括“完善巡視巡察整改、督察落實情況報告制度”，同時，要“推進紀律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督、巡視監(jiān)督統(tǒng)籌銜接”。[19]P2952021年11月11日，黨的十九屆六中全會通過《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》在總結黨的十八大以來在全面從嚴治黨方面的經(jīng)驗時著重提到“強化政治監(jiān)督，深化政治巡視”“構建巡視巡察上下聯(lián)動格局”。[20]P28-29、332022年10月16日，黨的二十大進一步將“發(fā)揮政治巡視利劍作用，加強巡視整改和成果運用”作為完善黨的自我革命制度規(guī)范體系的重要內容。[1]

二、黨的十八大以來巡視工作的改革創(chuàng)新

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視巡視工作，對巡視工作進行了革命性改造，工作力度、廣度、深度大幅提升，推進巡視工作理論創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新、制度創(chuàng)新。巡視成為名副其實的黨之利劍、國之利器，充分彰顯了中國特色社會主義民主監(jiān)督制度的獨特優(yōu)勢。

(一)黨的十八大以來巡視工作的理論創(chuàng)新

黨的十八大以來，習近平總書記率先垂范，在中央政治局會議、中央政治局常務委員會會議上就開展巡視工作多次發(fā)表重要論述，在中央全會和中央紀委全會上對加強和改進巡視工作作出一系列重大決策部署，闡明了巡視工作的本質屬性、職能定位等重大理論問題，在巡視工作發(fā)展史上具有首創(chuàng)意義，推動黨的巡視工作理論實現(xiàn)質的飛躍。

黨對巡視工作本質屬性的認識有了質的飛躍。黨的十八大伊始，黨就認識到巡視工作是尊崇黨章、依規(guī)治黨的重要舉措，是全面從嚴治黨、加強黨內監(jiān)督的有效機制。習近平總書記在2013年4月25日中央政治局常務委員會會議審議《關于中央巡視工作領導小組第一次會議研究部署巡視工作情況的報告》時的講話中指出：“巡視是黨章賦予的重要職責，是加強黨的建設的重要舉措，是從嚴治黨、維護黨紀的重要手段，是加強黨內監(jiān)督的重要形式。”[21]P91經(jīng)過十八屆中央第一輪巡視，黨進一步認識到，巡視是黨內監(jiān)督的戰(zhàn)略性制度安排，是反腐利劍，對于管黨治黨既是治標之舉也是治本之策。習近平總書記在2014年6月26日中央政治局常務委員會聽取中央巡視工作領導小組二〇一四年中央巡視組首輪巡視情況匯報時的講話中指出：“巡視作為黨內監(jiān)督的戰(zhàn)略性制度安排，不是權宜之計，要用好巡視這把反腐‘利劍’?！盵21]P94將巡視作為黨內監(jiān)督的戰(zhàn)略性制度安排，為的是要實現(xiàn)“三不腐”一體推進的戰(zhàn)略目標。為此要注重發(fā)揮好巡視工作的三大作用：一是發(fā)揮好震懾作用。就是要堅持問題導向，做到有腐必懲、有貪必肅，“老虎”“蒼蠅”“狐貍”一起打，確保巡視利劍震懾常在。二是發(fā)揮好遏制作用。就是要緊盯中央關注的重大問題、人民群眾反映強烈的突出問題以及腐敗高發(fā)多發(fā)易發(fā)的領域和崗位，強化對黨員干部特別是“一把手”等關鍵少數(shù)領導干部行使權力的制約與監(jiān)督，抓早抓小、防微杜漸，有效遏制腐敗蔓延勢頭。三是發(fā)揮好治本作用。就是要堅持深化改革、完善制度、強化教育警示，完善領導體制、工作機制和制度體系，強化黨員干部的政治意識、責任意識和紀法意識。

黨對巡視工作職能定位的認識有了質的飛躍。習近平總書記在2017年1月6日十八屆中央紀律檢查委員會第七次全體會議上的講話中梳理了黨對巡視工作職能定位的認識過程：“(巡視工作)從聚焦黨風廉政建設和反腐敗斗爭到聚焦全面從嚴治黨，再到突出堅持黨的領導、加強黨的建設，檢查黨的路線方針政策落實情況，重點發(fā)現(xiàn)違反政治紀律和政治規(guī)矩、違規(guī)選人用人等問題，巡視定位越來越準確，任務越來越清晰。”[21]P101可見，黨的十八大伊始，巡視工作著力發(fā)現(xiàn)黨風廉政建設和反腐敗斗爭當中制度缺失和制度執(zhí)行不力、監(jiān)督手段和監(jiān)督措施缺位等體制機制方面的問題；隨著巡視工作的不斷深入推進，政治巡視的職能定位越來越突出。全面深化政治巡視就意味著巡視工作不是一般性檢查，而是要突出抓住“三個根本”，解決黨的領導弱化、黨的建設缺失、全面從嚴治黨不力“三大問題”：一是抓住巡視工作的根本目的——加強黨的領導。要督促被巡視黨組織深刻領悟“兩個確立”的決定性意義，增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，把黨的路線方針政策和中央重大決策部署落實到位，鞏固發(fā)展黨的十八大以來形成的黨中央集中統(tǒng)一領導、全黨高度團結統(tǒng)一的政治局面。二是抓住巡視工作的根本途徑——加強黨的建設。要督促被巡視黨組織發(fā)現(xiàn)、分析、解決黨的建設中存在的深層次體制機制問題，以黨的政治建設統(tǒng)領黨的建設各項工作，運用習近平新時代中國特色社會主義思想武裝全黨，把黨建設得更加堅強有力。三是抓住巡視工作的根本保障——全面從嚴治黨。要督促被巡視黨組織貫徹落實全面從嚴治黨主體責任，健全全面從嚴治黨體系，全面推進黨的自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高，以黨的自我革命引領社會革命，強化巡視監(jiān)督聯(lián)系群眾功能，讓群眾切實感受到全面從嚴治黨就在身邊。

(二)黨的十八大以來巡視工作的實踐創(chuàng)新

黨的十八大以來，在習近平新時代中國特色社會主義思想特別是習近平總書記關于巡視工作系列重要論述指導下，黨不斷推動巡視工作思路和方式方法的改革創(chuàng)新，推動黨的巡視工作實踐取得歷史性突破。

黨的巡視工作在十八大以前已經(jīng)取得較好的成效，但是存在巡視內容寬泛、重點不突出、發(fā)現(xiàn)問題難等問題。因此，黨的十八大以來，黨始終聚焦黨風廉政建設和反腐敗斗爭這個中心推進巡視工作思路層面的改革創(chuàng)新。習近平總書記在2017年5月26日中央政治局會議審議《關于修改〈中國共產(chǎn)黨巡視工作條例〉的決定》時的講話中總結了十八屆中央巡視工作思路層面的實踐創(chuàng)新過程：“十八屆中央巡視從一開始，就圍繞‘四個著力’，發(fā)現(xiàn)問題、形成震懾。十八屆三中、四中全會以后，巡視工作按照全面深化改革和依法治國、依規(guī)治黨的新要求，圍繞‘六項紀律’，突出紀嚴于法、紀在法前，抓早抓小。十八屆六中全會對全面從嚴治黨作出再動員、再部署，把政治巡視突出出來，聚焦堅持黨的領導，加強黨的建設，全面從嚴治黨，突出嚴肅黨內政治生活、凈化黨內政治生態(tài)，抓住了根本性、方向性、全局性的問題，有力促進管黨治黨邁向標本兼治?！盵21]P102可見，十八屆中央巡視目標任務更加聚焦、問題導向更加鮮明、工作方針更加明確、監(jiān)督效果更加顯著。十九屆中央巡視在十八屆中央巡視工作基礎上進一步貫徹落實中央巡視工作方針，全面深化政治巡視、高質量完成巡視全覆蓋任務、建立健全巡視巡察上下聯(lián)動格局、強化巡視整改和成果運用，充分彰顯全面從嚴治黨利劍作用。習近平總書記在2019年2月22日中央政治局會議審議《關于二〇一八年中央巡視工作領導小組重點工作情況報告》和《關于中央脫貧攻堅專項巡視情況的綜合報告》時的講話中進一步總結了十九屆中央巡視工作思路層面的實踐創(chuàng)新：“巡視主題鮮明，突出政治建設，把‘兩個維護’作為根本任務。堅持以人民為中心，發(fā)現(xiàn)和推動解決一批群眾反映強烈的突出問題。堅持發(fā)現(xiàn)問題和整改落實并重，壓實整改主體責任，加強整改日常監(jiān)督。堅持巡視巡察一體推進，深化省區(qū)市巡視，推動中央單位巡視，促進市縣巡察向基層延伸?！盵21]P1072022年10月22日，黨的二十大通過的《十九屆中央紀律檢查委員會向中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會的工作報告》提出未來五年的工作計劃：“鞏固深化政治巡視，全面貫徹中央巡視工作方針，落實巡視全覆蓋任務，完善巡視巡察制度，加強巡視整改和成果運用?！盵22]可見，從十八屆中央巡視到十九屆中央巡視乃至馬上開始的二十屆中央巡視，工作思路越來越清晰、工作內容越來越系統(tǒng)、利劍作用越來越彰顯。

黨的巡視工作方式也隨著工作思路的改革創(chuàng)新而不斷改革創(chuàng)新。2013年十八屆中央第一輪巡視就探索實行“三個不固定”的工作方式，即巡視組組長不固定(一次一授權)、巡視對象不固定、巡視組與巡視對象關系不固定。2014年又探索開展了專項巡視。專項巡視的工作方式根據(jù)目標任務可以靈活安排，目前主要包括巡查式、點穴式、回訪式、機動式等。由此也促使巡視工作具體方式方法不斷創(chuàng)新。在黨的十八大之前就被證明有效的、開展巡視工作的具體方式方法有九種，分別是聽取匯報、個別談話、受理信訪、調閱資料、開座談會、列席會議、問卷調查、下沉走訪、提請協(xié)助等。2015年修訂的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》對于原來的九種方式方法分別進行了保留、微調和重大修改。2017年最新修訂的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》沿用了調整后的規(guī)定。其中，對受理信訪這一條進行重大修改，將信訪受理對象由“被巡視黨組織領導班子及其成員”延伸至“下一級黨組織領導班子主要負責人”，擴大了信訪受理對象的范圍。同時，增加了抽查個人事項報告、詢問知情人和專項檢查等三種方式方法。其中，抽查個人事項報告是指對有問題反映的被巡視黨組織領導干部、根據(jù)工作需要而延伸的下一級黨組織領導干部(包括領導干部配偶、共同生活的子女)名下的房產(chǎn)，股票、基金、投資型保險，經(jīng)商辦企業(yè)、因私出國(境)、配偶子女移居國(境)外等多個方面情況進行抽查。詢問知情人是指向與巡視對象以及與深入了解的問題相關的被采取審查措施人員和在押犯罪嫌疑人、被告人、服刑人員或者被行政拘留、被采取限制人身自由的行政強制措施、被司法拘留的人員等有關知情人了解情況。專項檢查是指選人用人專項檢查、巡視工作專項檢查、意識形態(tài)工作責任制專項檢查以及其他專項檢查。另外，還增加了一條“派出巡視組的黨組織批準的其他方式”，作為授權性兜底條款，為巡視實踐創(chuàng)新留出空間。

(三)黨的十八大以來巡視工作的制度創(chuàng)新

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央對于巡視工作的領導堅強有力，習近平總書記親自點問題、列清單，以前所未有的力度和速度推進巡視工作制度創(chuàng)新，推動黨的巡視工作的體制機制制度實現(xiàn)系統(tǒng)性重塑。

黨根據(jù)新時代黨風廉政建設和反腐敗斗爭形勢發(fā)展大力推動巡視工作制度創(chuàng)新。黨的十八大以來，黨先后制定《中央巡視工作規(guī)劃(2013—2017年)》和《中央巡視工作規(guī)劃(2018—2022年)》等重要政策文件，對巡視工作進行系統(tǒng)規(guī)劃、整體部署。同時，黨分別于2015年和2017年連續(xù)兩次修訂“巡視工作條例”，及時將政治巡視、一屆任期內巡視全覆蓋、設立專職巡視巡察機構等實踐創(chuàng)新成果固化為制度。2017年最新修訂的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》還授予市縣巡察權力，隨后，中共中央辦公廳印發(fā)《關于市縣黨委建立巡察制度的意見》，正式實施巡察制度。黨的十九大修改黨章，將巡視巡察單列一條，進一步完善了巡視巡察制度的頂層設計，這也在黨的二十大修改的黨章當中得以沿用。2020年12月和2021年12月，中共中央辦公廳先后印發(fā)《關于加強巡視巡察上下聯(lián)動的意見》和《關于加強巡視整改和成果運用的意見》兩個重要文件，推動建立中央、省、市、縣四級巡視巡察工作體系，強化巡視巡察成果綜合運用。此外，中央軍委印發(fā)《中國共產(chǎn)黨中央軍事委員會巡視工作條例》，為軍隊開展巡視工作提供了基本制度遵循。

黨的巡視工作的制度創(chuàng)新進一步促進體制機制創(chuàng)新。在黨的巡視工作體制層面，2015年修訂的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》明確規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市黨委巡視工作領導小組辦公室為黨委工作部門，設在同級黨的紀律檢查委員會”，2017年最新修訂的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》沿用這項規(guī)定。黨的巡視工作由此形成中央統(tǒng)一領導、中央和省區(qū)市以及中央單位分級負責、領導小組具體組織實施的領導體制。在黨的巡視工作機制層面，一是形成一屆任期內巡視全覆蓋的工作機制。黨的十八大以來的巡視工作不是選擇性巡視，而是全覆蓋式的巡視。黨的十八屆三中全會正式提出巡視全覆蓋的要求，此后，一屆任期內巡視全覆蓋的要求相繼寫入《中國共產(chǎn)黨黨內監(jiān)督條例》和黨的十九大、二十大修改的黨章。由此，巡視成為黨內監(jiān)督的固定、常規(guī)工作。十八屆黨中央在黨的歷史上首次實現(xiàn)一屆任期內巡視全覆蓋，這是巡視工作發(fā)展史上的重要里程碑。二是構建巡視巡察上下聯(lián)動機制。黨的十八大之前，市縣并無巡察權，群眾身邊的腐敗問題易發(fā)多發(fā)。黨的十八大以來，黨建立市縣巡察制度，構建以上促下、聯(lián)通貫通、系統(tǒng)集成、協(xié)同高效的巡視巡察上下聯(lián)動監(jiān)督網(wǎng)，真正把全面從嚴治黨的壓力和責任傳導到基層“最后一公里”。當前，各地把延伸巡察村(社區(qū))納入整體規(guī)劃，探索形成了“省統(tǒng)籌、市推進、縣主責、鄉(xiāng)村和縣級相關職能部門參與”的工作格局，穩(wěn)步開展對村(社區(qū))巡察。三是建立巡視整改和成果運用機制。黨的十八大以來特別是黨的十九大以來，黨中央和習近平總書記高度重視巡視整改和成果運用，要求創(chuàng)新巡視反饋方式、壓實整改主體責任和監(jiān)督責任、不斷提高整改實效、推動建立整改評估機制、綜合用好巡視成果，以巡視整改落實促進全面從嚴治黨成果鞏固發(fā)展，真正做到“發(fā)現(xiàn)問題、形成震懾、推動改革、促進發(fā)展”。

三、進一步做好黨的巡視工作的經(jīng)驗啟示

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央以強烈的歷史自覺和主動精神推動巡視工作在探索中不斷改革、在改革中不斷創(chuàng)新，在創(chuàng)新中不斷完善，取得了過去無法想象的重大成效，積累了許多被實踐反復證明行之有效的經(jīng)驗。這些經(jīng)驗對于進一步做好巡視工作有著重要的啟示。

(一)進一步完善黨全面領導巡視工作的戰(zhàn)略格局

黨的十八大以來巡視工作改革創(chuàng)新取得重大成效的根本在于全面加強黨對巡視工作的全面領導。全面加強黨的領導是黨經(jīng)過百年奮斗總結的至關重要的歷史經(jīng)驗?；仡櫚倌陙砦覈鐣臏嫔＞拮儯覀儜撉逍训卣J識到，如果沒有黨的領導，就沒有站起來、富起來、強起來的新中國。黨的二十大進一步把“堅持和加強黨的全面領導”作為我們在前進路上必須牢牢把握的五大重要原則中的第一項原則，明確要求“堅決維護黨中央權威和集中統(tǒng)一領導，把黨的領導落實到黨和國家事業(yè)各領域各方面各環(huán)節(jié)”。[1]因此，只有牢牢把握堅持和加強黨對巡視工作的全面領導的重要原則，才能切實發(fā)揮監(jiān)督作用、取得成效。

為此，進一步做好黨的巡視工作必須不斷完善黨全面領導巡視工作的戰(zhàn)略格局。一是要像堅持“黨指揮槍”一樣堅持“黨指揮巡視工作”。堅持“黨指揮槍”的原則是我們取得革命勝利的壓艙石。反腐敗斗爭是一場沒有硝煙的戰(zhàn)爭，在這場戰(zhàn)爭中，習近平總書記親自鑄造了一把懲治腐敗的巡視利劍，這把利劍牢牢掌握在黨中央手里，我們就有了奪取反腐敗斗爭最終勝利的壓艙石。要把黨的全面領導這一根本原則貫穿巡視工作的全領域、全過程、全環(huán)節(jié)，對巡視工作進行全方位、全流程、全要素跟進指導督導：巡前要加強對工作方案的審定，指導制定有針對性的政策清單、職責清單、問題清單；巡中統(tǒng)籌開展中期調研、匯報、研判，及時掌握工作情況；巡后強化巡視報告的組辦聯(lián)審，統(tǒng)籌開展巡視質量評估工作，總結交流經(jīng)驗。二是要做好巡視工作的科學規(guī)劃。制定規(guī)劃屬于頂層設計的范疇，做好規(guī)劃有利于提高巡視工作的制度化、規(guī)范化、科學化水平。要自覺學習領會習近平總書記關于巡視工作重要講話和指示批示精神，認真貫徹落實黨中央重大決策部署，確保規(guī)劃方案具有戰(zhàn)略性、前瞻性，為巡視工作確立正確的方向、立場、思路；同時又要結合本地區(qū)、本部門的實際情況，確保規(guī)劃方案具有實踐性、可行性，對巡視工作的準備、動員、了解情況、線索分類、報告、反饋、移交、整改等各個環(huán)節(jié)的具體流程進行規(guī)范。

(二)進一步健全巡視工作責任體系

黨的十八大以來巡視工作改革創(chuàng)新取得重大成效的關鍵在于建立健全黨的巡視工作責任體系。建立健全責任體系是切實擔起全面從嚴治黨政治責任、堅決貫徹落實黨的路線方針政策和黨中央決策部署的必然要求。黨的二十大進一步強調要“落實全面從嚴治黨政治責任，用好問責利器”[1]。這就意味著要以釘釘子精神履職盡責，形成一級抓一級、層層抓落實的責任體系，增強黨組織的政治功能和組織功能。因此，只有建立健全巡視工作責任體系，才能真正做到層層傳導壓力、步步壓實責任，擦亮巡視這把反腐利劍。

為此，進一步做好黨的巡視工作必須不斷健全責任體系。一是要明確責任主體及其分工。當前，在巡視工作中，需要承擔責任的主體包括開展巡視工作的黨組織、巡視工作領導小組及其辦公室、巡視組和被巡視黨組織等機構及其負責人。其中，開展巡視工作的黨組織承擔巡視工作的主體責任，開展巡視工作的黨組織主要負責人是巡視工作主體責任的第一責任人。巡視工作領導小組組長是組織實施巡視工作的主要責任人。巡視組組長是落實巡視監(jiān)督責任的第一責任人。被巡視黨組織主要負責人是落實巡視整改工作的第一責任人。二是要推動各個責任主體落實各自所負的責任。開展巡視工作的黨組織落實巡視工作主體責任，意味著開展巡視工作的黨組織既要當領導主體，充分發(fā)揮總攬全局、協(xié)調各方作用；又要當工作主體，要把推動巡視工作與中心工作一體謀劃、一體部署、一體落實。開展巡視工作的黨組織主要負責人落實巡視工作主體責任第一責任人責任，意味著開展巡視工作的黨組織主要負責人既要“掛帥”，把巡視工作作為“一把手工程”來抓；又要“出征”，對于巡視工作的重要事項親自部署、重大問題親自過問、重要環(huán)節(jié)親自協(xié)調、重要線索親自督辦。巡視工作領導小組組長落實組織實施巡視工作主要責任人責任，意味著巡視工作領導小組組長要堅決貫徹落實中央和上級黨委關于巡視工作的決策部署，加強對巡視組的指導督導，組織力量研究解決巡視工作中重點難點問題。巡視組組長落實巡視監(jiān)督責任第一責任人責任，意味著巡視組組長要對整個巡視組工作過程負全責、負總責，凡涉及巡視組工作，要在民主集中制的基礎上形成巡視結論、向巡視小組報告巡視成果等。被巡視黨組織主要負責人落實巡視整改工作第一責任人責任，意味著被巡視黨組織主要負責人種好“責任田”，要把自己擺進去，主動認領整改任務；不能當“甩手掌柜”，把整改工作推給本單位本地區(qū)紀檢監(jiān)察機關和有關部門。

(三)進一步促進巡視監(jiān)督與其他監(jiān)督的統(tǒng)籌銜接和貫通協(xié)調

黨的十八大以來巡視工作改革創(chuàng)新取得重大成效基礎在于注重將巡視監(jiān)督與其他監(jiān)督統(tǒng)籌銜接和貫通協(xié)調。加強各類監(jiān)督之間的統(tǒng)籌銜接和貫通協(xié)調，有利于完善權力運行制約和監(jiān)督體系，有利于推進全面從嚴治黨和黨領導的各項事業(yè)健康有序高質量發(fā)展。黨的二十大明確提出要“促進各類監(jiān)督貫通協(xié)調”[1]，就是強調指出單一類型的監(jiān)督不能包打天下，而是要進行監(jiān)督力量整合，推動制度優(yōu)勢更好地轉化為治理效能。因此，只有將巡視監(jiān)督與其他監(jiān)督統(tǒng)籌銜接與貫通協(xié)調起來，才能形成監(jiān)督合力，提升監(jiān)督質效。

為此，進一步做好黨的巡視工作必須不斷促進巡視監(jiān)督與其他監(jiān)督統(tǒng)籌銜接和貫通協(xié)調。黨的十八大之前的一段時間，有的地方和部門出現(xiàn)黨的領導弱化、黨的建設缺失、全面從嚴治黨不力，黨的觀念淡薄、組織渙散、紀律松弛、管黨治黨寬松軟等不良情形，究其根本不是因為沒有監(jiān)督，而是因為監(jiān)督主體多元、監(jiān)督力量分散，導致監(jiān)督效果不好。為此，黨的十八大以來，我們黨著力構建“黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權威高效”的黨和國家監(jiān)督體系。值得注意的是，黨和國家監(jiān)督體系的構建不是將各類監(jiān)督簡單地疊床架屋，而是要促進各類監(jiān)督統(tǒng)籌銜接和貫通協(xié)調。為此，要注重發(fā)揮巡視監(jiān)督促進各類監(jiān)督統(tǒng)籌銜接和貫通協(xié)調的重要作用：一是要樹立促進巡視監(jiān)督與其他監(jiān)督統(tǒng)籌銜接和貫通協(xié)同的統(tǒng)合理念。有學者將統(tǒng)合理念引進黨和國家監(jiān)督體系研究，并指出在黨和國家監(jiān)督體系中要充分發(fā)揮巡視監(jiān)督的統(tǒng)合功能：“巡視統(tǒng)合功能的發(fā)揮以其高度權威性、鮮明政治性、相對獨立性、機動靈活性、系統(tǒng)全面性等特性為基礎支撐，通過資源調度機制、信息集成機制、成果共用機制、協(xié)同契合機制等路徑，以政治邏輯引領各大監(jiān)督，實現(xiàn)黨內監(jiān)督向國家監(jiān)督的拓展，更加凸顯黨內監(jiān)督在黨和國家監(jiān)督體系中的主導地位，增強黨和國家監(jiān)督合力”[23]?？梢?，充分發(fā)揮巡視監(jiān)督的統(tǒng)合功能有利于促進巡視監(jiān)督與其他監(jiān)督統(tǒng)籌銜接和貫通協(xié)調。二是要探索巡視監(jiān)督與其他監(jiān)督統(tǒng)籌銜接和貫通協(xié)調的具體機制。要建立健全立巡立交、立巡立查、巡駐互通、巡處互通機制，促進巡視監(jiān)督與紀律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督和派駐監(jiān)督等黨內監(jiān)督的統(tǒng)籌銜接。要健全監(jiān)督力量整合、措施運用、成果共享等機制，促進巡視監(jiān)督與人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、統(tǒng)計監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督等外部監(jiān)督的貫通協(xié)調。通過建立健全機制形成內外貫通、左右銜接、上下聯(lián)動的監(jiān)督工作格局。