論我國河長制業(yè)績評價方法的優(yōu)化*
——基于職位治理視角

朱友干，牛城智，賈子卓

（1.北京服裝學(xué)院商學(xué)院，北京 100029；2.首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)會計學(xué)院，北京 100070）

1 問題的提出

目前，我國全面推行了河長制，各級黨政領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任河長，統(tǒng)籌推進河流治理和保護。這個制度的創(chuàng)新與實施，對破解“九龍治水、多頭管理”難題以及對河流進行有效治理保護發(fā)揮了積極作用。但實踐中，由于河長是由各級黨政領(lǐng)導(dǎo)兼任的，一部分地區(qū)出現(xiàn)了河長忙于各類政務(wù)而無法更多關(guān)注河流治理與保護的現(xiàn)象。同時，我國跨區(qū)河流眾多，同一河流不同流域有不同的河長，河長由黨政領(lǐng)導(dǎo)兼任的雙軌制易出現(xiàn)職責(zé)劃分不夠清晰，多頭管理現(xiàn)象[1-4,10]。以黃河為例，其自西向東分別流經(jīng)青海、四川、甘肅、寧夏、內(nèi)蒙古、陜西、山西、河南及山東9個省（區(qū)），該流域需配置眾多河長[12,30]。因此，如何優(yōu)化河長職位配置、合理劃分同一河流不同流域河長職責(zé)，建立有效的河長考核指標(biāo)，加強河長間的統(tǒng)籌、溝通、協(xié)調(diào)，發(fā)揮同一河流不同流域河長職責(zé)的聯(lián)動效應(yīng)，已成為推行河長制亟需解決的問題，也是河長制充分發(fā)揮效能的關(guān)鍵。

就“河長制”管理現(xiàn)狀的文獻而言，有些學(xué)者從“衍生型組織”以及協(xié)同治理角度闡述了河長制運行機制的優(yōu)化對策[5,6,11,21,22,25,29]；有些學(xué)者從河長制水資源管理績效審計體系角度探討了“河長制”管理[9,13,17,24,26]；部分學(xué)者從實證角度分析了河長制政策對于流域治理的有效性及其影響因素[14-16,27]；有些學(xué)者探索了河長制綜合管理信息平臺的建設(shè)[19,23,28]；有些學(xué)者研究了公眾參與河長制治理面臨的困難以及解決對策[7,8,18,20]。盡管上述文獻從不同角度就河長制度對河流治理的有效性及績效審計等方面進行了有益的探討，但現(xiàn)有文獻鮮有從河長職位角度研究其業(yè)績評價方法。實質(zhì)上，河長制度的有效與否離不開河長崗位上的人及崗位職責(zé)的有效履行。只有厘清河長崗位職責(zé)并對之有效考核才能確保實現(xiàn)河長制初始設(shè)計目標(biāo)。文章以此為切入點，試圖從職位治理視角優(yōu)化河長制業(yè)績評價方法，以期為提升河長制有效性提供參考。

2 完善職位治理，優(yōu)化河長制業(yè)績評價方法

依據(jù)人力資本理論，資本專用性越強，人力資本在組織中的職位層級越明顯。此時，為保護專用性人力資本免受機會主義的侵害，賦予人力資本所有者相應(yīng)的職位有利于降低人力資本的契約成本，從而降低代理成本。因此，人力資本效能的發(fā)揮離不開人力資本的職位治理——即設(shè)計不同級別職位，明確各級職位權(quán)責(zé)要求，制定和實施系統(tǒng)化的職位管理制度，確保不同層級職位協(xié)同、高效運行，并在管理中充分發(fā)揮職位價值的動態(tài)過程。循此路徑，河長職位治理以追求河流生態(tài)環(huán)境優(yōu)化為目標(biāo)，其職位治理的內(nèi)涵主要包括：優(yōu)化不同河流以及同一河流不同流域各級別河長職位設(shè)計及其職位內(nèi)部人力資本配置；明晰河長領(lǐng)導(dǎo)下的各級水環(huán)境治理崗位權(quán)責(zé)、激勵機制；健全河長職位績效考核措施等環(huán)節(jié)。

2.1 優(yōu)化河長職位設(shè)計及內(nèi)部人力資本配置

我國《關(guān)于全面推行河長制的意見》明確了河長職位設(shè)計體系——即建立省、市、縣、鄉(xiāng)四級河長體系，并由各級黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河長。由此可見，這種雙軌制下的河長不僅要主持政府人事、財政、監(jiān)察、審計、廉政等各項工作，還需兼任水資源保護、水環(huán)境治理等職責(zé)。該治理體系易造成諸多河長“不務(wù)正業(yè)”主責(zé)缺位。該文主張在“四級河長體系”下，形成河長職位團隊，優(yōu)化河長職位設(shè)計，將河長職位設(shè)計納入社會治理范疇，建立自上而下、協(xié)調(diào)一致的河長職位配置體系。這主要體現(xiàn)在三個方面。

（1）由各級黨政領(lǐng)導(dǎo)承擔(dān)河長的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，以河流治理總體規(guī)劃為指引，統(tǒng)籌規(guī)劃河長職位、分段配置河長，形成河長職位團隊。在此基礎(chǔ)上，各級黨政領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)落實四級河長職位管理運行機制，審批與河流水環(huán)境治理相關(guān)的重大事項，督促各級分河長提升河流治理與保護的有效性，并對河流治理與保護承擔(dān)最終領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

（2）依據(jù)河長職位團隊崗位責(zé)職、所需人力資本個體的能力、技術(shù)水平等因素，優(yōu)化河長職位團隊內(nèi)部人力資本配置。各級河長職位團隊內(nèi)部必須由專職、專業(yè)的技術(shù)人員組成。各級河長職位團隊及其成員負責(zé)運行河流治理與保護，并對河流治理與保護承擔(dān)執(zhí)行責(zé)任。從而避免河長主責(zé)缺位、職位“錯配”，提高河長治理能力。

（3）建立多層次、相互銜接的河長職位運行機制，并充分發(fā)揮不同級別河長職位以及同一級別職位內(nèi)部人力資本個體在河流治理與保護中的效用，實現(xiàn)河長職位團隊的協(xié)同效能。

2.2 明晰各級河流治理與保護的崗位權(quán)責(zé)

如前所述，雙軌制下的河長制易造成各級河長忙于各類政務(wù)而無法更多投身于河長崗位職責(zé)。在配置河長職位時已明確指出各級黨政領(lǐng)導(dǎo)承擔(dān)河長的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。即對河流治理與保護承擔(dān)最終領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，而河長職位團隊及其成員負責(zé)對河流治理與保護承擔(dān)執(zhí)行責(zé)任。在此指導(dǎo)原則下，明晰河長領(lǐng)導(dǎo)下的各級河流治理與保護崗位權(quán)責(zé)、激勵機制不僅關(guān)乎河長的考核與問責(zé)，也直接決定著河長職位的運作效率。為此，明晰河長領(lǐng)導(dǎo)下的各級河流治理與保護崗位權(quán)責(zé)、激勵機制的路徑在于以下幾點。

（1）依據(jù)韋伯的組織理論，組織中的成員應(yīng)在組織目標(biāo)指引下有明晰的職責(zé)并能依法行使職權(quán)。為了明晰河長領(lǐng)導(dǎo)下的各級河流治理與保護崗位權(quán)責(zé)，可在四級河長體系下建立組織機構(gòu)健全、職責(zé)邊界清晰的河長職位治理架構(gòu)。依據(jù)河流治理與保護目標(biāo)，明確年度治理計劃，進而據(jù)以落實分目標(biāo)，明確各級河長、各級部門以及各級河流治理與保護崗位的職責(zé)分工。同時，將各級河流治理與保護崗位職責(zé)落實到具體執(zhí)行部門及專職執(zhí)行人。在此層面上的，加以執(zhí)行和控制，實現(xiàn)人職匹配、人盡其責(zé)、人盡其才。

（2）尊重河長制下的各級河流治理與保護崗位的職位資本（即河長與下屬團隊人力資本組合）的收益權(quán)?，F(xiàn)代企業(yè)理論指出：尊重包括企業(yè)人力資本在內(nèi)的多元主體收益權(quán)將有利于降低企業(yè)交易費用，提升企業(yè)業(yè)績，進而實現(xiàn)股東價值最大化。同理，賦予河長相應(yīng)的收益權(quán)則成為發(fā)揮激勵功效、實現(xiàn)河長制目標(biāo)的關(guān)鍵。解決此問題的路徑在于建立市場化的河長薪酬制度，即以經(jīng)濟效率為導(dǎo)向，采取河長薪酬對價水平與河流治理目標(biāo)實現(xiàn)程度相掛鉤的薪酬模式，從而激發(fā)不同級別河長職位下的各級河流治理與保護崗位上的管理者及其團隊作為人力資本主體的效能，提升治理效率。從收益權(quán)角度看，與企業(yè)人力資本所有者依據(jù)財務(wù)業(yè)績獲取收益不同的是，不同級別河流治理與保護崗位上管理者的收益權(quán)應(yīng)以水環(huán)境持續(xù)優(yōu)化為導(dǎo)向，將河流治理及保護效果與其職位薪酬機制掛鉤，并采用差異化的薪酬激勵機制。

（3）將各級河長崗位職責(zé)與所賦予的收益權(quán)相對應(yīng)，促使其履行河流治理與保護職責(zé)，避免河長發(fā)展地方經(jīng)濟目標(biāo)與其河流治理與保護目標(biāo)沖突，明晰河長權(quán)責(zé)、優(yōu)化激勵機制將有利于統(tǒng)籌河長雙重目標(biāo)，從而提高治理效率。

2.3 健全河長績效考核指標(biāo)

依據(jù)績效管理理論，績效考核是考評主體參照業(yè)績標(biāo)準(zhǔn)，評定人力資本團隊及個體工作任務(wù)完成情況。就河長績效考核而言，目前對領(lǐng)導(dǎo)干部實行了自然資源資產(chǎn)離任審計、建立了生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制度，這實際上已經(jīng)建立了河長績效考核的基本方法。即利用自然資源資產(chǎn)負債表離任審計結(jié)果考核各級河長任內(nèi)的環(huán)境治理責(zé)任。但是，當(dāng)前編制自然資源資產(chǎn)負債表審計面臨著現(xiàn)實困境，存在著如何計量自然資源價值、如何厘清自然資源權(quán)益屬性等難題。因此，在堅持對各級領(lǐng)導(dǎo)干部（包括各級河長）自然資源資產(chǎn)離任審計基礎(chǔ)上，還應(yīng)通過完善考核指標(biāo)體系，細化量化對各級河長的考核。本文基于此，主張依據(jù)《關(guān)于全面推行河長制的意見》所涉及的河長任務(wù)以及中央生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略部署，建立健全河長職位業(yè)績考核評價指標(biāo)體系。該考核評價體系應(yīng)能覆蓋河長職位治理架構(gòu)、河長職位全生命周期（即各級河長職位的存續(xù)期），并能在實踐中檢驗河長制運行效果。

河長職位考核指標(biāo)體系應(yīng)堅持長期考核與短期考核相結(jié)合。其中，長期考核指標(biāo)可依據(jù)《關(guān)于全面推行河長制的意見》所涉及的六大河長任務(wù)而制定，具體包括：河湖水域岸線管理保護、水污染防治、水資源保護、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)以及執(zhí)法監(jiān)管等方面。短期考核指標(biāo)可參照我國《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》《地下水質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》《河湖健康評估技術(shù)導(dǎo)則》以及鄉(xiāng)村生態(tài)振興的具體要求，并結(jié)合各河流不同流域的水文特征、各流域污染的實際，河道兩岸植被覆蓋面積，水土流失現(xiàn)狀等統(tǒng)籌上下游不同河長的崗位職責(zé)而定，還可借鑒《澳大利亞河流狀況指數(shù)》以及《歐盟水框架導(dǎo)則》等國際公信度較強的河流評價指標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，可通過計算每年治理河流的投入與生態(tài)環(huán)境優(yōu)化程度判斷河長職位的短期績效。河長治理績效考核指標(biāo)體系如表1所示。

2.4 提高河流治理效率，優(yōu)化生態(tài)環(huán)境

在河長績效考核指標(biāo)體系設(shè)計中引入動態(tài)治理指標(biāo)十分必要。此時可通過對河長職位業(yè)績持續(xù)監(jiān)測、分析、反饋和糾正，將考核結(jié)果納入河長薪酬激勵體系。對河長職位日常治理、考評過程中發(fā)現(xiàn)的問題，分析其原因。若是指標(biāo)設(shè)計問題，則優(yōu)化指標(biāo)設(shè)計；對河長職位業(yè)績承諾的核心考核指標(biāo)，分析其異常變動原因，對人為瀆職行為造成的重大差錯予以問責(zé)，并定期向公眾報告。從而形成動態(tài)治理與靜態(tài)治理的融合，促使各級河長提高河流治理效率，優(yōu)化生態(tài)環(huán)境。

2.5 現(xiàn)場檢查和非現(xiàn)場監(jiān)管相結(jié)合的河長業(yè)績機制

農(nóng)業(yè)基建項目的實施除了需要制度的保障與專業(yè)團隊的建設(shè)外，還需要對項目進行全過程監(jiān)督，進而把控項目質(zhì)量（葉雪萍等2020）。與之類似，河長制的有效開展也需要有監(jiān)督機制的保障。目前各級政府通過現(xiàn)場檢查和非現(xiàn)場監(jiān)管（如遠程監(jiān)管）對河長職位業(yè)績進行持續(xù)監(jiān)控、檢查和考評。就非現(xiàn)場監(jiān)管而言，各級政府可借助移動互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，全方位、多角度將河流治理與生態(tài)振興情況及時向各級河長反饋；與此同時，各級政府應(yīng)將上述評價指標(biāo)的變化情況、水環(huán)境持續(xù)優(yōu)化程度、河長崗位職責(zé)的完成情況等，及時向上一級主管部門反映。

此外，當(dāng)前有關(guān)河長制與河流治理的新媒體平臺較少，大多數(shù)河長制信息依托政府官方平臺發(fā)布。因此，可建立更多聚焦河流治理與保護的公眾號，利用新技術(shù)架構(gòu)社會公眾的監(jiān)督機制。以此調(diào)動社會成員參與對河流治理績效，實現(xiàn)對河長職責(zé)的履職盡責(zé)情況的全方位監(jiān)督評價，形成全社會參與河流治理和保護的良好格局。