關于集中整治農村“空心房”問題的思考
——以湖南省婁底市為例

劉文偉

（婁底市自然資源和規(guī)劃局,湖南婁底 417000）

1 研究區(qū)概況與調研樣本數(shù)據(jù)

1.1 研究區(qū)概況

婁底市2021年末戶籍人口448.49萬人，鄉(xiāng)村人口222.44 萬人。根據(jù)第三次國土調查數(shù)據(jù)，全市建設用地129.1 萬畝,其中農村宅基地81.1 萬畝，城鎮(zhèn)住宅用地12.1 萬畝，分別占建設用地的比率為62.81%、9.37%。婁底市年均審批宅基地1 萬余宗，原址翻修約占60%，異地新建約占40%，戶均住宅面積160 m2以上。據(jù)統(tǒng)計，全市農村“空心房”面積達0.28萬畝。

1.2 調研樣本數(shù)據(jù)

此次選取了8 個典型村莊作為調研樣本，每個村莊各有特色。

（1）婁星區(qū)杉山鎮(zhèn)花溪村：現(xiàn)有居民2174人、863戶，宅基地總面積123940 m2，“空心房”88處、共9000 m2，拆除完成率達100%；（2）婁星區(qū)水洞底鎮(zhèn)文建村：現(xiàn)有村民552 戶，宅基地總面積71500 m2，“空心房”68 處、共7626 m2，目前已全部拆除到位；（3）冷水江市禾青鎮(zhèn)爐竹村：現(xiàn)有居民514 戶，宅基地總面積43200 m2，“空心房”76處、6080 m2；（4）漣源市楊市鎮(zhèn)金盆村：現(xiàn)有居民2706 人、696 戶，宅基地總面積112760 m2，“空心房”278 戶、共36854 m2，現(xiàn)已全部拆除到位；（5）漣源市湄江鎮(zhèn)黃羅灣社區(qū)：現(xiàn)有居民915戶，宅基地總面積約165000 m2，曾有“空心房”51 處、16074 m2，現(xiàn)已全部拆除到位；（6）雙峰縣印塘鄉(xiāng)東風村：現(xiàn)有居民412 戶，宅基地總面積62000 m2，“空心房”144 處、共9618 m2，已全部拆除；（7）新化縣楓林街道大水坪村：現(xiàn)有居民524戶，宅基地總面積90000 m2，“空心房”46 處、共4981 m2；（8）新化縣水車鎮(zhèn)正龍村：現(xiàn)有居民681 戶、2696人，基本農田面積占總土地面積的84.1%，該村大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，按照“公司+村民+基地”方式對相對集中的古民居群落（200余戶）進行保護和經營，“空心房”較少。

2 實證分析

2.1“空心房”的主要類型

婁底市農村“空心房”絕大多數(shù)為土坯房，使用年限基本超過20年以上，當前農村“空心房”主要有以下幾種類型：一是長期無人居住、無人監(jiān)管或無合法繼承人的空房、雜屋以及廢棄的企事業(yè)單位辦公場所、宿舍、生產性用房等“閑置房”；二是危及人民生命財產安全、破爛不堪的“危舊房”；三是零星分布、簡易建設的農業(yè)生產管理用房，以及分散居住且本人自愿拆除的一些“零散房”；四是在街道邊、馬路邊、大壩、堤防、渠道上亂搭亂建的“違建房”；五是具有保留價值、能彰顯本地特色、傳承文脈、記住“鄉(xiāng)愁”和融入鄉(xiāng)村旅游的“特色房”。

2.2 “空心房”形成原因

（1）對“一房一宅”的認識模糊。目前，很多農民群眾法律意識不夠強，對“一戶一宅”等有關法律政策認識模糊，總認為自己對宅基地擁有所有權，沒有認識到土地是集體所有、建新必須拆舊。同時，對土地國情認識不夠，總認為泱泱大國、地大物博，沒有認識到我國土地后備資源嚴重不足，對“空心房”沒有概念，沒有節(jié)約集約利用土地的意識，導致原地主大院連體房較多和一戶多宅未及時拆除，農村“空心房”現(xiàn)象大量存在。

（2）農村人口城鎮(zhèn)化導致農村宅基地閑置。隨著市場經濟的不斷發(fā)展，城鎮(zhèn)化率逐步提高，在種糧效益低的背景下，農村經濟收入低，教育、醫(yī)療等資源集中在城市，迫使村民搬到城市或者其他地方居住。農村勞動力大量外出務工，導致農村很多舊房子、廁所、豬牛羊圈、雜物間等閑置。

（3）對于農村村民建房管理引導不夠。因國有土地與集體土地的價值差異大，以往規(guī)劃管理的重點在城市，村莊規(guī)劃普遍滯后。對于集體所有的農村土地，集體經濟組織管理缺位或把關不嚴，農民的原則是能占就占，若有新戶要建房，很少在自己老宅基地上重建，而是選擇地理位置好、交通便利的地方建新房，但建新不拆舊，導致“空心房”增加。

3 “空心房”整治的措施

落實市委、政府關于農村人居環(huán)境整治提升和自建房安全隱患排查整治的決策部署，婁底市自然資源和規(guī)劃局立足主責主業(yè)，以消除安全隱患、提升人居環(huán)境為目標，持續(xù)推進農村“空心房”整治攻堅行動，取得明顯成效。

3.1 領導重視 高位推進

把“空心房”整治納入全市重點工作統(tǒng)籌推進，牢固樹立農民群眾“要建房先審批，無審批不建房”的思想，徹底改變建房審批意識缺乏的狀況。婁底市自然資源和規(guī)劃局作為責任部門，明確工作專班著力推進村莊規(guī)劃、控違拆違“動態(tài)清零”、土地綜合利用等重點工作，對增量問題“零容忍”、立行立改,對存量問題抓緊摸清底數(shù)、分步分類處置,構建起縱向層層壓實責任、橫向協(xié)調聯(lián)動的工作機制，為完成“空心房”整治任務奠定堅實基礎。

3.2 統(tǒng)一標準 強化指導

先后印發(fā)“兩方案一辦法一細則”，即農村人居環(huán)境整治提升自然資源和規(guī)劃工作五年行動方案、2022年工作方案、考評辦法、“空心房”整治實施細則。將“空心房”整治任務目標細化至每月，督導考評落實到每季，明確拆除整治組織領導到位、方案計劃到位、安全措施到位、群眾思想工作到位的“四到位”措施，做好垃圾清運、村莊規(guī)劃、生態(tài)修復、組織驗收的“四跟進”要求，按照“宜耕則耕”“宜綠則綠”“宜建則建”“宜修則修”方式組織土地綜合開發(fā)利用，明確建新未拆舊、具有嚴重安全隱患、影響農村人居環(huán)境的“三必拆”目標，實現(xiàn)“空心房”基本清零。利用“村村響”“祥和婁底”微信群及張貼標語、橫幅、告示等方式，將“空心房”整治的政策傳送到每家每戶，確?！翱招姆俊闭我?guī)范有序推進。

3.3 比學趕超 創(chuàng)先爭優(yōu)

搭建“一群一排名一簡報一通報”調度平臺，建立全市農村人居環(huán)境整治行業(yè)工作微信群，及時上傳工作動態(tài)；建立每周報表調度制度，將各縣市區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）整治排名情況報市委、政府主要領導和分管領導，發(fā)各縣市區(qū)黨委、政府，以排名激勵各地持續(xù)攻堅；定期刊發(fā)以推薦經驗為主的工作簡報和以指出問題為主的工作通報，督促各地比學趕超。

3.4 加強督察 破解難點

聚焦“哪里不快督哪里、哪里不通導哪里”，在開展季度例行督導的基礎上，攻堅行動階段及時組織力量下沉基層，持續(xù)組織“高頻次”靠前“督戰(zhàn)”，努力破解部分地區(qū)工作推進不平衡問題。督導組通過對全市排名靠后的10 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行專項督導，全面分析原因，提出明確建議，有效破解難點問題。

4 “空心房”整治的建議

4.1 用好村莊規(guī)劃指揮棒 堅持從嚴控制“空心房”增量

以村莊規(guī)劃為基礎，加強農村宅基地管理和“空心房”整治。在尊重民意、尊重歷史的基礎上，一要按照科學布局、適度集聚的原則編制村莊規(guī)劃，統(tǒng)籌規(guī)劃、合理整合村莊布點，限制小型、偏遠村和路邊村建房，鼓勵廣大群眾在中心村莊建房，發(fā)揮中心村莊集聚效應；二要嚴格落實好村莊規(guī)劃，發(fā)動群眾監(jiān)督，堅決杜絕突破規(guī)劃現(xiàn)象，按照“控制增量、盤活存量、合理布局、節(jié)約用地、保護耕地”的原則，合理確定小城鎮(zhèn)和農村居民點的數(shù)量、布局、范圍和用地規(guī)模，優(yōu)化農村居民點布局和生產、生活、生態(tài)空間的目標，執(zhí)行“先批規(guī)劃后批地”的制度，引導村民按規(guī)劃建設；三要加強宣傳教育，向中小學生和廣大群眾進行國情宣傳，讓“人多地少，土地后備資源嚴重不足”的國情觀念深入人心，利用各種媒體加強“一法一條例”宣傳，使“一戶一宅”等法律政策家喻戶曉，讓廣大群眾認識到，“空心房”改造既是節(jié)約土地的需要，也是改善人居環(huán)境、助推鄉(xiāng)村振興的需要。

4.2 用活土地管理新政策 堅持有效推進“空心房”整治

制定符合婁底實際的農村宅基地、集體建設用地流轉辦法。探索宅基地有償轉讓、有償調劑、有償收回等方式，引導農村宅基地有償有序退出；鼓勵集體經濟組織以自營、出租、入股、聯(lián)營等方式，將盤活的農村集體建設用地及“空心房”，用于發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、鄉(xiāng)村休閑養(yǎng)老、鄉(xiāng)村文化和特色農業(yè)發(fā)展項目；對因繼承、分割、超面積等形成的一戶多宅，以及隨著人口遷移空閑的宅基地，在符合國土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃的基礎上，依法流轉，盤活農村閑置資產，提升鄉(xiāng)村生態(tài)宜居成色，促進農民增收，助推鄉(xiāng)村振興。

探索村莊規(guī)劃區(qū)建設用地流轉。以村集體經濟組織的名義，對村莊規(guī)劃區(qū)內不建房農戶的土地按議定指導價進行收購，明確村委會代管，再由村委會將土地調劑給建房戶；對不需在村莊規(guī)劃區(qū)內建房又不愿將土地調劑給親屬或其他農戶的，采取以地換地的形式，允許本村、組建房戶將規(guī)劃區(qū)外的土地與其等面積對換，形成靈活的土地管理機制，在滿足建設需求的基礎上，有效提高土地利用效益。

推進“空心房”集中整治與土地整理相結合。鼓勵鎮(zhèn)村將拆除的成片“空心房”用地進行整治，能開發(fā)成旱土的開發(fā)成旱土，能整改成水田的整改成水田，既增加耕地面積，又可以通過耕地指標交易積累“空心房”整治資金。充分發(fā)揮城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、促進鄉(xiāng)村振興中的杠桿作用，在留足農村發(fā)展用地的同時，將節(jié)余建設用地指標有償高效配置到中心城鎮(zhèn)，既解決城市發(fā)展用地不足問題，為“空心房”整治、鄉(xiāng)村振興提供資金來源，又推動農村宅基地布局更緊湊、利用更科學、結構更優(yōu)化，實現(xiàn)土地節(jié)約集約利用，有效推進新型城鎮(zhèn)化和村莊治理現(xiàn)代化。

4.3 用足基層組織所有權 堅持充分發(fā)揮村集體主動作用

村民自治組織是集體所有的主體，充分發(fā)揮村集體主動作用，切實維護、保障集體經濟組織作為宅基地所有權人的權益，進行“空心房”整治和宅基地管理，從源頭上避免宅基地管理的無序和散亂狀態(tài)。

充分發(fā)揮村支兩委的主觀能動性，尊重農民主體作用。堅持“實事求是、先行示范、以點帶面、逐步推廣”的原則，開展舊村改造，充分利用現(xiàn)有住宅，不搞大拆大建，引導農民按照統(tǒng)一標準建房，逐步改變獨門獨戶的傳統(tǒng)建房模式，提高土地利用率和容積率。根據(jù)各村人文地理、自然資源等特色，兼顧農民生產生活特點，充分考慮家禽喂養(yǎng)、農具作物存放的場所，按照“標準不高水平高、造價不高質量高、面積不大功能全、占地不多環(huán)境好”的要求，向農戶免費提供有特色、結構合理、功能完善的農宅設計圖樣，保證農民新房設計美觀、安全、體現(xiàn)鄉(xiāng)村特色。

充分發(fā)揮村民自治作用，推行宅基地民主管理，引導村集體經濟組織利用鄉(xiāng)規(guī)民約方式出臺宅基地管理制度，規(guī)范村集體經濟組織民主決策程序，依托村民會議集體決策，嚴格按照“一戶一宅”的原則，對宅基地申請資格權嚴格把關，從源頭上避免“空心房”。

4.4 用實耕地保護田長制 堅持全面規(guī)范農村宅基地審批

全面規(guī)范農村建房亂占耕地現(xiàn)象。實施耕地保護田長制，構建村級田長和組級網格田長遏制農村亂占土地建房網格化監(jiān)管體系，實現(xiàn)網格到人、責任到人，依托衛(wèi)星監(jiān)測、鐵塔視頻等高科技手段，對農村宅基地實行網格化管理，提高農村宅基地管理的科技水平，確保新增農村亂占土地建房行為及時發(fā)現(xiàn)、及時制止、及時處置。

全面規(guī)范農村宅基地審批。強化用地預審、選址論證和批后監(jiān)管，從源頭嚴控村民建房占用耕地、少批多占、批甲建乙現(xiàn)象。村級田長和組級網格田長參與村民建房選址、申報工作，并對本集體組織成員建房選址負實地監(jiān)管責任，在村民個人建房申報選址時，必須由村級田長和組級網格田長簽字認可。認真落實民房審批“三到場”制度，建立巡查臺賬并認真記錄，村級田長和組級網格長發(fā)現(xiàn)違法建設行為應立即向鄉(xiāng)級田長報告。