河湖岸帶國土空間管控探討

劉冬榮，張偉娜，莫加偉

（湖南省國土資源規(guī)劃院,湖南長沙 410007）

河湖岸帶是河岸帶和湖岸帶的統(tǒng)稱，是特殊國土空間和優(yōu)勢地理單元。隨著河湖生態(tài)保護(hù)越來越受到世界各國重視，河湖岸帶逐漸成為多數(shù)學(xué)者的研究著眼點(diǎn)。國內(nèi)外學(xué)術(shù)界對河岸帶的研究，以河岸帶定義[1-6]與范圍界定[7-8]、功能作用[9-10]研究為基礎(chǔ)，在群落響應(yīng)關(guān)系[11]、環(huán)境動態(tài)效應(yīng)[12]、土地利用/覆被變化[13-14]、景觀格局演變[15--16]、生態(tài)恢復(fù)和重建[17-20]、綜合評價與利用管理[21-23]等方面開展了大量探索。對湖岸帶的研究，主要集中在生境保護(hù)[24-25]、生態(tài)系統(tǒng)退化與修復(fù)[26-27]、生物多樣性[28]、景觀變化[29]等方面。總體來看，這些研究大多基于生態(tài)保護(hù)視角，為實(shí)施河湖岸帶生態(tài)管理建立了一定理論和實(shí)踐基礎(chǔ)，但對河湖岸帶規(guī)范利用的研究，則明顯不足。因此，從國土空間視角，系統(tǒng)考量其在國土空間開發(fā)保護(hù)格局中的功能作用與管控對策，頗有必要。

我國的長江經(jīng)濟(jì)帶人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)總量占據(jù)全國“半壁江山”[30]，而承載這“半壁江山”的空間主要是長江流域各河湖岸帶，強(qiáng)化河湖岸帶空間管控尤為重要。2020 年12 月頒布的《長江保護(hù)法》，為長江流域河湖岸帶資源合理高效利用，保障生態(tài)安全提供了法律保障。2021年4月中共中央國務(wù)院發(fā)布的《新時代推動中部地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的意見》進(jìn)一步要求強(qiáng)化長江岸線分區(qū)管理與用途管制。河湖岸帶是長江流域的經(jīng)脈，加強(qiáng)河湖岸帶國土空間管控，對于構(gòu)建新發(fā)展格局，促進(jìn)流域健康永續(xù)發(fā)展，都具有重要意義。

1 河湖岸帶的特征與功能

1.1 河湖岸帶的特征

河湖岸帶衍生于河湖岸線。目前，對河湖岸帶定義和界定尚無統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。一般認(rèn)為，河湖岸帶為內(nèi)陸地區(qū)河湖水域和陸地相互交接、相互作用的地帶，它包括緊鄰河湖岸線一定寬度的陸域和水域?？紤]到《全國河道（湖泊）岸線利用管理規(guī)劃技術(shù)細(xì)則》《河湖岸線保護(hù)與利用規(guī)劃編制指南》（試行）已對岸線及岸線邊界線進(jìn)行了界定，為更好地應(yīng)用于國土空間管控，按照不交叉重疊原則，可將河湖岸帶界定為河湖岸線外緣邊界線后方陸域一定范圍的條帶狀區(qū)域。從國土空間視角看，河湖岸帶具有以下幾個特征。

空間形態(tài)的條帶狀。河湖岸帶是河湖岸線后方陸域一定范圍的區(qū)域，在空間形態(tài)上沿河湖呈條帶狀分布。

自然演變的規(guī)律性。河湖岸帶地理變化，通常遵循河流發(fā)育、湖泊演化的自然規(guī)律和人類活動地域空間分布規(guī)律。

人類活動的集聚性。人類活動多向河湖岸帶集聚，國土空間集聚開發(fā)活動多分布于湖泊入江處、江河干支交匯處、江河灣岸段。

資源條件的差異性。河流的上下游左右岸、湖泊不同岸段，自然資源和條件差異顯著，國土開發(fā)利用程度差別明顯。

功能作用的系統(tǒng)性。河湖岸帶水陸空間互聯(lián)、生態(tài)互通，與兩廂水域、陸域通過自然、人文類型及其相互作用，共同構(gòu)成特定的水陸生態(tài)系統(tǒng)。

行政管理的復(fù)雜性。就我國看，河湖岸帶的土地、林地、濕地、水域、自然保護(hù)區(qū)、港口等按國家部門職能分工管理，以河流中線為行政界線致河流左右岸分割管轄，上中下游分屬不同行政區(qū)域，多頭管理交織重復(fù)。

1.2 河湖岸帶的主要功能

河湖岸帶資源互補(bǔ)，擁有水、土地等組合優(yōu)良的自然資源，地理位置獨(dú)特，是國土空間的優(yōu)勢地理單元，功能豐富多樣，在國土空間開發(fā)保護(hù)格局中具有特殊的地位和作用。

其一，河湖岸帶是建設(shè)開發(fā)活動最為活躍的地區(qū)，支撐區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長的核心地帶，是重要產(chǎn)業(yè)帶。這里是人類文明發(fā)祥地，早期的城市大都發(fā)育于此。很多國家把沿江沿河地帶作為國土開發(fā)戰(zhàn)略重點(diǎn)，已經(jīng)成為港口、產(chǎn)業(yè)及城鎮(zhèn)布局的重要空間。在我國，長江、珠江及其主要支流等江河沿岸地帶已成為重要區(qū)域發(fā)展軸帶，太湖、鄱陽湖、洞庭湖等大湖沿岸地帶已發(fā)展成為重要區(qū)域經(jīng)濟(jì)圈。

其二，河湖岸帶具有重要的生態(tài)功能，是重要生態(tài)廊道。這里處于陸地生態(tài)系統(tǒng)與水域生態(tài)系統(tǒng)的功能結(jié)合部，是河湖保護(hù)緩沖帶，水陸生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，在涵養(yǎng)水源、維護(hù)生物多樣性和保持生態(tài)平衡等方面發(fā)揮重要作用。如湖南省將“一湖四水”作為國土空間保護(hù)格局主要組成部分，河湖岸帶的保護(hù)狀況直接關(guān)系到生態(tài)安全屏障功能發(fā)揮。

其三，作為濱水空間，河湖岸帶也是塑造空間形態(tài)、展現(xiàn)區(qū)域特色和城市景觀風(fēng)貌的最佳空間載體，是重要景觀帶。各類自然人文類型組合構(gòu)成美麗景觀，具有不可忽視的景觀功能。在上海，外灘沿岸是其最具有標(biāo)志性的城市景觀區(qū)域。在長株潭都市圈，湘江兩岸的風(fēng)光帶成為稀缺城市資源。

2 河湖岸帶空間開發(fā)利用及管理存在的突出問題

長期以來，因岸線與沿岸地帶界定不清晰，常常以岸線替代沿岸地帶，各部門管理目標(biāo)不一致，河湖岸帶空間開發(fā)利用與保護(hù)長期存在矛盾，出現(xiàn)了系列突出問題，嚴(yán)重影響了河湖岸帶自然資源的可持續(xù)利用。

2.1 過度開發(fā)傾向明顯

一些大中城市對河湖岸線利用與沿岸陸域開發(fā)布局統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不足，在河湖岸帶布局一大批重要港口、產(chǎn)業(yè)園區(qū)，開發(fā)建設(shè)大都貼岸伸展，存在多占少用、占用不合理、重復(fù)建設(shè)等現(xiàn)象，導(dǎo)致空間開發(fā)利用強(qiáng)度過高，資源利用效率低下，造成資源浪費(fèi)。有研究表明，長江流域、珠江流域港口碼頭岸線占比分別達(dá)50.32%、36.59%，淮河流域港口碼頭和跨河橋梁管線占比分別達(dá)40.22%、48.55%，太湖流域以城鎮(zhèn)、工礦企業(yè)和景觀等岸線占比高達(dá)77.22%。

2.2 河湖生態(tài)透支比較嚴(yán)重

沿岸地帶的過度開發(fā)建設(shè)，降低了林地、草地和濕地等生態(tài)用地比例，減少了河湖保護(hù)自然屏障。城鎮(zhèn)開發(fā)、村鎮(zhèn)集中建設(shè)、規(guī)模養(yǎng)殖近岸布局，弱化了河湖生態(tài)自我修復(fù)功能。部分地區(qū)在河湖岸帶實(shí)施大量土地開發(fā)項(xiàng)目，圍墾河湖灘涂開發(fā)耕地，降低了水生態(tài)系統(tǒng)的自我調(diào)蓄和凈化功能。解放以后，長江中游大量的圍湖造田、與河爭地，湖泊面積的減小，直接導(dǎo)致了長江水沒有足夠的空間分流，很容易造成洪災(zāi)，1998 年的洪災(zāi)跟這方面有直接關(guān)系。長江沿線化工產(chǎn)量占全國46%，“化工圍江”問題也使長江流域生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重透支，安全生產(chǎn)風(fēng)險事故高發(fā)。

2.3 濱水景觀風(fēng)貌和公共價值受到損害

一些城市片面追求土地經(jīng)濟(jì)價值，在城區(qū)河湖濱水空間增加建筑高度和容積率，忽視天際線、濱水界面、通風(fēng)廊道功能，導(dǎo)致城市沿岸地帶建筑過高、開發(fā)強(qiáng)度過大，弱化了濱水景觀功能。不少過江通道設(shè)置與河湖岸段濱水景觀風(fēng)貌、用地功能布局缺乏統(tǒng)籌，損害了城市景觀風(fēng)貌，降低了人居環(huán)境空間品質(zhì)。過多布局商業(yè)消費(fèi)型活動空間、工礦企業(yè)，壓縮了公共開敞空間，削弱了公共價值。在長沙，城區(qū)北部的湘江東岸布局密集高層住宅樓，有學(xué)者認(rèn)為嚴(yán)重影響了湘江的天際輪廓線，致使城市局部形象受到破壞。

2.4 水陸統(tǒng)籌管控協(xié)調(diào)不足

近年來，岸線管理越來越受到重視，然而河湖岸帶的岸上統(tǒng)籌管理依然薄弱。2007年交通部發(fā)布港口規(guī)劃管理規(guī)定后，各地相繼編制港口規(guī)劃。2016年發(fā)布加強(qiáng)長江港口岸線使用監(jiān)管的文件。同年，水利部、原國土資源部印發(fā)實(shí)施《長江岸線保護(hù)和開發(fā)利用總體規(guī)劃》后，有關(guān)省份陸續(xù)編制岸線規(guī)劃或出臺岸線管理政策法規(guī)。2018年水利部啟動了河湖管理范圍劃定工作，推進(jìn)岸線范圍落地。由于管理體制機(jī)制原因，對岸線的管理多基于部門職責(zé)考慮，缺乏水中岸上的統(tǒng)籌管控。直到2019 年，新組建的自然資源部以長江岸線為試點(diǎn)范圍，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門管制政策，探索長江經(jīng)濟(jì)帶國土空間用途管制和糾錯機(jī)制。

3 河湖岸帶國土空間管控目標(biāo)取向

河湖岸帶在建設(shè)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)國土空間開發(fā)保護(hù)格局中發(fā)揮重要作用。實(shí)行河湖岸帶國土空間精細(xì)化管理，應(yīng)主要立足以下三項(xiàng)主要目標(biāo)。

3.1 促進(jìn)岸帶資源合理利用

改革開放以來，海岸帶的開發(fā)利用已促成我國沿海地區(qū)率先發(fā)展。當(dāng)前，我國已經(jīng)開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程，內(nèi)陸地區(qū)紛紛加快開放發(fā)展步伐，打造內(nèi)陸地區(qū)改革開放高地。在新時代，河湖岸帶在推動內(nèi)陸地區(qū)加快實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，促進(jìn)全國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的地位舉足輕重。河湖岸帶是有限的重要戰(zhàn)略資源，其資源價值、示范帶動效應(yīng)發(fā)揮仍不充分，需要更加珍惜和節(jié)約利用，大幅提高利用效率，為內(nèi)陸地區(qū)重大戰(zhàn)略任務(wù)落地實(shí)施提供空間保障。

3.2 筑牢河湖生態(tài)安全屏障

河湖岸帶是河湖生態(tài)屏障和污染物進(jìn)入河湖的最后防線，是維系健康、完整、多樣、持續(xù)水陸生態(tài)系統(tǒng)的核心。河湖生態(tài)安全問題在水里，根子在岸上。治理河湖生態(tài)環(huán)境問題，需要重點(diǎn)加強(qiáng)河湖岸帶空間開發(fā)利用的統(tǒng)籌管控，嚴(yán)守生態(tài)底線，協(xié)調(diào)人、水、地、港、產(chǎn)、城、鄉(xiāng)關(guān)系，加強(qiáng)國土綜合整治和生態(tài)修復(fù)，使河湖生態(tài)安全屏障更加牢固。

3.3 彰顯區(qū)域特色景觀風(fēng)貌

塑造和諧的河湖岸帶景觀風(fēng)貌，是繪就壯麗山河、建設(shè)美麗中國的有效手筆。河流上中下游、左右岸帶、環(huán)湖岸帶自然地理?xiàng)l件差異顯著，人文景觀風(fēng)貌各具特色，奠定了良好的河湖岸帶景觀風(fēng)貌基底。河湖岸帶的鄉(xiāng)村、城鎮(zhèn)地區(qū)應(yīng)充分利用當(dāng)?shù)睾雍稁ё匀粭l件，因地制宜把當(dāng)?shù)厝宋娘L(fēng)貌和自然環(huán)境融為一體，加強(qiáng)風(fēng)貌管理，彰顯獨(dú)具特色的河湖岸帶景觀風(fēng)貌。

4 河湖岸帶國土空間管控對策

河湖岸帶國土空間管控要立足水陸生態(tài)的互通性、空間的互聯(lián)性、資源的互補(bǔ)性、流域的系統(tǒng)性，深刻認(rèn)識其地理變化和空間演進(jìn)規(guī)律，遵循以下基本原則：一是以水定陸、以陸控水原則。河湖岸帶的特征決定了其管控要從保障水陸生態(tài)整體性系統(tǒng)性出發(fā)，必須遵循河湖的自然屬性，保持陸域人類活動對水域生態(tài)的干擾作用維持在可控范圍，促進(jìn)水域與陸域功能相融合。二是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、利用保護(hù)兼顧原則。要統(tǒng)籌岸帶上下游、左右岸、近遠(yuǎn)期利用和保護(hù)空間安排，正確處理岸帶資源開發(fā)利用和保護(hù)的關(guān)系，在保護(hù)中開發(fā)，在開發(fā)中保護(hù)，支撐經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。三是因地制宜、突出重點(diǎn)原則。要根據(jù)河湖岸帶資源不同區(qū)段自然基礎(chǔ)、開發(fā)利用現(xiàn)狀、環(huán)境生態(tài)問題和高質(zhì)量發(fā)展需要，分區(qū)域分河段因地制宜確定功能定位，注重發(fā)揮優(yōu)勢功能，充分展現(xiàn)區(qū)域特色，塑造人與自然和諧共生的高品質(zhì)河湖岸帶空間。

4.1 確定空間范圍

對河湖岸帶國土空間進(jìn)行精細(xì)化管理，前提是要明確空間范圍。我國目前雖然還沒有定量劃定河湖岸帶范圍的方法，但是有學(xué)者正在逐步探索其合理寬度。水利部門已初步界定河湖岸線外緣邊界線，自然資源部門已完成長江岸線1 km 及外圍5 km 區(qū)域岸線國土空間用途管制試點(diǎn)，國家已試行長江干支流1 km 范圍內(nèi)產(chǎn)業(yè)負(fù)面清單，這些實(shí)踐為確定河湖岸帶空間范圍奠定了較好基礎(chǔ)。下步需重點(diǎn)研究河湖岸帶后方陸域邊界劃定方法?？梢钥紤]在綜合多學(xué)科研究成果基礎(chǔ)上，通過試劃深化試點(diǎn)，劃定能用、管用、好用河湖岸帶陸域邊界線，合理確定河湖岸帶空間范圍。

4.2 編制專項(xiàng)規(guī)劃

河湖岸帶是空間問題最為突出、沖突矛盾和協(xié)調(diào)難度最集中地帶之一。作為優(yōu)勢地理單元、特殊國土空間，迫切需要編制專項(xiàng)國土空間規(guī)劃，綜合考慮人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國土利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、景觀風(fēng)貌塑造等因素，整體謀劃新時代河湖岸帶國土空間開發(fā)保護(hù)格局。規(guī)劃編制應(yīng)堅持問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向、管控導(dǎo)向，遵循綠色發(fā)展理念，以自然岸線保有率為核心，明確管控底線、開發(fā)強(qiáng)度等約束性指標(biāo)，因地制宜設(shè)置差別化建筑高度、容積率等指標(biāo)，劃分岸段分區(qū)管控單元，合理確定功能定位，明確管控規(guī)則，提出規(guī)劃協(xié)調(diào)銜接要求，制定規(guī)劃實(shí)施保障措施。規(guī)劃成果應(yīng)納入國土空間規(guī)劃“一張圖”。

4.3 出臺管控規(guī)章

建章立制是提升規(guī)劃實(shí)施效能的有力保障。美國等發(fā)達(dá)國家自20 世紀(jì)60 年代末就已制定河岸帶保護(hù)與建設(shè)導(dǎo)則和條例。我國至今尚未出臺河湖岸帶專項(xiàng)管理規(guī)章。雖然近年來長江中下游部分省市制定地方性岸線管理政策制度，但是河湖岸帶管理法律法規(guī)制度體系依然不健全，管控手段和措施難以適應(yīng)新時代高質(zhì)量發(fā)展要求。管控規(guī)章的制定要應(yīng)針對河湖岸帶保護(hù)與利用的緊迫問題，界定河湖岸帶管控范圍，明確河湖岸帶保護(hù)與利用管理的主要任務(wù)、職責(zé)分工、分類保護(hù)、節(jié)約利用、整治修復(fù)、景觀風(fēng)貌管控、監(jiān)督管理等內(nèi)容。具體由地方結(jié)合實(shí)際出臺。

4.4 構(gòu)建協(xié)同機(jī)制

加強(qiáng)協(xié)同管控是解決河湖岸帶條塊分割管理的有效方式。可以考慮按河湖管理層級建立相應(yīng)級別的協(xié)調(diào)機(jī)制，加大統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度。針對河湖岸帶空間規(guī)劃編制、重大項(xiàng)目建設(shè)、整治修復(fù)、生態(tài)補(bǔ)償?shù)染C合性工作，通過相應(yīng)級別聯(lián)席會議共同探討協(xié)商制定統(tǒng)籌的、可操作性實(shí)施方案和政策措施。在聯(lián)席會議制度框架下，分別建立溝通機(jī)制、互助協(xié)調(diào)機(jī)制、信息共享機(jī)制，促進(jìn)部門聯(lián)動規(guī)范化、常態(tài)化，形成協(xié)同管控強(qiáng)大合力。建立健全河湖岸帶空間管控的聯(lián)動監(jiān)管機(jī)制，強(qiáng)化協(xié)同監(jiān)督。