新時代婚姻登記檔案管理問題探究

☉ 何文麗

檔案事業(yè)是經(jīng)濟社會發(fā)展的重要支撐。進入新時代，檔案工作呈現(xiàn)出許多新特征：檔案資源來源廣泛、內(nèi)容豐富、形式多樣；檔案管理法治化進程加快；檔案管理手段向信息化轉(zhuǎn)型；檔案服務(wù)從政府利用為主向社會公共服務(wù)多元轉(zhuǎn)變，社會公眾對民生檔案信息需求快速增長。適應(yīng)新特征，檔案工作者必須牢記為黨管檔、為國守史、為民服務(wù)的神圣職責(zé)，與時俱進地迎接新挑戰(zhàn)、研究解決新問題。婚姻登記檔案是婚姻登記機關(guān)在辦理結(jié)婚登記、離婚登記、撤銷婚姻、補發(fā)婚姻登記證的過程中形成的具有憑證作用的歷史記錄，是民政專業(yè)檔案，因其在遺產(chǎn)繼承、析產(chǎn)、借貸、債權(quán)債務(wù)處分、房產(chǎn)交易等事務(wù)中發(fā)揮著不可或缺的證據(jù)作用，而成為利用率最高的民生檔案。2006年，民政部聯(lián)合國家檔案局制定了《婚姻登記檔案管理辦法》（以下簡稱《辦法》），并以部令形式印發(fā)全國執(zhí)行?！掇k法》對婚姻登記檔案規(guī)范管理和有效利用起到了積極的推動作用，但隨著時代發(fā)展和科技進步，婚姻登記檔案管理也遇到許多新問題，必須加以研究解決。本文重點探討三個問題。

婚姻登記檔案利用問題

《辦法》第15條對婚姻登記檔案的利用主體、利用范圍和利用手續(xù)等作了較嚴格的規(guī)定，是婚姻登記機關(guān)和綜合檔案館開展婚姻登記檔案利用服務(wù)的根本遵循。但《辦法》對婚姻登記檔案利用多是原則性的規(guī)定，很多具體情況涉及較少，隨著實踐發(fā)展，一些新的情況新的問題不斷出現(xiàn)。從檔案利用主體看，問題較多的是律師利用與其他單位、組織和個人利用兩種情形。

（一）律師利用。

有律師認為，律師法第35條賦予了律師不需要持法院出具的證明材料就可直接查閱婚姻登記檔案的權(quán)利。根據(jù)“上位法優(yōu)于下位法”的原則，律師查閱應(yīng)當(dāng)適用律師法而非適用《辦法》。在婚姻登記檔案利用實踐中，經(jīng)常出現(xiàn)律師與婚姻登記檔案保管部門之間的矛盾。

其實，《辦法》與律師法的相關(guān)規(guī)定并不沖突。因婚姻登記檔案特別是離婚登記檔案中的離婚協(xié)議書，涉及婚姻當(dāng)事人的財產(chǎn)債務(wù)分割、子女撫養(yǎng)等個人隱私信息，應(yīng)當(dāng)予以保護。按照《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》第7條規(guī)定，婚姻登記檔案屬于控制使用范圍的檔案。檔案法第20條規(guī)定：“利用未開放檔案的辦法，由國家檔案行政管理部門和有關(guān)主管部門規(guī)定。”《辦法》即是基于上述法律和政策制定的。

律師法第35條規(guī)定：“……律師自行調(diào)查取證的，憑律師執(zhí)業(yè)證書和律師事務(wù)所證明，可以向有關(guān)單位或者個人調(diào)查與承辦法律事務(wù)有關(guān)的情況。”上述條款明確了律師自行調(diào)查取證的權(quán)利，在調(diào)查取證時，相關(guān)單位如何確定律師調(diào)查事項與“承辦法律事務(wù)有關(guān)”，必須通過一定的程序或證明材料認定?！掇k法》第15條第4款規(guī)定“律師及其他訴訟代理人在訴訟過程中，持受理案件的法院出具的證明材料及本人有效證件可以查閱與訴訟有關(guān)的婚姻登記檔案”。該款正是有關(guān)部門確認律師調(diào)查事項與“承辦法律事務(wù)有關(guān)”的具體表述。

（二）其他單位、組織和個人利用。

《辦法》第15條第5款規(guī)定“其他單位、組織和個人要求查閱婚姻登記檔案的，婚姻登記檔案保管部門在確認其利用目的合理的情況下，經(jīng)主管領(lǐng)導(dǎo)審核，可以利用”。該款是對社會利用主體利用婚姻登記檔案的原則性規(guī)定，要求從嚴掌握，是否準許社會主體利用及如何利用，沒有具體程序要求，由婚姻登記檔案保管部門自行決定。利用者能否利用檔案，取決于利用目的是否合理，在合理與不合理沒有明確界定的情況下，利用者與確認者可能各執(zhí)一詞，從而產(chǎn)生矛盾。

“目的合理”應(yīng)當(dāng)是維護國家、公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，同時不侵犯婚姻當(dāng)事人合法權(quán)益，符合上述標準即可查閱。社會主體查閱婚姻登記檔案，往往涉及利益之爭，一般應(yīng)征得婚姻當(dāng)事人同意，如果無法取得婚姻當(dāng)事人同意，應(yīng)當(dāng)具體問題具體分析?！掇k法》第15條第5款需要細化：首先明確哪些屬于婚姻登記檔案的“合理利用目的”；其次明確查閱人應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同情形，分別提供不同證件和證明材料。

婚姻登記檔案信息化建設(shè)問題

（一）婚姻登記檔案信息化建設(shè)的必要性

20世紀80年代以來，我國信息化發(fā)展進入全方位、多層次推進的新階段，檔案信息化成為檔案事業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。近年來，檔案信息化法律法規(guī)、政策規(guī)范密集出臺，特別是2021年實施的新檔案法增加了“檔案信息化建設(shè)”專章，2021年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，對深化檔案信息化戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型提出了新的要求。抓好戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，需要各地區(qū)各部門積極探索、大膽實踐。婚姻登記檔案信息化是民政檔案信息化的重要組成部分，應(yīng)當(dāng)按照國家檔案信息化要求，結(jié)合婚姻登記檔案工作實際，對婚姻登記檔案電子化管理途徑進行積極探索，重點解決存量婚姻登記檔案數(shù)字化和增量婚姻登記電子文件歸檔和電子檔案存儲、備份等問題，進而規(guī)范婚姻登記電子檔案管理，保證婚姻登記檔案有效利用。

（二）婚姻登記檔案信息化建設(shè)的難點問題

黨的十八大以來，我國婚姻管理信息化建設(shè)取得歷史性跨越，全面完成了新中國成立以來婚姻登記現(xiàn)存紙質(zhì)歷史檔案數(shù)據(jù)補錄工作；全國婚姻登記機關(guān)有效實現(xiàn)了人、證、庫的有效比對，普遍實現(xiàn)了婚姻登記網(wǎng)上預(yù)約、婚姻登記全國聯(lián)網(wǎng)審查、身份信息與國家人口基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫比對；婚姻登記“跨省通辦”試點工作正在開展。這些是婚姻登記檔案信息化建設(shè)的基礎(chǔ)，同時也對婚姻登記檔案信息化提出了更高的要求。2021年，民政部制定了《全國婚姻登記檔案電子化工作規(guī)范（試行）》，對婚姻登記檔案電子化工作進行指導(dǎo)，但實際工作中也遇到一些問題，主要表現(xiàn)為：婚姻登記檔案信息化發(fā)展不平衡；婚姻登記檔案電子化標準不統(tǒng)一；婚姻登記管理信息系統(tǒng)歸檔功能欠缺；婚姻登記檔案管理系統(tǒng)有待開發(fā)。

（三）婚姻登記檔案信息化建設(shè)的思路

婚姻登記檔案信息化是一項基礎(chǔ)性、系統(tǒng)性工程，是推進實施全國婚姻登記“跨省通辦”的重要前提，針對工作中存在的問題，應(yīng)借推進實施全國婚姻登記“跨省通辦”之機，重點做好以下幾項工作，將婚姻登記檔案信息化建設(shè)提升到一個新水平：

在全國范圍內(nèi)開展大規(guī)模調(diào)查研究。摸清紙質(zhì)婚姻登記檔案數(shù)字化問題，摸清婚姻登記信息系統(tǒng)、婚姻登記檔案管理系統(tǒng)建設(shè)和使用情況，以及婚姻登記電子檔案管理制度、工作機制和技術(shù)標準建設(shè)情況。

建立統(tǒng)一的婚姻登記檔案元數(shù)據(jù)標準。統(tǒng)一的元數(shù)據(jù)標準可以保證各地婚姻登記電子文件格式上的統(tǒng)一，保證數(shù)據(jù)備份或傳輸?shù)姆€(wěn)定，方便進行數(shù)據(jù)的收集、匯總、分析。紙質(zhì)文件，可按《紙質(zhì)檔案數(shù)字化技術(shù)規(guī)范》（DA/T31-2005）規(guī)定掃描文件的格式、大小、分辨率及其它元數(shù)據(jù)標準。電子文件，應(yīng)參照《文書類電子文件元數(shù)據(jù)方案》（DA/T46-2009）對婚姻登記電子文件的格式、數(shù)值類型、字段長度等進行規(guī)范，以便于數(shù)據(jù)的交換與存儲。

建設(shè)自動化的婚姻登記檔案管理機制。充分利用電子文件傳輸迅速、查詢便捷等特性，參照《電子文件歸檔與電子檔案管理規(guī)范》（GB/T18894-2016）等相關(guān)標準制定婚姻登記電子文件歸檔規(guī)范，設(shè)定數(shù)據(jù)自動采集歸檔條件，逐步實現(xiàn)電子文件鑒定、歸檔、整理的自動化，完善婚姻登記信息系統(tǒng)歸檔功能。

開發(fā)婚姻登記檔案管理系統(tǒng)。針對業(yè)務(wù)系統(tǒng)日常數(shù)據(jù)處理量大、存儲空間有限、缺乏電子文件鑒定能力等現(xiàn)狀，可開發(fā)專門的婚姻登記檔案管理系統(tǒng)，采用檔案系統(tǒng)架構(gòu)，遵從電子文件歸檔及元數(shù)據(jù)相關(guān)國家標準，與婚姻登記業(yè)務(wù)系統(tǒng)對接，建立預(yù)歸檔庫，對自動接收的檔案進行整理、歸檔，接收業(yè)務(wù)系統(tǒng)生成的元數(shù)據(jù)，保證歸檔電子文件真實、可用、完整、可靠，提高電子檔案安全性，減輕業(yè)務(wù)系統(tǒng)運行負荷，保證電子檔案隨時可調(diào)用，從而提高系統(tǒng)運行效率。

進行試點和推廣應(yīng)用。在全國選取部分省市進行試點，不斷優(yōu)化業(yè)務(wù)系統(tǒng)歸檔功能和檔案管理系統(tǒng)各項功能，不斷完善各項標準；條件成熟時，在全國印發(fā)標準、推廣應(yīng)用系統(tǒng)，同時加強培訓(xùn)和指導(dǎo)。

婚姻登記檔案制度體系建設(shè)問題

隨著時間的推移，《辦法》所依據(jù)的法律法規(guī)、規(guī)章標準都進行了修訂，實踐發(fā)展也對《辦法》提出了新要求，應(yīng)適時對《辦法》進行修訂，并建立配套的政策標準體系。

（一）《辦法》修訂的理由

從《辦法》制定的依據(jù)看。依據(jù)之一是檔案法，2021年1月1日實施的新檔案法，調(diào)整幅度較大，新增了“檔案信息化建設(shè)”和“監(jiān)督檢查”兩個專章，在檔案機構(gòu)及其職責(zé)、檔案的管理、檔案的利用和公布等方面也有新的規(guī)定?！掇k法》應(yīng)當(dāng)依據(jù)新檔案法的規(guī)定加以修訂。依據(jù)之二是《婚姻登記條例》，該條例正在修訂中，因其所依據(jù)的婚姻法已由民法典取代。民法典對婚姻登記工作的影響有兩項：一是其1052條第1款規(guī)定，婚姻登記機關(guān)不再受理因脅迫結(jié)婚的撤銷婚姻申請，這意味著“撤銷婚姻類”婚姻登記檔案從此不復(fù)存在；二是其1077條規(guī)定，建立離婚冷靜期制度，從而導(dǎo)致離婚登記程序調(diào)整為“申請—受理—冷靜期—審查—登記（發(fā)證）”，這意味著“離婚登記類”文件材料歸檔范圍應(yīng)調(diào)整。

從婚姻登記檔案業(yè)務(wù)發(fā)展需要看。一是信息化時代，檔案工作處于數(shù)字化轉(zhuǎn)型期，加強婚姻登記檔案信息化建設(shè)迫在眉睫，而《辦法》對婚姻登記檔案信息化只作了原則性規(guī)定。二是婚姻登記檔案利用在實際工作中遇到了一些問題，《辦法》第15條需在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上進一步完善。

（二）《辦法》需要完善的內(nèi)容

婚姻登記檔案分類。根據(jù)民法典規(guī)定，婚姻登記機關(guān)不再受理因脅迫結(jié)婚的撤銷婚姻申請，民政部門的婚姻登記檔案類別應(yīng)當(dāng)由4類調(diào)整為3類，即結(jié)婚登記類、離婚登記類和補發(fā)婚姻登記證類。

離婚登記類文件材料歸檔范圍。重新界定的離婚登記文件材料歸檔范圍，應(yīng)包括《離婚登記審查處理表》《離婚登記申請書》《離婚登記聲明書》、當(dāng)事人結(jié)婚證復(fù)印件、當(dāng)事人離婚協(xié)議書、當(dāng)事人身份證件復(fù)印件及《撤回離婚登記申請書》《撤回離婚登記申請確認單（存根聯(lián)）》等。

婚姻登記檔案信息化建設(shè)。依據(jù)新檔案法規(guī)定，在《辦法》中增加婚姻登記檔案信息化建設(shè)條款，對婚姻登記檔案信息化建設(shè)的目標任務(wù)、機構(gòu)職責(zé)、軟硬件條件及電子文件歸檔和電子檔案管理一般要求等作出明確規(guī)定。

婚姻登記檔案利用規(guī)定。應(yīng)加強婚姻登記檔案利用工作調(diào)研，依據(jù)新檔案法關(guān)于檔案開放利用的規(guī)定，完善律師等訴訟代理人及其他單位、組織和個人等社會利用主體的利用范圍、手續(xù)，增強《辦法》可操作性，既保證婚姻登記檔案最大限度發(fā)揮作用，又保證婚姻登記檔案信息安全，維護婚姻當(dāng)事人合法權(quán)益。

（三）《辦法》配套性政策、標準

各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）民政部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)《辦法》規(guī)定的原則，結(jié)合本地實際制定具體的實施細則；民政部應(yīng)當(dāng)制定與《辦法》配套的婚姻登記檔案電子化相關(guān)標準，如《婚姻登記電子文件歸檔與電子檔案管理規(guī)范》《婚姻登記電子檔案元數(shù)據(jù)方案》等?；橐龅怯洐n案制度體系建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，民政檔案業(yè)務(wù)主管部門必須做好頂層設(shè)計。?