民辦高校分類管理若干問題的財務思考

王寶乾 呂蕓竹 .南京醫(yī)科大學 .南京醫(yī)科大學康達學院

2020 年5 月28 日，《中華人民共和國民法典》(中華人民共和國主席令第四十五號)發(fā)布，進一步闡明了營利與非營利的法律內涵，其中非營利法人凸顯公益性，營利法人則側重利潤分配，但都以實現(xiàn)盈利為前提?；诖耍褶k高校在營利與非營利分類上只是法人屬性界定，其相同之處在于都要首先實現(xiàn)盈利，只有在實現(xiàn)利潤的基礎上，才能實現(xiàn)共存發(fā)展，其根本區(qū)別是對盈利利潤分配的選擇不同。正是這種求同存異的制度化設計，民辦高校的分類管理在財務視角上才存在部分值得探析的地方。

一、財務因素影響民辦高校舉辦者的分類選擇

對于為什么要實行分類管理，2016 年“教育部有關負責人就《民辦教育促進法》修改情況答記者問”時曾給予明確的政策導向：非營利性民辦學?？梢垣@得政府更多扶持，提高辦學質量，培育一批高水平的民辦學校[1]；營利性民辦學校利用市場機制，創(chuàng)新教育產(chǎn)品，增加教育供給[2]。經(jīng)梳理《民辦教育促進法》及后續(xù)分類管理文件，政策上都要求非營利與營利性民辦高校對辦學公益性的堅守，但辦學收益處理、學生收費、財政扶持、稅收優(yōu)惠、教育用地及剩余財產(chǎn)分配等諸多因素疊加，其產(chǎn)生的財務影響才是對民營資本舉辦者如何做分類選擇的根本決策依據(jù)。其中，法人屬性選擇只是民辦高校舉辦者對營利與非營利辦學定位博弈的選擇結果。

(一)保障民辦高?；巨k學條件是同等政策出臺的出發(fā)點

對基本辦學收入“民辦學校收取費用的項目和標準根據(jù)辦學成本、市場需求等因素確定，向社會公示，并接受有關主管部門的監(jiān)督[3]”、財政扶持“縣級以上各級人民政府可以采取購買服務、助學貸款、獎助學金和出租、轉讓閑置的國有資產(chǎn)等措施對民辦學校予以扶持[4]”、教育用地政策“教育用地不得用于其他用途”等等相同的政策要求，都是為了民辦高校能保證基本辦學需求，這是民辦高校向公辦高?？待R的政策導向，是吸引民營資本注入的政策基礎。

(二)扶持與優(yōu)惠性政策希望引流“非營利”方向

從財務角度，非營利民辦高校辦學收益要求“舉辦者不得取得辦學收益，學校的辦學結余全部用于辦學[5]”、學生收費標準由政府相關部門制定、獲得財政性資金扶持、享受與公辦學校同等的稅收優(yōu)惠政策、教育用地政策“按照與公辦學校同等原則，以劃撥等方式給予用地優(yōu)惠[6]”以及強調剩余財產(chǎn)繼續(xù)用于非營利性教學等等政策因素，是直接區(qū)別于營利性民辦高校的，其出發(fā)點或者本意是為了保證非營利民辦高校的“公益性”資產(chǎn)的保全與增值，也是期望民營資本能真正地投入非營利公益教育事業(yè)中。

(三)營利性選擇的政策吸引力偏弱

營利性民辦高校除了不具備上述非營利民辦高校優(yōu)惠政策外，其獨有的“舉辦者可以取得辦學收益，學校的辦學結余依照公司法等有關法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理[7]”、學生收費“實行市場調節(jié)，由學校自主決定[8]”政策略顯單薄，特別是目前學生收費并未完全放開的情況下，學費收入能否滿足土地使用權購置成本以及無法準確界定“稅后”辦學結余成了阻礙營利性高校發(fā)展的絆腳石。

二、分類管理制度設計的寬口徑弊端初顯

(一)民辦高校出資方主要是投資而不是捐資行為

早在2002 年，時任全國人大教科文衛(wèi)委員會副主任汪家镠向全國人大常委會提請審議《民辦教育促進法》草案時，就曾指出民辦學校多數(shù)為投資辦學，捐資辦學者很少。2010 年，中國民辦教育協(xié)會首任會長、《民辦教育促進法》起草領導小組成員陶西平提出，當今的政策和法規(guī)是從捐贈辦學的假設而規(guī)定的，不是依據(jù)絕大多數(shù)是投資辦學的基本特征[9]。潘懋元等也曾指出，從實踐層面來看……這種非營利性即營利性的劃分法脫離了中國民辦高?！耙酝顿Y為主捐資為次”的國情[10]。都表明當前民辦高校資方主要是投資而不是捐資行為，民營資本的逐利本性特質明顯，但現(xiàn)行民辦高校分類管理政策對資本逐利特質的約束性條款界定模糊。

(二)制度設計的寬口徑引流效果不盡理想

如何界定非營利性和營利性民辦學校，同樣在2016 年教育部有關負責人答記者問時有明確答復：非營利性和營利性二者的區(qū)別在于，學校存續(xù)期間舉辦者能否取得辦學收益、學校終止時能否分配辦學結余[11]。通俗理解就是，非營利民辦高校捐資辦學是無償?shù)模粦〉媒?jīng)濟回報，且具有公益性；營利性民辦高校投資辦學則是有償且應有剩余索取權并可取得經(jīng)濟回報的。但是制度設計的寬口徑與模糊性，致使民辦高校引流效果不盡理想，現(xiàn)實中逐利的投資資本也引流非營利方向，使得其一方面實際享受了非營利高校的各項稅費優(yōu)惠，另一方面又同時獲取營利高校的經(jīng)濟回報，偏離了制度設計分類管理的目的。

三、執(zhí)行民辦高校分類管理的財務困惑

正是源于民辦高校分類政策導向“非營利”、而民辦高校資方主要是投資而不是捐資方式現(xiàn)狀，現(xiàn)行的分類政策對諸多環(huán)節(jié)盲點并未完全解決，使得民辦高校舉辦者在營利與非營利選擇上處于尷尬境遇，在營利性的公益屬性與非營利的資本價值實現(xiàn)上兩難抉擇。

(一)選擇營利性民辦高校的財務困境

1.投資辦學的公益性成分認定界定模糊

當前，無論是非營利還是營利性民辦高校，其辦學定位都是公益性教育事業(yè)。營利性民辦教育同樣是以受教育者獲得知識技能而促使國家、社會和個人獲得提升和發(fā)展為目標和己任，服務于公共利益，承擔社會責任，其公益性本質毋庸置疑[12]。但現(xiàn)行法規(guī)政策只是相對界定了營利與非營利選擇方向，相對于非營利民辦高校，營利性民辦高校的公益性成分如何在財務上進行認定至今沒有明確界定。營利性民辦高校收入與支出的公益性程度衡量、教育教學的保障機制、生均教學成本支出標準等等都沒有定論，必然結果是營利性辦學的公益性停留在口號上，沒有體現(xiàn)在財務中。

2.營利性民辦高校經(jīng)營風險被低估

總體上，非營利民辦高校政府支持力度大，辦學成本、辦學風險相對較??；而營利性民辦高校政府支持力度校，辦學成本、辦學風險相對較大。非營利性民辦高校在辦學政策方面實際上幾乎享有與公辦學校同等待遇；而營利性民辦高校則限制較多。特別是營利性民辦高校由于受經(jīng)營模式、政策影響及市場反應的沖擊較大，其政策風險和財務風險往往被低估。社會層面往往對非營利民辦高校的結余分配比較關注，卻忽視了營利性民辦高校自身的經(jīng)營風險。

3.學生收費監(jiān)管與市場化選擇沖突

分類管理政策中，營利性民辦高校的學生收費受辦學成本、市場需求與調節(jié)、主管部門監(jiān)督以及學校自主決定四種因素的共同作用，但實際上雖然收費經(jīng)過了社會公示，往往主管部門監(jiān)督更占主導作用，收費的市場化并未在執(zhí)行中完全放開，即理論上主管部門應是對“收費行為監(jiān)管”，而不是對“自主確定收費標準”監(jiān)管。既然營利性民辦高校運營市場化，學生收費是不是也可以市場化。如果收費標準與教育質量不符，讓高價低水平學校在市場中被淘汰，關鍵還是在于質有所值、質價相符。

(二)非營利民辦高校中的資方訴求博弈

1.過度強調法人財產(chǎn)權束縛民間資本辦學積極性

當前，非營利民辦高校主要利益相關方對“民辦學校應享有法人財產(chǎn)權”在概念上基本達成一致意見，但對“法人財產(chǎn)權”內涵理解不一。非營利民辦高校中的資方出資行為被法定為捐贈辦學，并要求將出資方的各類資產(chǎn)過戶至非營利民辦高校名下，且剩余資產(chǎn)繼續(xù)用于其他非營利性性質辦學，對民營資本向非營利民辦高校出資無形中形成壁壘。過度強調“法人財產(chǎn)權”束縛了民間資本投資辦學的積極性，潘懋元曾質問：“投資者的產(chǎn)權誰來明確？你投錢進學校后,變成學校的產(chǎn)權了，不再成為自己的財產(chǎn)，這叫投資嗎？[13]”目前是否可以放水養(yǎng)魚，借鑒收費高速公路的經(jīng)驗，暫時擱置“財產(chǎn)所有權”，如允許民辦學校先有若干年的使用收益權，之后再變成“法人財產(chǎn)權”。

2.出資方回報的“暗度陳倉”漏洞并未解決

雖然在政策界定上，非營利民辦高校出資方行為屬于捐資，不得要求回報，但實際上卻存在資方回報的“暗度陳倉”諸多漏洞，形式隱蔽而多樣。非營利民辦高校運營過程的盈利界定模糊、利潤界定滯后，給了民辦高校出資方很大想象的空間，實際上很多非營利民辦高校出資方在利潤產(chǎn)生之前就已經(jīng)實現(xiàn)了出資回報。有的非營利民辦高校出資方利用董事會席位獲得高額薪酬、有的出資方則主動承攬民辦高校各類經(jīng)濟業(yè)務，但較多的是通過各種關聯(lián)交易實現(xiàn)利益輸送。雖然在2018 年，民辦教育促進法實施條例(修訂草案)(送審稿)提到：民辦學校應當建立利益關聯(lián)方交易的信息披露制，教育行政部門、人力資源社會保障部門應當加強對非營利性民辦學校與利益關聯(lián)方簽訂協(xié)議的監(jiān)管[14]。但該實施條例(修訂草案)(送審稿)至今并未出臺，也只是籠統(tǒng)的概括性條款，對關聯(lián)方協(xié)議內容細節(jié)如何界定，在具體執(zhí)行層面缺乏可操作性。

四、民辦高校分類管理改革的財務思考

當前，國家支持民營經(jīng)濟的政策沒有變，國家吸收社會資本支持民辦教育的政策沒有變。民營資本大規(guī)模對教育投資，既可以減輕國家財政負坦、有效解決政府供給不足的問題，又可以滿足人們對高等教育的基本需求。厲以寧曾說，誰是投資辦學的最大受益者？最大的受益者是國家和全社會[15]。因此，應鼓勵社會資本大力支持民辦教育的積極性，鼓勵社會資本對民辦教育的投資。特別是當前新冠疫情后，財政資金更為緊張，更需要鼓勵民間資本投入民辦高等教育領域。在此背景下，亟需細化當前分類管理政策，在做頂層設計時，應在關注民營資本訴求、靈活政策機制以及完善優(yōu)化考核體系等方面給予更多的政策支持。

(一)支持非營利民辦高?！半A段性享有法人財產(chǎn)權”

非營利民辦高校應允許出資方“限定性資產(chǎn)”存在，按照捐資是否附有附加條件，將出資方認定需要最終回收的資產(chǎn)部分，在賬面處理上認定為“限定性資產(chǎn)”，只要能最大限度地利用民營資本用于公益性教育事業(yè)，非營利民辦高校擁有實際“財產(chǎn)使用權”和“階段性享有法人財產(chǎn)權”也未嘗不可。淡化法人財產(chǎn)權之爭，強調民辦高校對出資方投資的“財產(chǎn)使用權”，從制度設計上激發(fā)民營資本投資民辦高校的積極性，政策導向上對民營資本進入非營利民辦高校更友好、更具吸引力才對。

(二)民辦高校引入現(xiàn)代產(chǎn)權制度

潘懋元指出：“產(chǎn)權制度是學校制度的核心內容[16]?，F(xiàn)代產(chǎn)權制度是規(guī)范財務管理的內在需求，其在資產(chǎn)管理健全、法人治理完善和辦學行為規(guī)范等多方面起到至關重要的作用。民辦高校引入科學有效的現(xiàn)代產(chǎn)權制度可以提升總體財務管理水平，利于向社會輸送更加透明化的財務管理信息，也能為民辦高校贏得相對更為寬松的外圍環(huán)境。”

(三)出臺民辦高校財務指標分析體系

社會對民辦高校教學質量的隱憂，更大程度上是擔心民辦高校對教育經(jīng)費投入不足，特別是對營利性民辦高校逐利行為是否吞噬了辦學的公益性更是持懷疑態(tài)度，其實質上是因為民辦高校財務信息的不透明，沒有專門的民辦高校財務指標體系可供參考。建議財政及教育主管部門能盡快出臺針對民辦高校的財務指標分析體系，以盡早實現(xiàn)民辦高校分類管理的初衷。

(四)出臺民辦高校經(jīng)營風險預警制度

民辦高校作為我國高等教育的有力補充，其在校生及師資規(guī)模體量巨大，有別于公辦高校有政府托底，民辦高校作為自收自支的法律主體，其經(jīng)營風險一直未被重視。但在實際管理過程中，任何一所民辦高校出現(xiàn)經(jīng)營危機，其社會影響及維穩(wěn)成本都是巨大的。因此，出臺民辦高校經(jīng)營風險預警制度是必要的。同時，民辦高校應積極引入第三方社會機構進行專項審計，在教育保障支出、生均教學成本、財政資金績效評價、內部交易規(guī)范性等多個方面，加強經(jīng)營風險的自我檢查梳理與整改落實。

(五)建立基于分類管理的民辦高校生均成本核算體系

根據(jù)分類管理原則，營利性民辦高校受市場調節(jié)，成本核算要體現(xiàn)效益性，非營利性民辦高校成本核算要體現(xiàn)公益性。通過建立健全民辦高校成本核算體系，完善相應的機制體制，實現(xiàn)民辦學校辦學成本核算科學化，使得學費收費標準動態(tài)調節(jié)與社會發(fā)展水平相適應，從而調動社會資本參與民間辦學的積極性。只有堅持特色發(fā)展，民辦高校才能依靠學科優(yōu)勢、行業(yè)優(yōu)勢聚集社會資源，實現(xiàn)增加辦學經(jīng)費的目的[17]。盡管民辦高校的生均成本要低于公辦院校，但民辦高校有其自身的特性，其發(fā)展路徑不需要完全參照公辦學校的發(fā)展方向，避免同質化發(fā)展。建立基于分類管理的民辦高校成本核算體系，形成相對標準一致的民辦高校生均成本，參照公辦高校的財政撥款標準和成本分擔比例，找到發(fā)展差距，提升民辦高校提升高等教育服務的競爭性、優(yōu)化民辦教育資源配置，促進民辦高等教育事業(yè)公平快速地發(fā)展?！?/p>