以檢查促建設(shè) 以規(guī)范促管理
——對《民航檔案檢查工作辦法》及檔案檢查工作的認(rèn)識和思考

2021年1月1日，新修訂的《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱“新《檔案法》”）正式施行，這是檔案工作適應(yīng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求，走向依法治理、走向開放、走向現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，是我國檔案法治建設(shè)進程中一個新的里程碑。對比發(fā)現(xiàn)，新《檔案法》的特色之一便是專門增設(shè)監(jiān)督檢查專章，對監(jiān)督檢查的內(nèi)容事項、手段方法和違法行為線索處置等作出了具體規(guī)定。這對各級檔案部門依法履行好法律賦予的職責(zé)，加強和改進執(zhí)法監(jiān)督工作，建立起運行高效、權(quán)責(zé)明確、程序規(guī)范、執(zhí)行有力的監(jiān)督檢查機制，推動檔案工作整體水平的提升提出了新的要求。

作為新《檔案法》的配套制度，2020年12月，國家檔案局印發(fā)《檔案檢查工作辦法》，對中央國家機關(guān)、中央企業(yè)檔案檢查工作的組織、評價標(biāo)準(zhǔn)和評價清單等進行了全面而細致的規(guī)定。為進一步深入貫徹落實新《檔案法》，使《檔案檢查工作辦法》在民航系統(tǒng)落地，更加符合民航系統(tǒng)檔案工作實際情況，民航局出臺《民航檔案檢查工作辦法》（以下簡稱“《辦法》”），于2022年1月1日起執(zhí)行。在《辦法》實施一周年之際，結(jié)合法治民航建設(shè)，就《辦法》和檔案檢查工作談一些認(rèn)識和體會。

《辦法》出臺背景和過程

民航局是管理全國民用航空事業(yè)的行政機構(gòu)，實行“兩級政府、三級管理”?！皟杉壵笔侵钢袊裼煤娇站趾椭袊裼煤娇盏貐^(qū)管理局；“三級管理”是指民航局、民航地區(qū)管理局以及地區(qū)管理局的派出機構(gòu)安全監(jiān)督管理局，同時，鑒于民航具有高度專業(yè)性的特征，民航局下設(shè)眾多承擔(dān)民用航空專業(yè)工作的直屬單位，形成了分級管理、條塊結(jié)合的管理體制。這種管理體制反應(yīng)在民航檔案工作中，呈現(xiàn)出專業(yè)性高、發(fā)展不均衡等特點。

2021年，根據(jù)國家檔案局的《機關(guān)檔案管理規(guī)定》《檔案檢查工作辦法》以及民航局的《民航檔案工作規(guī)定》，在充分調(diào)研、了解民航各地區(qū)管理局、局屬各單位檔案工作基本情況的基礎(chǔ)上，起草完成《民航檔案檢查工作辦法》（征求意見稿）。2021年10月，綜合司印發(fā)《關(guān)于征求<民航檔案檢查工作辦法（試行）>（征求意見稿）意見的函》（局發(fā)明電〔2021〕2259號），面向民航系統(tǒng)各單位征求意見。期間，收到來自10家單位共46條意見建議。綜合司組織相關(guān)人員對收集的意見逐一研究討論，對其中12條合理意見建議予以采納或部分采納。綜合司在各單位反饋意見基礎(chǔ)上對《辦法》進行了修改完善，形成《民航檔案工作檢查辦法》（試行）。

《辦法》制定的必要性

一是深入貫徹落實新《檔案法》的需要。習(xí)近平總書記專門對檔案工作作出重要批示，要求貫徹實施好新修訂的《檔案法》，推動檔案事業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。新《檔案法》增設(shè)“監(jiān)督檢查”專章，進一步強化了檔案監(jiān)督檢查工作。為此，根據(jù)國家檔案局出臺的《檔案檢查工作辦法》，制定實施符合民航檔案工作實際的《民航檔案檢查工作辦法》是深入貫徹落實新《檔案法》的必然要求，有利于建立權(quán)責(zé)明確、程序規(guī)范、執(zhí)行有力的民航檔案檢查工作，提升依法管檔治檔能力。

二是有效提升局屬單位檔案管理水平的需要。近年來，民航局屬單位在檔案收、管、存、用等方面取得了一定成績，但仍存在著一些單位檔案工作責(zé)任制落實不到位、檔案安全管理存在隱患、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不達標(biāo)準(zhǔn)、檔案信息化建設(shè)推進遲緩等問題，制約了檔案工作的發(fā)展?！掇k法》對檔案工作的各個環(huán)節(jié)提出了明確的評價指標(biāo)要求，力求通過以查促建、以查促改的方式，推動局屬單位檔案管理水平得到有效提升，促進各單位檔案工作均衡發(fā)展。

《辦法》的主要內(nèi)容與特點

（一）《辦法》的主要內(nèi)容

《辦法》由主體部分和2個附件組成。主體部分包括19項條款，附件一為《民航檔案檢查評價標(biāo)準(zhǔn)說明》及其附表《民航檔案檢查工作評價清單》，附件二為《民航檔案檢查情況登記表》。

1.關(guān)于適用范圍?！掇k法》的第三條和第五條規(guī)定適用于民航局對民航各地區(qū)管理局、直屬各單位檔案工作進行檢查，民航各地區(qū)管理局、直屬各單位對所屬單位檔案工作檢查可參照執(zhí)行。檢查工作按照分級負責(zé)的原則展開，原則上不開展跨級檢查。

2.關(guān)于檢查內(nèi)容。《辦法》主體內(nèi)容第七條以及附件一《民航檔案檢查評價標(biāo)準(zhǔn)說明》及其附表《民航檔案檢查工作評價清單》都對檢查內(nèi)容進行了詳細規(guī)定。檢查內(nèi)容主要包括5大方面：一是體制機制，從組織領(lǐng)導(dǎo)、機構(gòu)人員、基本機制、經(jīng)費保障上進行檢查評價；二是制度建設(shè)，從建立健全檔案管理規(guī)章制度和檔案突發(fā)事件應(yīng)急處置上進行檢查評價；三是基礎(chǔ)設(shè)施，從檔案業(yè)務(wù)用房設(shè)置與選址、開展檔案工作所需的設(shè)施設(shè)備配備等方面進行檢查評價；四是基礎(chǔ)業(yè)務(wù)建設(shè)，從文件材料形成與收集、整理與歸檔、保管與保護、鑒定與銷毀、檔案利用開發(fā)與宣傳、檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)與檢查等方面開展檢查評價，基本涉及檔案管理流程各環(huán)節(jié)；五是檔案信息化建設(shè)，涉及檔案信息化規(guī)劃、傳統(tǒng)載體檔案數(shù)字化、電子檔案管理系統(tǒng)建設(shè)與功能、檔案信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、檔案信息安全管理等檢查評價標(biāo)準(zhǔn)。另外，為鼓勵相關(guān)單位開展創(chuàng)新性工作，《辦法》另設(shè)5項亮點工作評價，主要包括智能庫房建設(shè)、編研開發(fā)、重大活動檔案管理和人才建設(shè)。

3.關(guān)于檢查方式。《辦法》第八、九、十條規(guī)定，檢查的方式以綜合檢查和專項檢查開展。綜合檢查包括所有檢查項目，以5年為一個檢查周期；專項檢查選取若干檢查項目開展，針對存在檔案安全隱患或發(fā)生檔案管理違法違紀(jì)行為的單位開展。開展檢查嚴(yán)格執(zhí)行年度計劃和審批程序，原則上同一年度對同一單位開展的檔案檢查不超過一次。

4.關(guān)于檢查程序?！掇k法》第十、十一、十二、十五條對檢查程序進行規(guī)定，通過定向選取、隨機抽取等方式確定檢查人員，提前30個工作日書面通知受檢單位，檢查時履行自檢、現(xiàn)場檢查、通報情況、落實整改等程序，并在檢查結(jié)束后20個工作日內(nèi)，向受檢單位出具正式檢查意見。

（二）《辦法》的主要特點

1.內(nèi)容全面。《辦法》對民航檔案檢查工作的適用范圍、內(nèi)容方式、組織實施、督促整改、責(zé)任追究等進行了明確規(guī)定，并附有詳細的檢查評價指標(biāo)要求，內(nèi)容全面系統(tǒng)，為依法依規(guī)開展檔案檢查工作提供了制度依據(jù)。

2.操作性強?！掇k法》附表《民航檔案工作檢查評價清單》對檢查項目進行了合理分類并指標(biāo)化，設(shè)置檔案工作體制機制、制度建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)業(yè)務(wù)建設(shè)、檔案信息化建設(shè)5個方面105項基礎(chǔ)性評價指標(biāo)，以及專門檔案用房、智能庫房建設(shè)、檔案編研開發(fā)、重大活動檔案管理、人才建設(shè)5項提高性評價指標(biāo)。同時，明確了每一指標(biāo)的評價方法和要求，并以定量與定性相結(jié)合的方式確定檢查評價等次，具有很強的操作性。

3.適用性好?！掇k法》制定過程中，主要參照國家檔案局出臺的《檔案檢查工作辦法》的同時，注重緊密結(jié)合民航系統(tǒng)各單位檔案工作現(xiàn)狀，確定的檢查項目和評價標(biāo)準(zhǔn)皆有據(jù)可依且符合實際，既可用于檢查評價，也為日常工作開展提供了可參照的標(biāo)準(zhǔn)，是局屬單位對標(biāo)對表提升檔案管理水平的依據(jù)。

對檔案檢查工作的幾點思考

檔案檢查工作涉及檢查單位和受檢單位兩個主體，需要雙方共同配合完成。如何做如何做好檔案檢查工作，筆者認(rèn)為要從以下三個方面入手：

（一）正確認(rèn)識檔案檢查工作的目的

在《辦法》的第一條，對檔案檢查工作的目的進行了明確闡述，檔案檢查是提高檔案工作規(guī)范化管理水平、促進檔案工作科學(xué)、均衡發(fā)展、提高檔案治理能力和治理水平的重要抓手和舉措。也就是說檢查是手段，而提高和完善才是目的。檔案工作檢查是對一定時期內(nèi)受檢單位遵守檔案工作相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章以及落實上級行政機關(guān)檔案工作相關(guān)命令、決定的情況進行檢查、了解、指導(dǎo)，能夠及時發(fā)現(xiàn)受檢單位在檔案工作中存在的問題、消除安全隱患、促進檔案工作更好服務(wù)于本單位工作大局。因此，對于檢查單位來說，開展檔案檢查工作主要目的是全面客觀了解受檢單位工作情況、發(fā)現(xiàn)問題、提出解決建議。對于受檢單位來說，應(yīng)對檔案檢查工作主要目的是全面評估本單位檔案工作情況、查漏補缺、解決問題。

（二）堅持程序透明、評價客觀

程序透明、評價客觀是檔案檢查工作依法、公開、公正、公平開展的根本保證，能夠讓檢查工作的權(quán)責(zé)更加明確、程序更加規(guī)范、執(zhí)行更加有力。一方面，《辦法》對檔案檢查程序作出了比較詳細的規(guī)定，并對各項程序工作內(nèi)容、工作方式、時間限制等都提出了明確要求，體現(xiàn)檢查工作的嚴(yán)肅性、實效性。另一方面，《辦法》設(shè)置評價清單，從檔案工作本質(zhì)規(guī)律出發(fā)，設(shè)置全面、規(guī)范、有效的評價標(biāo)準(zhǔn)，通過對標(biāo)、對表，客觀、真實反應(yīng)一個單位檔案工作基本情況。

（三）堅持因地制宜、注重實效

檔案檢查工作始終要突出問題導(dǎo)向，注重工作實績。在具體開展檢查工作時，要準(zhǔn)確把握各單位的實際情況，體現(xiàn)不同發(fā)展程度和專業(yè)化差異，既堅持評價標(biāo)準(zhǔn)的客觀性和底線要求，也尊重不同單位的特殊要求和創(chuàng)新工作，避免“一刀切”，切實發(fā)現(xiàn)受檢單位檔案工作中存在的根本性問題。同時，也要注重檢查結(jié)果的導(dǎo)向作用和合理運用，積極建議、協(xié)調(diào)、解決問題，改弱項、補短板，不斷提高檔案工作水平，真正發(fā)揮檔案檢查工作以檢查促建設(shè)、以規(guī)范促管理的作用。